“一國兩制”研究（43） - 在線閱讀

┞㏔⪣⯜煝疶　　　　紮㣙劋名譽主任委員：何厚鏵　曹其真主任委員：嚴肇基　楊允中委　　員：(按姓氏筆劃排序)米　健　李向玉　李雁蓮　李莉娜　冷鐵勛　唐曉晴徐曉林　婁勝華　許　昌　陳慶雲　黃　進　楊建順趙向陽　趙國強　燕繼榮　駱偉建　韓大元紮齬ꌄ主　　編：嚴肇基　李雁蓮　李莉娜執行編輯：何志輝　梁淑雯　陳慧丹編　　輯：庄真真　何曼盈　謝四德澳門理工學院“一國兩制”研究中心出版RevistadeEstudosdeUmPaísDoisSistemasJournalofOneCountryTwoSystemsStudies2020年第1期（總第43期）00-1.indd12020/3/403:29:27

潨մꛉ2020䌑睙1劻緶睙43劻Ⱦᶨ⚳ℑ⇞ȿ㽛攨⮎嶸烉䈡刚ˣ㨇䎮␴⇵䝣ġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġ2ᷕ⚳ℏ⛘埴㓧橼⇞䘬㕘嬲⊾冯䘤⯽烉➢㕤㓡朑嶗⼹䘬↮㜸ġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġ13㱽⼳㓡朑冯Ⱦᶨ⚳ℑ⇞ȿġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġ27偈曭㶑靤陶մ價嘼闋⻡鲔㏔䒤杆畈┞㏔⪣⯜둛盛韣㚰2019勔劻斬뭒㽛攨䴻㾇怑⹎⣂⃫䘤⯽䘬⚆栏冯⯽㛃ġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġ37䒠椝꫃㗪㓧徘婾ʇʇ姽嬘˪2019⸜屉㓧⸜⹎㓧⹄ⶍἄ⟙⏲䷥䳸˫⹏婯㚫䲨天47㳴銋㸢韣婾Ⱦッ⚳侭炱⮵楁㷗⯭㮹塓怠冱㪲䘬旸⇞ġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġ65㣧㏔䐮ꌏ䘽徏婾䱝㷗㽛⣏䀋⋨⚳晃䥹㈨∝㕘ᷕ⽫⺢姕䘬㱽㱣ᾅ晄ġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġ80뉋憑襬霔뢰橌ᷕ⚳嫱⇠䣢䭬⇌㰢㨇⇞䘬➢㛔⍇䎮冯⇞⹎㥳忈ġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġ93ꋳ㏔庤1婾婧妋ἄ䁢㽛攨㚧ẋ䇕嬘妋㰢㕡㱽䘬㨇⇞⺢姕ġġġġġġġġġġġġġġġġġġġġ103꯴䖎ꙵ00-2-3(1).indd104/03/202017:24:52CMYCMMYCYCMYK第43期002.pdf16/3/202010:31

锺碄⮖卥《鹿特丹規則》對國際海上貨物運輸規則統一化的推動──從形式統一、實質統一到統一保障146꯴մ焪淺析《道路交通法》逃避責任罪之意圖──對澳門特別行政區中級法院第191/2017號上訴案的評析160괾㈇靨中國內地和澳門民商事案件文書送達與調查取證制度新探118㴝꜎玨մ㴝궤궤粵港澳大灣區自然保護地法律制度比較研究133颏մ⢕閑뭒暾럭00-2-3(2).indd12020/3/403:28:22

CONTENTSIssue1,2020MessagefromtheEditorialBoard............................................................................................................................1TheMacaoPracticeof“OneCountry,TwoSystems”:Features,ReasonsandPredictions............XUChang2NewChangesandDevelopmentsoftheAdministrativeSysteminMainlandChina:AnAnalysisBasedontheReformPath...................................................................................YANGJiejun13LegalReformand“OneCountry,TwoSystems”.................................................................ZHAOGuoqiang27TheRetrospectandProspectfortheModerateEconomicDiversificationinMacao................ZHANGYuge37CommentsonCurrentPoliticalAﬀairs:theSummaryoftheSeminarEvaluatingtheReviewoftheGovernment’sWorkintheFiscalYear2019...................................................................47OntheRestraintofHongKongResidents’RighttobeElectedbytheDefinitionof“Patriot”.....................................................YAOGuojian,GUOSiyuan65OntheLegalGuaranteeoftheConstructionofInternationalScienceandTechnologyInnovationCenterinGuangdong-HongKong-MacaoGreaterBayArea.............................................................................FENGZehua,ZHANPengwei80TheBasicPrinciplesandSystemConstructionofChina’sSecuritiesDemonstrationMechanism...................................................................................HAOGuoqing93OntheMechanismConstructionofMediationasanAlternativeDisputeResolutionMethodinMacao..................................................................................................CHENDefeng103ANewProbeintotheSystemofDocumentServiceandInvestigationandTakingofEvidenceinCivilandCommercialCasesbetweenMainlandChinaandMacao........................................................................SONGXixiang,SONGLulu118ComparativeResearchontheLegalSystemofNatureProtectedAreainGuangdong-HongKong-MacaoGreaterBayArea.........................................................................XIEWei133TheRoleofRotterdamRulesinPromotingtheUnificationofRulesonInternationalSalesofGoodsbySea:FromtheUnificationofFormandSubstancetoUnificationofGuarantee.........................................................................................CHENShi146AnAnalysisofthe“Intention”oftheCrimeofEvadingResponsibilityintheRoadTraﬃcLaw:CommentonAppealNo.191/2017oftheIntermediateCourtoftheMacaoSAR.............................................................................FOKKaSeng16000-2-1().indd12020/3/403:28:47

偈曭㶑靤新年伊始，萬象更新，又適逢21世紀第二個十年之起點。值此辭舊迎新之際，本刊經同仁協力，鄭重改版，以更具時代感與學術性的面貌，迎接“一國兩制”研究的未來。本刊自2009年創辦已逾十載，承蒙各界賢達鼎力支持，既有學界同仁的熱情嘉許，也有相關方面的誠懇鞭策。在認真汲取各方批評建議的基礎上，本刊編輯部根據辦刊宗旨及發展願景，從裝幀設計到欄目構想、從組稿理念到採稿編排，都作出推陳出新的積極探索。此次改版所涉要義在於：裝幀設計方面，以地圖指涉“紮根澳門，背靠祖國，面向世界，爭創一流”的理念，以深藍象徵人類理性；欄目構想方面，有常設欄目以便持續運作，有特設專稿以便因應時勢；組稿理念方面，既祈盼賢達人士不吝賜稿，亦歡迎後進新人踴躍投稿；採稿編排方面，題材不拘一格以鼓勵創新，恪守學術規則以賡續學風。需要特別指出的是，本期開篇專欄“特稿：‘一國兩制’高端論壇2019”源出2019年12月5日澳門理工學院“一國兩制”研究中心舉辦的第九屆“‘一國兩制’高端論壇（2019）”學術活動。是次論壇主題為“澳門特別行政區公共行政與法律新發展”，邀請到武漢理工大學法學與人文社會學院楊解君教授、澳門大學法學院趙國強特聘教授、中國（深圳）綜合開發研究院港澳及區域發展研究所所長張玉閣教授，與本中心許昌教授共同擔任主講嘉賓並作主題演講，近百位學者及社會人士出席，論壇活動取得圓滿成功。鑒於論壇主題既具學術價值，亦有實踐意義，特此取得嘉賓授權，組成專欄以饗讀者。值得一提的是，本期另一專欄“本期熱點”，源自2019年11月14日澳門理工學院“一國兩制”研究中心舉辦的“評議《2019年財政年度政府工作總結》座談會”。是次座談學界群賢畢集，發言精彩迭出，實在不容錯過。本刊徵得各方許可，特此整理紀要，期望讓更多讀者分享這場識見的盛宴，亦且裨益新一屆澳門特區政府之施政工作。至於本期常設欄目“學術專論”、“規範解析”及“觀點爭鳴”，所載論文雖主題各有側重，而宗旨不離“一國兩制”，或從規範角度評析港澳特區事務，或從比較視域探究國家/國際問題，相信讀者諸君不難從中獲得收益。雄關漫道，前路迢迢。今期改版掀開新的一頁，此後我們“一國兩制”研究中心的全體同仁仍將砥礪前行。本刊一如既往，以推動社會各界對“一國兩制”的深入認識，加強對依法施政、大灣區建設等相關的課題研究，促進與推動特區社會的發展與進步為宗旨，全方位探討相關議題，理論與實務並重，建立關於“一國兩制”研究的學術平台。謹以此為寄語，再向一切關注及襄助本刊的各界朋友致最誠意的謝忱與祝福！《“一國兩制”研究》編輯部00_6.indd104/03/202016:26:131

第1期（總第43期）“一國兩制＂研究lssue12020年1月JournalofOneCountryTwoSystemsStudiesJan,2020┞㏔⪣⯜憭ꪎ㷞鵖杆虝塎槏⾕⯽炾*陶մ價1摘要：“一國兩制”是中國特色社會主義事業和國家治理體系重要組成部分，其在澳門的實踐取得了普遍公認的成功。本文從經濟民生、社會福利、治理手段、與內地聯繫和對外交往等五個方面總結其特徵，從經濟繁榮的動力、政府體制和政策、主流文和戰略定位等四個方面揭示其原因，指出澳門現狀中存在的突出問題，並探討相關的經驗定位。其中關於澳門社會存在奠基於利益共同體的超穩定結構等觀點，是頗具客觀性的創見。關鍵詞：“一國兩制”澳門特區政府　博彩　愛國傳統TheMacaoPracticeof“OneCountry,TwoSystems”:Features,ReasonsandPredictionsXUChang(“OneCountryTwoSystems”ResearchCentre,MacaoPolytechnicInstitue)Abstract:The“OneCountry,TwoSystems”arrangementisanimportantconsolidatingpartbothinthecourseofsocialisticwithChinesecharacteristicsandthesystemofnationalgovernance,anditspracticereceivesoverwhelmingsuccess.Theessaysummarizesitsfeaturesfrom5aspectssuchaseconomy,socialwelfare,governancemeans,linkswithmainlandChinaandexternalcontact,etc.,revealsitsreasonsfrom4aspectsincludingenergyofprosperity,governmentalpolicies,majoritycultureanddevelopingstrategy,pointingoutthepotentialproblemsanddiﬃcultiesandcommentingontherelevantexperiences.Within,theviewpointanddescriptionofMacaosuperstablestructurebasingonbeneficialcommunityisquiteobjectiveandcreative.Keyword:“OneCountry,TwoSystems”,theMacaoSARGovernment,gaming,patriotictradition*本文發表於由澳門理工學院“一國兩制＂研究中心於2019年12月5日主辦的“慶祝澳門特區成立二十週年暨｀一國兩制＇高端論壇2019──澳門特別行政區公共行政與法律新發展＂收稿日期：2019年11月22日作者簡介：許昌，澳門理工學院“一國兩制＂研究中心教授01_7.indd104/03/202016:27:432

2019年9月11日，國家主席習近平在接見當選為澳門第五任行政長官的賀一誠時指出：“澳門特區政府團結促進社會各界全面準確理解和貫徹‘一國兩制’方針，堅定維護憲法和基本法權威，傳承愛國愛澳核心價值觀，促進澳門經濟快速增長、民生持續改善、社會穩定和諧，向世界展示了具有澳門特色的‘一國兩制’成功實踐。事實證明，‘一國兩制’是完全行得通、辦得到、得人心的。”1這番話，高度肯定了澳門回歸和澳門特別行區政府成立20年所取得的成就。不少學者和專家研究“一國兩制”在澳門成功實踐的經驗，也從政權建設、人心回歸、社會治理、經濟發展和社會進步等諸多方面進行了總結，並就政制發展原則規制、國民教育引導方向、社會矛盾解決方案和居民生活基本狀態等方面與香港特別行政區的異同進行比較分析，有人還提出“澳門模式”的概念並認為具有可供推廣的典範意義。確實，澳門特別行政區20年的實踐取得了舉世矚目的偉大成就，有充分的說服力和影響力，非常有必要實事求是、恰如其分地給予考察和評估。這當中，“一國兩制”方針在澳門的實踐，是否具備普遍的借鑒意義抑或僅局限於斯土斯壤的某些指徵？有無獨特的經濟、政治、文化的內在機理值得探究？更是值得作答的論述課題。筆者不揣冒昧，發表一些粗淺的看法，希冀引發學術界更為客觀、全面和深入的研究。┞┞㏔⪣⯜㐃憭ꪎ䧯ⲍ㷞鵖溸╭锣杆䖊“一國兩制”作為一種戰略構想和制度設計，是中共前輩領導人為解決台灣問題以實現祖國和平統一的目標而提出的，由於歷史的機緣巧合遂被率先應用於中英談判解決香港問題和恢復對香港行使主權的偉大實踐。中葡談判解決澳門政權順利交接和中國恢復對澳門行使主權的歷史過程，因基於與香港問題同一背景和性質並採取同樣的方法和政策，使得澳門成為將“一國兩制”方針和制度付諸實踐的第二站、第三地。這一偉大實踐由於契合澳門的自身特點和社會條件，不僅催生出全面落實的豐碩成果，而且呈現青出於藍而勝於藍的生動景象。“一國兩制”在澳門的成功實踐，可以全方位、多角度予以考察，筆者僅就相關的五個方面描述其主要特徵：第一，經濟民生發生質的飛躍，澳門從寂寂無名的小城發展成為世界最富裕地區之一。回歸二十年來，澳門特別行政區的GDP總量從1999年約518億澳門元，迅速翻番增加到2018年的4,403.16億澳門元，2019年上半年與去年同期相比仍略有提升，達到2,149.23億澳門元；人均GDP在回歸時1999年僅為15,186美元2，到了2018年達到112,489美元3，據稱已躋身世界相關排名的前列；全民普遍就業，2018年總體失業率為1.8%4；勞動人口收入中位數從1999年的9,300澳門元，上升到2018年的20,000澳門元5，各行各業都體會到各得其所的安逸；居民銀行儲蓄總額2019年上半年達到6,485億澳1引自《習近平會見賀一誠》，《人民日報》2019年9月12日，第1版。2資料來源於澳門統計暨普查局。3參見《IMF預計到2020年澳門將成全球人均GDP最高城市》，2018年8月9日，https://finance.sina.com.cn/china/2018-08-09/doc-ihhnunsp8645628.shtml，2019年10月14日訪問。4引自《澳門2018年總體失業率降至1.8%》，2019年1月28日，http://www.xinhuanet.com/gangao/2019-01/28/c_1124054991.htm，2019年10月8日訪問。5資料來源於澳門統計暨普查局。01_7.indd204/03/202016:27:48許昌“一國兩制＂澳門實踐：特色、機理和前瞻3

門元6，政府財政儲備截至2019年9月底累計達到6,273.5億澳門元7，相信是全世界人均財富儲備最高的地區。第二，社會安定和諧，居民享有空前廣泛的社會福利和社會資助。回歸20年來，澳門社會治安徹底扭轉早前黑道勢力為爭地盤廝殺打鬥的血腥局面，犯罪率大幅下降並保持平穩，廣大居民安居樂業，生活富足，向上流動的氛圍和動力持續。澳門特區政府提供的社會福利，覆蓋社會各階層市民的基本需求，從長者、特殊病患和社區衛生中心的免費醫療，從學生15年免費義務教育和名目繁多的各類財政資助，從各類稅收減免措施和鼓勵中小企業經營發展的資助措施，從對創業者提供優惠貸款和對受災居民提供扶助，到居民普惠性接受的財政分紅、雙重社會保障乃至水費、電費和公共交通補貼，政府財政提供的林林總總的社會福利項目多達約百項之多，連大量號稱自由結社的各類社團舉辦活動也普遍申請到高額的公帑資助，加上公屋、社屋、殘障金、失業救濟、長者津貼等保障措施，幾乎惠及每個澳門居民從出生到離世的人生全過程。第三，社會治理手段卓有成效，政府管治和社團網絡參與有機結合。回歸20年來，中央政府依法行使全面管治權和澳門特區政府行使高度自治權有機結合。澳門政府和市民在完成去殖民化和落實國家主權治理的前提下實現了“澳人治澳”當家作主，政府依法施政，廣大居民基本權利得到保障。政府通過社團植根社會各階層以增加施政認受性。愛國社團不僅在代表民眾監督特別行政區依法施政上有所作用，而且得以繼續在澳門行政長官選舉、立法會選舉和人大代表選舉中發揮重要功能，並從中形成政策主張、積累管理經驗、鍛煉人才隊伍，選拔有德有為人士參與政府工作和有行政經驗的公務員體系共同組成執政團隊，在愛國愛澳的政治基礎上解決了特別行政區建立之初的政府與社會力量難以融合的“兩張皮”問題。澳門本地就業人口多數為博彩從業人員包括博彩仲介人、公務人員和各類提供社會服務的專業技術人員，共同構成生活優渥、職業體面的中產階層，成為穩定社會的中堅基礎。甚至某些反對派人士都認同“一國兩制”原則和基本法規定的憲制架構，在擁護現行體制前提下反對一些特定政策，止步於發揮監督施政者的建設性反對派功能而未敢越界。第四，與內地經濟社會聯繫密切，主動融入國家發展大局。澳門與內地陸路相連，回歸20年來，CEPA和開放內地居民赴澳旅遊等優惠政策的推行，港珠澳大橋、珠三角高鐵輕軌和高速公路網絡、航運港口等交通設施的興建，貿易和人員通關電子化等便利科技手段的採取，國家發展規劃和粵港澳大灣區建設藍圖將澳門吸納其中，使得內地作為澳門經濟發展堅強後盾的功能更加彰顯，澳門的產業結構和經濟社會生活更加依賴於內地。澳門特別行政區充分享受到國家改革開放的紅利和成果，不僅自覺自為地重視粵港澳互利合作，而且積極主動地開展與內地其他地區的交流和合作，最大程度地享盡“一國兩制”的政策便利來發展自身。中央政府則在為澳門劃定水域、規劃珠海橫琴島為澳門經濟適度多元調整服務、供水供電和生活必須品的供應保障、劃地給澳門新建關閘口岸及橫琴口岸、建設澳門大學橫琴校區等方面給予澳門充分的扶持和幫助。第五，對外交往能力鑄就，國際聲譽空前提高。澳門目前已以“中國澳門”的名義在經濟、貿6參見《2019年6月份貨幣及金融統計》，2019年8月5日，https://www.gov.mo/zh-hant/news/296109/，2019年10月8日訪問。7引自澳門特別行政區政府：《2019年財政年度政府工作總結》，2019年11月12日，第29頁。01_7.indd304/03/202016:27:49“一國兩制＂研究2020年第1期4

易、文化、社會等適當領域與41個政府間國際組織和70個非政府組織保持和發展聯繫8，成為中國和葡語系國家經貿合作論壇和世界氣象組織颱風委員會秘書處等國際組織的駐節地。截至2018年底，澳門特區政府在中央授權和協助下自行對外商簽司法互助協定、互免簽證協定、避免雙重徵稅和逃漏稅協定、投資保護和民用航空協定等近150項9，在葡萄牙、歐盟和世貿組織設立聯絡代表處推介澳門並處理雙邊關係。2018年，全年入境澳門的外地遊客超過3,580萬人次，其中非來自港台和內地的外籍旅客數量超過31萬人次10，澳門居民所持的“中國澳門護照”在全世界獲得144個國家和地區的免簽證待遇。澳門已經並正致力於發展成為國家所宣導的“中國與葡語國家經貿交流平台”、“世界休閑旅遊中心”和“建設以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地”，其國際地位和交往頻率顯著提高。◝┞㏔⪣⯜㐃憭ꪎ䧯ⲍ㷞鵖溸⪠㐃塎槏“一國兩制”在澳門實踐之所以獲得比較顯著的成就，是內外多元因素綜合作用的結果。其中根本的原因，在於這一戰略構想和制度設計符合澳門的客觀條件和社會發展階段，符合包括澳門居民在內的廣大中國人民的根本和長遠利益。而其具體形成機制表現為以下四個方面：第一，在經濟發展動力和結果上，博彩業的存在和發展奠定穩固的經濟基礎。眾所周知，澳門特別行政區經濟快速發展是與博彩業騰飛同步正相關的。表1和圖1顯示的1999年至2018年間澳門GDP增長率與博彩毛收益增長率之間的緊密關係，恰正反映出這一客觀事實。需要指出的是，澳門博彩業作為一個以普遍性禁止為前提、特許經營為特徵的特殊產業，既是歷史形成的，更是“一國兩制”前提下國家尊重歷史和現狀而授權澳門保留經營的。正是基於國家通過基本法賦予的特殊授權，澳門得以在全國禁賭的環境下保留事實上特許獨家開賭的特權，並使得全國民眾的博彩消費大部滙聚於澳門狹小的經濟體中，而這所帶來的澳門博彩業井噴式爆發，是澳門經濟快速發展的根本動力（其中博彩業佔GDP比重最高的年份是2011年的91.41%），博彩專營稅收成為澳門特別行政區的主要且基本稅源。下表充分揭示了澳門特區政府財政對博彩稅的依賴程度，以2013年為例，該年度博彩毛收益達到3,618.66億澳門元，接近相當於日進博彩毛收入10億澳門元，政府博彩稅收1,343.82億澳門元，相當於日均3.68億澳門元，這樣的財政收益對於小小澳門來說是非常可觀的。如是，儘管中央政府主觀上並無允許博彩業在澳門產業結構中單一坐大並實質性影響澳門社會生態的意願，但各種客觀條件下如是政策實施和經濟運行的結果，是博彩業為特區政府提供了穩定豐厚的財政收入，從而為其採取低稅制、高福利的社會分配和資助政策供養澳門社會，提供了堅實的物質基礎；據此形成的中央政府事實上運用行政特許權配置社會資源給澳門博彩業、澳門博彩業8參見《澳門特區參加國際組織和機制清單》（2017年1月），http://www.fmcoprc.gov.mo/chn/satfygjzz/gjzzygjhy/，2019年10月14日訪問訪問。9參見《澳門特區經中央人民政府授權對外簽訂的雙邊協定一覽表》，2015年11月30日，http://www.fmcoprc.gov.mo/chn/satfygjzz/tyyflsw/amtq/，2019年10月14日訪問；參見賈桂德：《積極支持特區構建國際法律合作網絡　推動“一國兩制＂偉大事業行穩致遠》，《澳門回歸20週年對外法律事務研討會論文集》，第9頁。10參見《旅遊統計2018》，澳門：統計暨普查局，2019年。01_7.indd404/03/202016:27:49許昌“一國兩制＂澳門實踐：特色、機理和前瞻5

以高額稅收支撐特區政府、特區政府供養整個社會的超穩定利益結構，保證了中央和澳門、特區政府和澳門社會在根本利益上的一致性，結成牢不可破的利益共同體，很難因相關持份者意識形態和價值觀的分歧、政策宗旨和利益訴求的變動而出現實質影響。這是澳門現今經濟社會政治格局的出發點和歸宿，對此“凡是錢能解決的問題都不是問題”的鐵律起着決定性作用。第二，在政府體制和政策導向上，澳門特別行政區採取與香港不同的路徑選擇。一是澳門特區政府成立之初即採取“以我為主”的特區執政團隊的建設方針，全面組成以愛國者為主體的特區行政、立法、司法管治機關，為正確落實“一國兩制”、“澳人治澳”提供了組織保證。二是《澳門基本法》相關規定汲取了香港過渡期的經驗和教訓，在有關行政長官職權和產生辦法、立法會組成結構和運作規則、司法機關全新組建方面，提供了適合澳門特點的制度規則和政策指引，從而穩固順利地建立起以權力分工為前提，行政為主導，行政與立法互相配合互相制衡，司法獨立的符合地方行政區域特徵的政府管治架構。三是在特別行政區具體運作中，中央和特別行政區之間始終恪守分際，依照憲法和基本法辦事，保持行之有效的磋商和合作，中央不干預特別行政區高度自治的地方事務，特別行政區尊重和服從中央的權威，使得中央落實對澳門的依法管治和澳門特別行政區實行高度自治並行不悖地得以全面展開。銩1մ憭ꪎGDP㙨ꩾ⾕ⷈ䔅嬱侅漩㙨ꩾ溸䌑䍳簣阜䌑⚍ⷈ䔅嬱侅⪜溯觧憭ꪎ⩧首ⳛ椚%勔㐍气氘緶⡽溯觧憭ꪎ⩧首ⳛ椚%1999--51,872-2000--53,9383.982001--54,7181.45200223,496-58,8267.51200330,31529.0265,73411.74200443,51143.5384,92029.19200547,1348.3396,87214.07200657,52122.04118,33822.16200783,84745.77147,38224.542008109,82630.98167,76013.832009120,3839.61171,4672.212010189,58857.49225,05131.252011269,05841.92294,34730.792012305,23513.45343,81816.812013361,86618.55411,86519.792014352,714-2.53442,0707.332015231,811-34.28362,213-18.062016224,128-3.31362,3560.042017266,60718.95405,79011.992018303,87913.98440,3168.51魗値❔徏憭ꪎ簣阜処册另㹾婾䌑簣阜䌑㖦01_7.indd504/03/202016:27:50“一國兩制＂研究2020年第1期6

㏨1մ20䌑❔憭ꪎGDP⾕ⷈ䔅嬱侅漩㙨ꩾ溸㸫攍獐䟩㏨魗値❔徏憭ꪎ簣阜処册另㹾婾䌑簣阜䌑㖦䫔ᶱ炻⛐ᷣ㳩㔯⊾⟹忈␴⁛㈧ᶲ炻㽛攨䈡⇍埴㓧⋨➭⭂⻀㎂Ⱦッ⚳ッ㽛ȿ䘬㟠⽫₡ῤ奨ˤ㽛攨䈡⇍埴㓧⋨⺢䩳㕤㛔⛘ッ⚳≃慷攟㛇⬀⛐᷎忂忶䣦⛀䵚䴉央味ℐ䣦㚫䘬Ṣ䧙Ⱦ⋲ᾳ妋㓦⋨ȿ䘬➢䢶ᶲ炻ȾṢ⽫⚆㬠ȿ␴⿅゛ᶲ䘬Ⱦ⍣㬾㮹⊾ȿả⊁⬴ㆸ⼿䚠⮵⽡⸽ˤ㽛攨䈡⋨㓧⹄⛐㕥㓧忶䦳ᷕ炻⥳䳪檀㎂ッ⚳ッ㽛ˣ啒䀓䚠⁛䘬ᷣ㕳⼳炻㔊㕤⣏⻝㕿溻⛘㓗㊩␴㍐≽ッ⚳≃慷⛐ᷕ大㔯⊾唰厫ˣ⣂⃫⿅゛᷎冱ᷕ㑼䔞ᷣ奺炻┬㕤忳䓐㓧⹄屯㸸␴埴㓧㪲≃攳⯽ッ⚳ᷣ佑㔁做炻㚱シ嬀⛘≑㍐⺋⣏⯭㮹⮵⚳⭞㮹㕷娵⎴冯⭞悱⛘➇ね㆟䘬Ḵ⃫圵⎰炻⤪㓧⹄悐攨⽆⬠㟉㔁做ℍㇳ炻⽆曺⮹⸜㈻崟炻⮰攨䳬䷼䶐⮓㚱斄㽛攨㬟⎚␴ッ⚳ᷣ佑忂嬀㔁做䘬㔁䥹㚠␴庼≑嬨䈑炻⭋⮶⎬⣏⬠㘖念攳姕ㅚ㱽␴˪㽛攨➢㛔㱽˫䘬⽭ᾖ婚䦳炻屯≑䣦⛀攳⯽⼊⺷⣂㧋䘬㱽⼳㘖⍲⭋⁛㍐ṳ㳣≽炻⼰⣏䦳⹎ᶲ㍐≽⺋⣏ⶪ㮹⮵⚳⭞㮹㕷䘬娵⎴␴斄㲐ˤ⛐ℐ䣦㚫ℙ⎴≒≃ᶳ炻㽛攨䈡⇍埴㓧⋨怑㗪⬴ㆸ䵕嬟⚳⭞⬱ℐ㱽䘬䩳㱽ⶍἄ炻㍐≽␴䳬䷼⎬昶Ⰼⶪ㮹䈡⇍㗗曺⮹⸜崜ℏ⛘⍫≈⬠佺➡妻ˣ⢷Ẍ䆇ˣ⍫姒Ṍ㳩䚜军㯪⬠␴ⶍἄ炻᷎憅⮵㽛攨Ṣ⛐ℏ⛘⭂⯭倂普䘬䈡溆冯䚠斄惘役⛘⋨⎰ἄ㍸ὃ䤷⇑␴䣦⋨㚵⊁炻⺽⮶ⶪ㮹䧵㤝⍫冯ℏ⛘䘬旚䀥㈞屏ḳ⊁炻ℐ㕡ỵ㍐≽㽛攨⯭㮹冯ℏ⛘䘬Ṍ圵␴⎰ἄ炻⎴㗪⮵Ἦ冒㷗⎘⛘⋨䘬⦩傭␴㊹㇘⥳䳪ᾅ㊩怑⹎旚䭬ˤ䫔⚃炻⛐⚳晃⚳ℏ⼙枧␴㇘䔍⭂ỵᶲ炻㽛攨䈡⇍埴㓧⋨≒≃㍸檀⛐⚳⭞㓡朑攳㓦⣏⯨ᷕ䘬⛘ỵ␴≇傥ˤ㽛攨ᷣ≽㑩㉙⚳⭞Ⱦ⋩ḴḼȿ␴Ⱦ⋩ᶱḼȿ夷∫⮯ᷳ䲵ℍ㔜橼䘤⯽栀㘗ᷕ䘬䎦⮎炻⽆Ⱦᶨᷕ⽫ˣᶨ⸛⎘ˣᶨ➢⛘ȿ䘬㇘䔍⭂ỵ↢䘤炻⽆Ⱦ⚳⭞㇨暨ˣ㽛攨㇨攟ȿᷕ䘤㍀㽛攨䴻㾇䘬⡆攟溆炻䧵㤝惵⎰⚳⭞㇨㍐埴䘬Ⱦᶨⷞᶨ嶗ȿΈ嬘␴䱝㷗㽛⣏䀋⋨㇘䔍炻㚱シ嬀㚱㬍樇⛘㍐忚䓊㤕䳸㥳䘬怑⹎⣂⃫婧㔜炻ὅ㱽⮯屉㓧䙰检䓐㕤攳㉻䥹㈨∝㕘␴ℏ⛘⺢姕䘬㈽屯炻䓐屯慹⍣岤屟㛒Ἦ䘬㨇㚫炻⽆ℏ⛘䎦ẋ⊾⺢姕䘬檀忇ㆸ攟ᷕ⍣⮳㈦⓮㨇ˤ≒≃䘤㎖冯吉婆䲣⚳⭞␴㴟⢾厗⁹䘬⣑䃞倗专⍲䈡㬲⃒01_7.indd604/03/202016:27:51೚!ܱ!ȸ΋୯ٿڋȹᐞߐჴ፬Ǻ੝Յǵᐒ౛ک߻ᘳ7050000100000150000200000250000300000350000400000450000500000

勢，繼續扮演溝通中外和示範港台的橋樑紐帶作用，設身處地、現身說法地強化宣傳“一國兩制”的優越性和可行性。此等觀念和情感也極大提升澳門特區政府和民眾的自信心和自豪感，促使其不斷增強珍惜和維護澳門良好局面的自覺性和責任意識。銩2մ憭ꪎ20䌑❔ⷈ䔅瓝侅✆侓䍠鬙侓侅⪜嬡椚銩䌑⚍ⷈ䔅瓝䌑䍳侅⪜꾶溯觧憭ꪎ⩧侓䍠⪬⪴侅⪜緶꾶溯觧憭ꪎ⩧ⷈ䔅瓝侅✆嬡%20005,64715,33936.8220016,29315,64240.2320027,76615,22751200310,57918,37157.59200415,23723,86463.85200517,31928,20161.41200620,74837,18955.79200731,92053,71059.43200843,20862,25969.4200945,69869,87165.4201068,77688,48877.72201199,656122,97281.042012113,378144,99578.192013134,382175,94976.382014136,710161,86184.46201589,573116,11177.14201684,375110,50276.36201799,845126,36779.012018113,512141,31380.33魗値❔徏憭ꪎ簣阜処册另㹾婾䌑簣阜䌑㖦┩┞㏔⪣⯜㐃憭ꪎ䧯ⲍ㷞鵖溸雅⛓⾕ベ獐┞憭ꪎ䧯ⲍ籮덴❔▇┯儅澳門20年來所獲得的成功經驗來之不易。澳門地域縱深小、人口規模少、受外來影響巨大，但澳門實踐“一國兩制”的特殊優勢和經驗值得重視。成功的經驗難能可貴，可資廣為推廣，而這來自綜合各方面因素的巨大合力。一是中央的正確領導。“一國兩制”在澳門的實踐得到中央高度重視和悉心指導。中央在總結對台工作和對港工作正反兩方面經驗教訓的基礎上，根據澳門的具體情況完善《中葡聯合聲明》中方所表述的對澳門的基本方針政策，妥善制定針對澳門實際情況解決具體問題的澳門基本法規範，基本解決公務員本地化、法律本地化和中文官方地位等過渡期三大問題，為政權順利交接和“澳人治澳”、高度自治成功奠定規範上、組織上、政策上和制度上的基礎。中央政府針對澳門產業結構單一而形成的經濟風險，採取各種可行措施予以調節和紓解，並鑒於香港民主政治發展過程中出現的亂象，反其道而行之地給澳門以政策指導，防範可能出現的各種問題，得到澳門特區政府和各界的普遍擁護和信賴。01_7.indd704/03/202016:27:52“一國兩制＂研究2020年第1期8

二是澳門特區政府和民眾的共同努力。澳門特區政府和廣大居民，從切身利益和現實條件出發，勵精圖治，奮發有為，穩妥實施博彩經營體制的適度開放改革，自覺履行《澳門基本法》規定的各項自治權力並接受中央的監督，腳踏實地、吃苦耐勞地用雙手建設美好家園，一方面真正做到“悶聲發大財”的低調沉穩，另一方面又在維護國家聲譽和政策貫徹實施上保持高調昂揚，從而達致澳門整體利益和國家根本利益的高度一致。三是具備相對較好的外部環境。與香港和台灣的情況有所不同，澳門長期偏安一隅，葡萄牙管治的落後手法以及其影響世界能力的弱勢，導致影響澳門的外部因素遠遜於內地對澳門的重要影響，兩者不可同日而語。這使得澳門人心回歸的問題、國家認同問題、外籍和雙重國籍人士影響問題、土生葡人的社會功能問題都比較容易解決。而且，由於中央採取對港澳一體的政策，凡屬中央給予香港的政策，澳門也能夠同時享用，使得澳門這個小地方的迴旋餘地更大，給予港澳地區特殊權利和優遇在澳門惠及的社會面更為廣泛。◝庀㺾姎⪠㐃뀹걚㲾㐃對澳門特別行政區高成本、高代價基礎上的高速度、高福利社會經濟格局中隱藏的深層次內在風險不可低估。一是建立在博彩業高速發展基礎上的澳門特區政府和澳門社會超穩定結構具有兩面性，在帶來經濟社會穩定繁榮的同時也存在巨大的隱憂。首先，微型經濟體在市場經濟條件下通過競爭取得市場優勢，依賴單一產業生存、不搞“大而全”、“小而全”而搞專業化分工的生產模式，原本是正常且符合客觀規律的，但博彩業在澳門取得一業獨大的優勢，儘管有市場競爭奠定的產業優勢，而更大程度上是奠基於行政權力配置社會資源的特許獨家開賭的現行政策，一旦政策調整改變就會引發重大情勢變遷，這是帶根本性的問題，也是中央何以反覆強調推進產業結構適度多元的內在原因。其次，博彩業是利用人性貪婪而獲利的產業，是不產生新的物質財富而進行財富二次分配的產業，必定為博彩消費者群體帶來巨大的社會負擔。澳門賭業曾經由於內地採取隔絕政策而長期面向東亞國家和地區如日本、泰國、香港和台灣的市場，但內地開放居民赴澳旅遊後，無論是遊客來源地還是賭資輸出地都迅即調整為以內地為主，禍水內流導致內地為澳門博彩業的繁榮支付最大的代價，勢必對內地社會穩定和發展帶來相當程度的衝擊，這為中央政府採取宏觀調控手段規限澳門博彩業規模和負面影響提供了現實誘因。再次，澳門博彩行業的內部治理結構不盡完善，澳門特區政府對外資准入條件及對國計民生影響的安全審查程序、賭牌轉讓、賭廳承包、博彩借貸、博彩仲介人等經營活動等都缺乏有效的法律規制和監管，長此以往恐會衍生違法犯罪的溫床；博彩業及其輻射的酒店、零售和旅遊行業完全依賴外來旅客和資金引入生存和發展，這不可避免地在出現自身難以控制外來風險時張惶無所作為；圍繞中國周邊地區的境外賭場相繼開業，更加劇行業競爭，對澳門“博彩之都”地位構成一定的威脅和挑戰，不加重視也會帶來系統性風險。二是博彩業的繁榮給澳門社會生態和未來長遠帶來亟待解決的影響。其一，澳門特區政府在一定程度上滿足於博彩業提供的豐厚財政支撐，缺乏經濟結構適度多元調整的主觀意願和客觀努力，缺乏高瞻遠矚的宏觀決策和積極進取的執行能力，辦事效率低下。許多政策耽誤在冗長的公眾諮詢和官僚程序過程中，許多項目長期延宕，財政資金浪費嚴重，如建造輕軌從擬議立項到目前建成的9.3公里，耗時近20年，工程概算從最初的42億澳門元到已經完成靜態投資142億澳門元，擬議中的項01_7.indd804/03/202016:27:53許昌“一國兩制＂澳門實踐：特色、機理和前瞻9

目還需再撥預算超過500億澳門元，尚不能保證工期和封頂成本，無疑是個典型的“大白象”項目。其二，博彩業對於從業者乃至社會整體價值觀負面效應顯著。博彩業具有從業門檻低、收入回報高的特點，澳門特區政府還實行力保博彩荷官由本地人擔任的政策，都促使澳門居民的就業和教育價值觀產生扭曲。易就業、高收入、高福利的就業環境使一些青少年形成不思進取的心態，導致部分社會成員固守抗拒開放、限制競爭、利益封閉、奢糜享樂的思想和行為模式，創新意識和競爭力嚴重不足。其三，鑒於博彩業對澳門社會經濟生活和政治格局的舉足輕重的影響，博彩業的內在和外來風險很容易轉化為影響澳門繁榮穩定大局的政治和社會危機。誠如饒戈平教授所指出的那樣“如果有一天‘一國兩制’在澳門的實施出現重大風險，很可能不是出在政治發展上，而是出在博彩業經營上，或者說出在博彩業經營引發的政治問題上。從這個意義上說，要不要加強對博彩業的依法治理和監管，要不要調整博彩政策也是一個政治問題。”11三是澳門居民對美好生活的嚮往與澳門社會財富分配所形成的利益格局之間有巨大落差。澳門雖然一方面呈現人均GDP水平、財政收入和支出水平、社會福利保障均居世界前列的驕人成績，但由於整體的經濟體量小、社會財富分配不合理、貧富分化嚴重等原因，另一方面又呈現豪華酒店林立的新區與普通居民聚居舊區的巨大反差，博彩業與其他中小企業從業者之間、本地僱員與外地僱員之間福利待遇和收入水平上的天壤之別，社會利益衝突也隨之突出。城市土地開發和舊城改造過程中出現的各種問題，公共交通管理系統的混亂，青年一代住房需求難以及時妥善滿足，政府管治中出現的低效無序，貪腐和推諉不作為等情況，隨時可能將日常生活中的社會矛盾演化成為信任危機，加之外來勢力的參與滲透，反對派人士的推波助瀾，潛在的深層次問題有可能以各種形式被引發，都迫切需要疏通和化解。┩ꬨ偠憭ꪎ埜䑑䳀岻溸⮖卥“一國兩制”在澳門的成功實踐無疑非常值得全面肯定和認真總結，這不僅符合澳門特別行政區自身需要，也對國家客觀評估國家治理特殊地方的成就和經驗，有重要意義。但目前有議論概括出“一國兩制澳門模式”的提法，並冠之為“典範”、“榜樣”、“範例”等華麗辭藻來體現讚頌，這不啻為動了特殊心思、有所創意的說法。但是，筆者認為有值得商榷之處。根據《現代漢語辭典》的解釋，所謂模式，是指“某種事物的標準形式或使人可以照着做的標準樣式”12，模式是主體行為的一般方式，具有一般性、簡單性、重複性、結構性、穩定性、可操作性的特徵。13所謂典範，是指可以作為學習、仿效標準的人或事物；所謂榜樣，是指作為仿效的人或事例；所謂範例，是指可以作為典範的事例。14而“一國兩制”在澳門的實踐，雖然創下了值得總結宣傳學習推廣的經驗，但顯然還不具備標準典型的範式意義。首先，“一國兩制”作為一種偉大構想在港澳兩地分別付諸實踐，並正在調研“台灣方案”。11引自《北大教授：澳賭業一枝獨秀衍生深層次矛盾不容忽視》，《澳門日報》2019年10月13日電子版，後變題為《澳借博彩法修訂優化賭業政策》，《澳門日報》2019年10月15日，第A11版。12中國社會科學院語言研究所詞典編輯室：《現代漢語辭典》（第5版），北京：商務印書館，2008年，第961頁。13參見https://baike.baidu.com/item/%E6%A8%A1%E5%BC%8F/700029，2019年10月15日訪問。14參見中國社會科學院語言研究所詞典編輯室：《現代漢語辭典》（第5版），2008年，第303、41、382頁。01_7.indd904/03/202016:27:53“一國兩制＂研究2020年第1期10

三地的具體條件不同，相互難以類比，形不成同類項，都僅構成各自的個案。在個案中有許多共通的地方，如“一國兩制”原則，單一制國家的結構形式，授權高度自治的基本概念，以至於港澳兩部基本法有相當多內容基本一致，具有共性且同屬共同的模式。個案中所存在的差異，如特別行政區政治體制中的個別制度，社會管理中的具體方法，落實基本法過程中的具體政策各有不同，並非結構性穩定性差異性的不同模式。“一國兩制”在澳門的實踐和“一國兩制”在香港的實踐以及對未來台灣的實踐，各自保有自身特色，相互之間具有借鑒性和參照價值，但每個個案對其他個案並不提供範式功能，既不構成模版，也不構成典範。其次，“一國兩制”事業是中國特色社會主義的重要組成部分，是13項支撐起當代中國國家現代化治理體系的重要制度之一，其在港澳台三地的具體實踐分別構成這一偉大事業和制度體系的有機核心要素，缺一不可，而且不能簡單化的一分為三、割裂開來。三者的關係在國家主權治理的動態過程中，橫向呈現為各具特色實例訴說着各自動聽的故事，縱向則猶如正在演奏中的一部宏大敘事的交響樂，於台灣仿佛正拉響啟幕前的序曲，於香港已然進行着激越夢幻般的主題變奏，於澳門則上演着悠揚反覆的平板華章，整體上構成一部動聽的樂章。每個音符都不停變換着，每個樂章各自有獨立的表現，相互之間又有配合，在樂隊指揮的統一調動下共同組合出主旋律乃至整個交響樂的美妙音響。“一國兩制”在澳門的實踐和在香港、台灣的實踐，相互之間確實存在因地制宜的內容差異，更有各自的經驗和成就值得學習借鑒，但相互之間並不存在標識為示範或榜樣的特殊關係，我們可以用“一國兩制”澳門篇章、香港篇章來形容他們獨立成章的內容，分別敘說“一國兩制”澳門故事或香港故事，但很難說各自之間具備範本或範式功能。第三，“一國兩制”在澳門的成功實踐是和前述的相關特殊事實因素和制度條件相聯繫的，顯然具有不可複製性，甚至於離開了中央政府的特定政策，其是否具備長久的持續性都惹人生疑。同時，澳門之所以具備必要性由國家單獨設立特別行政區，並專門規定相關的適用制度，是和中央希望其發揮牽制和平衡香港的特殊功能緊密聯繫的，而這樣的特殊功能屬於只可實做不可言說的範疇；而澳門依賴中央獨家特許營賭支撐經濟和社會大局的奧秘，中央又不情願或不齒於公開說。這使得澳門的經驗總結和模式特徵難以準確描述，加之澳門地方小、人口少，社會影響力也遠未達到構成模式付諸示範的規模。㎃㺥劵┞㏔⪣⯜憭ꪎ㷞鵖溸勑❔溭㺥澳門特別行政區已安然度過弱冠之年，“一國兩制”在澳門的重大成就得到舉世公認，這為澳門在全面總結成功經驗、冷靜分析存在問題的基礎上奮力前行，奠定了堅實的基礎。有理由相信，在新任澳門特別行政區行政長官的施政綱領中，下述基本政策會得到充分體現：一是始終堅定不移地按照憲法和基本法辦事，堅持“一國兩制”方針政策不動搖、不走樣、不變形。不忘初心，保持恆心，把維護國家主權、安全和發展利益與保持港澳長期繁榮穩定的宗旨目標有機結合，全面落實中央管治權和特別行政區自治權，按照基本法規範、中央引領的正確方向不斷探索，將“一國兩制”在澳門的實踐更加引向深入和寬廣的大道。二是矢志不渝保持和傳承愛國愛澳的光榮傳統。努力探索愛國者執政團隊長期執掌權力而不陷入貪腐的道路，努力探索愛國社會力量參政督政的有效方式和途徑，努力實現公共權力代表民意的01_7.indd1004/03/202016:27:54許昌“一國兩制＂澳門實踐：特色、機理和前瞻11

最大化並接受廣大民眾的監督，努力實現在“一國兩制”條件下人民當家做主在更加符合公義的基礎上加以制度化完善。三是高揚改革開放的旗幟，引導和推動澳門融入祖國發展大局。澳門特區政府和民眾都有必要破除博彩業獨家經營和既得利益結構帶來的思想窠臼，解放思想，打破封閉，倡行創新，鼓勵競爭。通過資金引進技術和人才，運用科技提高社會發展水平，切實在產業適度多元結構調整上真下功夫，務實有為地開創澳門繼續發展和繁榮的未來。四是時刻保持居安思危、未雨綢繆、朝乾夕惕的精神狀態和有針對性解決困難的問題意識。要在成就面前不自滿、不卻步，在困難面前勇鬥勇闖，利用好澳門當前有利於發展的內外條件，抓住政府決策能力和服務管理能力低下、對博彩業有效監管不足、權力架構民意代表性不夠、重大行政缺失頻繁造成公帑浪費嚴重等問題逐個解決，務求盡快見成效。五是注意提高和維護澳門對外交往的地位和聲譽。進一步逐步增大國際社會參與程度和話語權，增加“一國兩制”澳門故事和澳門篇章的說服力和含金量，以為國家提高治理能力和總結“一國兩制”成功經驗更好地現身說法。⹪脞倁椀Reference澳門統計暨普查局：《統計年鑑》(1999-2018)。StatisticsandCensusServiceoftheMacaoSARGovernment,YearbookofStatistics(1999-2018).01_7.indd1104/03/202016:27:55“一國兩制＂研究2020年第1期12

第1期（總第43期）“一國兩制＂研究lssue12020年1月JournalofOneCountryTwoSystemsStudiesJan,2020╚㏔⪠㐍鉿侓둑⯜溸偈首ⵋ蕞溭㺥㕈偠侊긞鴤䕈溸⮖卥*嘼闋⻡1摘要：2018年以前中國內地的行政體制重點關注黨政分離（開），2018以後則重點推進黨政融合，並在行政組織、行政職能分工和行政活動三個方面發生了一系列深刻的變化。時下，行政組織改革集中在黨政合併合署、行政組織轉黨組織、行政組織轉軍隊、軍隊轉行政組織等層面；行政職能分工改革聚焦於大部制、權力清單、綜合行政執法、行政審批局和行政救濟機構集中等具體領域；行政活動則呈現出法治化、公開化、信息化、集約化的樣態。其發展將呈現如下態勢：黨對行政的領導進一步增強、治理主體“多中心”化、新技術手段最大限度地融入行政體制及其活動中、行政執法體制模式多樣、責任追究和監督機制全面加強。行政法理論尤其是行政主體理論對此應作出適當的回應。關鍵詞：行政體制　黨政融合　黨政合署　行政職能分工NewChangesandDevelopmentsoftheAdministrativeSysteminMainlandChina:AnAnalysisBasedontheReformPathYANGJiejun(WuhanUniversityofTechnology)Abstract:Before2018,theadministrativesysteminMainlandChinafocusedontheseparationofpartyandgovernment.After2018,itfocusedonpromotingtheirintegration,andaseriesofprofoundchangesoccurredinorganization,divisionoffunctions,andactivities.Atpresent,theadministrativeorganizationreformisconcentratedontheparty-governmentmerger,thetransferofadministrativeorganizationstotheparty,thetransferofadministrativeorganizationstothearmy,andthetransferofthearmytotheadministrativeorganization.Thereformofthedivisionofadministrativefunctionshasfocusedonareassuchasthelargedepartmentsystem,thelistofpowers,thecomprehensiveadministrativelawenforcement,theconcentrationofadministrativeexaminationandapprovalbureausandtheadministrativereliefagencies.Administrativeactivitieshaveshownastateoflegalization,openness,informatization,andintensiveness.Theparty’sleadershipoveradministrationisfurtherstrengthened,andthegovernancesubjecthasbeen“multi-centric.”Thenewtechnologicalmeanshavebeenfullyintegratedintotheadministrativesystemanditsactivities.Theadministrativelawenforcementsystemhasvariousmodels.Theaccountabilityandsupervisionmechanismshavebeencomprehensivelystrengthened.Thetheoryofadministrativelawshouldrespondtothechangesaccordingly.Keyword:administrativesystem,party-governmentintegration,party-governmentmerger,divisionofadministrativefunctions本文發表於由澳門理工學院“一國兩制＂研究中心於2019年12月5日主辦的“慶祝澳門特區成立二十週年暨｀一國兩制＇高端論壇2019──澳門特別行政區公共行政與法律新發展＂。收稿日期：2019年11月25日作者簡介：楊解君，武漢理工大學法學與人文社會學院教授02_6.indd104/03/202016:29:4813

“一國兩制＂研究2020年第1期┞╚㏔⪠㐍鉿侓둑⯜溭㺥溸⪣⠥갩嫙㕈偠侊긞鱂⻔溸ⱜ⮖行政體制，是國家政治體制中不可分割的重要組成部分，是國家行政機關的機構設置、職權的劃分與運行等制度的總稱。行政體制改革是中國改革發展事業的有機組成部分，主要表現為對行政組織結構、行政職能分工、行政決策等方面的調整與轉變。自1978年中國共產黨第十一屆三中全會以來，再到2018年這一分界點，中國內地行政體制走出了一條從黨政分開到黨政融合的改革之路。┞睙┞갩嫙䕞뭦侓┯⮖⯒뭦侓⮖ꪛ黨政不分又稱以黨代政，主要是指黨的工作和國家機關的工作界限不清、職責不明，使國家政權的職能集中於黨組織的一種領導體制。黨政不分在國家的行政體制上主要表現為建立黨組織對政府部門直接領導關係，政府工作中一切重要的方針、政策、計劃和重大事項均須事先請示黨組織，經黨組織討論、決定、批准後方能執行。在過去，黨政不分導致執政黨直接行使、包辦行政權力，將黨委作為執行者放置於行政工作的第一綫，甚至成為行政工作中矛盾的一個方面，黨因此無法發揮總攬全域的領導和監督作用，無形之中降低、削弱了黨的領導。對於行政機關來說，黨政不分限制了政府職能的發揮，致使機構重疊、機構膨脹、人員冗雜，不利於提高工作效率；同時導致政治權力與行政權力的混雜，一定程度上造成權力的過度集中，從而削弱了政府部門及其工作人員的積極性。十一屆三中全會後，中國內地行政體制改革的重點在於構建黨政分開的行政體制。為此，鄧小平曾在各種不同場合多次提出要解決黨政不分、以黨代政的問題，明確指出：“效率不高同機構臃腫、人浮於事、作風拖拉有關，但更主要的是涉及黨政不分，在很多事情上黨代替了政府工作，黨和政府很多機構重複。”1黨政分開的行政體制的關鍵在於，一方面要堅持黨的領導，另一方面也將政府的職能和黨的職能分離開來，實現黨和政府各司其職，各負其責。為了推進黨政分開，自1982年以來，中國共進行了七次規模較大的政府機構改革。21982年第五屆全國人大常委會第二十二次會議通過了《關於國務院機構改革問題的決議》，提出要將轉變政府職能作為機構改革的關鍵，自此拉開了從黨政不分到黨政分開的改革序幕。2006年，中國共產黨的第十六屆中央委員會第六次全體會議通過的《關於構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，第一次提出了“建設服務型政府”的概念，自此“服務型政府”被執政黨寫入指導性文件。2013年第十二屆全國人大一次會議表決通過《國務院機構改革和職能轉變方案》後，“簡政放權”的指導思想開始被廣泛提及，並逐漸成為中國全面深化改革的強有力舉措。自此，黨政不分的問題基本得到解決，中國行政體制在機構改革措施的促進下更加系統化、科學化，開始逐步走上正軌。◝䕞뭦侓⮖ꪛ⯒뭦侓鄌⻉隨着社會主義現代化建設的穩步推進，片面理解黨政分開已不能完全適應新時代新任務提出的新要求，黨和國家機構設置和職能配置也不再同實現國家治理體系和治理能力現代化的要求匹1鄧小平：《黨要始終保持活力》，《鄧小平文選》（第三卷），北京：人民出版社，1991年，第179頁。2這七次改革分別發生在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年，如果加上2018年的改革，共計八次。02_6.indd204/03/202016:29:5614

楊解君中國內地行政體制的新變化與發展：基於改革路徑的分析配。一些領域黨的領導弱化的現象還不同程度存在，黨的機構設置和職能配置還不夠健全有力，黨政分開已不能滿足新時代加強黨的全面領導和提高黨和政府效能等方面的目標和要求。為解決上述問題，2018年十九屆三中全會通過《中共中央關於深化黨和國家機構改革的決定》（以下簡稱《決定》），明確提出“深化黨和國家機構改革的首要任務是，完善堅持黨的全面領導的制度，加強黨對各領域各方面工作領導，確保黨的領導全覆蓋，確保黨的領導更加堅強有力。”3黨政關係呈現出深度融合傾向。黨政融合，即黨政合一，其主要表現為黨政機構的融合、黨政職能的融合和黨政責任的融合。黨根據不同的工作要求在政府部門設置一定機構或組織，以“一崗雙責、黨政同責”為保障，確保各部門在黨的統一領導下各司其職。由此建立健全黨對重大工作的決策協調機制，確保黨中央決策部署落到實處，實現有序的黨政分工。“黨政合一”的推行，實際上是對所謂“黨政分開”說法的否認、轉而對“黨政分工”理念的肯定。《決定》開啟了黨政關係融合的新篇章，中國內地行政體制改革也因此迎來新的階段。◝╚㏔⪠㐍鉿侓둑⯜溸偈首ⵋ侊긞䕁溸柁岞在黨政融合理念的指導下，2018年以來中國內地的行政體制在行政組織、行政職能分工和行政活動方面發生了一系列深刻的變化。┞鉿侓篂縩厝圸溸偈首ⵋ2018年2月，黨的十九屆三中全會通過了《決定》和《深化黨和國家機構改革方案》（以下簡稱《方案》）。隨後，第十三屆的全國政協和全國人大一次會議相繼舉行，經過全國人大批准，啟動了改革開放以來的第八次也是迄今為止規模最大的涉及黨政軍群的機構改革。隨着此次機構改革的開展，行政體制尤其是行政組織系統及其行政權力也隨之發生了深刻的變化，具體體現在黨政合併合署、行政組織轉軍隊、軍隊轉行政組織等層面。1.뭦侓⻉✶蕞⻉翤2018年，第八次大規模機構改革在全國全面鋪開。其中，探索黨政機關合併設立、合署辦公改革格外引人注目。2017年，習近平總書記在十九大報告中指出：“在省市縣對職能相近的黨政機關探索合併設立或合署辦公”，由此拉開了黨內機關和政府部門合署辦公或合併設立的序幕。2018年3月相繼發佈的《決定》和《方案》又分別進一步明確：“黨的有關機構可以同職能相近、聯繫緊密的其他部門統籌設置，實行合併設立或合署辦公”、“推進職責相近的黨政機關合併設立或合署辦公”、“市縣要加大黨政機關合併設立或合署辦公力度”。總結中國內地黨政合併合署實踐，可以將其大致分為四種類型：第一，合併。合併是指兩個或兩個以上的機構通過合併成立一個新的機構，合併有行政機關之間的合併（如文化和旅遊部的成立）和黨政合併。黨政合併（合設），主要是指將職能相近的行政機關整體併入到黨的工作機關，併入後的行政機關在機構、職能、編制上都將不復存在，但為了3《重磅！十九屆三中全會公報（全文）》，2018年2月28日，https://www.sohu.com/a/224597449_419342，2019年11月25日訪問。02_6.indd304/03/202016:29:5715

“一國兩制＂研究2020年第1期行政管理的需要，仍然在併入的黨的工作機關保留該行政機關的牌子，並由一名黨的工作機關的副職領導兼任該行政機關的主要負責人。這一類型主要是借鑒和吸收了廣東順德黨政合署機構改革經驗，也是對傳統黨政合署模式的創新與發展。如根據《方案》，中央組織部統一管理公務員工作，將國家公務員局併入中央組織部，中央組織部對外保留國家公務員局牌子，但不再保留單設的國家公務員局，即原來作為國務院部委管理的國家公務員局將從機構、職能、編制上不復存在，而中央組織部則具有了公務員管理方面的法定職責。第二，合署辦公。該類黨政合署形式就是通常所說的“一套班子，兩塊牌子”的組織形式。由於黨內的一些職能歸口部門和政府中一些行政機構，從“人”或“事”的客體對象來看，往往都具有極大的重疊性，容易產生職責不明的問題，故將黨的工作機關與政府工作部門設置在一起辦理公務。這類黨政合署形式中黨政之間的工作對象和工作性質往往具有高度關聯性，機構對內從領導到工作人員都是相同的，對外是兩塊牌子，且對外稱呼也沒有統一的標準。如中共中央台灣工作辦公室（國務院台灣事務辦公室），無論是在官方網站還是政策文件上，均使用的是兩個機構的名稱。《方案》將“中央網絡安全和信息化領導小組”改為“中央網絡安全和信息化委員會”（黨中央組織機構），其辦事機構中央網絡安全和信息化委員會辦公室與中華人民共和國國家互聯網信息辦公室合署辦公，其官網仍使用的是兩個名稱，但對外則統一簡稱“中央網信辦”。再比如，中央檔案館和國家檔案局實行合署辦公，對外統一使用“國家檔案局”名稱。第三，歸口管理型。行政組織新變化的另一大類型就是部分組織由行政機關轉變為黨的工作機關。這種轉變主要表現為組織隸屬關係的調整，是指行政機關的基本職能保持不變，但隸屬關係發生了重大調整，由原來隸屬於同級政府或者雙重管理變成了由同級黨委工作部門歸口管理（除原中央農業辦公室外，很少有黨組織部門轉入政府部門的情形，大多數都是行政部門轉歸黨的工作部門）。例如，《方案》規定：“中央組織部統一管理中央機構編制委員會辦公室。為加強黨對機構編制和機構改革的集中統一領導，理順機構編制管理和幹部管理的體制機制，調整優化中央機構編制委員會領導體制，作為黨中央決策議事協調機構，統籌負責黨和國家機構職能編制工作。中央機構編制委員會辦公室作為中央機構編制委員會的辦事機構，承擔中央機構編制委員會日常工作，歸口中央組織部管理。”中央機構編制委員會辦公室作為中央機構編制委員會的辦事機構，原來雖然就屬於中共中央的直屬機構，但在名義上是屬於中共中央、國務院的雙重管理，而《方案》將其調整為由中央組織部歸口管理，即由雙重管理調整為黨委部門歸口管理。第四，歸口領導型。此種黨政合署類型是指改變某一行政機關的領導關係，主要是將政府某組成部門歸口具有相近職能的黨的工作機關領導，但該行政機關在機構、職能、編制上仍屬於政府的組成部門，可以總結為“只改變領導關係，不改變機關性質”。同時，在人員設置上，由一名黨的工作機關的副職領導兼任其領導的行政機關的主要負責人。如《方案》將國家民族事務委員會歸口中央統戰部領導，但國家民族事務委員會仍屬於國務院的組成部門，其領導關係發生了變化，機構性質保持不變。第五，職責劃入型。此類黨政合署形式是指將某行政機關的部分行政管理職責劃入工作對象或工作性質相近的黨的工作機關，由黨的工作機關行使該領域的行政管理職責。同時，為了行政管理的需要，對外加掛原享有該行政管理職責的機構的牌子。如《方案》將國家新聞出版廣電總局的新02_6.indd404/03/202016:29:5816

楊解君中國內地行政體制的新變化與發展：基於改革路徑的分析聞出版管理職責和電影管理職責劃入中央宣傳部，中央宣傳部對外加掛國家新聞出版署（國家版權局）和國家電影局牌子，自此，中央宣傳部將行使新聞出版管理方面和電影管理方面的法定職責。2.鉿侓篂縩龞黉갠蕞黉갠龞鉿侓篂縩部分行政組織的編制由行政編制轉為現役編制也是行政組織變化的一個重要表現。例如，海警隊伍的管理體制變化就是行政組織轉軍隊的典型改革案例。2013年3月10日，第十二屆全國人大一次會議第三次全體會議在北京召開，根據提請全國人大會議審議的《國務院機構改革和職能轉變方案》，國務院重新組建國家海洋局。此次改革中，國務院對國家海洋局及其中國海監、公安部邊防海警、農業部中國漁政、海關總署海上緝私警察的隊伍和職能進行整合，新組建的國家海洋局由國土資源部管理，對外以“中國海警”的名義開展海上維權執法。總的來說，海警隊伍接受國家海洋局的領導管理，在編制上屬行政編制，從事海上行政執法工作。根據《方案》，海警隊伍的行政編制發生了根本性變化，轉隸武警部隊。為深化中國海警體制改革、加強中國海上維權監管效能，《方案》將國家海洋局領導管理的海警隊伍轉隸武警部隊，同時撤收武警部隊海關執勤兵力。按照先移交、後整編的方式，將國家海洋局領導管理的海警隊伍及相關職能全部劃歸武警部隊，徹底理順武警部隊領導管理和指揮使用關係。2018年6月22日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議通過了《關於中國海警局行使海上維權執法職權的決定》，進一步明確海警隊伍整體劃歸中國人民武裝警察部隊領導指揮，調整組建中國人民武裝警察部隊海警總隊，稱中國海警局，中國海警局統一履行海上維權執法職責，海警基本任務的屬性沒有發生改變。行政組織的另一個深刻變化就是部分軍隊組織轉為行政組織，即部分軍隊由現役編制全部轉為行政編制。例如公安消防部隊的管理體制變化就是軍隊轉行政組織的典型改革案例。1982年6月19日，中國組建中國人民武裝警察部隊，消防成為武警部隊的一個警種，實行“統一規劃”、“分級管理、分級指揮”的原則。基層中隊長以上公安行政編制的幹部在編制上轉為軍隊現役。1988年底，消防部隊實行警銜制，分別授予將、校、尉警銜。2018年中國公安消防部隊的編制發生了根本性變化，由現役編制全部轉為行政編制。《方案》規定公安消防部隊實行改制。公安消防部隊不再列武警部隊序列，全部退出現役。公安消防部隊轉到地方後，現役編制全部轉為行政編制，成建制劃歸應急管理部，承擔滅火救援和其他應急救援工作，充分發揮應急救援主力軍和國家隊的作用。自此，歷史上中國主幹消防力量“非軍即警”的局面被打破。2018年10月18日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《組建國家綜合性消防救援隊伍框架方案》4。該框架方案推進了公安消防與武警森林部隊的轉制和國家綜合性消防救援隊的建設，進一步明確了國家綜合性消防救援隊由應急管理部管理，統一領導，分級指揮。可以說，全國第八次大規模機構改革對於公安消防部隊編制的轉變具有里程碑式的意義。◝鉿侓舕茥⮖䈰溸偈首ⵋ2004年第十屆全國人民代表大會第二次會議上通過的《政府工作報告》，提出了行政許可權和4《中共中央辦公廳國務院辦公廳印發〈組建國家綜合性消防救援隊伍框架方案〉》，2018年10月18日，http://www.gov.cn/zhengce/2018-10/18/content_5332164.htm，2019年11月25日訪問。02_6.indd504/03/202016:29:5817

“一國兩制＂研究2020年第1期行政處罰權相對集中的要求；2006年中國共產黨第十六屆六中全會通過的《關於構建社會主義和諧社會若干問題的決定》提出了建設服務型政府的要求。基於這些文件，對行政職能分工進行了一系列配套調整。這方面的改革近年來逐步得以推進和深化，主要包括大部制改革、權力清單制度、綜合行政執法、行政審批局、行政救濟機構集中等維度。1.㝕ꌄ⯜侊긞ꅾ┞婢䲀ꅾ為了從根本上解決“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的惡性循環現象，黨的十九大報告強調，深化機構和行政體制改革。行政體制改革尤其是機構的精簡和大部制的設想可追溯到1982年的機構改革。從1982年改革開放啟動的第一次行政體制改革，事實上就涉及到大部制行政體制改革5，直到2018年的歷次行政體制改革，都包含了大部制行政體制改革。其中，1998年將40個部委整合成29個。2008年的大部制改革，吸收了國外的經驗，也接受了學界的一些建議。國務院正部級機構減少4個，國務院組成部門變成27個，典型的大部制開始初步成型。2018年，政府機構改革的力度再一次加大，在此前10年的基礎之上，大部制改革又一次推進。2018年第十九屆三中全會通過的《決定》進一步要求合理配置宏觀管理部門職能。在此次大部制改革中，裁撤了監察部、文化部、國土資源局、環境保護部、農業部、國家衛生和計劃生育委員會六大部委，改組新增了自然資源部、生態環境保護部、農業農村部、文化和旅遊部、國家衛生健康委會、退役軍人事務部、應急管理部等七個部委。目前，國務院共26個部委，相較於改革前，在數量上增加了一個。2.侓䍠妝ⲇ庤ㅠ긖䲀ꅾ所謂權力清單制度，是指政府及其部門或其他主體在對其所行使的公共權力進行全面梳理基礎上，將職權目錄、實施主體、相關法律依據、具體辦理流程等以清單方式進行列舉，並公之於眾。簡言之，權力清單制度是政府及其部門或其他主體以“清權、確權、配權、曬權和制權”為核心內容的權力革命，其實質是給行政職權打造一個透明的制度籠子，為行政機關依法行政提供基本依據，也為企業、公民提供便利條件。該制度產生最直接的因素是2004年在全國有着深刻影響的“李友燦受賄案”6。中國第一份權力清單是2005年邯鄲市向社會公佈出來的，該份清單的方式列明了市長可以行使哪些具體的權力。邯鄲市作為最早的試點城市開始實行該制度，將62個單位共1,461項行政權力作為對象進行梳理整合。整個河北地區於2006年3月踐行該制度，成都、廣州、北京市西城區等地也相繼公佈了行政權力清單。2013年，中共中央、國務院《關於地方政府職能轉變和機構改革的意見》要求：“分門別類進行全面徹底梳理行政職權，逐項列明設定依據；對沒有法定依據的行政職權，應及時取消；依法逐條逐項進行合法性、合理性和必要性審查；在審查過程中，要廣泛聽取基層、專家學者和社會公眾的意見；公佈權力清單；積極推進責任清單。”自此，權力清單制度開始在全國正式確立起來。5學術界普遍的觀點認為，行政體制改革探索實施大部制改革肇始於2008年中國共產黨的十七大，實則1982年的機構改革已現大部制端倪。6《李友燦涉嫌受賄案被破警方講賄賂大要案背後的故事》，2015年10月15日，http://www.maxlaw.cn/p-bjlvshizm-cn/artview/831721375785，2019年11月25日訪問。02_6.indd604/03/202016:29:5918

楊解君中國內地行政體制的新變化與發展：基於改革路徑的分析十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》明確要求推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程。十八屆四中全會通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》，也對推行政府權力清單制度提出了明確的要求。按照進一步簡政放權、深化行政審批制度改革的工作部署和當年《政府工作報告》中“確需設置的行政審批事項，要建立權力清單制度，一律向社會公開，清單之外的，一律不得實施審批”的要求，中央政府在建立行政審批事項清單制度上需作出表率。2014年3月17日，國務院將其各部門的行政審批事項進行了梳理總結並編制成了清單公佈於中國機構編制網站上，這是中央政府首次“曬”出權力清單。清單上對60個國務院部門的行政審批事項進行了公示，梳理出共1,235項權力。2015年3月，中共中央、國務院辦公廳發佈的《關於推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》進一步規範了地方各級政府的具體職權，對各級政府公佈權力清單的期限做了明確規定。該制度不論在橫向上還是在縱向上都有了前所未有的延伸。河北省在實踐中是啟動地方政府權力清單制度的先驅省份，在中央意見後率先公佈了權力清單。廣州市屬於較早推行權力清單制度的典型市政府之一，廣州市編制的權力清單中共有4,972項行政權力，廣州市還配套制定了《廣州市規範行政權力公開運行總體方案》。全國各省級政府於2016年1月29日均已經將制定好的權力清單向社會公佈。3.粃⻉㕃岻侊긞劕䍈雨뭒綜合行政執法相關思想及法律條文規定，最早出現在行政處罰領域，以《中華人民共和國行政處罰法》法條的形式表現，繼而在整個行政執法領域得到延展。2002年國務院辦公廳轉發中央編辦《關於清理整頓行政執法隊伍實行綜合行政執法試點工作意見的通知》，首次正式提出綜合行政執法的明確要求。2004年3月5日在第十屆全國人民代表大會第二次會議上通過的《政府工作報告》中，提及改革行政執法體制時，明確要求對行政許可權和行政處罰權的相對集中，並開展綜合執法的試點工作：“加強政府自身建設”，“全面推行依法行政”，“相對集中行政許可權和行政處罰權，推進綜合執法試點，解決多頭執法和亂罰款等問題”。2018年十九屆三中全會通過的《方案》要求“深化行政執法體制改革，統籌配置行政處罰職能和執法資源，相對集中行政處罰權”，“根據不同層級政府的事權和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，大幅減少執法隊伍種類，合理配置執法力量。一個部門設有多支執法隊伍的，原則上整合為一支隊伍。推動整合同一領域或相近領域執法隊伍，實行綜合設置。完善執法程序，嚴格執法責任，做到嚴格規範公正文明執法。”2018年中央全面深化改革委員會第二次會議通過的《關於地方機構改革有關問題的指導意見》要求：“根據黨的十九屆三中全會部署，地方機構改革要抓緊啟動、壓茬推進。深化綜合行政執法改革，完善市場監管和執法體制。”同時明確提出，要按照統一規範管理的方向，探索建立體現綜合行政執法特點的編制管理方式，逐步規範綜合執法隊伍人員編制管理。《中共中央關於全面深化改革若干問題的決定》《中共中央關於全面推進依法治國重大問題的決定》《中共中央關於深化黨和國家機構改革的決定》《國務院關於地方職能轉變和機構改革的意見》等系列文件都要求，一個部門設有多支執法隊伍的，原則上整合為一支隊伍；推動整合同一領域或相近領域執法隊伍，實行綜合設置；對整合組建市場監管等五支綜合執法隊伍作出具體部署。在整合組建五個領域綜合02_6.indd704/03/202016:29:5919

“一國兩制＂研究2020年第1期執法隊伍的基礎上，有條件的可以實行更大範圍的綜合執法。繼續深入推動城市管理等其他跨領域跨部門綜合執法。4.鉿侓㷦䪠㹾庀䍳㈡雨2008年10月17日國務院辦公廳轉發《監察部等部門關於深入推進行政審批制度改革意見的通知》，對各部門行政審批事項作出了政策要求。在此情形下，各地開始出台行政審批實施細則，進一步推進行政審批制度改革工作。在改革的試點區域，全國首個行政審批局於2008年12月在成都市武侯區成立，全面推進“兩集中，兩到位”的新型政府服務體系建設。黨的十八大以來，按照市場在資源中起決定性作用和更好發揮政府作用的要求，開始深化簡政放權、放管結合、優化服務改革，改革力度之大、範圍之廣前所未有。在這種背景下，2014年，天津市濱海新區成立行政審批局。濱海新區行政審批局“一枚印章管審批”的做法，引發了全國關注。2015年3月，中央編辦和國務院法制辦聯合發佈《關於相對集中行政許可權試點工作方案的通知》，將天津、河北、山西、江蘇、浙江、廣東、四川、貴州8省（市）列入試點，探索相對集中許可權的實現形式，即政府各部門的行政許可權交由一個部門行使（行政審批局）或將一個部門的行政許可權交由另一個部門行使。2018年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《關於深入推進審批服務便民化的指導意見》，其中明確指出：深化和擴大相對集中行政審批許可權改革試點，整合優化審批服務機構和職責，有條件的市縣和開發區可設立行政審批局，實行“一枚印章管審批”。從此，行政審批局模式從基層探索、頂層設計走向試點推廣階段。5.鉿侓侬戀塎圸溸겑╚ⵋ溸䱳筻行政救濟的途徑集中化改革主要是從行政覆議機構展開的。2008年9月16日國務院法制辦公室公佈《關於在部分省、直轄市開展行政覆議委員會試點工作的通知》，北京、江蘇、黑龍江、山東、廣東、河南、貴州、海南開始開展行政覆議委員會試點工作。通知規定其他有條件的省、自治區、直轄市，也可以結合本地區行政覆議工作的實際情況，探索開展相關工作。這一舉措標誌着中國行政覆議委員會制度嘗試的開始，也正式拉開了中國行政覆議機構改革的序幕。2010年11月8日，國務院發佈《關於加強法治政府建設的意見》，再次提出“探索開展相對集中行政覆議審理工作，進行行政覆議委員會試點”的要求。目前，在各個地區行政覆議委員會的試點工作中，主要形成了三種相對成熟的行政覆議委員會模式：第一種“海門模式”，以海門為代表的行政覆議案件全部集中由行政覆議委員會集中審理的模式，即設立行政覆議委員會統一審理行政區劃內所有的行政覆議案件；第二種“哈爾濱模式”，以哈爾濱為代表的集中部分政府部門的受理、審理權限，個別特殊部門的行政覆議權仍保持原狀；第三種“北京模式”，以北京為代表的合議委員會模式，行政覆議機構的設置無明顯變化，但在審議過程中吸收外部人士任覆議委員會委員參與案件的審議。┩鉿侓嵛ⳛ溸偈首ⵋ近年來，伴隨着行政體制改革，中國內地在行政執行活動方面產生了較多的新變化，具體表現在：行政執行依據呈現多元化、嚴格化之局面；行政執行程序呈現法治化、公開化之趨勢；行政02_6.indd804/03/202016:30:0020

楊解君中國內地行政體制的新變化與發展：基於改革路徑的分析執行方式呈現信息化、集約化之樣態。這些新變化的共同追求是：規範行政執行活動，提升行政效率，保障相對人權益。1.鉿侓㕃鉿❹仄⼱槁㝂⩧ⵋ㌼呬ⵋ▇㹾긖行政執行之依據，意指行政機關據以實施行政執行活動的依據，通常指立法機關和行政機關制定的法律、法規、規章，具體包括全國人大及其常委會制定的法律、國務院制定的行政法規、地方人大及其常委會制定的地方性法規、國務院部委制定的部門規章以及省、自治區、直轄市、設區的市、自治州人民政府所制定的地方政府規章。近年來，行政執行依據突破原有的法律範疇，呈現出多元化的局面。一方面，作為行政規範性文件的各類政策被行政機關愈來愈多地引為行政執行的依據。所謂行政規範性文件是指，各級各類的行政機關根據行政管理的需要而制定的各類文件，其形式包括通知、意見、細則等。《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第100條規定：“人民法院審理行政案件，可以在裁判文書中引用合法有效的規章及其他規範性文件。”由此可見，行政規範性文件作為行政執行依據的法律地位得以正式確立。另一方面，作為行政執行依據的規章和規範性文件的制定權限、制定程序受到《立法法》和其他法律規範的嚴格限制。針對規章，《立法法》第80條規定：“沒有法律或者國務院的行政法規、決定、命令的依據，部門規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規範，不得增加本部門的權力或者減少本部門的法定職責。”《立法法》第82條規定：“沒有法律、行政法規、地方性法規的依據，地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規範。”此外，《立法法》《規章制定程序條例》《法規規章備案條例》都對規章的制定程序作出嚴格規定。2017年開始，全國人大加強了對地方政府規章的備案審查，並以年度工作報告的形式公開其備案審查情況。針對行政規範性文件，《優化營商環境條例》（2019年）對其制定權限和備案審查程序也作了限制性規定。該條例第63條規定：“制定與市場主體生產經營活動密切相關的行政法規、規章、行政規範性文件，應當按照國務院的規定進行公平競爭審查。制定涉及市場主體權利義務的行政規範性文件，應當按照國務院的規定進行合法性審核。”該條例第64條規定：“沒有法律、法規或者國務院決定和命令依據的，行政規範性文件不得減損市場主體合法權益或者增加其義務，不得設置市場准入和退出條件，不得干預市場主體正常生產經營活動。”在此基礎之上，國務院部委和地方政府針對行政規範性文件的制定和審查作出更加細緻的、專業的規定。例如，《商務部規範性文件制定和管理辦法》《財政部規範性文件制定管理辦法》《江蘇省規範性文件制定和備案規定》《宿遷市規範性文件制定與管理辦法》等。綜上所述，中國內地行政執行依據正由法律一元制向法律、規範性文件的二元制轉變。值得注意的是，黨中央或者黨組織部門發佈的政策正在為越來越多的行政執行活動直接或間接地引為依據，但目前尚游離於法律規制之外。可見，中國內地行政執行依據呈現出多元化的狀態。與此同時，作為執法依據的法律、行政規範性文件的制定權限和制定程序正越來越嚴格。2.鉿侓㕃鉿䍈⼱槁岻岖ⵋ⪬ꪛⵋ▇鲳Ⳳ隨着中國內地行政法的進步，行政執行在程序方面已經得到一定程度的規範。無論是《行政許02_6.indd904/03/202016:30:0121

“一國兩制＂研究2020年第1期可法》《行政處罰法》還是《行政強制法》，都對行政執行程序作出了具體規定。國務院各部委多制定有本部門的行政執行程序的有關規定，例如《市場監督管理行政處罰程序暫行規定》《商務行政處罰程序規定》等。在地方，不少省市業已頒佈統一的規範行政程序的規定，如《湖南省行政程序規定》《江蘇省行政程序規定》《浙江省行政程序辦法》等。即便如此，2018年末，國務院仍然出台意見要求各級政府進一步規範行政執行的程序，全面推行執法全過程記錄制度和全面推行重大執法決定法制審核制度。除了對涉及特定相對人權益的行政執行的程序加以規範以外，對涉及不特定相對人利益的行政決策行為，中國內地亦顯示出推進其法治化的努力。2019年5月8日，國務院公佈《重大行政決策程序暫行條例》。該條例規定了重大行政決策草案的形成、合法性審查和集體討論、決策執行和調整等三個環節的具體內容。此外，該條例還規定了責任追究制度，其中第7條規定：“作出重大行政決策應當遵循依法決策原則，嚴格遵守法定權限，依法履行法定程序，保證決策內容符合法律、法規和規章等規定。”為貫徹這一原則，保證重大行政決策的合法性，該條例第三章第一節詳盡規定了重大行政決策合法性審查的內容、程序以及效力，規定：“決策草案未經合法性審查或者經審查不合法的，不得提交決策機關討論。”這些規定，進一步推進了行政決策科學化、民主化、法治化，提高了重大行政決策的質量和效率。行政執行程序在內部、外部兩個方面都顯示出法治化的趨勢，其日益公開化的特徵值得重視。以往，政府信息主動公開的範圍並不包括行政執行的有關信息。2018年12月，國務院辦公廳《關於全面推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度的指導意見》要求，全面推行行政執法公示制度。第一，強化事前公開，要求全面準確及時主動公開行政執法主體、人員、職責、權限、依據、程序、救濟渠道和隨機抽查事項清單等信息；第二，規範事中公示，必須主動出示執法證件，向當事人和相關人員表明身份，鼓勵採取佩戴執法證件的方式，執法全程公示執法身份；要出具行政執法文書，主動告知當事人執法事由、執法依據、權利義務等內容。第三，加強事後公開，要在執法決定作出之日起20個工作日內，向社會公佈執法機關、執法對象、執法類別、執法結論等信息，建立健全執法決定信息公開發佈、撤銷和更新機制。可以說，中國內地行政執行程序正呈現出法治化、公開化的趨勢，這有利於切實保障人民群眾合法權益、提升行政機關的執行能力，維護政府公信力，營造更加公開透明、規範有序、公平高效的法治環境。3.鉿侓㕃鉿做䑑⼱槁⟥䛉ⵋ겑笵ⵋ▇埞䡤行政執行方式的變化，是中國內地行政執行活動最顯著的變化之一，具體表現為：第一，將行政執行與信息技術相結合，大力推進電子政務，即信息化；第二，將多類行政執行活動重新組合，再造其執法流程，便利相對人，即集約化。行政執行與信息技術相結合，是中國內地各級政府近年來的共同追求。自2017年起，國務院和各級地方政府就有步驟、有目的地推進“互聯網+政務服務”工作，政府網站、政務服務APP、政務服務小程序紛紛上綫，極大地提升了行政效率。例如，行政機關對相對人處以罰款的行政處罰，以往相對人通常需要持行政處罰決定書到銀行繳納罰款，現在，行政處罰決定書上標註了二維碼，行02_6.indd1004/03/202016:30:0122

楊解君中國內地行政體制的新變化與發展：基於改革路徑的分析政相對人掃碼後，手機上即顯示應當繳納的罰款數額，支付後即可完成。又例如，以往向政府申請信息公開，申請人需要通過郵寄申請書的方式向行政機關提交申請，現在行政相對人只要在政府門戶網站上註冊賬號，即可在專門的信息公開系統申請信息公開定，行政機關亦通過系統告知相對人有關信息。2019年4月，國務院公佈《國務院關於在綫政務服務的若干規定》，對現行的在綫政務服務作出統一規範。除了信息化以外，集約化也是行政執行活動的一大特色。此類集約化集中表現在行政許可活動方面。例如，上海、北京、南京等地正在推進的“一網通辦”。所謂“一網通辦”就是把政務數據歸集到一個功能性平台，相對人只要進一扇門，就能辦成不同領域的事項，解決“辦不完的手續、蓋不完的章、跑不完的路”等麻煩。“一網通辦”的經典模式是：一網受理，只跑一次，一次辦成。與綫上的“一網通辦”相比，綫下的“一網通辦”也毫不遜色。行政審批服務大廳和行政審批局是綫下“一網通辦”的兩種模式。行政審批服務大廳模式是指，擁有行政審批權的各部門在行政審批服務大廳派駐執行人員，集中受理相對人的審批申請。相對人在一個行政審批服務大廳即可辦理各類行政審批。行政審批局模式是指將各個部門的行政審批權交由統一的行政機關執行，行政相對人只需向該行政機關提出審批申請即可。行政審批局的經典模式是“一窗受理、集成服務、一次辦結”。行政執行方式的信息化、集約化是中國內地行政體制的重要而廣泛的變革之一，是大勢所趨，也是未來的變革方向。它極大地提高了行政執行活動的效率，降低了行政執行的成本，提升了行政相對人對行政執行活動的滿意度。┩╚㏔⪠㐍鉿侓둑⯜溸溭㺥鲳Ⳳ㕈勔溸꽑廠在新一輪黨和國家機構改革的背景下，中國內地行政體制迎來了發展的新時期。2018年修改的《中華人民共和國憲法》，在總則部分明確寫入“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特徵”這一條款，黨的領導正式通過憲法條款來體現。黨政分開雖然理順了權力運行的學理邏輯，但是在必須堅持黨的領導的憲法背景下，黨政兩套機構的分立和並行不免造成機構的重疊和人員的臃腫。如何在堅持黨的領導的憲法背景下精簡機構、壓縮編制、提升效能，推進黨政融合理念下的行政體制改革自然是一種具有相當現實合理性的改革思路。新時代中國國家治理體系和治理能力的現代化的方向也會循此思路而發展。黨政融合理念下的行政體制改革既意味着權力的融合，也意味着責任的集中，這預示着中國內地行政體制新的發展方向。從改革的歷程和2019年10月28日召開的中國共產黨十九屆四中全會通過的《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》內容來看，中國已經走過了“建立和改革”中國特色社會主義制度的前半程，而後半程的主要歷史任務是“完善和發展”中國特色主義制度，實現國家治理體系和治理能力現代化。對中國內地未來行政體制的發展大致可作出如下幾個基本預判：┞뭦㸫鉿侓溸꽟㸮㸡⼱ꅾ┞婢㙨䒤溸鲳Ⳳ十九屆四中全會決定表達了“堅持黨的集中統一領導”的制度優勢和堅持“黨的領導全覆蓋”02_6.indd1104/03/202016:30:0223

“一國兩制＂研究2020年第1期的決心。於此，有理由相信，在黨與行政的關係上，將呈現出獨具特色的發展趨勢：一是黨對行政體制的介入將呈多樣化的態勢。目前，黨政融合的形式就包括了黨政的合併設立與合署辦公，在行政機關普遍設有黨組（或黨委），在設立黨中央機構的同時還在若干行政職能部門設置相應的辦公室。7未來如何將黨的領導融入行政體制之中，將會出現哪些新的形式，尚有待探索。不過，可以肯定的是，伴隨着實踐創新和理論探索的深入，其形式必將更加豐富多樣。二是黨的領導力度和強度將會進一步增強。這是堅持黨的集中統一領導和黨的全面領導的必然結果。◝侓䍠岖槏╭둑㸡⼱槁㝂╚䖦╭聋䡤Ⳳ過去，政府治理主體僅限行政機關即政府及其行政職能部門、法律法規授權的組織。伴隨着近年的改革以及中共中央關於國家治理、政府治理和社會治理的統籌推進，法治國家、法治政府和法治社會的一體建設，不僅行政體制內有多種不同的主體形式（如聯合執法主體、綜合執法主體、協作執法主體、府際合作主體等），而且還有黨政融合主體、黨組織，群眾組織或社會團體、行業協會商會、企業或新技術新公司、非政府組織或者公民也會作為主體參與進政府治理體系之中，從而形成公共治理主體的“多元共治”格局。┩偈䪫銋䩘嫙㸡劆㝕ꮺ䍳㐍鄌⪜鉿侓둑⯜⪼嵛ⳛ╚科技革命帶來的大數據、雲計算、區塊鏈、人工智能等新技術，正在改變人類的生產生活方式甚至國家治理體制和方式。對待新技術的創新與應用，中國不僅建立和健全鼓勵科技創新和新興技術應用的舉國體制，建立符合科技創新和科技管理的體制機制，而且也會極大地利用新技術所帶來的價值，將新技術積極引入行政體制機制及其活動之中。例如，“互聯網+”等新技術在行政機關得到普遍利用，政府網絡平台或政務信息平台紛紛建立。黨的十九屆四中全會決定就明確提出要“建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規則”，“推進數字政府建設”。新技術的利用也必將促使政府治理體制、理念和方式等發生巨大轉變，這些新技術的應用，既會給政府的治理帶來便利和高效，同時也可能對公民個人權利造成侵權損害的結果。如，“全國一體化政務服務平台”的建設，在廣泛利用數據的同時很有可能對個人信息和公民隱私權等基本人權造成侵害。可見，如何既有效利用新技術手段為民眾服務又防止其對個人信息權利的侵害，確是未來政府法治建設應予認真對待的問題。㎃鉿侓㕃岻둑⯜⼱劕ⶤ⯂溸㝂埞埜䑑行政執法體制將不再如過去一樣採取“一刀切”的方式，而是針對不同領域或不同事項實行不同的樣式。如在執法體制縱向上，不僅採取了綜合執法體制、跨領域跨部門的綜合執法、執法協作聯運機制等，而且還強化基層建設，減少執法層級，“推動執法重心下移”。在對待執法的事項上，可以說“嚴管嚴控”體制與放鬆制呈現兩極化的發展方向。對於意識形態（如出版電影業）、生態環境、食品藥品、網絡安全等領域採取嚴格監管的模式，而在公共服務體制（如審批許可、城市管理服務等）中則以高效便民為原則，放鬆管制。7例如，設立中央全面依法治國委員會，辦公室設在司法部；設立中央審計委員會，辦公室設在審計署；設立中央教育工作領導小組，秘書組設在教育部。02_6.indd1204/03/202016:30:0324

楊解君中國內地行政體制的新變化與發展：基於改革路徑的分析◩鬬⚉ꃱ疶⾕潑瀥塎⯜㸡긖Ⲏ䒤“堅持和完善黨和國家監督體系，強化對權力運行的制約和監督”也必將在行政體制機制運行中得到體現。針對行政權力的運行，不僅將會以法律責任（包括行政法律責任、刑事法律責任和民事責任以及不同法律責任的競合）來約束，而且還會以黨紀或政紀責任加以約束，其責任的追究將更為全面和嚴格。為保證行政違法得到糾正和責任追究得以落實，行政覆議、行政訴訟制度和公益訴訟制度將日益完善，而紀檢監察體制將會基於“紀檢監察全覆蓋”的監督理念更進一步得到強化。㎃鉿侓둑⯜侊긞溸槏韣㎧㘷鉿侓╭둑槏韣溸䮅䨡蕞㎈䥧┞䮅䨡黨政融合理念下的權力融合對傳統的行政主體理論形成了巨大的挑戰。在中國，行政主體一般指稱行政機關和法定授權的組織。黨對一切國家事務的領導一般通過政治領導、思想領導、組織領導等領導方式實現，而通常情況下黨是居於幕後地位管理國家事務，即執政黨負責國家大政方針的制定，從宏觀上把握國家發展大局，類似於“掌舵手”的地位；國家行政機關則負責法律政策的具體執行，側重於管理微觀事務，類似於“劃槳者”的角色。根據主流行政主體教義學原理，中國行政主體包括行政機關，法律、法規和規章授權組織，但法律、法規和規章授權組織並沒有包括黨政合併或合署情形。這種黨政機構融合無形中對行政主體概念及其所支撐的行政救濟制度帶來衝擊。8當黨政合併機構行政成為一種普遍現象時，主流行政主體理論當然不能固步自封，而應當積極調整，因勢而應。◝㎈䥧行政法學理論的探索性回應，目前可以說見仁見智，觀點紛呈。在筆者看來，從中國特色的憲法體制出發，可以依託“國家”概念，將行政主體概念的範圍和外延進一步拓展，構建“國家型”的行政主體理論，以有效解釋現有的權力融合現象。黨政合併合署體制下黨的工作機關行使行政權是黨領導政府治理社會的一種手段，黨的工作機關與行政機關雖分屬不同的權力體系，但黨政合署下的黨的工作機關表達的意志其實就是黨領導行政下的政府的意志。有學者指出，在中國情境下，應當將黨政機關都視為廣泛意義上的政府職能的實際承擔者。對此，首先應摒棄現有的行政主體理論的不足，在現有的制度框架內，根據所行使權力的性質判斷一個組織是否具有行政主體資格，而不應簡單以機構序列為準。這一觀點目前已得到越來越多學者的支持。有學者指出，可以“以公法主體這一概念代替行政主體，以包容黨的組織，這才是符合中國國情的行政法理論”9。只要是行使行政權的行為，無論該行為主體的性質如何，都應納入行政訴訟法的受案範圍，簡言之，行政訴訟的可訴性應該由權力性質而不是主體性質決定。如前所述，黨政合署體制下黨的組織或職能部門的行政權是從行政機關“承接”而來，而“承接”改變的是權力行使主體而非權力本身的性質，黨的工作機構行使的行政權依然保持着國家行政權的8林鴻潮：《黨政機構融合與行政法的回應》，《當代法學》2019年第4期，第50-59頁。9姬亞平：《機構改革對行政覆議與訴訟的新要求》，《人民法治》2018年第Z1期，第45-48頁。02_6.indd1304/03/202016:30:0325

“一國兩制＂研究2020年第1期特性和本質。因此，應利用現有的行政覆議、行政訴訟制度，將黨的工作機關部門納入行政覆議被申請人、覆議機關以及行政訴訟被告的主體範圍，將黨的工作部門行使行政權的行為納入行政及司法救濟渠道，以加強對黨的工作機關行使行政權的監督。總而言之，機構改革不僅是推動國家治理現代化的重要途徑，也是法治政府自身建設的重要內容，而如何處理改革與法治的關係則考驗着本次機構改革成效的鞏固和長期機制的建立。在理論上對傳統行政法理論進行重新審視和創新，以破解黨政融合下行政體制改革全面推開後的各種理論難題。行政法理論應當與時俱進，適應改革發展的時代需要，融入中國本土特色，既便於解決黨的機構行使行政權的理論障礙，也切實保障行政相對人權利受損後的救濟路徑，這是中國推進國家治理體系和國家治理能力現代化必須要解決的重大命題。⹪脞倁椀References林鴻潮：《黨政機構融合與行政法的回應》，《當代法學》2019年第4期，第50-59頁。Lin,H.,“Thecombinationofpartyandgovernmentorganizationsandtheresponseofadministrativelaw,”ContemporaryLawReview,no.4,2019,pp.50-59.姬亞平：《機構改革對行政覆議與訴訟的新要求》，《人民法治》2018年第Z1期，第45-48頁。Ji,Y.,“Institutionalreformanditsnewrequirementsforadministrativereconsiderationandlitigation,”PeopleRuleofLaw,no.Z1,2018,pp.45-48.鄧小平：《鄧小平文選》（第三卷），北京：人民出版社，1991年。Deng,X.,SelectedWorksofDengXiaoping,VolumeIII,Beijing:People’sPress,1991.02_6.indd1404/03/202016:30:0426

第1期（總第43期）“一國兩制＂研究lssue12020年1月JournalofOneCountryTwoSystemsStudiesJan,2020岻䔾侊긞蕞┞㏔⪣⯜*鲔㏔䒤1摘要：本文旨在闡述在當前形勢下，澳門的法律改革應如何為實踐“一國兩制”服務。本文分為三個部分，第一部分為法律改革與國家安全，着重論述法律改革應根據總體國家安全觀以及實體法與程序法的關係，對澳門特區現行的維護國家安全的法律制度進行完善。第二部分為法律改革與國情教育，着重論述國情教育作為“一國”的應有之義，特區政府在澳門特區開展國情教育乃是一種責任和義務，並有必要通過法律改革將國情教育納入法制軌道。第三部分為法律改革與粵港澳大灣區建設，着重論述法律改革應當為澳門特區積極融入粵港澳大灣區建設服務，這是一個涉及面廣、時間長的大型課題。最後，本文認為，澳門的法律改革不能僅僅停留在原有法律“滯後”的起跑綫上，而是應當有意識地讓法律改革為實踐“一國兩制”服務，從而真正實現“一國兩制”在澳門特區的法治化。關鍵字：法律改革“一國兩制”國家安全　國情教育　粵港澳大灣區LegalReformand“OneCountry,TwoSystems”ZHOUGuoqiang(FacultyofLaw,UniversityofMacao)Abstract:ThepurposeofthisarticleistoelaboratehowthelegalreformofMacaoshouldservethepracticeof“OneCountry,TwoSystems”inthecurrentsituation.Thefirstpartisaboutlegalreformandnationalsecurity.ItemphasizesthatlegalreformshouldbebasedontheoverallconceptofnationalsecurityandtherelationshipbetweensubstantivelawandprocedurallawtoimprovethecurrentlegalsystemofmaintainingnationalsecurityintheMacaoSAR.Thesecondpartisaboutthelegalreformandtheeducationofnationalconditions.Itfocusesonthesignificanceoftheeducationofnationalconditionsas“OneCountry”.TheMacaoSARGovernmentisobligedtoimplementtheeducationofnationalconditionsintheMacaoSAR.Itisalsonecessarytobringtheeducationofnationalconditionsintotheorbitofthepresentlegalsystemthroughlegalreform.ThethirdpartisaboutthelegalreformandthedevelopmentofGuangdong-HongKong-MacaoGreaterBayArea.ThelegalreformshouldservetheMacaoSAR’sactiveintegrationintotheconstructionofGuangdong-HongKong-MacaoGreaterBayArea,whichisalarge-scaletaskinvolvingawiderangeandalongtime.ThearticleholdsthatMacao’slegalreformshouldconsciouslyservethepracticeof“Onecountry,TwoSystems”,soastotrulyrealizethelegalizationofthe“Onecountry,Twosystems”policyintheMacaoSAR.Keywords:legalreform,“OneCountry,TwoSystems”,nationalsecurity,educationofnationalconditions,Guangdong-HongKong-MacaoGreaterBayArea本文發表於由澳門理工學院“一國兩制＂研究中心於2019年12月5日主辦的“慶祝澳門特區成立二十週年暨｀一國兩制＇高端論壇2019──澳門特別行政區公共行政與法律新發展＂。收稿日期：2019年11月28日作者簡介：趙國強，澳門大學法學院特聘教授、澳門法律工作者聯合會監事長03_7.indd104/03/202016:38:1627

“一國兩制＂研究2020年第1期自澳門回歸以來，法律改革已成為澳門法律界具有共識的一個概念，惟社會人士在解讀法律改革的必要性時，比較側重的是澳門原有法律的“滯後性”，期望通過法律改革，使滯後的原有法律能夠適應回歸後澳門社會發展的需要。本人認為，關於法律改革的解讀，這一觀念本身並沒有錯，但僅僅將法律改革理解為解決原有法律的“滯後性”，顯然是不夠的。因為根據《澳門基本法》的規定，澳門回歸後是實行“一國兩制”，而作為法治社會，實踐“一國兩制”必須將其納入法治的軌道，換句說，立法者應當有意識地通過制定各種相關的法律，來為實踐“一國兩制”保駕護航，使“一國兩制”真正納入法治的軌道。只有這樣，才能使“一國兩制”不走樣，才能使“一國兩制”在澳門特區得到全面、正確的貫徹落實。基於此，本人就以下幾個問題，談幾點關於法律改革如何為實踐“一國兩制”服務的看法。┞岻䔾侊긞蕞㏔㵶㴙無庸置疑，國家安全作為國家主權的核心內容，屬“一國”的範疇，實行“兩制”，必須服從維護國家安全的需要。正因為如此，《澳門基本法》第23條明確規定澳門特區應當自行立法禁止危害國家安全的行為。這一規定首先體現的就是“一國”原則，表明澳門特區必須就維護國家安全進行立法，以切實有效地維護中華人民共和國的國家安全，這是澳門特區的一種憲制性責任，沒有甚麼討價還價的餘地，澳門特區既然是中華人民共和國的一個地方行政區域，就必須義不容辭地負起這種憲制性責任。┞粫饨㏔㵶㴙溸䭧╽䙎⾕溭㺥䙎值得肯定的是，澳門特區政府對這一憲制性責任給予了充分的重視，於2008年10月22日，由時任行政長官何厚鏵正式宣佈啟動為期40天的《維護國家安全法（草案）》的諮詢工作，並通過澳門特區立法會審議通過、行政長官頒佈等立法程序，《維護國家安全法》（第2/2009號法律）於2009年3月2日正式生效。《維護國家安全法》（以下簡稱《國安法》）的制定和生效，不僅充分反映了澳門居民愛國愛澳的熾熱情懷，而且為澳門特區有效維護國家安全、全面落實“一國”原則提供了堅實的法律保障，可以說是澳門法律改革為“一國兩制”服務的典範。然而，《國安法》的制定並不意味着澳門特區肩負的維護國家安全的憲制性責任已經完成，這一憲制性責任必須隨着社會的發展而不斷地加以充實加以完善。換句話說，澳門特區負有的維護國家安全的憲制性責任具有持久性和發展性。正是由於這種憲制性責任具有持久性和發展性，因此，從今天的國家安全形勢的發展以及法律自身的完善來考察，澳門完全有必要對十年前的《國安法》進行檢討和反思。有人認為，《國安法》自制定生效以來，澳門特區還未發生過一件危害國家安全的案件，為甚麼要檢討和反思呢？須知，一部法律要不要制定和修訂，必須從一些基本原則和社會發展的實際需要出發進行考量，與法律本身是否被適用過沒有直接關係。舉例來說，從澳門回歸至《國安法》制定生效之前，澳門特區也從未發生過一件危害國家安全的案件，難道沒有發生過此類案件，就不需要制定《國安法》嗎？當然不是。同樣的道理，對《國安法》的檢討與反思也與有沒有發生過危害國家安全的案件無直接關係，澳門特區之所以有必要對《國安法》進行檢討與反思，是因為維護國家安全對澳門特區來說是一種具有持久性和發展性的憲制性責任，這種責任必須隨社03_7.indd204/03/202016:38:2128

趙國強法律改革與“一國兩制＂會的變化和發展、尤其是隨國家安全形勢的變化和發展而不斷加以完善。所以，對《國安法》進行全面檢討和反思，這是澳門特區應盡的憲制性責任，也是法律改革為“一國兩制”服務應有之義。對《國安法》進行檢討和反思，可以從觀念的轉變和程序的配套兩個方面進行檢討和反思。◝閑䗽溸壌阨⾕⹸䘽所謂觀念的檢討和反思，就是要用與時俱進的眼光來重新審視國家安全觀。通過四十年的改革開放，國家取得了舉世矚目的輝煌成就，國家變得從未有過的強大，但世界上總有那麼一些人，他們視中國的崛起為“眼中釘”，想方設法地企圖從政治、軍事、經濟、文化等各個領域從外部對中國實施“圍剿”，竭盡所能地企圖從內部破壞中國的政治安全，危害國家的發展利益，這一切深刻地表明隨着中國的強大，國家安全形勢則變得越來越嚴峻。為此，2013年，中國共產黨中央委員會決定成立中央國家安全委員會，習近平總書記在第一次中央國家安全委員會上首次提出了“總體國家安全觀”，強調要構建集政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態安全、資源安全、核安全等於一體的國家安全體系，走出一條具有中國特色的國家安全道路。2015年，全國人大常委會通過並公佈了新的《中華人民共和國國家安全法》，明確規定“國家安全工作應當堅持總體國家安全觀”，並將每年的4月15日定為“國家安全教育日”。維護國家安全既然是貫徹落實“一國”原則，那麼，對國家安全理念的變化與理解，澳門特區應當與國家保持一致，以“總體國家安全觀”來調整原有的國家安全理念。值得欣慰的是，澳門特區政府深刻地認識到了這種國家安全觀念的變化與發展。比如，2018年9月3日，行政長官頒佈獨立行政法規成立“澳門特別行政區維護國家安全委員會”，從宏觀政策、法制建設的角度加強了對維護國家安全工作的決策和指導。1又比如，2018年和2019年，澳門特區政府與中聯辦連續兩年聯合主辦了“國家安全教育展”，以此來向廣大市民宣傳“總體國家安全觀”。除了要從決策層面、宣傳教育層面來落實“總體國家安全觀”之外，法律改革也應當有意識地為實現“總體國家安全觀”的法治化提供法制保障。從澳門刑事立法的實踐考慮，通過法律改革使“總體國家安全觀”法治化，可以在立法上運用制定相應的單行法或在單行法中設置某個條款的方式來加以貫徹和落實。因為在單行法中規定相關的刑事制度或各自獨立的相關罪名，已經成為澳門刑事立法的一大特色。關於這一點，澳門特區政府其實已經有所行動。比如，2019年制定的《網絡安全法》2就是一例，因為網絡安全與國家安全之間具有密切的聯繫。又比如，前一階段社會公眾熱議的《民防法（諮詢稿）》第25條關於緊急狀態下追究故意製造謠言者刑事責任的規定，同樣與維護國家安全緊密相關，因為《民防法》第25條立法的根本目的，就是要在突發公共事件這樣一種緊急狀態下，通過刑事手段來充分保護社會公共安全和公共秩序3，其中很可能也會涉及國家安全。除此之外，對《國安法》本身的內容也可通過制定相應的單行法來加以完善，這樣不僅可以增1有關《澳門特別行政區維護國家安全委員會》的具體組成和相關職能，請參閱第22/2018號行政法規。2有關《網絡安全法》的內容，請參閱第13/2019號法律。3有關《民防法（諮詢稿）》第25條的立法目的與內容，請參見《趙國強：三處“明確＂助消誤會》，《澳門日報》2019年7月17日，第B10版。03_7.indd304/03/202016:38:2229

“一國兩制＂研究2020年第1期加其操作性，而且也可以在完善過程中有意識地融入“總體國家安全觀”的理念。比如，為了落實《國安法》第5條所規定的“竊取國家機密罪”，澳門特區應盡快制定有關保密的法律制度4，明確規定甚麼樣的機密屬於國家機密，在具體規定國家機密概念時，應考慮引入“總體國家安全觀”的理念。還比如，為了落實《國安法》第6條和第7條的規定，應當重新審視澳門原有關於社團方面的法律制度，明確界定甚麼樣的社團屬於“政治性組織或團體”，明確界定“澳門的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫危害國家安全”的法律含義。應當指出，對《國安法》運用“總體國家安全觀”進行檢討和反思，與《澳門基本法》第23條不存在抵觸的問題。因為如前所述，根據《澳門基本法》第23條規定，澳門特區必須制定維護國家安全的法律，這是憲制性責任和義務，而澳門特區政府如何制定維護國家安全的法律，則屬於特區高度自治的範疇，所以，澳門特區完全可以並且應當在“總體國家安全觀”指導下，對有關維護國家安全的法律作全方位的檢討和反思。┩䍈岻溸壌阨⾕⹸䘽程序法的檢討和反思，就是要從程序法的角度，對《國安法》進行配套，使其更具可操作性。法律可分為實體法和程序法。實體法的主要功能是規定和確認具體的權利、職權以及義務、責任，如刑法、民法和行政法都是實體法，而程序法的主要功能在於及時、公正、恰當地為實現權利、職權或落實義務、責任提供必要的規則、方式和程序，如刑事訴訟法、民事訴訟法和行政訴訟法都是程序法。實體法和程序法是相輔相成、缺一不可的，實體法體現的法律正義必須要由程序法來保障。正因為如此，20世紀以來，注重程序立法和嚴格按照程序辦事，已成為世界各國各地區法治實踐的大趨勢，程序法作為實體法的保障，越來越受到學者以至立法者的關注。也正是基於實體法與程序法的這種密切關係，所以在特定的實體法領域，立法者往往會配套性地設置一些特定的訴訟程序，以確保實現實體法包含的法律正義。刑事立法同樣如此，這一點在澳門的刑事立法實踐中得到了充分的體現。比如，在澳門的單行刑事法律中，針對有組織犯罪、毒品犯罪、電腦犯罪，立法者都在相關的單行刑事法律中專章規定了專門適用於相關犯罪的特別的刑事訴訟規定。可以說，為特定犯罪設置特別的刑事訴訟規定，這已成為澳門的刑事立法慣例，其目的就是為了通過公正、合法的程序來正確認定事實，適用法律，確保法律正義得到真正的實現。一個好的實體法，須有一個配套的程序法來保障，《國安法》作為實體法同樣如此。比如，對危害國家安全的案件從調查取證、執法主體、證據效力、審理制度等方面作出一些特別的訴訟規定，無疑是非常必要的，這不僅有利於準確、有效地打擊各種形式的危害國家安全的犯罪行為，切切實實地維護好國家的安全，而且也有利於最大限度地保障被告的合法訴訟權利，有利於做到不枉不縱，從而使《國安法》真正成為一部既具有威懾力和必要的操作性，又能真正體現法律正義的法律。遺憾的是，從現行的《國安法》來看，立法者對危害國家安全的犯罪行為主要還是從實體法的角度作出了規定，在刑事訴訟程序方面只是規定了特定的不公開程序以及將《國安法》規定的犯罪行為列入《刑事訴訟法典》第1條第2款a)項之中，此外並沒有任何特別的刑事訴訟方面的規定，這對於涉及到國家安全法益的複雜犯罪來說，顯然是不足夠的，可以說是《國安法》一個明顯的缺陷。4據悉，有關制定《保密法》的法律草擬工作，有關政府部門正在落實。03_7.indd404/03/202016:38:2230

趙國強法律改革與“一國兩制＂順便指出，關於從程序上對《國安法》加以配套的工作，澳門特區已開始給予了很大的關注。比如，2019年，澳門特區立法會修訂了《司法組織綱要法》，明確規定《國安法》所規定的案件的訴訟，必須由屬確定委任且具有中國國籍的檢察官和法官行使司法權5；比如，行政會目前已完成討論的關於修改司法警察局組織法的法律，建議司警局新增保安廳、國家安全情報工作處、國家安全罪案調查處、恐怖主義罪案預警及調查處等特定附屬單位。為此，保安司司長黃少澤便強調，根據“國安法”規定，包括港澳同胞在內的所有中國公民都有義務和責任維護國家安全，這是天經地義的事。6這些法律的修訂實際上都涉及對《國安法》的程序配套立法，使其具有更可靠的安全性和更強的可操作性。但本人認為，僅有這些配套法律是不夠的，對危害國家的犯罪行為，應當有一個完整的、系統的程序方面的配套法律。據說，澳門特區政府有關部門正在落實起草這樣的法律。我們期待着這樣的法律早日出台。◝岻䔾侊긞蕞㏔䝡侷芎毫無疑問，在香港特區發生的多個月來的暴亂，對澳門特區是一個非常重要的警示，特區的回歸必須是實質性的回歸，而不是形式的回歸。要做到實質性的回歸，強化國情教育勢在必行。┞㏔䝡侷芎儱䠂㏔䠂憭溸㕈狹顧名思義，國情就是指一個國家的基本情況。世界上每個國家都有自己的特定國情，國情教育自然是“因國而異”。但儘管每個國家的國情不同，但就國情的具體內容、涉及的方面則大同小異。毫無疑問，國情是一個相對比較廣泛的概念，它可以涉及一個國家的歷史發展、文化傳統、政治制度、經濟制度、法律制度等各個方面的內容，也會涉及一個國家的社會、國防、外交、教育、生態、科技、地理等各個領域。正因為如此，有人認為，國情可以分為兩類：一類是自然國情，如資源、地理、環境、人口；另一類是人文國情，如歷史傳統、文化背景、政治制度、經濟制度等。也有人將國情分為五類，即自然國情教育、歷史國情教育、現實國情教育、比較國情教育和未來國情教育。從上述關於國情的解讀來看，在澳門特區開展國情教育，其內容基本上也應當包括這幾個方面的內容。但是，在澳門特區開展國情教育，必須要有民族的確定性和國家的確定性。首先，所謂民族的確定性，就是指澳門特區的國情教育所指的民族是中華民族，因而澳門特區的國情教育離不開中華民族悠悠幾千年的歷史和博大深厚的文化傳統，如中國古代的四大發明、中國文化的儒家學說和法家思想、中國近代史上“落後挨打”被西方列強欺侮的恥辱，等等，無疑都屬於國情教育的範疇。其次，所謂國家的確定性，就是指澳門特區的國情教育所指的國家是中華人民共和國，這一點是沒有任何疑問的，因為《澳門基本法》所規定的“一國兩制”中的“一國”就是指中華人民共和國。因此，澳門特區的國情教育既要有中華民族的歷史和文化，也應當包括中華人民共和國的基本概況，也就是要通過國情教育，使澳門居民瞭解中華人民共和國基本的政治制度、經濟制度、法律制度、“一國兩制”等內容，而國情教育主要是通過加強關於《中華人民共和國憲法》和《澳門基本法》的教育來實現的。這裏必須指出的是，瞭解和接受是兩個不同的概念，使澳門居民瞭解國家現行的政治、經濟、法律制度，並不等於要澳門特區接受相關的制度，因為澳門特區實行“一國兩制”，國家整體的社會主義制度並不適用於澳門特區，但不適用不等於不5有關具體內容請參閱第4/2019號法律。6參見《黃少澤：維護國安天經地義》，《澳門日報》2019年11月26日，第A01版。03_7.indd504/03/202016:38:2331

“一國兩制＂研究2020年第1期要瞭解，瞭解作為一種國情教育，則具有必然性。綜上所述，在澳門特區開展國情教育從內容方面考察應當包括三個方面的內容：一是國家地理方面的內容，如領土面積、人口變化、資源礦產等；二是國家歷史方面的內容，如中華民族的發源史、幾千年國家的演變史、中華文化的發展史以及中國近代史；三是國家現行制度方面的內容，如《中華人民共和國憲法》規定的國家結構、政治體制、經濟制度等。在澳門特區加強國情教育是十分必要的，這種必要性首先就是表現為國情教育是愛國愛澳的基礎。從香港特區這次發生的暴亂來看，很多參與者都是“97後”，他們都是在香港回歸後才出生。由於香港特區的國情教育嚴重滯後，甚至屢屢受阻，致使這些香港特區的青少年對自己的民族、自己的國家知之甚少，甚至根本沒有認識，或者被一些別有用心的人用抹黑了的所謂“國情”進行了“洗腦”。在這樣一種缺乏國情教育的情況下，談甚麼愛國愛港就沒有“根基”，也就是沒有基礎。關於這一點，香港教育工作者聯會主席黃錦良說的一句話很值得人深思。他表示，“國情教育在香港嚴重不足，推行困難，年輕人對祖國的基本瞭解都沒有，哪能談愛？”7本人非常認同黃錦良主席的看法。由此可見，談愛國愛澳，要讓澳門的年青一代愛國愛澳，加強國情教育實在是一個基礎性的工作，這項工作做不好，愛國愛澳只能是空的，落不到實處。◝㏔䝡侷芎儱┞㏔ⸯ⯵溸䖪播在澳門特區開展國情教育具有必然性，就是基於對“一國”原則的詮釋。《澳門基本法》序言開宗明義地指出，中葡兩國政府簽署聯合聲明，前提就是確認中華人民共和國於1999年12月20日恢復對澳門行使主權。這一表述非常明確地表明，澳門回歸祖國，就是指回歸中華人民共和國，對澳門享有主權的國家是中華人民共和國，講“一國兩制”，就是指在中華人民共和國的領土主權範圍內實行兩種制度，即在國家實行社會主義制度不變的前提下，允許澳門特區實行資本主義制度，而絕非是甚麼“一國兩府”或“一國兩治”。因此，維護“一國”原則是實行“兩制”的前提，“兩制”必須服從於“一國”，這是實踐“一國兩制”的基本準則，當我們說實踐“一國兩制”不走樣、不變形，首先就是要確保這種“一國”與“兩制”的關係不走樣、不變形。既然維護“一國”原則是實行“兩制”的前提，既然《澳門基本法》明確規定澳門特區是中華人民共和國不可分離的部分，是中華人民共和國的一個地方行政區域，那麼，一個國家在自己的國土上對自己的國民進行國情教育，就屬國家主權的範疇。澳門特區雖然因“兩制”而實行高度自治，但作為中華人民共和國的一個地方行政區域，在自己的區域內開展國情教育，就是對國家所承擔的一種責任，一種義務，是在維護國家主權，其性質如同澳門特區必須維護國家安全一樣。換句話說，要不要在澳門特區開展國情教育，這不屬澳門特區高度自治的事務，這是必須開展的工作，沒有選擇的餘地；至於以甚麼方式進行國情教育，如何從澳門特區的實際情況出發開展國情教育，這才屬澳門特區的高度自治事務。有人或許會提出異議，說《澳門基本法》沒有規定澳門特區必須開展國情教育，這在本人看來純屬一種“詭辯”。《澳門基本法》規定澳門特區是中華人民共和國不可分離的部分，是中華人民共和國的一個地方行政區域，就是表明國家主權不容侵犯，維護國家7引自2019年8月14日香港教育工作聯會主席黃錦良接受人民網強國論壇記者採訪的報道。03_7.indd604/03/202016:38:2432

趙國強法律改革與“一國兩制＂主權不容打折扣。難道《澳門基本法》沒有規定《中華人民共和國憲法》在澳門特區生效適用，憲法就不能在澳門特區生效適用？難道《澳門基本法》沒有規定中央對澳門特區享有全面的管治權，中央就沒有對澳門特區的全面管治權？試想一下，如果允許澳門特區可以不開展國情教育，那還叫甚麼中國的地方行政區域？世界上哪個國家會容忍這種無視國家主權的現象存在？關於在澳門特區開展國情教育，有一種所謂進行國情教育就是“洗腦”的奇談怪論必須加以駁斥。一個國家的地方政府在自己的國土上對自己的國民開展國情教育叫“洗腦”，這絕對是歪理。在澳門特區開展國情教育屬維護國家主權的天經地義之舉，特區政府應當義無反顧、理直氣壯地去做這件事。在中國的領土上，特區政府有責任使特區的孩子從小就看着中華人民共和國的國旗長大，從小就在聽着、唱着中華人民共和國的國歌聲中長大，從小就為自己是中華子孫而感到自豪。┩㏔䝡侷芎䥧筋⪜岻岖黈ꇕ眾所周知，現代社會是一個法治社會，而要真正實現法治，一是要有健全的、符合社會需要的法律制度；二是要嚴格執法，在澳門特區開展國情教育，同樣要講法治，也就是要有相關的法律制度為其嗚鑼開道、保駕護航，這是澳門法律改革應當引起重視的一項立法工作。關於開展國情教育，本人還聽到一種說法，說根據《澳門基本法》規定，澳門特區享有教學自由，意思是說澳門特區的學校是不是將有關國情教育的教材納入教學內容，或選擇甚麼樣的國情教育教材，學校享有自由選擇權。這種說法並沒有正確地理解《澳門基本法》第122條關於教學自由的規定。《澳門基本法》第122條裏的教學自由，是指“依法享有教學自由”，很明顯，“依法”就是指要依照法律規定來享有教學自由，這與《澳門基本法》第26條關於澳門永久性居民“依法享有選舉權和被選舉權”的規定在性質上是一樣的。舉例來說，甲是澳門永久性居民，但只有15歲，或雖已成年，但患有失去責任能力的精神病，或雖成年也無精神病，但因犯罪而被法院宣判附加剝奪政治權利刑，在這些情況下，甲就不能享有選舉權和被選舉權，因為這是法律規定。同樣的道理，如果澳門特區的法律明確規定學校必須強制性地開展國情教育，並對教材的適用作出強制性的規定，那每個學校就必須遵守，你就不能再用所謂的“教學自由”來違反法律。在法律改革過程中，關於將國情教育納入法治軌道究竟應當如何來制定法律，應對法律作廣義的理解。這裏講的法律，可以包括立法會制定的法律，如教學方面的“綱要法”，也可以包括以行政法規形式制定的涉及國情教育的規章制度，甚至可以包括由不同主體如大學自己制定並公佈的與國情教育相關的規章制度。比如，澳門大學決定在法學院內部設立“憲法與基本法研究中心”，這就是學校自身通過規章制度來完善國情教育的教育機構。當然，法律的效力有位階之分，因而在澳門特區要依法開展國情教育，最重要的法還必須由澳門特區立法會制定，比如，可對相關的中小學的教學綱要法進行修訂、補充，明確規定每個學校不管是公立還是私立，都必須將國情教育納入到教學內容之中，同時對教材的選用作出相應的規定。┩岻䔾侊긞蕞窏憭㝕挗ⶤ䐮陮澳門特區的法律改革應當有意識地為維護國家安全和開展國情教育服務，這當然是為了更好地落實“一國兩制”中的“一國”原則。對“兩制”來講，法律改革就應當有意識地為澳門特區自身03_7.indd704/03/202016:38:2433

“一國兩制＂研究2020年第1期的發展服務，為提升全體澳門居民的生活素質服務。關於這一點，本人認為今後澳門特區的法律改革更應當側重於如何為實現澳門特區的“一中心”、“一平台”和“一基地”的定位服務，為產業的多元化服務。而要做到這一點，使法律改革積極為澳門特區融入粵港澳大灣區建設則是首當其衝的任務。┞窏憭㝕挗ⶤ岻⯜䐮陮溸埜䑑在澳門特區要積極開展為融入粵港澳大灣區建設服務的法律改革，有必要對將來的粵港澳大灣區的法制建設模式有一個正確的評估。毋庸置疑，粵港澳大灣區的法制建設不具有單一性，就整體而言，它包含了不同法系的法制建設成分，究其原因，就是因為香港特區和澳門特區作為中華人民共和國的兩個特別行政區，各自享有行政、立法和司法方面的高度自治權。正是在這樣一個法制背景下，粵港澳大灣區的法制建設呈現出多元化的特點，也就是形成了以“粵”為代表的具有社會主義法系特點的法制建設、以香港特區為代表的具有普通法系特點的法制建設以及以澳門特區為代表的具有大陸法系特點的法制建設齊頭並舉的格局。面對這樣一種多元化的法制建設格局，本人曾看到這樣一種觀點。該觀點認為，就粵港澳的法制建設而言，“構建粵港澳大灣區合作的法律框架和法制機制是當務之急”，為此，“推進粵港澳大灣區的協同發展，突破口在於凝聚法治共識，着力解決三個不同法系的法治認同差異問題”，並“建議三地政府共同制定《粵港澳大灣區經貿合作條例》，實現粵港澳大灣區城市群規劃與實施的法治化”，“因而，法律合作治理可成為灣區發展的有益思路”。8本人不清楚該觀點中所提出的“構建粵港澳大灣區合作的法律框架和法制機制”究竟要通過甚麼途徑去實現，但從所謂的通過“凝聚法治共識”來共同制定《粵港澳大灣區經貿合作條例》的意思判斷，似乎帶有三法域“共同立法”的思維模式。對這一觀點，本人認為是值得商榷的。首先，從三法域法制的獨立性考察，三法域的法制是不能相互替代的。這是因為香港特區現行的法律制度和澳門特區現行的法律制度在高度自治原則涵蓋下各自具有很強的獨立性，且這種獨立性受到基本法的保障，因此，不僅香港特區和澳門特區的法律制度不具有相互替代性，而且兩個特區與中國內地的法律制度同樣不具有相互替代性，我們在考慮粵港澳大灣區法制建設時必須正視的一個基本現實。忽視這樣一種基本現實，泛泛而談“凝聚法治共識”，很難收到實際效果。其次，從兩個特區所享有的立法權的高度自治程度考察，香港特區和澳門特區的法制建設應該如何發展，包括兩個特區的法制建設應當如何去適應粵港澳大灣區的發展，這是特區高度自治的事務。中國內地可以與其在行政、司法等方面通過協商進行一些合作和協助，如出入境管轄上的合作、民商事的仲裁合作、律師的跨地執業合作、警務工作的合作，等等，但相互合作和共同立法是兩個完全不同的概念，不應當混為一談。最後，從三法域法制在粵港澳大灣區建設中的作用考察，沒有必要也沒有權利去強求香港特區和澳門特區在法制建設上應當如何去做，或者應當做甚麼。粵港澳大灣區雖然包括了珠三角九市以8參見鄭方輝、邱佛海：《以法治推進粵港澳大灣區發展》，2017年8月30日，http://www.likeiii.com/a/mingrenyuledenglu/2017/0830/4279.html，2019年11月28日訪問。03_7.indd804/03/202016:38:2534

趙國強法律改革與“一國兩制＂及香港特區和澳門特區，但各自的地位和作用還是有所區別的。對珠三角九市來說，在涉及到香港特區和澳門特區時，其重點在於“利用”，即在珠三角九市的大灣區建設中，要充分利用香港作為國際金融、航運、貿易中心和國際航空樞紐的優勢，充分利用澳門作為世界旅遊休閑中心和中國與葡語國家商貿合作服務平台的優勢。這樣的“利用”從法制建設的角度來看，與香港特區和澳門特區的法制沒有直接關係，珠三角九市究竟應當制定甚麼樣的法律來實現這種“利用”，這是珠三角九市自身的立法權限，無須通過三法域的“共同立法”來實現這種“利用”。而香港特區和澳門特區在粵港澳大灣區的建設事務中，其重點在於融入，也就是平時經常說的兩個特區應當緊緊抓住國家改革開放的大好局面，積極融入國家建設，與國家共同發展，共同繁榮。粵港澳大灣區的設立，對兩個特區來說正是一個“天賜良機”的發展機會，其發展的最好方式就是積極融入。同樣，這樣的融入從法制建設的角度來看，與珠三角九市的法制也沒有直接的關係，兩個特區究竟應當制定甚麼樣的法律來實現這種融入，這是兩個特區自身的立法權限，屬其高度自治的事務，無須通過三法域的“共同立法”來實現這種融入。基於上述分析，粵港澳大灣區的法制建設基本模式就是“各自立法”，通過“各自立法”共同來構建和推動粵港澳大灣區的法制建設。當然，在“各自立法”模式下，由於珠三角九市在地域、人口、本地生產總值以及國家改革開放中的戰略地位等方面具有顯著的優勢地位，因此粵港澳大灣區的法制建設模式應該是“各自立法，以粵為主”。正是從“各自立法”的法制建設模式出發，澳門特區應當由自己來審時度勢，從融入粵港澳大灣區建設的角度，通過對自身內部因素和外部因素的考量，使法律改革有意識地為融入服務。◝岻䔾侊긞䥧掿鄌⪜ⱁꅑ唅⚂澳門特區的法律改革究竟如何為融入粵港澳大灣區建設服務，這是一個涉及面廣、時間長的大型課題。在今後的法律改革進程中，澳門特區的立法者要有積極的融入意識，有意識地去修訂或制定一些鼓勵融入的法律。比如，澳門地方小，土地有限，產業又是以博彩業為主，因此，要實現澳門經濟的多元化，在人才方面，就必須鼓勵澳門的年青人走出去創業，通過創業，使澳門的年青人積累起各方面的經驗，繼而快速成為經濟建設的人才。毫無疑問，粵港澳大灣區的形成，客觀上為澳門的年青人走出去創業提供了非常有利的條件，因為在自家的門口，在自己的國土上創業，怎麼也比跑到人家的國土上創業更可行，更“實惠”。如果澳門特區政府將鼓勵澳門的年青人到粵港澳大灣區創業、定居作為一項政策的話，在法律上是否可明確規定一些鼓勵的措施，如給予資金上的支持，在外地購房者可讓其在澳門的銀行進行“按揭”，等等，應當進行可行性研究。還比如，如果在澳門開設股票交易中心，有關股票交易的法制問題必然會擺上議程，單靠澳門現行的一些民商法法律顯然是遠遠不夠的，而在制定有關股票交易的法律時，是否要考慮澳門作為中國與葡語國家商貿合作服務平台的作用，為葡語國家的“入市”在法律上提供一定的便利條件，也可以作為研究的內容。總之，澳門的法律改革應當為澳門如何為融入粵港澳大灣區建設服務，這應當成為今後推行法律改革的一項重要內容。當然，應當指出，本人雖然認為粵港澳大灣區的法制建設是“各自立法”，不存在“共同立法”的問題，但並不等於不同法域之間“老死不相往來”，恰恰相反，作為一個國家中的不同地區，三法域在各自行使立法權制定與粵港澳大灣區建設有關的法律時，仍然應當保持密切的聯繫，03_7.indd904/03/202016:38:2635

“一國兩制＂研究2020年第1期相互溝通，相互配合，甚至可以相互銜接，以此來不斷深化三法域在行政和司法等方面的合作事宜。舉例來說，澳門特區政府如何通過立法來鼓勵澳門的年青人走出去創業，這是自身的立法權限，與其他法域沒有直接關係，但需要其他法域的配合，這種配合就可以通過協商、合作來解決。比如，廣東方面關於澳門居民開車前往橫琴的“單牌車”政策，關於在珠三角九市購房取消對港澳居民限購的政策，關於港澳居民可在內地參加公務員考試的政策，這些政策實際上就是鼓勵港澳地區年青人到粵港澳地區去創業和定居，這就是一種配合。所以，“各自立法”並不影響三法域之間的相互溝通和相互配合。以上是本人對法律改革如何為實踐“一國兩制”服務的一點膚淺看法。歸納起來，本人認為澳門的法律改革不能僅僅停留在原有法律“滯後”的起跑綫上，而是應當有意識地讓法律為實踐“一國兩制”服務，從而真正實現“一國兩制”在澳門特區的法治化。⹪脞倁椀References《中共中央國務院關於支持深圳建設中國特色社會主義先行示範區的意見》。OpinionsoftheCPCCentralCommitteeandtheStateCouncilonSupportingShenzheninBuildingaPioneeringDemonstrationZoneforSocialismwithChineseCharacteristics.《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》。TheBasicLawoftheMacaoSpecialAdministrativeRegionofthePeople’sRepublicofChina.《粵港澳大灣區發展規劃綱要》。OutlineDevelopmentPlanfortheGuangdong-HongKong-MacaoGreaterBayArea.吳志良：《改革開放與澳門發展》，北京：社會科學文獻出版社，2018年。Wu.,Z.,China’sReformandOpeningUpandtheDevelopmentofMacau,Beijing:SocialSciencesAcademicPress(China),2018.楊允中、饒戈平主編：《開拓“一國兩制”實踐新征程──紀念澳門基本法頒佈22週年學術研討會論文集》，澳門：澳門基本法推廣協會，2015年。Ieong,W.C.&Rao,G.(Eds.),ExploringaNewJourneyofthe“OneCountry,TwoSystems”Practice:ProceedingsoftheSymposiumtoCommemoratethe22ndAnniversaryofthePromulgationoftheMacaoBasicLaw.Macao:AssociaçãodeDivulgaçãodaLeiBásicadeMacau,2015.趙國強：《澳門刑法研究（續）》，澳門：澳門刑事法研究會，2014年。Zhao,G.,ResearchonMacauCriminalLaw(Countinued).Macao:CriminalLawStudyAssociationofMacau.趙國強：《澳門刑法研究》，廣州：廣東人民出版社，2009年。Zhao,G.,ResearchonMacauCriminalLaw.Guangzhou:GuangdongPeople’sPress,2009.駱偉建、周挺、張強︰《“一國兩制”下的中央管治權研究》，澳門/北京：澳門基金會/社會科學文獻出版社，2019年。Lok,W.K.,Zhou,T.&Zhang,Q.,OntheJurisdictionofCentralGovernmentunderOneCountry,TwoSystems,Macao/Beijing:MacaoFoundation/SocialSciencesAcademicPress(China),2019.03_7.indd1004/03/202016:38:2636

第1期（總第43期）“一國兩制＂研究lssue12020年1月JournalofOneCountryTwoSystemsStudiesJan,2020憭ꪎ籮戀ꈏ䍳㝂⩧溭㺥溸㎈꿩蕞㺥劵*䒠椝꫃1摘要：澳門回歸以來經濟發展所取得的成就有目共睹，“向世界展示了具有澳門特色的‘一國兩制’成功實踐。”與此同時，澳門經濟適度多元發展雖然取得了一定進展，但博彩業“一業獨大”格局沒有明顯改變。博彩業的吸納效應和抑制效應依然存在，經濟適度多元發展的軟體支撐滯後，硬體支撐不足。為此，澳門應雙管齊下，促進經濟適度多元發展，一是以“一帶一路”建設為核心發展特色金融產業，在融資租賃、財富管理、互聯網金融、綠色金融等方面加大發展力度；二是在粵港澳大灣區做大澳門具有優勢的產業，優先選擇已形成優勢或者具有發展潛力的產業，在旅遊、會展、中醫藥、文化創意產業以及環保、電競、跨境電子商務等新領域全面發力。關鍵詞：經濟適度多元發展　效果評估　發展路徑TheRetrospectandProspectfortheModerateEconomicDiversificationinMacaoZHANGYuge(DepartmentofHongKong,MacaoandRegionalDevelopment,ChinaDevelopmentInstitute)Abstract:TheachievementsofMacao’seconomicdevelopmentsinceitsreturntoChinaareobvioustoall.“Ithasshowntotheworldthesuccessfulpracticeof‘OneCountry,TwoSystems’withMacaocharacteristics.”WhilethemoderateeconomicdiversificationinMacaohasmadesomeprogress,the“oneindustrydominates”patternofthegamingindustryhasnotchangedsignificantly.Thepolarizationandsuppressingeﬀectsofgamblingindustrystillexist.Andthesoftwareandhardwaresupportforeconomicdiversificationstilllagsbehind.Therefore,inordertopromotethemoderateeconomicdiversification,Macaoshouldadoptsimultaneouslytwosetsofmeasures:oneistodevelopthefeaturedfinancialindustryaroundtheBeltandRoadInitiative,includingfinancialleasing,wealthmanagement,Internetfinance,andgreenfinance;theotheristofurtherexpandMacao’sadvantageousindustriesintheGuangdong-HongKong-MacaoGreaterBayArea,especiallytheindustriesintheleadorwithpotentials,suchastourism,conventionandexhibition,traditionalChinesemedicines,culturalandcreativeindustries,environmentalindustry,e-sports,andcross-bordere-commerce.Keyword:moderateeconomicdiversification,eﬀectevaluation,developmentpath*本文發表於由澳門理工學院“一國兩制＂研究中心於2019年12月5日主辦的“慶祝澳門特區成立二十週年暨｀一國兩制＇高端論壇2019──澳門特別行政區公共行政與法律新發展＂收稿日期：2019年11月24日作者簡介：張玉閣，中國（深圳）綜合開發研究院港澳及區域發展研究所所長04_7.indd104/03/202016:41:5337

“一國兩制＂研究2020年第1期澳門回歸以來經濟發展所取得的成就有目共睹。2018年澳門GDP為4,403億澳門元，是2001年的8倍。2001-2018年這18年間，有11年GDP實現兩位數同比增長，6年實現個位數同比增長，只有1年同比下降。人均GDP從2001年的15,698美元增長到2018年的82,609美元，是18年前的5倍，僅次於盧森堡和瑞士，位列全球第三。失業率從回歸初期的高出6%，下降到2018年的1.8%，幾乎是全員就業。人均本地居民總收入從2002年的13.4萬澳門元增長到2017年的57.5萬澳門元，是15年前的4倍。資料表明，回歸後澳門經濟起飛、居民安居樂業可謂名副其實、實至名歸，實現了經濟社會繁榮穩定。這是探討澳門經濟適度多元發展的基本前提。眾所周知，博彩業在澳門經濟社會發展中扮演着重要角色；澳門經濟發展和社會穩定對澳門“一國兩制”實踐構成有力支撐；而澳門經濟適度多元發展又針對博彩業提出。這一環套一環的因果聯繫，需要科學梳理，正確認知。澳門經濟適度多元發展的提出，與其說是因為澳門產業結構“一業獨大”，不如說是因為“博彩業一業獨大”，是因為博彩業“貨幣產生貨幣”的特點，以及博彩業所背負的引發訾議的道德屬性。因為對於一個只有30多平方公里的土地空間，不到百萬居民的微小經濟體而言，能將“一業”做好已經不易，“經濟多元”其實是苛求，甚至“適度多元”似乎也不現實。如果不是因為“博彩業一業獨大”，澳門經濟適度多元發展這個問題就沒有提出之必要。明瞭這一點，有助於對澳門經濟多元化探索做出客觀準確的分析和評估。展望未來，澳門博彩業發展面臨諸多外在變數。全球經濟衰退和未來發展前景不明朗，貿易保護主義、民粹主義和本土主義抬頭，中美博弈加劇，周邊博彩業發展對澳門形成挑戰；國家治理體系和治理能力現代化進程加快，珠三角西部地區後發優勢彰顯，珠海橫琴新區發展對澳門機遇與挑戰並存，後港珠澳大橋時代將形成新的區域發展格局等，均要求澳門必須繼續堅定推進經濟適度多元發展。本文主要在此意義上，回顧與展望澳門經濟適度多元發展問題。┞憭ꪎ籮戀ꈏ䍳㝂⩧溭㺥侞卸雅⛓ⸯ㎌⮖卥澳門面積小，人口密度大，自然資源稟賦匱乏，是典型的微型經濟體。博彩業一直是澳門的主導產業，2004年澳門特區政府頒佈促進經濟多元化政策以來，一直致力於經濟適度多元發展。15年來，澳門經濟適度多元取得了一定進展，但博彩業“一業獨大”格局沒有明顯改變，仍然存在產業結構失衡問題。┞憭ꪎ籮戀ꈏ䍳㝂⩧溭㺥槁柁雅⛓1.憭ꪎ籮戀ꈏ䍳㝂⩧溭㺥溸槁柁澳門的產業、就業及財稅結構。自2016年起，澳門統計暨普查局開始每年發佈《澳門經濟適度多元發展統計指標體系分析報告》，至今已經發佈3期。指標體系主要由八個方面組成：產業結構多元化、博彩業務多元化、幸運博彩承批企業的業務多元化、旅客市場多元化、主要非博彩行業的發展、新興產業多元化、對外及區域合作拓展本澳企業及居民的發展空間、就業結構多元化等。其中產業結構、就業結構、財稅結構是關鍵性指標。產業結構方面。澳門統計暨普查局《2018年澳門產業結構》資料顯示，2018年博彩業（包括博彩仲介業）增加值佔澳門GDP比重為50.5%，比2004年高4.3個百分點，博彩業所佔的比重均較其他04_7.indd204/03/202016:41:5638

張玉閣澳門經濟適度多元發展的回顧與展望行業高。從回歸初期2000年佔比33.3%上升至2004年的46.2%，到2013年達到63.1%，成為歷年最高值。由於內外因素影響，博彩業自2014年第2季度開始進入了調整期，至2015年由於博彩毛收入大幅下滑34.3%，令2015年和2016年博彩業在澳門產業結構中的比重下降至48.0%和46.7%，2017年微增至49.1%。從近幾年的趨勢看，博彩業增加值佔GDP比重雖呈下降趨勢，但仍是澳門舉足輕重、沒有挑戰者的產業。在澳門的各種博彩活動中，幸運博彩佔博彩收入超過99%，2018年澳門博彩毛收入3,038.8億澳門元，其中幸運博彩毛收入3,028.5億澳門元，佔99.7%。在幸運博彩中，貴賓廳業務舉足輕重。2018年貴賓廳業務收入1,661.0億澳門元，佔幸運博彩毛收入的比重為54.8%。2014-2017年，這一比重分別為60.6%、55.6%、53.6%、56.9%，始終保持在50%以上。就業結構方面。自2004年以來，文娛博彩及其他服務業就業人員佔總就業人數的比重呈穩中微升趨勢，高峰值為2008年的27.8%。2018年澳門總就業人數為38.54萬人，其中文娛博彩及其他服務業就業人員佔比25.0%，比2004年高出9.4%。總體而言，除了建築業、酒店及飲食業、文娛博彩及其他服務業就業人數比例較2004年上升幅度較大，製造業下降幅度最大，其他行業總體變化不大。財稅結構方面。博彩業稅收一直是澳門特區政府財稅來源的主要渠道。2004年，博彩稅收佔澳門總收入的比重為81.3%。2018年，澳門經常收入和資本收入總額為1,413.1億澳門元，其中博彩稅收為1,135.1億澳門元，佔澳門總收入的比重為80.3%，較2004年微降1個百分點。至於博彩收入佔GDP的比重，2004年是19.5%，2018年是25.8%，14年間增加6.3個百分點，遠高出世界其他博彩業城市。2.憭ꪎ籮戀ꈏ䍳㝂⩧溭㺥侞卸雅⛓總體來看，澳門經濟適度多元發展多年，取得了一定進展和實際效果。如會展業在服務水平、綜合實力方面位居全球前列，中醫藥已經建立了國際重點實驗室和合作基地等重要平台，文化創意產業正在積極推進，特色金融的發展方向、路徑和策略也在積極籌劃中。與此同時，澳門除博彩業之外的產業規模偏小，經濟適度多元發展的效果並不顯著。在產業結構、就業結構、財稅結構中，博彩業均扮演着重要角色，佔據主導地位。實際上自賭牌開放以來，博彩業規模擴張一直沒有停止，酒店、餐飲、娛樂、零售等產業則高度依賴博彩業，垂直多元化效果顯著，但同時也對博彩業形成支撐，或者說是由博彩業帶動，對與博彩業關聯程度低的產業的發展形成抑制乃至擠壓，橫向多元化難以取得重大突破。因此一定程度上，澳門經濟適度多元發展還需要付出更大、更多的努力。◝憭ꪎ籮戀ꈏ䍳㝂⩧溭㺥溸ゼ꾴䧯㎌1.ⷈ䔅噻溸筋侞䥧⾕䫆⯜侞䥧從垂直多元化角度看，澳門是個彈丸之地，不依賴博彩業的資源奇缺，商務會展、休閑度假、娛樂購物無不依附於博彩業。博彩業如同大動脈，垂直多元化反而為其提供了更多更粗壯的毛細血管，博彩業對要素資源的吸納效應更加難以遏制。從橫向多元化角度看，小微企業人力資源被掏空，發展空間被擠壓，非博彩業難以發展，結果是澳門經濟對博彩業更加依賴。當博彩業斷崖式減速將GDP帶入下行軌道，沒有任何其他產業能夠阻遏這一現象發生，已經足證澳門博彩業的強壯和非博彩業的疲弱。04_7.indd304/03/202016:41:5739

“一國兩制＂研究2020年第1期總之，澳門過度依賴博彩業，經濟高速發展建立在以單一博彩旅遊業高速發展的基礎之上。澳門產業結構的高度集中和單一，澳門經濟常常受博彩業影響而大幅波動，正常經濟及商業運作受到干擾，對其他產業的規劃及宏觀政策的制定造成壓力。博彩業的排斥效應和吸納效應，是澳門經濟適度多元發展緩慢的制約因素。2.籮戀ꈏ䍳㝂⩧溭㺥溸燖둑佻串┯鳉一是土地空間不足。澳門土地面積小，人口密度大。澳門陸地面積30.8平方公里，人口密度21.1千人/平方公里。根據澳門統計暨普查局預測，2021年和2031年澳門人口分別為70.1和75.2萬人，如果土地面積變化不大，則人口密度分別為22.7千人/平方公里和23.0千人/平方公里，是世界上人口密度最大的城市。目前澳門土地開發程度極高，不宜過度開發，環保、水域安全等因素則限制了海域開發，因此發展空間不足是澳門面臨的重要問題和挑戰。二是基礎設施滯後。公共運輸設施、通訊基礎設施亟待完善。第一是澳門城市綜合交通面臨挑戰。澳門車輛增加速度遠快於城市建設速度。機動車輛密度高達565輛/公里，遠超國際上每公里270輛的警戒綫。全島機動車，摩托車、自行車擁塞，出門“難行車”“難停車”。第二是通訊基礎設施亟待優化。澳門居民電子訊號和互聯網的覆蓋率、便利性還有待提高，網絡容量需要進一步提升，通訊服務的穩定性也有待加強。需要投放大量資源發展更完善、更優質的電訊技術，以增強電訊網絡服務品質，提供良好快速的通訊環境與網絡服務。3.籮戀ꈏ䍳㝂⩧溭㺥溸黢둑佻串恃䕁一是澳門經濟適度多元發展所需要的制度、法律建設滯後，產業引導或支援政策缺乏，經濟社會結構高度固化，外部要素資源難以進入。澳門回歸20年，法律建設的短板一直存在。僅將諸多葡語寫就的法律文本翻譯為中文，就是一個曠日持久的浩瀚工程。二是澳門充分就業，高端人才培養乏力，金融、法律、行政等高度專業服務業人才嚴重缺乏，產業人力資源支撐嚴重不足。由於澳門多元產業發展相當時期是“萌而不發芽”，導致無法及時、科學評估所需專業人才情況，難以制定清晰的人才支持計劃，人才引進政策相對保守滯後，對專業人才獲得澳門永久居民身份的名額控制過嚴。如特色金融、互聯網、創新科技等領域的專業人才，還沒有準確的評估和引進培養計劃。◝䲀ⳛ憭ꪎ籮戀ꈏ䍳㝂⩧溭㺥溸╭锣鴤䕈澳門經濟適度多元發展的路徑主要有兩條：一是以“一帶一路”建設為核心發展特色金融產業，在融資租賃、財富管理、互聯網金融、綠色金融等方面加大發展力度；二是在粵港澳大灣區做大澳門具有優勢的產業，優先選擇已形成優勢或者具有發展潛力的產業，在旅遊、會展、中醫藥、文化創意產業以及環保、電競、跨境電子商務等新領域全面發力，保持可持續發展。┞♧┞䊩┞鴤䐮陮掿呦䖦溭㺥杆虝ꓭ鄌氘噻資金融通是“一帶一路”建設“政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通”的核心內容之一。目前“一帶一路”建設着力推動沿綫各國金融合作，致力於建立一套完善的投融資和信用體系，推動各國加強金融監管合作，構建區域性金融風險預警系統，為澳門發展特色金融提供04_7.indd404/03/202016:41:5840

張玉閣澳門經濟適度多元發展的回顧與展望了良好市場環境。“一帶一路”建設涉及多個領域，對資金及相關金融服務需求巨大，雖然目前亞洲基礎設施投資銀行、絲路基金、國家開發銀行、國家進出口銀行、世界銀行及國際貨幣基金組織等國內國際金融機構已經提供了大量資金融通，但缺口仍然較大，需要更多的商業金融機構的介入。澳門葡語金融服務、財富管理、綠色金融等方面具有較大優勢，為澳門金融機構和金融服務業面臨巨大商機，澳門發展特色金融面臨難得的機遇。一是發展特色金融市場。第一是債券市場。申請內地RQFII資格，由澳門特區政府背書或者推薦機構到內地債券市場投資；利用獨立關稅區的優勢，制定特殊優惠政策（審批、稅收等），吸引內地優質企業或政府到澳門發行離岸人民幣債券或者以其他貨幣計價的債券；借助“一帶一路”倡議和“一個平台”的發展優勢，吸引“一帶一路”國家特別是葡語國家優質企業或者政府到澳門發行債券；設立支援本地中小微企業發展的債券發行渠道和方式，在發行、債期、擔保等環節進行“個性化定制”，靈活化處理，盡最大可能打開本地中小企業的發債渠道。第二是大宗商品市場。利用澳門作為中國與葡語國家的仲介橋樑功能，搭建大宗商品交易平台，實現離岸交割。隨着前海聯合交易中心的發展，大灣區將在深圳成功建立一個全國性的大宗商品交易平台，將具有一流的交割倉庫和物流服務。澳門可探索將內地與葡語國家的商品貿易“在澳門交易，在深圳交割”的模式。第三是金融衍生品市場。探索推出創新性的金融衍生品。包括電子迷你型指數期貨和期權合約、航運運價指數、交叉滙率期貨和人民幣期貨等。充分發揮澳門單獨關稅區以及開放的國際金融市場優勢，加大研究力度，與內地、香港及國際機構共同探討合作；着手完善法規和監管體系，為金融衍生品市場發展營造良好環境。包括信息公開和披露制度、操縱市場行為認定標準等，增加投資者信心，保護投資者利益，吸引機構和客戶入駐。二是發展融資租賃。充分利用澳門獨立關稅區、自由港、低稅負及融資租賃准入門檻較低的優勢，吸引內地製造業、服務業龍頭企業和行業內領先的專業租賃公司到澳門設立融資租賃企業、專業分公司或項目子公司，逐步建立具有澳門特色的融資租賃市場，將澳門打造成連通內地和葡語系及“一帶一路”沿綫國家或地區，以船舶工業、海洋工程、大型機械設備等行業為重點業務領域的融資租賃業務集合平台。加強配套金融服務，支援融資租賃企業應收賬款融資，支援保險機構開展融資租賃保險業務，設立融資租賃產業發展基金等。三是發展綠色金融。發揮澳門在綠色環保領域的領先優勢，率先發展綠色金融。繼續加強澳門綠色環保產業的平台對接作用，通過每年度召開的澳門國際環保合作發展論壇及展覽，吸引各個國家和地區綠色企業、政府機構、環保組織等開展環保商貿、技術和信息交流；利用澳門在承接歐洲科技成果轉化方面的基礎與經驗，協助內地針對主要污染性產業開展綠色治理的技術支援。為“一帶一路”沿綫國家環保需求提供相應資金、技術保障，探索構建綠色金融服務體系，建立集綠色金融機構、綠色金融產品、綠色金融市場、綠色金融仲介服務組織於一體的綠色金融服務體系。鼓勵澳門金融機構針對企業、個人和家庭開發鼓勵金融機構開發與環保、氣候、能源等相關聯的綠色金融產品，探索建立綠色金融市場，積極推動跨境排污權、碳排放權、林權、節能、清潔發展機制項目、自願減排項目交易市場建設，探索建立區域領先的綠色金融市場體系。04_7.indd504/03/202016:41:5941

“一國兩制＂研究2020年第1期四是發展互聯網金融。因應內地互聯網金融發展的勢頭，利用澳門較為健全的徵信體制和較為寬鬆的監管環境，吸引內地及國際知名互聯網金融機構集聚，進一步活躍澳門創新金融發展的氛圍，促進傳統金融業與互聯網技術結合，帶動新興金融產業發展。完善互聯網金融發展政策，制定第三方支付管理辦法，出台互聯網金融企業稅收優惠政策，提高人民幣與澳門幣、港幣之間的清算效率。建立互聯網金融投融資服務體系。建立面向澳門中小微企業綫上、綫下的多層次投融資服務體系，在融資規模、週期、成本等方面提供更具針對性和靈活性的產品和服務。推動P2P等金融信用服務平台規範發展，爭取開展股權眾籌融資試點，滿足創新創業企業多元化投資需求。在澳門特色金融發展的路徑方面，一是促進特色金融要素資源集聚。通過完善配套政策、法律、監管環境，優化行政環境，促進特色金融在澳門集聚發展。在發展初期，給予新落戶的金融企業更多財政扶持，如落戶補貼、增資補貼、技術補貼、人才補貼等，以法制化市場化方式體現；為金融業提供差異化稅收優惠；為金融租賃行業高端或專業人才引進提供政策便利；加強配套金融服務，支援融資租賃企業應收賬款融資，支援金融機構開展特色金融業務，設立產業發展基金等。二是加強與葡語國家合作。強化中葡商貿合作服務平台的金融功能，利用中葡合作基金總部落戶澳門的契機，拓展澳門金融業發展空間，提升澳門在“一個平台”機制下作為中葡金融服務平台的作用。開發保理、信用證、福費庭、打包放款、出口押滙、進口押滙等多元化的貿易融資產品，促進資金流轉，滿足中葡企業的融資需求。建設中葡人民幣清算中心，支援澳門主要銀行類金融機構完善與人民幣支付清算系統的對接，保障中葡企業商貿往來中的資金結算更加安全、快捷、高效。為葡語國家和拉美地區提供更加便捷高效的清算服務，推動跨境貿易人民幣結算，降低有關企業的商易結算與投資成本，擴大境外人民幣的使用範圍，鞏固人民幣作為重要國際支付貨幣的地位，推進國家“一帶一路”建設。三是深化澳港、澳深合作。利用香港完備的金融體系、深圳多層次的金融體系，在細分市場建立自己的競爭優勢，如金融服務外包業務、金融資料處理、融資租賃、再保險、資產管理業務、葡語國家國際金融服務等。尤其是在融資租賃、綠色交易體系方面給予稅收、補貼、保險等配套的、優惠的、便利的政策支持。四是強化與科技金融公司的合作。與“一帶一路”沿綫科技金融公司開展合作，創新服務內容、業態、模式、環境，推進國際金融服務高端化發展，成為具有國際知名度，服務功能齊全，具有國際影響力和廣域輻射力的區域金融服務中心。充分利用澳門舉辦“國際基礎設施投資與建設高峰論壇”的機遇，吸引內地大型基礎設施和裝備企業到澳門設立公司進行融資租賃，發揮央企及駐澳企業的能動性，推動澳門與內地科技金融公司合作，將澳門作為“走出去”和“引進來”的地區總部，使澳門成為內地企業走向葡語國家的精準聯絡人。◝㐃窏憭㝕挗ⶤ⢳㝕憭ꪎ⪾劕⨳Ⳳ溸氘噻1.♧侷芎㕇阴掿ꓨ뭒䲀ⳛ偳ꆺ氘噻둛盛ⵋ溭㺥一是構建大灣區旅遊教育培訓中心，為大灣區培養高端的、專業的旅遊人才。發揮澳門酒店管理、旅遊管理在國際上處於領先地位的優勢，尤其是旅遊教育和相關職業培訓已經達到國際水平的實力，加強與大灣區其他城市的合作，強化旅遊職業教育，打造成為區域性旅遊職業教育基地。通04_7.indd604/03/202016:41:5942

張玉閣澳門經濟適度多元發展的回顧與展望過對旅遊行業的培訓和管理，整體提升旅遊服務水平，推動旅遊行業標準與國際接軌。二是推動旅遊休閑產業向高端發展，為粵港澳大灣區居民提供高品質旅遊體驗。借鑒拉斯維加斯的經驗，以主題酒店為主要承載，多種載體配套發展，集聚主題酒店的規劃建設，加強與旅遊相關產業如餐飲業、酒店業、零售業、運輸業、會展業、文化創意產業等協作，提升觀光、國際大型表演、美食、購物、住宿等旅遊項目的品質，實現旅遊相關資源的高效配置和市場深度融合，着力挖掘澳門旅遊業發展潛力。完善各項綜合度假設施的投資建設，建設多元化的零售購物中心和大型的家庭娛樂項目，為不同類型的旅客提供多元化的旅遊產品和體驗，擴展旅遊客源市場。配合非博彩元素的增長，豐富娛樂設施和休閑活動，推動發展成多日旅遊目的地，並通過提升旅客的總體體驗，吸引高端客群。三是加強與大灣區旅遊的區域合作發展。與內地合作方面，澳門已與內地城市簽署多個旅遊合作協定或備忘錄，以推動發展互助互惠的合作關係。大灣區將推動澳門與鄰近城市的深化合作，支撐“一程多站”的旅遊發展路向。以遊艇和旅遊產業為抓手整合上下游資源，共同推進一站式旅遊綫路和一站式郵輪遊艇旅遊綫路，做大旅遊客源市場。開拓高端醫療旅遊市場，擴大目標客源。大力增加澳門旅遊獎項，舉辦文化、體育、旅遊領域的活動，進一步吸引大灣區的遊客。國際合作層面，澳門可攜手大灣區其他城市，通過參與多個國際旅遊組織舉辦的活動，包括世界旅遊組織、亞太旅遊協會及世界旅遊城市聯合會等，加強澳門在國際旅遊事務上的參與，並利用合作和交流機會，提升澳門在國際旅遊界的知名度。2.♧⿣曶⨳鮐掿㸮⻔Ⲏ䗫劋㺥噻溭㺥一是建設亞太會展中心城市。借鑒拉斯維加斯已經由賭城向國際著名的會展中心轉變的經驗舉辦專業、精巧、規模巨大的展會，推進會展業與酒店、零售、金融、保險、文娛、商務旅遊等業態的融合，釋放會展業的產業帶動及就業功能。推動會展組織、場地營運、設計及承建、貨運代理、廣告公關、旅遊代理、顧問諮詢等產業鏈上眾多相關企業發展，促進會展業成為澳門新的產業支柱，構建以會展業為核心的現代服務業產業體系。二是推進以“會議為先”的會展業。從場館設計、主題立項、展會規劃、展覽組織管理等方面強化會展業品牌化發展，提高展會組織、策劃、服務的水平和經營管理水平，創新展會活動。在大灣區內其他城市設立展會分公司或者代表處，宣傳會展中心的品牌形象。創建會展品牌，與大灣區內其他城市展會錯位發展。三是推動粵港澳會展業深層次合作。構建粵港澳多層次、相互補充的會展市場結構，增加粵港澳會展業的整體競爭力。利用大灣區自貿區具備的進出口貿易、金融等多種功能與展覽業具有極高的貼合度的特點，加強與大灣區其他城市合作，持續增加會展業投入，擴大產業規模。舉辦有影響力的展會，樹立澳門會展城市品牌；改善會展業技術水平，通過展覽會平台，融合電子商務，實現“綫上+綫下”發展。加強VR技術的應用，讓參觀者與展品之間具有更強的互動性、沉浸感與參與感，進一步利用先進科學技術提升場館利用效率、減少會展運營費用，從而提升產業技術效率。3.♧☆嵥⻉✑掿筒䊩䬥㺥倁ⵋⱁ䟩氘噻䉗㖪一是加強培育文化創意產業，做大產業規模。支援澳門文創企業“走出去”，融入灣區發展，04_7.indd704/03/202016:42:0043

“一國兩制＂研究2020年第1期爭取降低澳門文化創業企業進入內地創業園區的門檻，促進兩地文化產品貿易，構建中葡文化交流平台。以“以中華文化為主流，多元文化共存”交流合作基地為依託，整合內地要素資源發展文化創意產業。借助大灣區建設，打造中葡文化交流基地，整合葡式建築、飲食文化與澳門本土中國文化，形成“中葡文化”特色，為旅客帶來新體驗，打造澳門文化創意新亮點。發展文化創意產業總部經濟，透過一系列鼓勵政策，吸引具實力的境外企業進駐澳門展開文化投資業務，在吸收外來資金、技術的基礎上，通過消化、吸收，形成具有自我發展、自我創新的發展模式。增強文化產業市場的活力，大力挖掘世界文化遺產、中葡影視文娛產業、方程式世界盃、房車賽、電單車賽等創意元素，帶動產業規模升級。二是加強與大灣區文化創意產業協同發展。在政府層面建立區域合作機制，形成多層面的協調機制和制度安排，加強統籌協調，避免重複建設、惡性競爭，同時搭建三地非政府組織的合作平台。搭建粵港澳三地公共服務平台，為企業尋求風險資金，爭取政府基金支援，提供項目策劃與評價和人才培訓，進而為企業提供有效服務。打破行業分割、條塊壟斷，整合社會資源，發揮集聚效應，培育創意市場，打造並完善文化創意產業鏈，形成文化創意產業發展集聚區。4.♧ꬨꞇ䪫銋煝溭掿呦䖦䳀ⶬ╚꒜跪氘噻盩暾ⲇ一是以中藥質量研究國家重點實驗室、深澳中醫藥創新研究院等為重點科技支撐平台，提升中醫藥前沿關鍵技術。加強原始創新研究，提高中藥資源保障水平和新藥研發能力，深入開展探索性、創新性和重大關鍵技術研究，建立創新藥物研究的開放式科學技術平台。建立國際認可的中醫藥產品質量標準，聯手內地共同建立中醫藥國際標準，促進中國內地、歐盟、港澳等多個國家和地區傳統醫藥標準的制定和互認，發揮中醫標準的技術支撐和引領作用。二是以粵澳合作中醫藥科技產業園為產業發展平台，拓展澳門中醫藥市場空間。強化園區內GMP中試生產、研發檢測等公共服務平台的功能，引導入住園區的企業走向歐盟等主流國家市場，為港澳企業、國際企業的產品走向內地市場提供產品升級、創新研發、委託生產等一體化的硬體配套設施和技術支撐。在健康中國戰略的推動下，在內地尋求更為廣濶的發展空間。三是以世界衛生組織傳統醫藥合作中心為國際交流平台，加強澳門中醫藥產業國際化發展。強化澳門世界衛生組織傳統醫藥合作中心的職能，發揮澳門獨特作用，與“一帶一路”沿綫國家特別是葡語系國家開展中醫藥交流與合作，在中醫藥國際化發展方面強化“精準聯絡人”的作用，加強與國際標準、國際技術、國際人才、國際市場的對接，完善中藥智慧財產權法，加大名優中藥配方的智慧財產權保護力度，構建中醫藥科技產業的國際化發展平台。┩➶ꅾ憭ꪎ籮戀ꈏ䍳㝂⩧溭㺥溸侓瞭䐮饘┞㴟ㄍ岻䔾岻锺⟵阐⟜걁偈籮戀㐃憭ꪎ꽄凞溭㺥及時修訂、更新、升級、完善現有法律法規，廢止與實踐不相適應的法律，確保新經濟在澳門發展的有效推動。建立健全具有澳門特色的中西融合的法律體系，適當地融入西方民主法律特色，對於澳門已經明確要優先發展的產業給予更多法律上的保障，消除制度障礙，形成適合澳門適度多元發展的法律體系。解決內地與澳門區域合作中的法律障礙，轉變區域合作的方式，保障內地與澳04_7.indd804/03/202016:42:0044

張玉閣澳門經濟適度多元發展的回顧與展望門區域合作的可持續發展。對於現仍生效、但尚未翻譯成中文的法例，應加快推進翻譯，建立健全可以完全用葡語和中文兩種語言運作的法律體系，為澳門參與“一帶一路”建設和大灣區建設提供法律支撐。◝ꓹ㸫䙎鞬俠☭䩜侓瞭佻串憭ꪎ氘噻㝂⩧溭㺥在世界各地及大灣區各個城市（包括香港）都在大力吸引高端專業人才的背景下，對澳門緊缺、對本地就業不構成競爭的高端專業人才，制定特殊政策，放寬人才引進政策。參考新加坡及香港等國家或地區的經驗，設立公開的計分制度，按照申請人的學歷、工作經驗、專業資格、技術能力、語言能力、個人成就等維度，對申請人進行評分，擇優簽發簽證。完善專才引進計劃，設定公開透明的配額，每年以行政法規方式公佈配額數量，對於澳門特區政府明確大力支持的產業，設定專門配額，按需調節，使得專才引進具有一定的引導性和目標性，以助力澳門經濟適度多元發展。吸引更多的人才到澳門發展，為澳門經濟適度多元發展提供人才保障。┩Ⲏ䗫⪠㐍锣筷魗徏⪜憭ベⳛ憭ꪎ蔦氮⯜䍳⨳Ⳳ進一步啟動澳門自由港制度優勢，加大貿易自由、金融開放、投資自由等制度吸引力。澳門在歐盟內享有特定的貿易優惠和特權，且享受西方國家給予的普及特惠稅待遇，這些優勢可以進一步加快內地要素進入澳門，大力推進對外經貿關係。澳門的金融政策高度自由開放，資金、外滙、黃金自由進出，銀行自由訂定不同的滙率和利率，外幣和本幣存款完全自由，本幣在區內自由兌換，可以鼓勵內地與澳門加強特色金融合作，推動對符合條件的境內金融機構均在澳門設立分支機搆。此外，澳門實行企業自由經營制度，外資可自由地在澳門開設公司，不受任何限制。對於商人投資技術密集型產業採取較為優惠的政策，加上澳門遠低於國際一般水平的低稅率，可以鼓勵內地的大型企業在澳門設立分公司，在對外開放特別是在促進中國與葡語國家交流合作方面發揮更大作用。㎃긖䳀ⶬ憭ꪎ蕞榓嶯塦樦偈ⶤ溸ꬨ➵全面提升澳門與珠海橫琴的關係，為澳門經濟適度多元發展拓展廣濶空間。一是在自由貿易港政策框架下統籌制定完善便利港澳居民在橫琴發展的政策措施。在人員、貨物、資金、信息以及貿易、投資便利化等方面真正實現要素便捷、有序流動，完善硬體基礎設施建設，簡化通關程序，促進通關智慧化，提高要素流動效率。打造“粵港澳深度合作示範區”，為澳門經濟適度多元發展打通快速賽道。二是共同發展旅遊休閑產業，做大雙方的優勢產業。借助港珠澳大橋通車的契機，強化與香港的旅行休閑產業合作。爭取中央支持加掛“橫琴珠港澳旅遊休閑產業試驗區”牌子，有機整合橫琴特色生態、澳門博彩和香港旅遊商貿，形成多元、高端、跨區域的國際旅遊休閑產業，促進橫琴快速發展，助力澳門經濟適度多元。三是以粵澳合作中醫藥科技產業園為平台，深入合作發展中醫藥產業。爭取獲得類似博鼇樂城國際醫療旅遊先行區、北戴河生命健康產業創新示範區的政策，探索試行對國外依法批准上市、未獲得中國註冊批准的藥物進口，按新藥註冊特殊管理規定實行特殊審批；對示範區確需進口的、關稅稅率較高的部分醫療器械和藥品，按中央規定，統籌研究適當降低進口關稅等。04_7.indd904/03/202016:42:0145

“一國兩制＂研究2020年第1期⹪脞倁椀References澳門統計暨普查局：《2018年澳門產業結構》，2019年11月。StatisticsandCensusServiceoftheMacaoSARGovernment,IndustrialStructureofMacao2018,November,2019.澳門統計暨普查局：《澳門經濟適度多元發展統計指標體系分析報告》，2017年。StatisticsandCensusServiceoftheMacaoSARGovernment,AnalysisReportofStatisticalIndicatorSystemforModerateEconomicDiversificationofMacao2017.澳門統計暨普查局澳門統計數據庫，https://www.dsec.gov.mo/TimeSeriesDatabase.aspx。StatisticsDatabaseofStatisticsandCensusServiceoftheMacaoSARGovernment,https://www.dsec.gov.mo/TimeSeriesDatabase.aspx。澳門發展策略研究中心：《澳門特色金融的發展重點及可行性研究》，2018年。CenterfortheStudyofDevelopmentStrategiesinMacau,DevelopmentFocusandFeasibilityStudyofFeaturedFinancialIndustryinMacao,2018.04_7.indd1004/03/202016:42:0246

第1期（總第43期）“一國兩制＂研究lssue12020年1月JournalofOneCountryTwoSystemsStudiesJan,2020兎侓ꃏ韣ЯЯ雅饘վ2019䌑鬙侓䌑䍳侓䍠䈰✑緶篚տ䍵鞽劋第锣主辦：澳門理工學院“一國兩制＂研究中心時間：2019年11月14日（星期四）下午3時至5時30分地點：澳門理工學院懷遠樓展覽廳主持人：李莉娜（澳門理工學院“一國兩制＂研究中心主任、教授）與會者：劉丁己（澳門大學工商管理學院教授）顧新華（澳門大學工商管理學院副教授）劉成昆（澳門科技大學商學院教授）王忠（澳門城市大學人文社會科學學院副院長、教授）陳慶雲（澳門理工學院榮休教授）王長斌（澳門理工學院博彩旅遊教學及研究中心主任、教授）李略（澳門理工學院人文及社會科學高等學校教授）朱顯龍（澳門理工學院人文及社會科學高等學校教授）鄞益奮（澳門理工學院人文及社會科學高等學校副教授）彭艷崇（澳門理工學院人文及社會科學高等學校副教授）張濤（澳門理工學院人文及社會科學高等學校副教授）董致麟（澳門理工學院人文及社會科學高等學校講師）許昌（澳門理工學院“一國兩制＂研究中心教授）李燕萍（澳門理工學院“一國兩制＂研究中心副教授）姬朝遠（澳門理工學院“一國兩制＂研究中心副教授）何志輝（澳門理工學院“一國兩制＂研究中心副教授）謝四德（澳門理工學院“一國兩制＂研究中心講師）梁淑雯（澳門理工學院“一國兩制＂研究中心講師）何曼盈（澳門理工學院“一國兩制＂研究中心講師）澳門特別行政區第四任行政長官崔世安於2019年11月12日發表《2019年財政年度政府工作總結》及《澳門特別行政區第三及第四屆政府施政總結》。這兩份總結報告呈現了第三及第四屆特區政府的重點工作，是澳門居民對特區政府過去施政工作回顧以及展望未來的時刻。2019年是澳門回歸祖國二十週年的年份，澳門如何抓住機遇，通過融入國家發展大局以謀求自身的更好發展？特區政府銳意解決澳門居民關心的住房、交通、教育、醫療等民生問題，在過去的一個財政年度的完成度如何？特區政府如何總結過去一年在各個領域的政策效果，相信是廣大澳門居民非常關心的話題。為此，澳門理工學院“一國兩制＂研究中心於2019年11月14日（星期四）下午3時至5時30分在澳門理工學院懷遠樓展覽廳舉行“評議《2019年財政年度政府工作總結》座談會＂，期望透過討論交流進一步推動社會各界對新形勢下澳門持續發展的理性思考。現將會議紀要整理發表，謹供讀者參考。（有關發言純屬爭鳴之見，不代表本刊立場）05_7.indd104/03/202016:45:1747

“一國兩制＂研究2020年第1期李莉娜：2019年是個比較特殊的年份，回歸二十週年、國慶七十週年、政府換屆，相信每個人的行程都是安排得滿滿的，各位能夠抽出寶貴的時間來到是次的座談會，大家共同探討第四屆特區政府的工作報告，真的是非常感謝大家。澳門特區政府《2019年財政年度政府工作總結》及《澳門特別行政區第三及第四屆政府施政總結》已經出來了，資料非常亮麗，但陽光下總會有陰影。在這個轉折時期，新的政府、新的時代，也會有新的問題出現。今天大家聚在一起的目的，就是要一起探討澳門的新問題、新挑戰，同時也希望發掘一些新的機會，尋找新的機遇。希望大家今天能貢獻自己的智慧，一同探討澳門的機遇和問題，最起碼能提出問題，讓大家能有更多的思考。陳慶雲：《2019年財政年度政府工作總結》基本上是就過去五年施政報告中所做的一些事情、說的一些理念和想法進行了滙總，而且滙總得不錯。而《澳門特別行政區第三及第四屆政府施政總結》則是對過去第三及第四屆特區政府的施政進行總結，當中還加入了《澳門特別行政區五年規劃（2016-2020）》〉的相關內容。《澳門特別行政區第三及第四屆政府施政總結》的結構是四篇八章，基本上的思路和每一年度的施政報告差不多，先是有關“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治的內容，然後是民生問題、經濟發展、社會多元的內容，接下來是科學決策、政府善治的內容，還有“五年規劃”的內容。“五年規劃”的編制和實施，在澳門歷史上是一件大事，澳門做這件事情獲得了社會的廣泛認同。所以，把“五年規劃”和前述幾大任務一同寫進了《澳門特別行政區第三及第四屆政府施政總結》中。由此可見，關於澳門特別行政區“五年規劃”的有關工作，政府非常關注。在此，我就“五年規劃”發表一點看法。“五年規劃”的編制確確實實在澳門歷史上是一個重要的事情，可以說是一個制度創新，《澳門特別行政區第三及第四屆政府施政總結》裏面是如此評價的。儘管當時做這件事情的時候，社會上有過一些不同的聲音，但是在中央政府的支持下、在特區政府和澳門社會各界的努力下，凝聚共識，共同完成了“五年規劃”。從2016年的9月到現在，“五年規劃”實施了三年多，還有最後一年多的時間。特區政府就2016-2018年“五年規劃”的實施進行中期評估。澳門理工學院人文及社會科學高等學校社會經濟與公共政策研究所應邀作為社會獨立的第三方參與評估。我們的報告已交給特區政府，特區政府也向社會發表了“五年規劃”的中期評估，認為實施情況符合預期。《澳門特別行政區第三及第四屆政府施政總結》中也指出“五年規劃”的完成情況符合理想。在此，我想先談談為甚麼要在澳門做“五年規劃”。做這樣一個規劃的原因有很多，但當中有兩條很重要，在特區政府的報告裏也專門說明了。首先，制定“五年規劃”能讓澳門特區的施政計劃更系統化和精細化。雖然特區政府每年都有施政報告，但施政報告主要關注未來一年的事情，無法對更長遠的發展有具體的施政規劃。“五年規劃”是特區政府未來五年施政的路線和藍圖，而每年的施政報告則是把規劃的內容細化。“五年規劃”和每年的施政報告結合起來，使得特區政府的施政更具長遠性和戰略性。這一點是當時決定制定“五年規劃”的重要思路。第二，澳門特區政府制定“五年規劃”，是為了讓特區的發展能夠融入到國家的整體發展規劃中去。國家很重視澳門的未來，澳門也很重視自身的發展，這樣一個上下結合的思路出來以後，便是要考慮如何把其實踐落實。澳門要穩定發展，就必須融入到國家的發展大局中去。國家有五年規劃，澳門自然也需要有五年規劃，這樣便能把澳門的發展與國家的發展戰略相結合。這毫無疑問05_7.indd204/03/202016:45:2148

時政述論──評議《2019年財政年度政府工作總結》座談會紀要是“一國兩制”實踐的重要內容，我們常說“國家好，澳門才會好；澳門好，國家會更好”，我想便是如此。由此可見，澳門特區在制訂“五年規劃”時，應該站在這一個高度上來認識制訂規劃的必要性。接下來我簡單談一點對“五年規劃”成效的看法。首先，我想肯定特區政府制定“五年規劃”這一舉措。第四屆澳門特區政府適應澳門發展趨勢，敢於面對問題，勇於創新，凝聚廣大居民的智慧與力量，擔當起頂層設計，協調好發展的重擔，並實施了首個澳門“五年規劃”，這是特區政府施政的重大制度創新，既得到了特區居民的認同，也得到了中央政府的充分肯定。“五年規劃”實施了三年多，總體情況是可以的，很多方面都達到了預期，甚至有些部分超越了預期。不過，這畢竟是澳門第一次做“五年規劃”，很多方面也存在經驗不足的情況，因此也是有一定改進空間的。我舉一個其中的例子，當初制訂規劃的時候，雖然也提到了粵港澳大灣區建設和“一帶一路”建設，但是由於種種原因，在制訂政策規劃的時候，在這些方面內容和相關的思考相對薄弱。這說明了在做規劃的時候仍然缺乏了一定的前瞻性，如果當初能把問題想得更遠一點，這個“五年規劃”可能更好。當然，我也必須說，雖然在制訂“五年規劃”時國家已提出粵港澳大灣區的建設，但無論是從熱度、高度、深度和廣度上看，也是最近一年多才更加重視起來。粵港澳大灣區現在已上升到國家戰略的高度，並且由國家主席習近平親自抓，澳門實在有必要對此做好長遠發展的規劃，才能讓澳門更好地融入到國家的發展大局中去。因此，從這個意義上講，澳門以後的規劃不僅要和中央的規劃相銜接相融合，而且，澳門作為粵港澳大灣區四個核心城市之一，未來的發展方向還應該要和粵港澳大灣區的建設規劃相一致相融合。換言之，澳門自身的“五年規劃”要和不同層次、不同層級的規劃相一致，然後再由每年的施政報告把這些規劃具體落實。第二，“五年規劃”有很多指標，這些指有一些在《2019年財政年度政府工作總結》中談及了，有一些卻沒有。其實“五年規劃”中的指標有兩種，一種叫約束性指標，一種叫預期性指標。從理論上講，約束性指標是特區政府必須要完成的指標，無論如何也需要去執行的。做中期評估工作時，我們很注意看約束性指標的落實情況，其中發現確實存在一些問題。當然，這些問題可能是由一些客觀的因素所導致，但不管怎麼說，既然是硬指標，就必須去實施、去完成。第二種指標稱為預期性指標，預期性指標會受到內外環境等種種因素的影響，在執行的過程中可能會出現這樣那樣的問題。預期性指標是特區政府應該力爭去完成的。雖然說五年規劃在內地許多省市都有做的，但澳門特區既是一個特殊的經濟體又是一個特殊的行政區，在“一國兩制”下，這個規劃應該怎麼去做？在中央政府的支持下，澳門終於做出來了，而且過去這三年多，從執行的情況看，澳門也達到了預期目標，成效也不錯。當然，這並不等於說規劃的制訂和實施中不存在問題，或所有問題都已經解決，我們接下來仍然有一年多的時間，可以作進一步的發展，可以繼續改進及努力。以上是我對第四屆特區政府以及“五年規劃”的一些看法。在此抛磚引玉，希望大家繼續討論，集思廣益，謝謝大家。王長斌：我從自己熟悉的經濟和博彩範疇來說一下。今天我們本來是要評議《2019年財政年度05_7.indd304/03/202016:45:2149

“一國兩制＂研究2020年第1期政府工作總結》及第三、四屆特區政府的施政工作，但我想把範圍擴大一點，回顧一下澳門回歸二十年的經濟和博彩業的發展。我個人認為，過去的二十年是自從1557年澳門開埠以來最好的二十年，我們也有幸見證了澳門歷史上經濟發展最快最輝煌的二十年。回顧四百多年的歷史，澳門的經濟大槪是初開埠那約一兩百年算是一個黃金時期，因為當時葡萄牙人來了以後壟斷了中西貿易，澳門成為了當時中西貿易的樞紐。後來鴉片戰爭爆發後，澳門便開始衰落。及後雖然博彩業興起，但也僅足夠作為基本的支撐。1999年澳門回歸之前，澳門的經濟非常差，很多澳門人都要去香港或台灣打工。現在，情況完全反過來了，其他地方的人都要來澳門打工。澳門回歸後的蓬勃發展離不開“一國兩制”和中央的全面支持。2002年開放賭權是澳門經濟騰飛的主因，而這實在有賴於中央的支持，享受了“一國兩制”的紅利。在博彩業開放之前，澳門是一個沒有太多人認識的城市，大家只知香港不知澳門。現在，澳門在世界上越來越多人認識。博彩業是一個特殊的行業，在回歸二十週年之際及時對博彩業的發展進行總結很是必要。2002年澳門賭權開放時，在澳門周邊範圍內，基本上是沒有其他地方發展博彩業的。2006年，澳門的博彩收入已經超過了拉斯維加斯。2008年，澳門已經超過了內華達。最高峰2013年和2014年，澳門的博彩收入是內華達的八倍之多。過去幾年我們經歷了一個回落，但現在仍然是內華達的四五倍。從博彩收入來說，澳門業已成為當之無愧的世界博彩之都。這麼小的地方，能夠做出這麼大的成就，這絕對是“一國兩制”的紅利，是中央支持的結果，假設沒有2003年的自由行政策，澳門博彩業的發展不可能那麼迅速。博彩業在過去二十年除了自身的發展及帶動了澳門的經濟騰飛之外，博彩業自身的制度上也有很大的進步和發展。首先是博彩監管制度的建立。回歸前澳門便有合法經營的博彩業，當時的澳葡政府委託博彩公司自行監管，王五一教授曾給這種制度取名“委託監管”，實際上是自我監管，等於沒有監管。翻查法律，澳葡時期對博彩業的經營主要採用批給制度，法律上先說明如何批給、該公司應如何經營、如何交納稅款等，裏面沒有提及過怎樣監管。過去二十年，對博彩業的監管框架開始建立起來了。2001年《娛樂場幸運博彩經營法律制度》出台，對博彩業監管的制度基本算是建立起來了，雖然說總體上還比較粗，但也算是搭起了一個框架。這個框架包括了一個的事前監管框架，包括市場准入的批給、資格審查制度，然後是一個運營中的監管制度，包括會計制度等。當然，這個粗疏的制度仍然進行進一步完善，我一會再說，但總的來說，回歸後對博彩業的監管實現了從無到有的轉變。第二是博彩信貸制度和反洗錢制度的建立。博彩信貸過去一直普遍存在，賭場借錢給賭客過去雖然是違法的，但一直都在發生。2004年，《娛樂場博彩或投注信貸法律制度》的出台正式解決了這個問題。2006年，澳門特區政府又開始重視反洗錢的工作，而且取得了很好的成績。2019年10月，反清洗黑錢及反恐怖活動融資的國際組織──亞太區打擊清洗黑錢組織（APG）正式發佈對澳門特區的相互評估跟進報告。澳門在最新的APG相互評估跟進報告中，成為全球首個以全部合格的評級，通過四十項金融行動特別組織法律技術合規國際標準的會員。這是一個相當了不起的成就。其實過去我們對“洗錢”的槪念有些誤解，認為“洗錢”就是把錢從國內洗出來，但嚴格來說這不算是“洗錢”，因“洗錢”是指把黑錢洗成白錢，有人通過澳門把錢從內地運出來不完全涉及“洗05_7.indd404/03/202016:45:2150

時政述論──評議《2019年財政年度政府工作總結》座談會紀要錢”，因為那些錢很可能是白的，是可以放在枱面上的，所以這種做法頂多也是違反了內地的外資管制和外滙管制。但無論如何，澳門現在在反洗錢方面已達到了國際標準。澳門特區政府對博彩業監管的工作是受到國際肯定的。2019年9月，澳門博彩監察協調局局長獲國際非盈利組織InternationalMastersofGamingLaw（IMGL）頒發2019年亞太區年度監管者大獎。IMGL是一個由律師、博彩業監管者、博彩業教育工作者組成的一個國際組織，這個組織頒發這樣一個大獎予澳門，說明澳門近年來的工作是出色的，這也是澳門特區政府的一大成就。雖然說，回歸二十年來，博彩業除了帶動澳門經濟出現井噴式的發展，以及其自身制度正逐步完善，但與博彩業有關的問題仍然存在。首先，從經濟角度看，博彩業一業獨大，阻礙了澳門經濟的多元發展。澳門作為一個小城，從理論上說是應該走專業化的發展路徑，但專業化是有風險的，尤是博彩業這種帶有特殊性的行業，將來一旦博彩業遇到打擊，便可能會拖跨澳門的整個經濟。因此，從長遠考慮澳門經濟適度多元發展是必須的。可是，澳門的資源局限，經濟多元化不是特別容易做到。近年來，特區政府一直想推動非博彩產業的發展，如會展業和中醫藥產業等，可是這些產業若要發展成為澳門經濟的新增長點，恐怕仍然有很長的一段路。舉個與會展業有關的例子，2018年拉斯維加斯的金沙接了一個50,000人規模的會議。這種會議可以在澳門舉辦嗎？澳門大大小小的酒店和旅館房間加起來一共只有約40,000間，這種超大型規模的會議根本承接不下來，澳門的會展業，一般都是指一些幾十個人的會議，偶爾也會有上百上千人的，但數量不多。此外，澳門的展館數量很有限，這個恐怕比香港還要差一點。如何支持非博彩產業的發展，恐怕是今後要好好思考的方向。第二，從博彩監管方面來看，如前所述，現在的制度絕對有很大的進步及完善空間。剛才提及的博彩業批給制度和評議制度，已經實行了超過170年，之所以能夠長期的堅持下來，是因為長一段時間，澳門的博彩業在內外的環境裏都是壟斷的，制度設計如何基本上不受影響。但現在不一樣，澳門周邊地區紛紛都在讓博彩業合法化。當外來競爭出現時，澳門必須認真思考過去的批給制度是否還適合實施下去？另外，剛才提及的博彩業准入資格審查制度也沒有完善地建立起來，相關的法律是有的，但實際上並沒有做起來。還有便是貴賓廳的問題，如何對貴賓廳進行監管是下一屆特區政府需要下決心和功夫去解決的問題。王　忠：澳門特區過去二十年的發展迅速，一如李莉娜主任和陳慶雲教授剛才所語，從《2019年財政年度政府工作總結》及《澳門特別行政區第三及第四屆政府施政總結》這兩本報告中也能看到許多既光鮮又亮麗的數字。不過，回歸已經二十年了，也許現在我們應該要關心的，是這個亮麗的數字，這個上升的趨勢是不是可以一直延續，現有模式去發展適不適合繼續維持下去。過去二十年，澳門的經濟發展可以說是建基於以博彩業為主的產業結構之上。可是，毋庸置疑，博彩業是一個與社會良俗相悖的一種產業。回歸之際，澳門經濟狀況不佳，以博彩業作為經濟支撐，可以理解為一種權宜之計。可是，正如剛才王長斌教授所言，博彩業一業獨大，一但受到衝擊和影響，也許就會動搖到整個澳門的經濟。這個行業本身的不穩定性較多。到了今天，我們也許應該去思考另外一些可行的路徑，讓經濟的穩定性可以更好一點，並使得社會的文化風氣，或者說05_7.indd504/03/202016:45:2251

“一國兩制＂研究2020年第1期是社會良俗可以更好地建立起來。未來的三十年，澳門應該怎樣去發展？其實中央已經不斷強調澳門經濟需要多元化，也賦予了澳門“一中心、一平台、一基地”的發展定位，但這些定位的具體內涵是甚麼，該如何發展呢？就以“一中心”來說，澳門要建議世界級旅遊休閑中心，那麼這個旅遊休閑中心的核心競爭力在哪裏？旅客是衝着甚麼目的來澳門呢？我們不能否認，博彩業是吸引旅客的主要因素，如果未來我們想不再依賴博彩業，那澳門的吸引點是甚麼呢？又如剛才王長斌教授所言，想發展會展旅遊，我們的接待能力夠嗎？這些都是關乎澳門未來發展的重要議題。我想提出另外一個思考的方向。《粵港澳大灣區發展規劃綱要》提出要推進“廣州—深圳—香港—澳門”科技創新走廊建設。澳門是微型經濟體，土地有限，也沒有足夠的人才，很多人會懷疑澳門究竟有沒有條件去發展科技創新。其實這並不是一個特別大的問題，澳門的確缺乏資源，但問題是能夠解決的。全球有很多不大的經濟體，它們的經濟和科技發展都很不錯。我們要對科學有一個正確的理解。一提到科技，很多人都以為那是科學家的事，其實不全是這樣。我們應該從社會學的角度去理解科學。在科學社會學裏，法國學者拉圖爾便提出，科學是社會上形成的網絡，裏面有行動者，這些行動者有的是人，也有些是非生命的機構，這些主體的相互作用能夠把科技推動上去。這些主體當中，其中很重要的一環便是大學。所以，我的觀點是澳門未來的科技乃至經濟發展可以通過教育、尤其是高等教育的發展去推動。大學是科技創新發展一個重要的行動者。最明顯的例子便是斯坦福大學與矽谷的關係，斯坦福大學是矽谷的科技創新力量的重要支撐，是矽谷人才的培養基地。既然澳門要成為粵港澳大灣區科技創新走廊的核心一員，高等教育的發展便是很重要的路徑。發展高等教育不僅僅可以通過推動科技創新來讓澳門經濟多元發展，大學自身的發展也能直接對經濟起到帶動作用。以當年內地大學擴招為例子，我曾看過一個關於教育經濟的研究報告，2000年中國高等教育擴招了48萬學生，帶來的經濟效益是129.9億人民幣，同時創造了超過25萬的就業機會，也就是說多招2個學生便能帶來1個就業機會，這便是教育經濟的直接外部規模效應。還有其他間接的帶動，如旅遊業，劍橋一年四季都能看到遊學團。我們把這種做法叫做“大學的城市化、城市的大學化”。澳門現在很多資料表現都很好，但我們要思考的是未來的可持續發展，若做這樣一個改變，可以說是根本性的，當然也不可能是短期內可以達到的狀態，但如果我們有這個魄力，慢慢一步一步來，未來應該是可以做到的。而且，發展高等教育能夠直接提升一個城市的文化品位，如果成功，澳門在國際上的名聲就不會只是一個賭城。我並不是說賭城不好，過去已經發生的事情必然有其必然性，但未來我們應該要做一些更具高度的事情。以“大學的城市化、城市的大學化”作為澳門未來的發展方向並不是紙上談兵。在此我也談一下具體可以操作的做法。首先，澳門現在有10所高校，這些原有的高校可以考慮與外面的知名學府進行合作，進一步去拓展去提升，學校的規模也可以去擴大。第二，澳門應該利用寬鬆的制度優勢，吸引更多的國際一流大學來澳門建分校和研究院。這些年來，內地許多城市和區域如深圳、青島、珠三角、長三角等，都在拼命地吸引大學去辦分校，澳門對此應予以高度關注。第三，教育本身也是一個經濟產業，發展得好對經濟會有很大的拉動力。我相信，如果特區政府把方向定下來了，社會上會有資金和力量願意投入到教育產業中來。回歸已經二十年了，澳門未來需要去考慮長遠發展問題。我不否認博彩業將會繼續為澳門的經05_7.indd604/03/202016:45:2252

時政述論──評議《2019年財政年度政府工作總結》座談會紀要濟作出很大的貢獻，而會展業和其他產業，如文創產業應該是可以發揮到一定的作用。但是，澳門仍然需要一個或若干個比較大的支柱產業，去支撐起整個社會的運行，高等教育、科技創，是值得我們去思考的方向。顧新華：我重點談澳門經濟的可持續發展。澳門今年的人均GDP在全世界排名第二，2020年有可能達到世界第一，這是國際貨幣基金組織的預測，對不對？可以拭目以待。有一點值得注意的是，澳門的人均GDP雖然很高，但澳門的工資中位數卻不算很高。澳門本地居民的月工資中位數約為20,000澳門元，但總體就業人口的月工資中位數約為16,000澳門元。把澳門和香港做一個簡單的對比就能看到，澳門的人均GDP在2014年是香港的兩倍，但澳門的人均工資中位數卻不及香港，香港的總體就業人口工資中位數約為18,000港元，澳門大槪是香港的88%左右。這很清楚地顯示出一個問題：澳門存在明顯的收入分配不均。這是我想講的第一個問題。接下來我想講有關澳門的整個經濟發展態勢，第二個問題是有關博彩業的，澳門經濟高度依賴博彩業是不爭的事實。在此我先舉一些世界上其他著名賭城作為例子，作為澳門的對照參考。首先是大西洋城，過去大西洋城是美國著名的賭城之一，近期曾花25億美元大建賭場，但不到兩年的光景項目便倒閉了，因為沒有足夠遊客。另一個例子是拉斯維加斯，過去拉斯維加斯有很多角子機設施，因為美國人都喜歡玩角子機遊戲，但消費者的喜好現在變了，不再喜歡玩此遊戲，改為室外遊，故拉斯維加斯近年來角子機設備的數量在大幅下降，角子機收入也隨之下滑。與此相反的是，拉斯維加斯的百家樂收入在大幅度增加。有研究發現，近年來拉斯維加斯博彩收入的主要來源是華人：美國華人、加拿大華人、中國大陸的華人。而且，把拉斯維加斯的百家樂收入數據和澳門的博彩數據進行對比，可以發現兩個城市的博彩收入走向高度相似、同升同降。兩地數據走勢如此相關，當中必有原因。博彩業是高度依賴旅遊業的，沒有遊客便經營不下去了，如大西洋城。近年來華人成了世界各大賭城的主要客源，這就解釋了為何澳門和拉斯維加斯的博彩收入數據是同升同降的現象，因為兩地的客源基本上是一樣的。拉斯維加斯已開始模仿澳門的一些博彩經營模式，如VIP模式，努力把澳門的客人拉過去。這說明了至少兩個問題：一是澳門的博彩業是面對外部競爭的，這一點大家都很清楚；第二點是華人為博彩旅遊業的主要客源，這個客源一旦有波動，便會直接影響博彩收入，從而影響整體經濟。恩格爾系數表明，食物的花費比例在不斷增長的家庭收入或總支出中，所佔比重在上升一段時期後便會呈遞減趨勢，其他如衣著、日常必需品也一樣，可見消費者的偏好是會隨收入等因素而改變的。一旦博彩旅遊商品的消費在華人的總支出中比重下降，便可能直接影響到澳門的博彩收入。2002年博彩業與澳門GDP之比是39%，現在已經上升到85-90%，博彩旅遊淨收入也佔了GDP的40-50%。如果大陸遊客的消費習慣改變，澳門將直接受到影響。有關澳門經濟的發展態勢，很多人便會想到經濟適度多元發展，這是我想講的第三個問題。今年的《2019年財政年度政府工作總結》似乎比較樂觀，指出澳門在多元化發展上初顯成效。多元化可以分為垂直型多元化和橫向型多元化。垂直型多元化是指把產業鏈拉長，過去我們稱之為狹義的多元化。以博彩業為例，博彩娛樂也需要有其他活動配合──吃喝住玩，博彩旅遊的產業鏈便因此而拉長。拉斯維加斯一直喜歡這種方式的多元化，來到拉斯維加斯的遊客不一定都喜歡博彩，所以當地會有很多其他的娛樂設施：展覽、表演、餐飲、住宿等等，吸引遊客，增加博彩以外的消費，05_7.indd704/03/202016:45:2253

“一國兩制＂研究2020年第1期這便是拉斯維加斯式的產業多元化。過去大家一直認為，澳門應該學習拉斯維加斯的經驗，特區政府當年向美資公司發出博彩經營權的目的也在於此。可是，澳門真的可以照搬拉斯維加斯的方式嗎？澳門的面積不到拉斯維加斯的1/12，我們就算免費供遊客吃和住，也只會吸引他們到賭場輸更多的錢。這種所謂的多元化只能加重經濟的單極化，難以對澳門經濟的可持續發展有所幫助。澳門需要的是橫向型的產業多元化，也就是要發展一些與博彩業無關、甚至和旅遊業也無關的產業。不過，博彩業在澳門獨大，突然要另外搞一個完全和博彩業沒有關係的產業且寄希望於它能成為新的經濟增長點是不太現實的。但我們可以從博彩業出發，慢慢地把一些新的產業培養起來。在此先以法國南邊一個小國摩納哥作為例子，過去，摩納哥也是以博彩旅遊立國的，但現在該國已成功轉型為以金融業作為其主要創收產業。澳門應該借鑒摩納哥的經濟轉型，先利用博彩業作為經濟主體，帶動中小型企業復甦，然後再發展金融業，這也許是澳門經濟適度多元發展的一個路徑。之所以認為澳門可以發展金融業，是因為金融業用地少但附加值高。澳門地少，無法發展需要大量土地資源的產業，而博彩業收入如此之高，必須要有另一種同樣是高附加值的產業才能吸引人們去開發。此外，澳門還有一個很重要的資源──人民幣。大陸遊客到澳門玩博彩帶來了大量的人民幣，人民幣在澳門算是外滙。據說，在澳門體外迴圈的人民幣數量非常大，有幾千億，但這些人民幣都沒有經過澳門的銀行系統。如此好的資源，實在應該利用起來，發展人民幣的離岸金融業務，發展人民幣資產的交易所、債券市場等。有人認為，鄰埠香港是國際金融中心，澳門在香港面前聲稱要發展金融業可以說是毫無競爭力，而且澳門人少，人才更少，要做金融中心談何容易？而且澳門土地資源極為稀缺，也大大制約了澳門的發展。可是，近幾個月來香港的亂象大大打擊了香港國際金融中心的根基，這可能會成為澳門的機會。澳門有大量的財政儲備，有錢便好辦事，人才可以用錢吸引過來，土地也可以長期租用。澳門可與前海、南沙、橫琴合作發展，這三地均是廣東省的國家級自貿區。尤其是橫琴，澳門可以通過與橫琴的融合去發展金融業務及其他產業。澳門特區應當把財政儲備利用起來，成立主權財富基金公司，利用澳門的資金，把購買的設備和人才都移到橫琴去，讓澳門有更大發展空間的同時，也帶動橫琴、乃至珠海及整個粵港澳大灣區的發展。當然，澳門要發展金融業，尤其是人民幣業務，必須得到中央政府的支持。想要與橫琴融合發展，在橫琴要點地皮，更要得到中央政府的點頭。澳門回歸二十年，是“一國兩制”成功實踐的樣板，相信中央政府會在這方面給予澳門足夠的支持。最後，談到香港的亂象，澳門也需要警惕。香港亂象背後原因很多，但收入分配不均和房價過高是其中兩個大的因素。收入分配不均我在一開始就已說過，澳門的情況其實不比香港好到哪兒去。前十多年澳門的房價飈升嚴重，若按房價收入比計算，即以房價除以工資中位數，澳門的指數增幅甚至比香港更糟糕。澳門之所以沒鬧起來，可能是因為民風淳樸及各種其他因素，但矛盾一直累積下去，終有一天會爆發，到時候澳門可能成為另一個香港。因此，我們希望第五屆特區政府要認真正視收入分配不均以及房價過高的問題，能夠實實在在地做點有益於中下收入階層老百姓的民生好事。朱顯龍：我今天的發言分兩大部分：一是對第三、四屆特區政府十年施政的總結評價，二是對05_7.indd804/03/202016:45:2254

時政述論──評議《2019年財政年度政府工作總結》座談會紀要澳門特區未來長遠發展的期望。第一部分是關於崔世安政府過去十年的施政評價。在此，可以把澳門特區第二個十年與第一個十年來進行比較。相比之下，可以看出，澳門的經濟是持續向好的，而其主要原因不言而喻是博彩業的一枝獨秀。這是第三、四屆特區政府延續了第一、二屆特區政府的良好發展思路，澳門的經濟持續增長，儘管近兩年可能出現了一些的調整，但是始終保持比較好的勢頭。在民生方面，第三、四屆特區政府作出了很多舉措，民生進一步改善，總結報告裏數字很多，從2010年到2019年，澳門市民的生活指數和獲得的福利都有很大提升。住房方面，崔世安政府啟動並落實了公屋計劃，讓貧困家庭居有其所。這個計劃在何厚鏵時代已提出，但卻是過去十年由崔世安政府真正落實，雖然說並沒有完全達到預期目標，但有總比沒有好。此外，過去十年，澳門的土地儲備增加了。土地儲備增加有幾大原因，一是新填海的ABCD區還沒有啟動發展，二是增加了八十幾平方公里的海域，三是回收了很多閑置土地，這是第三、四屆特區政府的重大成績。閑置土地收回儘管引起了很多爭議，但總的來說還是受到澳門市民的認可。土地儲備增加了對澳門未來發展是一件好事。另外，過去十年澳門的教育教育蓬勃發展，無論是高等教育還是非高等教育，都有了長足的發展。澳門的高校在亞洲以及世界的排名都在上升。在取得了不錯成績的同時，第三、四屆特區政府也存在一定的問題。首先是經濟適度多元發展的問題。博彩業為澳門帶來了持續向好的經濟，但與此同時卻排擠了其他的產業，甚至可以說，幾乎只博彩業能存在，其他的產業都無法生存。澳門的多元發展是中央政府高度關心的問題，學界相關的研究很多，媒體的呼聲也很強烈，但始終沒有進展，離中央政府訂下的目標差之很遠，離澳門長遠發展的目標也是差得很遠。第二個是人才引進問題。毋庸諱言，大家都知道特區政府負責引進人才的部門出了事。澳門不是沒有錢沒有條件引進好的人才，但制度上出了問題，以致好的政策無法真正落實，反而成了某些人貪贓枉法謀取私利的途徑。第三個非常突出的問題是交通。一個輕軌修了十年，馬上要開通也只能是氹仔段，這種內部循環的交通作用不大。澳門真正的交通的關鍵是要跟內地接軌，但當然這個問題比較複雜，有政府的問題，也有地產業界的關係。可是以上的問題，如果不好好解決，會影響澳門日後的長遠發展。第四屆特區政府的任期馬上要結束，我們應該把目光放在對第五屆特區政府上。過去十年，或者說是過去二十年，澳門實踐“一國兩制”這種創新的制度，一切都是摸着石頭過河。現在，澳門的“一國兩制”實踐已受到廣泛的認同，新一屆特區政府應該開濶思維，大膽設想，配合國家政策做些大事情。第一，澳門可以積極發展人民幣金融業務，如設立人民幣證券交易所。人民幣證券交易所是香港都不能經營的，如果中央政府能授權澳門經營，澳門一定要抓住機遇，做好這篇文章，通過人民幣證券交易所讓澳門真正融入到粵港澳大灣區的建設中去。剛才顧新華副教授說澳門應該要轉型，從博彩業轉到金融業，這便是一個最好的機會。有人會認為澳門發展金融業的條件不足，首先是澳門沒有金融人才。如我剛才所言，新一屆特區政府需要認真解決人才引進的問題，建立完善的人才引進制度，比如怎樣讓在澳門讀書的外地學生留澳工作等。其實，要吸引外面的人才來澳，我們需要一系列的配套政策，澳門有如此豐厚的財政儲備，要吸引人過來並不難，重點是如何把制度建設起來，真正引進澳門需要的人才。05_7.indd904/03/202016:45:2255

“一國兩制＂研究2020年第1期第二，澳門應該利用好橫琴島及廣東省其他的一些地方。過去澳門與珠海一直共同合作開發利用橫琴，未來澳門可以大膽嘗試走出更大的一步。首先澳門可以嘗試爭取管理橫琴，再推出一系列的政策，如澳門的單牌車可以怎樣進入橫琴，並且通過橫琴進入廣東省的其他地方。另外，儘管橫琴有10,010平方公里的土地，但大部分都已經被一些央企瓜分了，澳門在橫琴的3.5平方公里產業園，現在還剩大槪2.5平方公里，但也有很多澳門的企業希望去分一杯羹。其實，澳門可以有更大膽的嘗試，在橫琴和金灣之間有一塊約60平方公司的灘塗地，在鶴咀的南邊，叫鶴咀南，現在還是一塊處女地，澳門大可嘗試向中央政府要那一塊土地來發展，沒有必要只盯着橫琴。另外，澳門需要建設旅遊休閑中心，要發展旅遊業，我們當然是需要一些文化內涵，可是澳門儘管有歷史文化、有一些古籍，但太少，不夠看，一天下來便看完了。要發展旅遊，我們也需要土地，所以我們也可以大膽地考慮另一塊澳門鄰近的地方──東澳島。東澳島在澳門南邊，大約半小時便能達，有條件成為澳門擴大旅遊業的腹地。東澳島的水是清澈的，如果我們在那邊建一條海底觀光隧道，再把它跟澳門連起來，那就能把澳門旅遊業的版圖做大。這是我比較大膽的設想。當然，這是需要珠海甚至是廣東省的配合，但我相信中央也會支持。可是，除了要融入粵港澳大灣區的發展，澳門也必須要先做好內部的建設。其中一大重點便是要處理好交通問題。澳門現在每年接待約4,000萬遊客，若真要擴大旅遊業的版圖，5,000萬、6,000萬的遊客都是有可能的。澳門的交通是否能承受？我認為下一屆的特區政府必須要好好解決交通問題。澳門的輕軌應該要與拱北的軌道交通連接。我明白要這樣做一定會有房地產商反對，因為兩邊交通一旦接上，很多澳門人就會在珠海買房，搬到珠海居住。但特區政府應該要有全局性的思維，澳門與內地交通若能對接上，對澳門的博彩旅遊業將有很大的促進作用，同時也幫助澳門產業轉型，權衡之下，我認為犧牲部分房地產商的利益是值得的。老實說，如果澳門的輕軌在五年到十年內接不到內地的軌道交通，那倒不如全撤走了，按現在的設計，輕軌不進居民區，又不能聯繫外部交通，一直都是在氹仔的旅遊區內部循環，其作用實在不大。澳門的出租車又是極不作為，根本無法接待4,000萬、5,000萬的旅客。澳門的交通問題會妨礙澳門的整體發展，未來的特區政府必須好好攻克這個難題。另外，我也希望新一屆特區政府要吸取近幾個月來香港的教訓，做好青年人的工作。其實，香港的問題在於青年人沒有出路，第一是沒有好的工作，第二是買不起房，說白了就是經濟出了問題、生活出了問題。其中，最突出的是住房問題和生活水平問題。澳門青年人工作是不愁的，澳門的失業率非常低，青年人要找工作換工作都非常容易。但澳門也存在青年人買不起房的問題。上一屆特區政府推出了公屋，但數量上仍遠遠不夠。澳門現在有那麼多土地儲備，特區政府大可把土地用作興建公屋，讓青年人有機會有自己的安樂窩，不能像過去一樣，把土地都給房地產商開發。否則，一旦青年人的經濟和住房出現問題，他們也可能會像香港一樣鬧起來。劉成昆：報告中總結了很多成就，也有很多數據的支撐，我就不再重複。我想從另一個角度去看一下澳門過去一段時間的發展情況。我們和中國社會科學院合作做城市競爭力的項目，一直持續評價澳門整體的經濟發展實力，並和其他城市做比較。城市競爭力用的是綜合競爭力指標，是GDP連續五年的平均增量及地均GDP。這個指標考慮到地均GDP，這對澳門比較有利，但同時，這個指05_7.indd1004/03/202016:45:2356

時政述論──評議《2019年財政年度政府工作總結》座談會紀要標又考慮增量GDP，小型經濟體的波動性會更大一些，這可能對澳門不太有利。從數據上看，近三年澳門的競爭力實際上是呈現總體下降的趨勢。2016年，澳門在海峽兩岸暨港澳地區的293個地級以上城市中排名第九；2017年，澳門的排名降到第十二；2018年也就是最近的排名是第十四。數據顯示，其他的城市在競爭力上一直在提升，所以澳門便顯得相對落後。澳門近年來在產業多元化方面一直很努力，也取得了一些成就，但如果看具體數據的話，會發現當中仍然存在很大的改進空間。一個城市的產業選擇就像“試錯”一樣，選擇了很多產業，但數據卻顯示效果並沒有達到預期。比如澳門選擇發展會展業，其經濟增加值能達到35億澳門元，似乎不錯，但會展業增加值所佔總增加值的比例只有0.9%，文化產業的經濟增加值是23.8億澳門元，佔總增加值的比例是0.6%，至於中醫藥產業和特色金融在統計上近乎忽略不計的。如此看來，澳門推行上述這些非博彩業的產業，以期解決澳門博彩業的一業獨大的產業結構矛盾，雖然總結報告上說成效很好，但數據告訴我們，效果其實仍然存在很大的改善空間。其實，如果計算一下彩業業的數據，我們會發現一個比較有趣的現象。以計算產業集中度的赫爾芬達爾—赫希曼指數（HHI指數）對澳門的博彩業進行分析，HHI指數最高是10,000，越高越壟斷。在賭權剛開放的時候，博彩業的HHI指數是最高的，約8,900，到了2018年博彩業的HHI指數降到了1,811，這個數值剛好就是壟斷和競爭的分界點。這實際上顯示了博彩業在整個市場中的結構有在調整。最近隨着周邊經濟或者國際經濟一些變動，澳門賭收也有下滑，但這次的下滑和上次相比，幅度並沒有那麼大，這其實也證明了博彩業自身確實在調整。博彩業自身的韌性，在這一次的經濟波動中要比上一次好。由此我想推論，與其說上述通過非博彩產業讓澳門經濟多元有所成效，倒不如說產業的多元是由於博彩業自身的調整所致。因此，如果澳門要讓經濟適度多元發展，或許我們應該採用一個讓整個城市轉型的方式進行。剛才諸位同仁都已提過，顧新華副教授認為可以發展金融業，王忠教授認為可以發展教育，我在此把兩者槪括為推動澳門城市轉型的“雙輪驅動”。所謂“雙輪驅動”是指特色金融與科技創新。特色金融剛才有同仁已經說過，其自身的發展仍須進一步提升的，如在現有的融資租賃、財富管理和中葡人民幣結算這方面的成效還需要再觀察，但能不能透過發展特色金融來促成澳門的產業多元呢？實際上，對澳門金融業的方向選擇應該要和資本市場聯繫起來，而這個資本市場正好便是科技創新所需要的。在此，我重點談一下科技創新。我最近在做一個粵港澳大灣區科技創新指標體系的評價，採用了世界知識產權組織所用的一個全球創新能力指數作為借鑒，並且參照了其他的一些相關評價系統，列出了六個方面的一級指標，包括制度、市場成熟度和商業成熟度等。整體來看，澳門的科技創新能力在粵港澳大灣區能夠排在第5位，在澳門前面的是深圳、廣州、香港和佛山，這大槪也能反映出澳門在整個粵港澳大灣區中的科技創新能力。如果從全球角度上，我從具有創新能力的核心城市群中找了20個對標城市來與澳門進行比較，當中包括歐美的城市群、日本的城市群等等，澳門大槪排在第18位，與澳門比較接近的是台灣和首爾，比歐洲的馬德里稍為高一點。澳門的科技創新能力在粵港澳大灣區以及全球的位置大槪就是這樣。從六個一級指標來看，澳門比較欠缺的是市場成熟度，而市場成熟度其中一個重要的衡量指標便是資本市場的發達程度。科技創新的源頭一般認為是來自大學的基礎科研，過去多年，澳門科技發展基金一直在推動澳門的基礎研究，取得一定成效。可是，科技創新的最終目的是為了05_7.indd1104/03/202016:45:2357

“一國兩制＂研究2020年第1期達到一定的經濟效益，這便涉及到把研究成果產業化的過程，也就是所謂的產學研轉移。在這一方面，澳門缺少了資本市場，也就是說缺少了把研究成果轉化產品的金融推動力量，澳門這一方面遠遠落後於其他的對標城市。另外，在科研產出方面，澳門在粵港澳大灣區裏的排名更是倒數的一個。由此可見，如果每次說起產業多元，我們都以非博彩產業的產業結構變化作為指標的話，其實就缺少真正意義上的變化，如果選擇看產值比例就更加尷尬，因為做得最好的也不過是會展業，但其產值佔GDP的比例也是非常小，無法和博彩業相提並論。如果我們繼續用這種“試錯”的方面去選擇不同的產業，比如海洋產業，其實從產值上也很難做大。我認為，澳門應該要換一個角度去思考產業多元化的問題，與其不停嘗試不同產業，倒不如像諸位剛才所言，以科技創新為目標積極融入到粵港澳大灣區，不管融到甚麼程度，利用飛地經濟也好，利用分工也好，這實際上是一種自然的選擇，政府也沒有必要刻意推動。特區政府要做的只有最基本的一項──補上澳門在科技創新中的短板，發展科技創新所需要的特色金融。對於科技創新來說，傳統的金融市場並不適合，因為傳統金融市場融資需要抵押，作為輕資產的科技產業，需要風險投資。特區政府可以作為引導，無論是建設類似的證券交易所，還是所謂的離岸“納斯達克”，為粵港澳大灣區的科技創新產業提供這種多層次的資本市場。科技創新和科技金融的雙輪驅動都需要相應的人才，澳門可以通過本地人才培養和引進週邊人才的方式去滿足需求。在本地人才培養方面，澳門高等院校課程設置最近已經有一些變化，比如澳門大學有金融科技的課程設置，澳門科技大學和澳門城市大學都有與區塊鏈相關的課程設計。可見在推動科技創新和科技金融的發展時，也會相應地推動高等院校的發展。科技創新和科技金融的雙輪驅動，能進動澳門城市的轉型，促進澳門經濟和產業更好地多元發展。對比一下，世界三大灣區的發展模式均是科技加金融，粵港澳大灣區也不應例外，這實際上也是在說明發展科技與金融能全力推進經濟多元。至於博彩業，如我剛才給出的數據所示，其自身會不斷調整在市場中的結構，其韌性也在提高。如這次的經濟下滑似乎也打擊了博彩業，但恰恰也反證了博彩業在抵抗經濟波動時的韌性有所提高了。如果我們不改變思維模式，一直以這種試錯的方式去找某種或某幾種產業去與博彩業競爭來發展產業多元，其實再怎樣做也不能為澳門的經濟帶來更大的結構性變化。中央政府一定希望澳門的產業多元發展，就是希望澳門的抗風險能力可以提高，城市轉型就可能涉及到一些結構上的改變，這種改變便是抗風險的舉措，是轉型的動力。至於產業本身，可以在市場和區域合作當中自然演化出來，或許澳門將來成為科技城市也未嘗不可。澳門作為一個小型的經濟體，這種科技化的轉型是相對可行的。劉丁己：感謝李莉娜主任的邀請，我今天主要想分享“一國兩制”下粵港澳大灣區建設聯合培養高等人才教育的機遇。最近，香港有很多高校都在大灣區開設分校，比如香港中文大學到深圳開分校；香港科技大學到廣州南沙開分校，同時在佛山也有研發中心；香港理工大學在東莞與佛山有開分校的計劃，同時05_7.indd1204/03/202016:45:2358

時政述論──評議《2019年財政年度政府工作總結》座談會紀要在惠州也圈了一塊地做高科技的研發中心。至於澳門的高校，我知道澳門科技大學在中山還有土地儲備，未來有可能會在當地開分校。據我所知，澳門大學經過審慎的評估，覺得學校的品牌還不夠強大，所以就暫時沒有這樣的計劃。既然未能開設分校，也可以加強跟各地之間的人才聯合培養。我以澳門大學近幾年前的一個項目為例子說明情況與問題。澳門大學與深圳大學進行了一個博士生聯合培養的項目，具體做法是由深圳大學推薦優秀的學生來澳門大學讀書，被推薦者主要是深圳大學應屆碩士畢業生，也可以是在深圳大學工作的傑出科研人員，只要符合資格，且有一個深圳大學的博導願意為他背書便有機會申請，然後再等澳門大學審查面試後，才決定是否接受。但是澳門大學一旦接受推薦，後續仍需要克服許多障礙。第一，聯合培養是雙導師制的，但當中存在的可能矛盾和困難相信在座各位學者專家都很明白。第二，從深圳大學派過來澳門大學的同學，理論上在澳門大學會讀一年或兩年，獎學金應該由哪一方給予也是個問題，最後決定是深圳大學和澳門大學各出一半。第三，學生前兩年在澳門修讀完課程後便要回到深圳大學，開始論文寫作，可是學生的畢業標準並不按照深圳大學的畢業標準，而是以澳門大學的規定作準，假設要發表六篇SSCI文章才能畢業，因為博士畢業證書由澳門大學頒發，所以要按照澳門大學標準。可是，由於學生已經回到深圳，學生要再與澳門大學的導師碰面就存在很多困難，比如在第二年之後，他可能便沒有簽證，澳門大學的導師不可能經常到深圳去，但深圳大學那位導師的角色又變得很奇怪，因為他要求的標準和澳門大學不同。可見，聯合培養計劃在很多細節操作上都存在一定的難度。聯合培養有困難，澳門大學也有其他方法促進人才交流：那就是在澳門大學開設博士後流動站，歡迎粵港澳大灣區有潛力的學者來訪學做博士後。但這個做法也會遇到一些問題。如果學者本身是澳門居民的身份，可以利用“濠江學者計劃”，待遇等同講師，算是不錯。但若學者不是澳門居民，澳門大學可則需要以通過聘用外地僱員的方式請他來做博士後，也就是給他申請所謂的“藍卡”。可是，這樣做便會佔用了澳門大學聘請外地僱員的一個配額，由於資源有限，學校必然會考慮與其這樣請一位學者來做短期博士後（一般是一到兩年），倒不如直接聘請一位比較有實力的助理教授（一般是三到六年合同）更符合有效資源配置。由此可見，無論是聯合培養還是開設博士後流動站邀請外地學者來澳門訪學，在政策上都有許多局限性，這些局限直接為人才引進帶來障礙。既然帶進來有限制，或許澳門的高校可以選擇走出去。澳門管理學院最近和江門的五邑大學合作，讓該校的老師到江門去教學或指導，通過教學過程對學生有所瞭解後，可能會介紹這些學生來澳門的渡假村實習，可是這中間仍然是要經過中介公司，人才的來往模式仍然比較單向。還有另一個類似的例子，旅遊學院與江門職業技術學院合作，成立了粵港澳大灣區旅遊職業教育聯盟，2018年9月開始，旅遊學院的老師到江門職業技術學院去教授烹飪、服務等課程，旅遊服務業是澳門的龍頭產業，江門有很多學生希望向旅遊學院的老師學習，更希望通過學習能得到來澳門實習的機會。可是，如果學生要來澳門實習，需要經過旅遊學院的推薦，但旅遊學院不見得很願意，因為萬一這些學生來澳後去從事一些實習之外的工作，便成了非法勞工，旅遊學院要為此負責任，學校不願承擔風險。結果變成只有旅遊學院派老師去培訓，實習生來澳門還是要通過中介，人才交流又回到單向模式，仍然是有障礙的。類似例子多不勝數。05_7.indd1304/03/202016:45:2359

“一國兩制＂研究2020年第1期以下是我的建議：（一）梳理法律法規：粵港澳大灣區建設加強融合的想法非常好，但澳門本地的勞工政策比較保守，限制也很多，所以大方向上總是說要加強粵港澳大灣區內的高端人才流動，但實際上又有那麼多限制，不免讓人感到綁手綁腳。而且，剛才說的聯合培養，在學位的聯合授予上還有很多的法規限制，尤其澳門高等教育局對這方面是比較謹慎的，當然嚴格把關也很合理，所以說在談高端人才流動問題時，還是要先梳理法律法規。國家一直強調粵港澳大灣區的整合，人才的整合需要更開放的思維和政策。（二）人才的定義與需求匹配要有科學依據，符合國際標準：澳門一直都說要引進人才，但人才的需求跟匹配的程度需要更多科學依據，以及還要考慮到一個地方整體的中長期戰略規劃。除了重視引進人才之外，澳門特區政府也應該重視本地人才的培養和利用，不能說外地的人才就應該得到好的待遇，但對於本地人才就放之不理。人才是一個地方發展的重要元素，希望特區政府日後會有更符合澳門未來發展以及整個粵港澳大灣區建設的人才政策出台。值得強調的是，這裏談的人才，應該專注在高端專業人才，而不是濫竽充數的偽人才。（三）創造人才交流的便利：要加強人員的交流，先要創造交流的便利。例如，通關交通的便利性很重要。現在粵港澳三地的人員流動與交通時間仍然是長，比如最近我跟中山大學珠海分校合作，過去一趟來去路上便要一個小時。誠如剛才專家學者說的，如果輕軌基礎建設能夠打通澳珠兩地，人員的流動及交通時間就能大大減少，這也是促進人才流動重要的方面。李略：無論是崔世安政府的十年工作總結也好，還是澳門回歸二十年的總結也好，大家都同意澳門過去二十年的發展非常迅速，各方面都取得了非常大的成就。我今天集中探討澳門特區在公共行政方面的成就與不足。社會輿論一般認為，現在的公務員數量太多，回歸時公務員總數大槪是1.7萬，現在數量已經達到3.5萬，增加了整整一倍。可是，大家要知道，雖然從絕對值看公務員的數量是增加了一倍，但如果看公務員在勞動人口中所佔的比例，便會發現基本上沒有多大的變化，回歸之初澳門的勞動人口約為20萬，現在是39萬，如果與遊客的增幅相比，公務員的增加更不算多了。除了數量，我們還應該關注質量。回歸時，公務員中擁有高等學歷的約為20%，這與當時整體教育水平有關，現在，擁有高等教育學位的公務員已達到70%，這個增加值量非常大。由此可見，其實整個制度一直都在優化，僅僅從人力資源本身的素質來看，可以推斷特區政府的服務已經有很大進步了。剛才提到政府的人力資源，其實整個澳門社會的人力資源進步也非常大。回歸的時候，基本上整個勞動力中受過高等教育的比例非常低，現在澳門人口中受過高等教育的已達到了38%，也是進步非常大。由此我想到一個問題，就是大家經常談到的所謂中等收入陷阱，國內也面對這個問題。中等收入陷阱其中一個特點是人力資源的指標，一般而言如果高中畢業人口的比例低於50%的地區就比較容易掉入中等收入陷阱，如果高中畢業人口超過50%，基本上就可以跨過中等收入陷阱。國內現在高中畢業人口大概是24%，雖然近年來國內的高等教育發展很快，但實際上基礎教育並沒有非常普及，國內只有9年義務教育，所以我一直覺得國內要發展高等教育，要先把中等教育發展起來。在澳門，我們有15年的免費教育，初等和中等教育都基本上都普及了，而且，經過近幾年的努力，澳門在經濟合作與發展組織OECD的國際學生能力評估計劃PISA中名列前茅，可見澳門的基礎教育無論在量還是質上都是有很大進步的。未來發展的方向是要考慮高等教育的免費，也就是推行05_7.indd1404/03/202016:45:2360

時政述論──評議《2019年財政年度政府工作總結》座談會紀要19年的免費教育。澳門財政資源豐厚，大學免費應該是順理成章。如果可以推行19年免費義務教育，這將會是澳門領先整個大中華區、甚至全球的指標。澳門的財政儲備如此之多，留着不用也是貶值，相反若能投資到人才培養，那便能為社會增值。回到高等教育範疇，澳門高等教育發展很快，但我作為高校的老師，卻意識到一個很嚴峻的問題。近年來，澳門大學生的求知慾似乎在下降，學習的動力不足，好像讀大學只是為了混一紙文憑，畢業後趕緊找工作賺錢，而不是因為真心想學到知識、想去探索未知的領域而讀大學。這個情況與澳門就業壓力不大很有關係，反正只要能畢業便能找到工作。澳門理工學院有一些從華南師範大學來的交換生，他們來到後有一個感受──學習壓力大大減輕了。在華南師範大學，他們一般每週上14門課，從早上、中午到晚上基本上沒有休息。但來到這裏，一週大槪是上7門至8門課，他們覺得澳門這種教育制度很好，課少了讓學生有更多的時間在圖書館裏借書閱讀，讓人覺得特別充實，也因此有很多收穫。但澳門的學生卻非如此，他們沒有課的時候要不去休閑又不去打工了。我認為，可以通過加強交流，讓澳門本地的學生更瞭解外面的情況。澳門很小，澳門高校的校園大部分也不大，不過能讓很多外地學生交換過來，但我們可以考慮讓本地的學生走出去。以我所知，很多知名大學都會要求學生至少要有一個學期或一年離開校園，到外地其他大學進行交流。我覺得這是一個很好的做法。本地學生在澳門沒有太多競爭壓力，讓他們去外地，去一個有競爭的環境裏面感受一下，可能會對他們有好的影響。環境很重要，如果周圍的環境很鬆散，大家會慢慢變得休閑起來，但若大環境都很積極向上，自己也會被影響覺得要更努力一些。在人才培養角度，高等教育的對外交流很重要。剛才劉丁己教授講了很多共同辦學的困難，如法律制度等等，但如果是交換生計劃，我認為是難度是比較小，也比較容易實行的。另外，人力資源培養與經濟多元化也是有很大關係的，因此要經濟多元化，最終還是需要人力資源的多元化。隨着人力資源的提高，經濟多元化便會慢慢地會形成。這個過程中，政府的支持當然是不可或缺的。剛才劉成昆教授講過的科技創新、特色金融等，其實隨着澳門高等教育的加強和提高，是可以實現的。我們不妨回顧一下近年來世界範圍的創新產業，尤其是美國的科技創新，很多是大學的輟學生做出來的。這一點啟發了我一個方向──大學生創新創業。我認為這是應該加強培養的方向。大學生年輕沒有後顧之憂，不像我們中年人有很多家庭、經濟壓力，而且年青人的想法比較有創意，不像我們中年人都有固定思維模式了。試想想，假若澳門能出一個騰訊或出一個Google，整個澳門的經濟就沒問題。Google一個季度的營收是超過1,000億美元，比澳門一整年的GDP都高。當然，年青人也不是說創業便能創業，想出來的點子也不一定能行得通，就算是一些知名的輟學創業的成功人士，他們本身的知識底蘊是很高的，所以最後還是歸根於教育，澳門的高校可以考慮有的放矢地更好培養大學生的創意業能力。從科技創新創業這一點，我想再引伸出來另一個話題──人工智能AI。隨着全球創新創業的發展，AI技術發展得非常快。也許在不久的將來，有許多行業就會被AI技術徹底取代，如過去打字員是一份很好的工作，現在整個工種都消失了。如果未來許多職業都消失了，那該怎麼辦呢？澳門實行的現金分享其實是一個很好的制度，就如美國亞裔總統候選人楊安澤AndrewYang所提出的給每個美國人每個月1,000美元的自由津貼，未來可能沒有太多的工作需要人力去做，那政府就給予每個市民一個基本的生活費，保證基本生活，市民則可利用空閑的時候去做自己想追求的事情，可以是科05_7.indd1504/03/202016:45:2461

“一國兩制＂研究2020年第1期技創新也好，可以是藝術創作，也可以是享受休閑。這也許不是近期可以實現的，但澳門也許是有這樣的潛力的。最後，我想談一談關於澳門住房的問題。談及房價，一直都存在一個最大的爭論：到底是讓市場自然調節還是要由政府干預。我個人在這個問題想的觀點可能比較極端，我認為澳門住房市場不能遵循自由競爭市場經濟原則，澳門土地資源太稀缺，如果完全只按照市場經濟完則來操作的話，很可能會出現像香港的情況。我認為政府需要承擔起對每個市民的基本住房供給，就像基本現金分享一樣，政府提供基本住房，市民如果不滿意可以通過自身的努力賺錢買更好的，但最基本的人人都會有。政府通過保障基本住房和基本現金收入，為市民提供安穩的生活環境，在這個環境下，有人會選擇去努力得到更好的，也有人會選擇休閑的生活，也有人會在生活得到保障下投入創新和藝術創作、文學創作中去。總的來說，在這樣狀態下，社會總是能夠比較平穩安定地前進。鄞益奮：剛才顧新華副教授指出澳門的貧富差距問題，並以香港作為比較。我個人認為，澳門特區政府在過去十年，就貧富差距的問題是有做了一些工作的。眾所周知，基尼系數是檢驗一地貧富差距的指標。澳門在2017年和2018年的基尼系數是0.36，這是經過了特區政府進行二次分配後的結果，如果沒有政府干預，澳門的基尼系數大槪是0.4。香港的基尼系數是0.5。如果單純從這個數據來看，香港的貧富差距比澳門嚴重。從這一點上，我認為澳門特區政府在民生建設這一方面是作出了很大的努力，也同時取得了一定的成績。過去十年，崔世安政府做得最突出的一點，就是比較好處理了經濟發展和民生建設之間的關係，以經濟適度多元的發展為民生的改善去保駕護航。學界在總結澳門過去十年的“一國兩制”實踐和特區政府管治經驗時，也是這一點最突出的。第二點是剛才陳慶雲教授說的，特區政府建立了規劃思維，或者說是有一種全域意識、戰略意識，並引入目標管理。指標管理是第三、四屆政府做得比較好的一點。特區政府建立起各種各樣的規劃，包括“五年規劃”、各個部門的規劃，以及民生的六大長效機制，當中涵蓋了社保、住房、醫療、教育等等。儘管有人批評說這些所謂的六大長效機制不是一個很有系統性的制度，但是畢竟他提出來了。而且以社會保障制度為例，崔世安政府一直都有在努力建立制度。我認為這也是過去十年施政一個較為突出的方面。第三點是關於澳門的城市治理，近三四年的施政報告中一直強調城市建設，比如提出了安全城市、健康城市、多元城市、宜居城市、宜行城市、智慧城市等這幾個方面。我認為這顯示了特區政府有注意到城市治理，認真考慮到澳門未來發展。澳門過去幾年的城市競爭力排名一直上升，這也顯示了特區政府在城市治理上的成效。除了以上三點，過去十年施政中還有不少的進步點。比如有關公共行政的，過去十年，無論在吸取民意、公眾諮詢、服務承諾、服務能力、電子政務等方面都有了長足的進步。在區域合作上，澳門跟內地合作的意識和能力都有加強。還有特區政府的危機管理能力等等。這些都是值得我們去肯定的。說完好的也說一些問題。首先，第四屆特區政府提出的公共行政改革，其核心主題是人員和機構，也就是所謂的精兵簡政。但其實，我們還應該討論政府職能，甚至研究政府與社會的關係。現05_7.indd1604/03/202016:45:2462

時政述論──評議《2019年財政年度政府工作總結》座談會紀要在的特區政府是否承擔得太多了一點？有些東西政府有沒有必要包攬，還是可以讓市場替政府分一下工呢？從這個角度上看，精兵簡政之後，就應想想簡政放權。所謂放權有兩層意思。首先是政府向社會放權。特區政府要審視是否在某些領域承擔過多了？之前曾聽過婁勝華教授的講說，認為回歸前有些社會服務職能是由當時澳葡政府委托社團承擔的，現在反而被特區政府收回來自己做了，這與公共管理社會化的思想有所背離。我認為，特區政府可以放權，讓把一些職能交予市場，政府工作減輕了，機構和人員也能精簡。放權的第二層意思是上級向下級去放權，這一點值得我們思考更多一點。現在的制度是一個授權制度，上級授予下級的基本上都不是一些決定性的權利，而是一些比較邊緣的權利，所以授權體制實際上跟大家一直在講的分權授權是兩回事。以後公共行政改革的方向應該要考慮到真正的上級向下級放權，但這牽涉到壯士斷腕那種決心，因為它分割權力所有制的優點，這樣的機構改革是種革命，難度也會比較大，但我就覺得這是我們下一步應該努力的方向。張　濤：澳門2019年的財政儲備約為6,200億澳門元，2018年的GDP約為4,200億澳門元，兩個數字一經比較，可見澳門特區政府的財政儲備足夠買下一個半澳門，這是一個很恐怖的數字。試想如果澳門特區政府一下子把這個儲備全用掉的話，從通貨膨脹的角度，經濟有可能要崩潰，就像津巴布韋一樣，錢就不值錢了。財政儲備是必須的，但卻要適度，比GDP高出那麼多的財政儲備顯然是不太合適的。除了財政儲備，我看到外滙儲備資產總額約為1,700億澳門元，我不太清楚外滙儲備在總體財政儲備裏的結構是怎麼樣的。如果財政儲備是以財政穩健安全為大前提，其貨幣結構是需要好好思考如何分配的。如果財政儲備的結構是以澳門元為主的話，其抗壓緩衝的作用會非常小，因為這是本地的貨幣，而澳門的經濟體量又很小。澳門一直說要產業適度多元化。有很多學者會說發展中醫藥，可這真的可行嗎？發展中醫藥需要人才和土地。人才若有錢是可以在外面引進澳門，但中醫藥藥材要種出來，澳門沒有耕地，種出來的中草藥要進行加工，澳門也沒有大面積的土地去建中醫藥加工廠。要發展中醫藥實在很難，但我也明白為甚麼特區政府要推動，不發展中醫藥還能發展甚麼呢？剛才朱顯龍教授提出關於澳門多元發展的問題時指出我們可以發展金融業，我個人認為現階段是一個很好的機會。如顧新華副教授所言，金融業所需要的土地資源不多，但卻有很高的附加值，澳門若能發展成金融中心或者貿易中心，是一條不錯的產業多元化出路。可是，過去不是沒有想過要發展金融業，但為甚麼一直沒有發展起來呢？很簡單，澳門旁邊有香港。澳門跟摩納哥的情況不一樣。摩納哥發展轉型成功是因為沒有地區競爭對手。摩納哥處在地中海，一邊是歐洲，一邊是非洲，周邊沒有其他地方可以與其競爭地區金融中心的地位。但是，澳門旁邊就是香港──一個發展完善的國際金融中心，不管是人才、土地、基礎都遠遠的蓋過澳門。可是，我之所以同意朱顯龍教授所言，認為現在是澳門發展金融業的好時機，那是因為現在情況有不同。先是現在國家積極建設粵港澳大灣區，中央大力支持澳門的發展，再加上近期香港的亂狀，其地位和競爭優勢都在削弱，澳門應該好好利用這個機會在短期內發展成一個金融中心，否則當香港翻過身來，澳門要再競爭就05_7.indd1704/03/202016:45:2463

“一國兩制＂研究2020年第1期太難了。彭艷崇：感謝李莉娜主任的邀請，很榮幸參加這次座談會。《2019年財政年度政府工作總結》及《澳門特別行政區第三及第四屆政府施政總結》都有很多亮點。過去十年，行政長官崔世安做了很多實事，我個人認為要打分應該可以打到90分，應該說澳門市民對過去十年特區政府的施政滿意度還是比較高的。我們可以回看一下十年前崔世安在競選行政長官時的競選網領，其中的承諾可以說大部分都做到了，有一些沒有做到的，如最低工資方案，也已經展開工作了。我總結了一下，過去十年特區政府的施政有四大方面是值得我們肯定的。第一是持之以恆改善民生。崔世安政府在過去十年一定堅持發展經濟改善民生，他抓着這個目標，一直不斷地在做這個事情，而且是通過一以貫之的方式去落實民生為主的施政理念。這十年間，澳門人的幸福感和獲得感都有提高。第二是全面貫徹“一國兩制”。剛才有老師也講，澳門是“一國兩制”成功實踐的樣板。崔世安政府在過去十年全面準確貫徹“一國兩制”，中央政府與特區政府形成了一個良好的央地關係，避免像香港一樣在中央權力和特區權力的問題上不斷發生爭拗。和諧的社會環境讓特區上下一心集中精力搞好建設。第三是堅持確立行政主導。崔世安政府致力建立行政主導的體制，樹立起特區政府的管治權威，讓其他如民生項目得以快速推行。第四是行政立法相互配合。行政主導的發揮跟行政和立法之間的積極配合有漠大關係。過去十年，澳門行政與立法之間保持着非常良好的關係，立法會與行政當局之間不會像香港那樣不停地拉扯，政府一有項目立法會便阻攔爭吵。因此，澳門特區政府施政具有穩定性、連續性、權威性，立法會的積極配合給予施政很大的制度保障。如李莉娜主任所言，陽光之下總有陰暗面，特區政府過去十年的施政中也同樣存在一些要進一步改善的問題。第一是民生問題解決不到位。民生方面雖然是做得很好，但遍地開花卻使有些問題解決不到位。六大長效機制其實反映了很多與民生有關的深層次問題，比如住房和交通，過去十年甚至說是二十年，這兩大深層之的民生問題都沒有得到很有效的解決。希望第五屆特區政府可以有的放矢，做一些精準的民生工程，把問題真正解決。第二是青年政策應更具針對性。如崔世安所言，過去十年對教育的推動是他最滿意的項目。但從香港的形勢看來，青年問題關係到澳門和中國的未來，做好青年工作勢在必行。現在，學生的交流項目有很多，過去是項目挑學生，現在是學生挑項目。撒網式的交流活動和教育項目當然有利於全面做好青年工作，但在重量的同時，也應該重質。未來的特區政府應該要致力把青年工作朝精品化方向發展，提升其質量。李莉娜：感謝今天各位抽空來參加這次的座談會。大家的真知灼見實在讓我受益匪淺。今天談到的問題有很多，我們回去後會整理成紀要，既會刊登於本中心出版的《“一國兩制”研究》期刊之中，也可以考慮用某種方式呈送給政府的相關部門。第五屆特區政府馬上上任，或者我們可以考慮如陳慶雲教授曾有的提議，下次開會時邀請特區政府的官員來參與，讓他們也聽聽我們作為學者是怎樣看這些問題，希望可以影響他們施政時的決策。再次感謝大家。05_7.indd1804/03/202016:45:2464

第1期（總第43期）“一國兩制＂研究lssue12020年1月JournalofOneCountryTwoSystemsStudiesJan,2020韣䠂㏔脢㸫눦㺈宑錻ꈹ蕢妝溸ꮺ⯜*㣧㏔䐮մꌏ䘽徏1摘要：2016年香港立法會換屆所引發訴訟已為學界廣泛討論，但並未有足夠的目光着落於有關議員提名和就職方面旳選舉權/被選舉權限制的問題。《中華人民共和國憲法》序言中的愛國者是含義明確的法律概念，其是得以分享工農聯盟統治權的特殊群體，能容納特別行政區“愛國者”的基礎法律概念。香港愛國者的標準是尊重中華民族、維護祖國統一和不損害香港的安定團結。根據《中華人民共和國憲法》和《香港基本法》以及選舉權理論，其標準可適用於選舉權/被選舉權限制。根據法與國家一元論，非中國籍的香港居民一樣須符合愛國者標準方能享有完整選舉權/被選舉權。依制憲權理論，主權完整是不可修改的憲法基本原則，作為憲制權的立法權有義務維護這項基本原則，對分裂行為採取制裁手段。愛國者標準適用於立法會議員資格的限制，也可以適用於香港所有政治選任官員。關鍵詞：愛國者　被選舉權《香港基本法》制憲權OntheRestraintofHongKongResidents’RighttobeElectedbytheDefinitionof“Patriot”YAOGuojian,GUOSiyuan(LawSchool,ChinaUniversityofPoliticalScienceandLaw)Abstract:Thecasesthattriggeredby2016reelectionoftheHongKongLegislativeCouncilhadbeenwidelydiscussed,butfewscholarsfocusedontheissueoftherestraintontherighttovoteandtherighttobeelected.Patriotsareaspecialgroupthatisabletosharethepoweroftheallianceofworkersandpeasants,whichisaaccuratelegalconceptinpreambleoftheConstitutionofthePRCandcanbeappliedtotheHongKongSAR,whereapatriotisonewhorespectstheChinesenation,sincerelysupportsthemotherland’sresumptionofsovereigntyoverHongKongandwishesnottoimpairHongKong’sprosperityandstability.AccordingtotheConstitution,theHongKongBasicLawandtheoryofthenatureofthesuﬀrage,thecriteriaofapatriotcouldbeusedtoconstraintherighttovoteandtherighttobeelectedofHongKongresidents.Intheaccordancewithmonismoflawandstate,thenon-ChineseHongKongresidentscanenjoytherightsonlyiftheyfitthepatriotstandards.Accordingtoconstituentpowertheory,sovereigntyintegrityisanunalterablebasicprinciple.Thelegislativepowerhasanobligationtoupholdandthuscanadoptsanctionsagainstsecession.ThepatriotstandardscanapplytorestrictionsonthequalificationoftobecomeamemberoftheLegislativeCouncilandallpoliticallyelectedoﬃcialsinHongKong.Keywords:patriot,righttobeelected,theHongKongBasicLaw,constituentpower*教育部特別委託項目“｀港人治港＇的基礎理論和現實問題研究＂（項目編號：JBF201703）階段性成果收稿日期：2019年10月3日作者簡介：姚國建，法學博士，中國政法大學法學院教授、博士生導師；郭思源，中國政法大學法學院博士研究生06__7.indd104/03/202016:47:1065

“一國兩制＂研究2020年第1期┞ゼ꾴溸䳀⮃2016年香港立法會換屆上演了“港獨”鬧劇，從參選議員的提名到後來的立法會議員就職宣誓，本土派的“港獨”份子都試圖挑戰香港的法律，渴望訴諸《香港基本法》來保護其“港獨”行徑。針對選舉委員會在提名階段、香港特區政府在就職階段對相關“港獨”份子的合法制裁，“港獨”份子的纏訟則遷延兩年之久。2016年底，因為該事件，全國人大常委會通過了《香港基本法》第104條的解釋；2017年，香港特區終審法院判決駁回梁頌恆、游惠貞（以下簡稱“梁游”）的上訴；2018年末，在參選立法會時拒簽確認書而被取消資格的陳浩天，其所提交的呈請被香港特區高等法院的區慶祥法官駁回；同時，其所發起的“港獨”組織香港民族黨被香港保安局取締，2016年的立法會換屆風波算是告一段落。因立法會換屆所衍生的一系列訴訟帶來了不少法律問題，如“梁游”案中其所主張的不干預原則、對議員言論豁免的主張及針對全國人大常委會釋法的質疑等問題。學界針對這些疑問，展開了探討，對梁、游的觀點予以批駁，肯定全國人大常委會釋法和香港特區法院的判決。針對法院對議會不干預原則的理解，有學者梳理了英國及其殖民地的實踐，指出在戰後立憲主義風靡的今日，憲法至上的觀點漸趨主流，議會的地位被削弱，法院可以憲法守護者的身份干預立法者。1而梁、游對於議員言論豁免的觀點，不值一駁，法院判決清楚，學界亦無疑義。對於全國人大常委會主動開啟對《香港基本法》第104條的解釋，其解釋對於宣誓的要求十分嚴格，將合格的宣誓作為出任議員的必要條件，故而這些本土派認為這是全國人大常委會代行了香港特區的立法權。針對這一點，有學者指出全國人大常委會的解釋完全是圍繞《香港基本法》和香港的《宣誓及聲明條例》展開，並未考量其他非香港法律；且宣誓要求在普通法的母國英國同樣是議員就職的必要條件，故而對於宣誓儀式的要求和制裁後果，均處於香港法律秩序的範圍之內。2在另一些學者看來，全國人大常委會的主動釋法，其不僅沒有破壞《香港基本法》中央地關係的格局，反而是在推動《香港基本法》按照其立法原意向前發展，在原初設計的行政長官主導體制運行多有掣肘的當下香港特區，阻止香港特區法院系統對於《香港基本法》的不當解釋，避免司法判決將香港憲制的發展導向歧途。3學者們的研究圍繞具體訟案展開，結合憲法和《香港基本法》所確立的全國人大與香港、香港法院與立法會、行政機關之間的權力格局，論證了全國人大主動釋法和特區法院處理這些案件的合法性。應該看到，從議員提名到就職宣誓，背後都存在着基本權利的影子。香港特區立法會議員提名需要另行簽署確認書、不合格的宣誓即行喪失議員資格，都涉及對被選舉權/選舉權的限制。上述學者也注意到了這個問題，“事實上，無論是基於國際人權公約還是《香港特別行政區基本法》及香港本地法律，對宣誓的法定要求並未構成對公民選舉權、言論自由的不合理限制，這也見諸於其他國家和地區的司法判例。”4但他並沒有展開討論，限制持“港獨”觀點香港居民的選舉權的合法1參見楊曉楠：《從“不干預原則＂的變遷審視香港特區司法與立法關係》，《法學評論》2017年第4期，第39-46頁。2見朱含、陳弘毅：《2016年香港立法會選舉及宣誓風波法律評析──歷史和比較法的視角》，《法學評論》2017年第4期，第28-36頁。3參見田飛龍：《一國兩制、人大釋法與香港新法治的生成》，《政治與法律》2017年第5期，第26-36頁。4朱含、陳弘毅：《2016年香港立法會選舉及宣誓風波法律評析——歷史和比較法的視角》，第37頁。06__7.indd204/03/202016:47:1566

姚國建　郭思源論“愛國者＂對香港居民被選舉權的限制性與合理性何在。易言之，以愛國作為限制選舉權的條件是否具有憲法上的正當性。選舉權/被選舉權與政治言論的自由在基本權利譜系中，屬於更為接近絕對個人自由一端的權利。更何況在開放非中國籍香港居民參選立法會的香港，嚴格限制議員必須愛國是否能夠得到香港憲制秩序的容納尚待討論。在一些學者看來，“永久性居民中的非中國公民和非永久性居民，作為‘居民’必須基於基本法‘愛港’，基於自身國籍而各愛其國，不必愛中國”。5故而，如果統一設置嚴格的宣誓效忠要求作為限制選舉權/被選舉權的條件，則仍須探討其合憲性。筆者以為，根據憲法和《香港基本法》所確立的香港憲制結構，以愛國作為限制選舉權/被選舉權這一基本權利的條件是合乎憲法和《香港基本法》的。愛國者是憲法中的法律概念，其出現在憲法序言中，並隨着歷次憲法修改而有所調整，其作為一類特殊群體得以分享政治權力。就香港問題而言，愛國者的範圍更為明確，愛國者能夠轉換成限制選舉權的條件是中國憲法的基本原則所決定的。根據制憲權理論，憲法的基本原則是不能為憲法創設之權力所侵犯的，立法機關及其成員也不能例外。單一制是中國的國家機構形式，是憲法的基本原則，這就決定了分裂傾向為憲法所不容。作為憲制權的立法機關自然也有憲法義務來反對獨立，對欲成為立法機關成員的公民選舉權，因其分裂傾向進行限制，是憲法的必然要求。以下分述之。◝䠂㏔脢槏韣ЯЯ䕞侓岖⯒䤷岻習近平在視察南開大學時強調“愛國主義是我們民族精神的核心，是中華民族團結奮鬥、自強不息的精神紐帶。”6事實上，愛國是所有民族國家所共有的價值追求。中國在現代民族國家建構的過程中，也逐漸形成了愛國主義的思潮。中國在八二憲法序言中寫明了愛國者是社會主義建設所必須依靠的力量，而後來的憲法修改又數次對其調整，可見其在憲法中的重要地位，即愛國者的身份是分享我國政權的一種資格。┞䠂㏔脢溸侓岖䑜⪜在1648年三十年戰爭結束後，歐洲民族國家逐漸形成，而此時的中國還處在明清鼎革之際，只知天下而不識國家，愛國無從談起。國家、民族、愛國者等概念是近代才形成並為廣泛接受的，中國古代有的只是一種天下觀。這種天下觀是一種地域觀念，以中原王朝為核心向外輻射，及於政權、教化所能到達的地方，以此作為華夷之別。7此時的中國人並無國家觀念，愛國也無從談起。晚清時期，隨着嚴復等學人對西方思想的譯介，國人與世界的交流加深，再加之康、梁等人掀起的關於改制的討論，現代的國家觀逐漸形成。8到了新文化運動時期，民族主義國家觀才正式在中國形成，其中的領軍人物陳獨秀、胡適等人對民族主義下的愛國主義提出了自己的見解，產生了較大的5田飛龍：《認同的憲法難題：對“愛國愛港＂的基本法解釋》，《法學評論》2015年第3期，第104頁。6《紀念五四運動100週年大會在京隆重舉行習近平發表重要講話》，《人民日報》2019年5月1日，第1版。7參見張春林：《解構與建構：近代天下觀向國家觀轉變歷程解析》，《福建論壇(人文社會科學版)》2018年第1期，第146-147頁。8參見陳廷湘：《中國傳統天下觀的斷裂與現代性國家意識的形成及其變異》，《史學月刊》2011年第5期，第54-57頁。06__7.indd304/03/202016:47:1567

“一國兩制＂研究2020年第1期影響。9傳統社會之下的宗族法治將個人束縛於宗族的小共同體，經過清末至新文化運動的思想啟蒙，成功將宗族主義的小共同體擊碎，人民開始轉向依附國家主義的大共同體。10這一思想觀念的轉變，無疑為中國後來的政治實踐和憲法制定奠定了基礎。在社會主義政黨逐漸取得政權的過程中，愛國一樣被作為重要的政治概念。有人質疑作為國際主義者的共產黨人是否也可以主張愛國主義，毛澤東指出這是可以的，實現民族獨立就是愛國，打擊侵略者就是幫助了世界上其他受到欺壓的人民，“因此，愛國主義就是國際主義在民族解放戰爭中的實施。”11毛澤東將中國革命的三大法寶歸結為統一戰綫、武裝鬥爭和黨的建設。在談到統一戰綫時，毛澤東指出“抗日民族統一戰綫是各黨各派各界各軍的統一戰綫，是工農兵學商一切愛國同胞的統一戰綫。”12第三次國內戰爭時期，統一戰綫的含義又有了變化。毛澤東在《迎接中國革命的新高潮》指出全國各階層人民的團結“包括工人、農民、城市小資產階級、民族資產階級、開明紳士、其他愛國份子、少數民族和海外華僑在內。這是一個極其廣泛的全民族的統一戰綫。”13新的愛國主義下的統一戰綫再次展現出他的力量，為後來新中國的建立貢獻了重要的力量，這也決定了愛國者能夠作為一個特殊群體而進入憲法。◝䠂㏔脢溸䤷岻⻽聋愛國者雖然在五四憲法制定前，作為統一戰綫的重要主體而受到重視，但五四憲法中並無愛國者的規定。八二憲法中首次將愛國者寫入憲法序言，並且直接影響了香港回歸，其具體內涵也在香港回歸諸多問題的討論中變得越來越清晰。1.䤷岻䍈阌╚䠂㏔脢碄㏚溸悎首在民族獨立和內戰中發揮了重大作用的愛國統一戰綫和愛國者群體，並沒有原模原樣的隨着五四憲法的制定而進入憲法文本。五四憲法通篇沒有提及愛國，憲法序言中的統一戰綫表述為“中國共產黨為領導的各民主階級、各民主黨派、各人民團體的廣泛的人民民主統一戰綫”。七五憲法中，統一戰綫的範圍則更為狹窄，表述為“鞏固工人階級領導的以工農聯盟為基礎的各族人民的大團結，發展革命統一戰綫。”工人階級領導、工農聯盟為基礎，這已經與憲法總則之規定沒有甚麼差異，其範圍基本相同。七八憲法序言率先將一部分新的愛國者引入憲法序言，其中表述為“要鞏固和發展工人階級領導的，以工農聯盟為基礎的，團結廣大知識份子和其他勞動群眾，團結愛國民主黨派、愛國人士、台灣同胞、港澳同胞和國外僑胞的革命統一戰綫。”八二憲法較為完整的將愛國者群體加入到憲法序言中，其表述為“在長期的革命和建設過程中，已經結成由中國共產黨領導的，有各民主黨派和各人民團體參加的，包括全體社會主義勞動者、擁護社會主義的愛國者和擁護祖國統一的愛國者的廣泛的愛國統一戰綫，這個統一戰綫將繼續9參見高力克：《啟蒙者與愛國者：五四知識份子的認同問題》，《鄭州大學學報（哲學社會科學版）》2006年第2期，第103-104頁。10參見秦暉：《“大共同體本位＂與傳統中國社會（中）》，《社會學研究》1999年第3期，第53-56頁。11《毛澤東選集》，北京：人民出版社，1994年，第521頁。12《毛澤東選集》，第365-366頁。13《毛澤東選集》，第1213頁。06__7.indd404/03/202016:47:1668

姚國建　郭思源論“愛國者＂對香港居民被選舉權的限制鞏固和發展。”這一愛國統一戰綫的格局維持二十餘年。在2004年憲法修改時，此條款再次修改。在社會主義勞動者和擁護社會主義的愛國者之間加入“社會主義事業的建設者”；2018年的憲法修改，又將擁護祖國統一的愛國者擴大為“擁護祖國統一和致力於中華民族偉大復興的愛國者”。2.䠂㏔脢碄㏚仺㝕侓岖妝ⲇ溸ꪛ侒蕞䠂㏔脢溸䤷岻聋ⳡ從中國憲法原初的理念上看，憲法對統治階級和被統治階級進行了劃分，國家的統治權主要為第1條所規定的以工農為主要表現形式的勞動者所享有。而隨着憲法的修改與變遷，憲法逐漸開放了國家權力的階級壟斷。正如一些學者所觀察到的，憲法逐漸承認勞動者以外的憲法主體的政治地位。憲法“首先承認了勞動者的主人地位，同時，作為一種‘和解’，也承認了其他國家建設者的地位”。14建設者，作為工農聯盟之外的群體，得以分享到執政者的階級優勢，成為其群眾基礎。15而這種國家權力的開放同樣發生在憲法序言愛國統一戰綫中，憲法序言中的統一戰綫從最初部分階級的聯合，逐漸擴大到所有擁護祖國統一的愛國者。而正是愛國者取得政權分享者的身份，使得憲法能夠相容一個特別的地方行政單位，賦予愛國者權利組建一個不合於憲法中社會主義經濟制度的特別行政區。但是這種權利的賦予，是以愛國為前提條件的。對憲法序言的簡要梳理後不難發現，除了七五憲法的特殊時期之外，憲法序言中的愛國者範圍呈現出逐漸擴大的趨勢。愛國者的範圍從港澳同胞等較為狹窄的主體，擴大為所有擁護祖國統一和致力於中華民族偉大復興的愛國者。這一轉變的根源在於，憲法改變了最初由統治階級獨享政權的態度，而轉為開放包容的制度設計，容納更廣泛的群體。五四憲法第1條明確了中國是工人階級領導、工農聯盟的國家，這也就明確了中國的統治權歸屬於代表社會主義經濟的勞動者群體。同時序言中承認了各民主階級、民主黨派和人民團體為統一戰綫的組成部分。所以憲法在主要保障統治階級的同時，對這些特定群體的利益也予以承認。如五四憲法總則第5條承認個人所有制和資本家所有制，序言中則承認了與人大制度並行的政治協商會議。此時的統一戰綫的範圍是相對狹窄的，基本上只保護擁護社會主義的非工農階級群體。所以在五四憲法的背景下，是無法相容“一國兩制”的，是不能支持特別行政區制度的。七八憲法雖然提及了愛國民主黨派和愛國人士，但此時統一戰綫的表述依舊為革命統一戰綫，愛國仍不是統一戰綫的統領要素。它將愛國者群體和港澳台同胞並行列舉，並無對後者的愛國要求。這種統一戰綫雖然已經能夠相容“一國兩制”，但並不能很好的支持對港澳台同胞中不愛國人士的基本權利進行限制。八二憲法序言所規定的愛國正式成為統一戰綫的統領性要求，而且統一戰綫的範圍也得到進一步的擴大，不再強調統一戰綫成員的階級屬性，而轉而以愛國作為基礎要求，“統一戰綫由階級聯盟轉變為政治聯盟。”16在當時的修憲者看來“統一戰綫的範圍更加廣泛。它既包括了由大陸全體勞動者和愛國者組成的，以社會主義為政治基礎的聯盟；又包括了團結台灣同胞、港澳同胞和國14王旭：《勞動、政治承認與國家倫理——對我國〈憲法〉勞動權規範的一種闡釋》，《中國法學》2010年第3期，第83頁。15參見王人博：《中國現代性的橢圓結構——“八二憲法＂中的“建設者＂述論》，《文史哲》2018年第2期，第69頁。16劉延東：《鄧小平統一戰綫理論是新時期愛國統一戰綫的光輝旗幟》，《中國統一戰綫》2004年第8期，第6頁。06__7.indd504/03/202016:47:1769

“一國兩制＂研究2020年第1期外僑胞在內的，以擁護祖國統一為政治基礎的聯盟。在這兩個範圍的聯盟，構成愛國統一戰綫的整體，團聚了千千萬萬的勞動者和愛國者，組成了一支為統一祖國、振興中華而奮鬥的浩浩蕩蕩的大軍。”17這種態度的轉變促成了國家對不同群體在中國政權中地位的承認，而憲法文本則需要對此類群體予以規定。憲法後來規定的特別行政區制度，正是非社會主義的愛國者地位提升的表現。對於非社會主義制度下的愛國者，憲法承認其地位，賦予其權利，乃至允許其成立特別行政區，享有一種類似聯邦制下加盟單位的自治權。但此類群體也有其最基礎的憲法義務，即忠於中華人民共和國。港澳、台灣、海外的愛國同胞，不能要求他們都擁護社會主義，但是至少也不能反對社會主義的新中國，否則怎麼叫愛祖國呢？18所以，憲法承認特別行政區制度的前提是對愛國者政治地位的確認，而憲法為愛國者早就設定了基礎的憲法義務，即忠於中華人民共和國。故而，以愛國者的標準作為限制基本權利的條件是可以得到憲法規範證成的。3.䠂㏔脢埊徚溸⪾둑⪠㵽愛國者本身是一個空洞的概念，而香港回歸的政治實踐使得其內涵變得豐富起來。鄧小平給愛國者歸納了三個要素，“尊重自己民族，誠心誠意擁護祖國恢復行使對香港的主權，不損害香港的繁榮和穩定”。19這三個要素是在香港回歸之前提出的，但對今天的香港問題依然適用。（1）尊重中華民族。在民族國家的背景下，愛國與民族認同是互為表裏的關係。尊重中華民族，就是尊重港澳台兩岸三地人民都屬於中華民族的歷史事實。不搞大漢族主義，也不搞所謂“民族自決”，而是將自己視為中華民族的一員，自覺以中華民族的一份子來行為。只有符合這一標準才是尊重中華民族的成員，才是愛國者，才能享有最廣泛的基本權利。（2）維護祖國的統一。維護祖國的統一指要堅持一個中國的原則，不搞分裂，不支持“港獨”和“台獨”等分裂行為。中國的地域概念與中華民族所聚居的區域應該基本上是同質概念，可以說維護祖國統一和尊重中華民族是統一的。所以在民族情感或者說道德層面上講，維護祖國統一是愛國者的應有之義。（3）不損害香港的穩定繁榮。前兩個要素可以說是愛國者的積極要素，即要求愛國者應該主動去做甚麼，而這個要素則是愛國者的消極要素，即要求愛國者不可以做甚麼。不損害香港的穩定繁榮可以說是尊重中華民族、維護祖國統一的必然要求，是愛國者的最低行為標準。每個個體的愛國者能力有高低，可能並不能都為國家統一、香港的發展做出多大貢獻。但最少要不給香港的穩定繁榮做出負面影響，為一些違反香港法治的行為站腳助威。如2014年發生的違法“佔領中環”運動，持續數月之久，給香港的社會秩序帶來極大的困擾，不僅影響了治安，而且對香港的經濟繁榮發展也帶來十分不利的影響。當時就有香港立法會議員表示，這一違法活動破壞了香港法治、和平的形象，使得香港宜居城市排名大幅下滑，遠遠落後於新加坡，直接影響投資者預期，這一影響難以在17中共中央文獻研究室：《習仲勳論統一戰綫》，北京：中央文獻出版社，2013年，第467頁。18《鄧小平文選》（第二卷），北京：人民出版社，1994年，第392頁。19《鄧小平文選》（第二卷），第61頁。06__7.indd604/03/202016:47:1870

姚國建　郭思源論“愛國者＂對香港居民被選舉權的限制短期消除。20作為愛國者即便處於個人能力或生計的考慮不能親力與這種違法行為相對抗，但至少也不能參與其中，做好自己的本職工作，依法行使自己的民主權利，這就是不損害香港的穩定繁榮，是愛國者的基本要求。以上的三個要素與憲法序言所載愛國者背後的精神是一貫的，即以愛國作為分享國家權力的前提條件，只有在符合愛國者標準的前提下，才能在特別行政區享有最廣泛的權利。┩䠂㏔脢埊徚ꮺ⯜錻ꈹ蕢妝溸⻉䤷䙎⮖卥ЯЯ⯜䤷妝槏韣溸镅閣愛國者標準是憲法序言所衍生出的具體法律標準，其主要作用在於對中國非社會主義制度地區的基本權利主體施加限制。但其作為一種限制基本權利的標準，能否被適用於選舉權/被選舉權？對於非中國籍香港居民的基本權利是否也能因愛國者標準而受到限制？在論證了愛國者標準的法律屬性，以及其可以適用的範圍之後，終極的問題在於，憲法和《香港基本法》能不能允許帶有分裂意向的政治群體進入到立法會，作為治港權承擔者的立法、行政和司法權力應該如何對待這一群體。┞錻ꈹ蕢妝䥧♧㌼呬溸䠂㏔脢埊徚ꅾ鉿ꮺ⯜選舉權與被選舉權雖然是香港居民最重要的權利，但其依然要受到一些限制，畢竟除了良心自由之外並無不可限制的基本權利。根據如今的通說觀點，選舉權的限制主要來自年齡、精神狀態和是否因犯罪而被褫奪公權，被選舉權的限制略同。而關於選舉權與被選舉權的認識，學說史上存在着不同的看法。相應的，以往兩者的限制條件也存在着諸多不同。不同的觀點背後所映射的是選舉權與被選舉權的根本差異，也決定了在限制選舉權與被選舉權時存在不同的標準。雖然隨着基本權利的保護範圍越來越廣泛，兩大基本權利的限制也日趨減少，但兩者的差別對待是一直存在的。關於選舉權性質，歷史上存在過公民屬性說、特權說、個人權利說、公務說、權利兼公務說和階級說等不同的觀點。21其中最有影響力的包括個人權利說、公務說和權利兼公務說，不同的學說的差別影響了對選舉權的限制程度。權利說之下，人民自然享有選舉權，除年齡、犯罪和精神障礙外國家不得限制，且有投票或者不投票的自由；而在公務說之下，選舉權乃是法律賦予一般公民之職務，理所當然承認國家對選舉權更為廣泛的限制，而且強制投票也與此學說可以相容。22發展至今，權利兼公務的二元觀點更具可接受性，選舉權具備基本權利的性質已為普遍接受。尤其在中國，選舉權被認為是公民參與國家管理的最基本權利。但被選舉權的性質是否為一項基本權利則存在爭議，大陸法系的傳統理論認為，被選舉權只是一種被選舉的資格，而非一種主張被選舉的權利。23“若把被選舉權解釋為被選舉的權利，則更屬錯誤……其實被選舉權沒有權利的存在。這是法對於具備一定條件的一般人所賦予消極的資格……不發生甚麼可以積極主張的力量。”24這種學說20木曰：《最宜居城市排名大跌香港輿論：“佔中＂拖累香港競爭力》，《人民日報（海外版）》2015年1月16日，第003版。21參見張卓明：《選舉權觀念的變遷——以選舉權之性質為中心的考察》，《時代法學》2011年第4期，第23-33頁。22參見王世傑、錢端升：《比較憲法》，北京：商務印書館，2010年，第163-165頁。23參見許崇德主編：《憲法》，北京：中國人民大學出版社，2014年，第156頁。24［日］森口繁治：《選舉制度論》，劉光華譯，廖初民校，北京：中國政法大學出版社，2005年，第107頁。06__7.indd704/03/202016:47:1871

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“一國兩制＂研究2020年第1期凱爾森的法與國家一元論是相同的，因為這種統治與被統治關係就是一種法律秩序；所以，在他看來，在法學的世界裏，國家就是一個規範的綜合體，是集權化的法律秩序，其作為法人是這一共同體或構成這一共同體的國內法律秩序的人格化。32凱爾森強調個體的價值取向順應了戰後的世界潮流，對後世的國家理論產生了潛移默化的影響。1969年首次出版的《德國國家學》中，當代德國法學家齊佩利烏斯對於國家的認識，便呈現出與凱爾森一脈相承的旨趣。在齊氏看來“‘法人’只不過是在人們思維過程中構建出的、作為連接和過渡的歸責方式。簡而言之，法人是一種簡化的歸責模式，它最終仍會落實為在機構化的聯合體中生活的特定自然人的義務和許可權。”33綜上，在現代法學的世界裏，法律秩序與國家本是一枚硬幣的兩面，愛國或者說忠於國家與遵守憲法、忠於憲法是同質的。所以，愛國者標準的適用與憲法的效力範圍是一致的，及於所有在中國境內的人。憲法雖然並非是附件一所明確列舉的適用於香港的全國性法律，但根據“一國兩制”的原理，愛國者部分的規定當然是適用於香港的。大體可以說，憲法中除了社會主義制度的規定以外，其他條款大都適用於香港特別行政區。34愛國者在憲法中的出現，本就是為了將實行資本主義制度的香港居民統合於中國的社會主義憲法之下的，其適用於香港則是題中之義。┩⯜䤷妝槏韣蕞皒岻脢溸⹸⮖鍩聋ⳡ文章開頭提到的立法會宣誓事件和參選確認書風波，是在23條立法沒有實質進展的背景下，才成為可以進行爭訟的案件。但其背後有更為本源性的問題，即議會作為民意機關能否容納包括分裂在內的全部政治意見。雖則全國人大的立法解釋事實上明確了對選舉資格的限制，但其法理基礎仍須再行探討。根據當今制憲權理論的主流觀點，一些憲法基本原則約束着憲法所設立的國家權力，議員作為立法權力的承擔者，在進行資格選拔時自然也應受到制約。古希臘的哲學家普魯塔克提出過一個著名的問題，如果忒休斯的船上所有的木頭都被逐漸更換，直到所有的木頭都不是原來的木頭，那麼這艘船還是原來的船嗎？這就是著名的忒休斯悖論，哲學家的回答莫衷一是。這個問題也可以對應到憲法修改中，如果憲法所有條文都被修改了，那這部憲法還是原來那部憲法嗎？當今的憲法學理論給出的答案是否定的。在憲法上區分出制憲權與修憲權兩個概念也是為了來保障憲法不被顛覆。修憲權受制於制憲者所留下的束縛，則這種限制自然及於其他國家權力，立法權、行政權和司法權。首先提出制憲權理論的是法國思想家西耶斯，他在《論特權：第三等級是甚麼？》一書中最早提出制憲權的概念。而在西耶斯的理論中，制憲權屬於主權者，即全體國民。而制憲權是至上的、無所不能的權力，在他看來修憲權是制憲權的運作，他們都是無所不能的至上權力。他認為“惟有國民擁有制憲權”、“憲法的每一部分都不能由憲法所設立的權力機構去制定，而是由立憲權力機構去制定。”35在這一意義上，民意中存在分裂傾向是人民作為制憲者的當然自由。而後制憲權理論在德國得到施密特的進一步發展。在施密特那裏，制憲權依然是無所不能的權力，修憲權被改造為服膺於制憲權的權力。在他看來，“一項憲法律不能違反自己，也不能憑藉其自身的權力予以廢32參見［奧］漢斯‧凱爾森：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，北京：商務印書館，2014年，第269-279頁。33［德］齊佩利烏斯：《德國國家學》，趙宏譯，北京：法律出版社，2011年，第126頁。34郝鐵川：《中國憲法在香港特區的實施問題芻議》，《江漢大學學報（社會科學版）》2016年第5期，第12頁。35［法］西耶斯：《論特權：第三等級是甚麼？》，馮棠譯，北京：商務印書館，1991年，第56、59頁。06__7.indd1004/03/202016:47:2074

姚國建　郭思源論“愛國者＂對香港居民被選舉權的限制止”、“憲法律修改權或修正權也如同一切憲法律權力一樣，是一種受法律規約的許可權……不能越出其所產生的憲法法規的範圍。”36最終，在日本的蘆部信喜那裏得到完善。蘆部信喜的制憲權是一種受限的制憲權，他不似前兩位思想家一樣將制憲權視作完全不受限制的權力。他認為，有一些超實定法的原則構成對制憲權的限制，這些限制因時因地而有所不同，大概包括人格尊嚴、平等、聯邦主義等內容；而修憲權則不同於制憲權和立法權，它當然不能侵犯對制憲權施加限制的超實定法原則，同時也不能侵犯憲法的“實質核心”，在日本包括國民主權、和平主義等原則。37除袪這種關於基本原則的修憲權限制條件外，有些憲法中還有更為具體修改限制，如領土與主權完整不得修改。現行法國憲法第89條第4款規定，“國家領土完整遭受侵犯危險時，任何修憲程序均不得啟動或繼續。”38然而，按照主權國家的標準來看，對於有損領土與主權完整的憲法修改是當然禁止的。因為領土是主權的基本要素，分裂性的憲法修改是自殺性的行為。主權必然以憲法為基礎，因為主權不可能在“不破壞自身存在的基礎”的情況下修改憲法。39美國雖然是聯邦制國家，但其依然通過修憲方式限制各州獨立勢力進入到國家權力部門，其在南北戰爭後的第十四條憲法修正案的第四款明確規定“曾經作為國會議員、合眾國官員、州議會議員或州行政或司法官員，宣誓擁護合眾國憲法，卻又參與反對合眾國的暴亂或謀反，或給予合眾國敵人以幫助或庇護者，不得為國會參議員或眾議員、總統和副總統選舉人，或在合眾國或任何一州任文職、軍職官員。”40《香港基本法》第159條第4款規定：“本法的任何修改，均不得同中華人民共和國對香港既定的基本方針政策相抵觸。”《香港基本法》的基本原則顯然是重要的基本方針政策之一。按照上文提及的“一國兩制”理論和《香港基本法》第1條的規定，“香港特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分”應為《香港基本法》乃至憲法的基本原則，這是修憲權也不能觸碰的基本底綫。那麼，可以推論，作為立法權及其具體承擔者的議員，也不能對此基本原則發起挑戰。所以在議員任職資格方面，設定忠於《香港基本法》和維護國家統一的要求符合制憲權理論和《香港基本法》的根本精神。立法機關及其成員不能挑戰憲法基本原則不僅是大陸法系的制憲權理論才能推導出來，其實對於普通法國家，在此類情形下依然要對被選舉權進行限制。在陳浩天案的判決中，區慶祥法官援引了歐洲人權法院所審理過的一個來自英國議員關於宣誓就職的上訴案件。此案件的判決理由中就反映了憲法基本原則的不可置疑性，即便是民選議員，立法機關的成員，亦不能對其發起挑戰。在該案中一個北愛爾蘭的新芬黨議員Adams，在競選中主張愛爾蘭人應當自治，並承諾將按照黨章的要求拒絕在英國議會下院就職時按照1866年的《議會宣誓法案》（ParliamentaryOathsActof1866）向英國女王宣誓就職。因此，下議院議長依照《議會宣誓法案》，拒絕向其提供下議院議員所應享有的政府福利，包括席位。所以該議員一路上訴直至歐洲人權法院。在上訴中，該議員主張這一宣誓36［德］卡爾‧施密特：《憲法學說》，劉鋒譯，上海：上海人民出版社，2016年，第139、146頁。37參見［日］蘆部信喜：《制憲權》，王貴松譯，北京：中國政法大學出版社，2012年，第39、46-52頁。38《世界各國憲法》編輯委員會：《世界各國憲法‧歐洲卷》，北京：中國檢察出版社，2012年，第282頁。39［美］愛德華‧S‧考文：《司法審查的起源》，徐爽譯，北京：北京大學出版社，2015年，第17頁。40《世界各國憲法》編輯委員會：《世界各國憲法‧美洲卷》，北京：中國檢察出版社，2012年，第620頁。06__7.indd1104/03/202016:47:2175

“一國兩制＂研究2020年第1期有違民主原則。41歐洲人權法院的法官對此觀點的回應是“在本法庭看來，要求民選議員進入下院前對執政君主宣誓效忠可以被視作對憲法基本原則的效忠，同時也是對被訴國家代議制民主應然的運行模式。”42在歐洲人權法院看來，君主立憲制是英國憲法的基本原則，即便是立法者也不能對其發起挑戰。雖然歐洲人權法院沒有提及制憲權理論，但其意味已經躍然紙上了。中國作為單一制國家，主權是惟一的；再加之憲法—國家—主權的緊密聯繫，使得分裂國家成為修憲權，當然也包括立法權，不能觸碰的禁區。基於此，香港特區政府和選舉委員會對涉事居民被選舉權的限制，以及最後法院判決的支持，都是符合憲法和《香港基本法》的基本原則和精神的。針對違反領土完整原則的行為所採取的制裁手段，因其作出主體的差別應有不同。如果是立法機關作出的決議，則有權機關應終止其效力，如西班牙憲法法院判加泰羅尼亞地方議會“以共和國的形式成立獨立的加泰羅尼亞國家的莊嚴進程的聲明”違憲。對於立法機關的組成部分——議員，在選舉前要求參選者表明對於憲法基本原則的尊重也是其應有之義。而針對當選議員，其制裁手段則可以存在多種。立法會主席責令梁頌恆、游惠貞重新宣誓就職是一種制裁手段，而香港特區政府方面所主張的取消任職資格是另外一種手段。最終全國人大常委會採用了香港特區政府的主張，雖然制裁手段嚴厲，但卻是符合制憲權理論和《香港基本法》精神的。㎃篚靤䠂㏔脢槏韣㸫☭岖溸ꓨ㝕䟩聋經過上文的闡釋，可以得出以下結論：憲法序言中的愛國者，是將特別行政區制度融合入一部社會主義憲法的政治基礎；而愛國者的身份才是港人廣泛治港權的憲法基礎，愛國者標準作為一種限制港人基本權利的標準可以得到憲法證成。對於被選舉權這種與政治意見表達密切相關的權利，愛國者標準對其進行限制依然是合理的，無論所涉及的香港居民是否為中國籍。原因在於，現代的國家觀決定了國家與憲法的同一性，所以法律適用是以主權的地域範圍為準的。根據制憲權理論，憲法不能允許破壞主權完整這一憲法核心內容的行為存在，作為憲制權的立法權自然不能挑戰制憲權所劃定的邊界。在香港與立法權運作直接相關的被選舉權一樣要受到制憲權的約束，以愛國者標準來限制存在分裂傾向香港居民的被選舉權是由憲法和《香港基本法》的精神所決定的。如前所述，香港特別行政區的制度設計本應是行政主導的，但自回歸以來這套體制運行的並不順暢。一方面原因是來自於香港的文官體制43，另一方面原因與政治選任官員也有直接的聯繫。去政治化的司法系統、沒有統一愛國愛港觀念的立法會，都間接影響了這套體制的運行。愛國者標準不僅僅適用於立法會議員選舉中的被選舉權限制，也可以在香港所有政治選任官員的提名上進行廣泛的適用，以確保負責香港決策的政務官能夠符合愛國愛港的要求。而一般事務性的公務員並不需要過多進行愛國者標準審查。一方面，此類公職人員太多，手中的決策權並不很大；另一方面，這種專事執行的公務員忠於國家已經是現代國家的主流觀念。如在德國“公務員的忠誠義務，是德國的411886年的法律誓詞為：“I[name]doswearthatIwillbefaithfulandbeartrueallegiancetoHerMajestyQueenElizabethII,herheirsandsuccessors,accordingtolaw.SohelpmeGod.”42SeeMartinMcGUINNESSv.theUnitedKingdom,appno.39511/98.43參見陳麗君：《香港特區政府管治研究》，香港：三聯書店（香港）有限公司，2015年，第129頁。06__7.indd1204/03/202016:47:2176

姚國建　郭思源論“愛國者＂對香港居民被選舉權的限制民主法治國家的重要構成要素，依德國學界的一般見解，這是不可以經過修憲程序來予以廢除的條款。”44加之符合愛國者標準的政務官，香港政府的決策、執行，都將符合愛國愛港的要求。⹪脞倁椀References《毛澤東選集》，北京：人民出版社，1994年。SelectedWorksofMaoZedong,Beijing:People’sPublishingHouse,1994.《世界各國憲法》編輯委員會：《世界各國憲法》，北京：中國檢察出版社，2012年。Editorialboard,WorldConstitution,Beijing:ChinaProsecutionPress,2012.中共中央文獻研究室：《習仲勳論統一戰綫》，北京：中央文獻出版社，2013年。PartyDocumentsResearchOﬃceoftheCPCCentralCommittee,XiZhongxunonUnitedFront,Beijing:CentralPartyLiteraturePress,2013.木曰：《最宜居城市排名大跌，香港輿論：“佔中”拖累香港競爭力》，《人民日報（海外版）》2015年1月16日，第003版。Mu,Y.,“RankingofLivableCityPlunge,HongKongPublicOpinion:‘OccupyCentral’DeclineUrbanCompetitiveness,”People’sDaily(OverseasEdition),16thJanuary,2015,p.3.王人博：《中國現代性的橢圓結構──“八二憲法”中的“建設者”述論》，《文史哲》2018年第2期，第59-72頁。Wang,R.,“TheEllipticalStructureofModernizationinChina:AReviewofthe‘BuildersoftheCauseofSocialism’inthe1982Constitution,”Literature,History,andPhilosophy,no.2,2018,pp.59-72.王天華：《國家法人說的興衰及其法學遺產》，《法學研究》2012年第5期，第81-102頁。Wang,T.,“TheRiseandFalloftheStateAuthorityTheoryandItsLegacyinLegalScience,”ChineseJournalofLaw,vol.34,no.5,2012,pp.81-102.王世傑、錢端升：《比較憲法》，北京：商務印書館，2010年。Wang,S.&Qian,D.,ComparativeConstitution,Beijing:TheCommercialPress,2010.王旭：《勞動、政治承認與國家倫理──對我國〈憲法〉勞動權規範的一種闡釋》，《中國法學》2010年第3期，第76-89頁。Wang,X.,“Labor,StateRecognitionandStateMorale,”ChinaLegalScience,no.3,2010,pp.76-89.［德］卡爾•施密特：《憲法學說》，劉鋒譯，上海：上海人民出版社，2016年。Schmitt,K.,Verfassungslehre,Berlin:Duncker&Humbolt,2010.田飛龍：《一國兩制、人大釋法與香港新法治的生成》，《政治與法律》2017年第5期，第23-36頁。Tian,F.,“OneNationandTwoSystem,NPC’sInterpretationofLawandFormationofNewRuleofLawinHongKong,”PoliticalScienceandLaw,no.5,2017,pp.23-36.田飛龍：《認同的憲法難題：對“愛國愛港”的基本法解釋》，《法學評論》2015年第3期，第98-106頁。Tian,F.,“DiﬃcultConstitutionalIssueofIdentity:BasicLaw’sInterpretationofAiGuoAi44陳新民：《德國公法學基礎理論》，北京：法律出版社，2010年，第276頁。06__7.indd1304/03/202016:47:2177

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韣窏憭㝕挗ⶤ㏔갿璇䪫ⱁ偈╚䖦䐮陮溸岻岖⟜걁*뉋憑襬մ霔뢰橌1摘要：法治是科技創新發展的引路人，也是良好科技發展環境的守門人。粵港澳大灣區國際科技創新中心建設需要法治維繫。大灣區國際科技創新建設在跨境人才流通、項目合作、經費使用以及信息傳輸等方面面臨着諸多阻礙。舊金山灣區與紐約灣區等國際科技灣區之責任集中、人才引進、立法協調、主體多元化等區際科技協調發展的法治經驗可為粵港澳大灣區提供長足借鑒。鑒此，大灣區國際科技創新中心發展的法治保障可從夯實灣區科技創新中心建設的法律基礎、拓寬科研經費投資渠道，加大人才投入、完善知識產權保護制度、加強府際合作以及構建大灣區網絡互連平台等法治進路加以完善，促進大灣區科技創新之要素流通，形成區際間科技發展資源互利共用、互助共贏的良性互動局面。關鍵詞：粵港澳大灣區　國際科技創新中心　科技人才　法治　生產要素OntheLegalGuaranteeoftheConstructionofInternationalScienceandTechnologyInnovationCenterinGuangdong-HongKong-MacaoGreaterBayAreaFENGZehua1,ZHANPengwei2(1HongKongandMacaoBasicLawResearchCenter,ShenzhenUniversity;2SchoolofLaw,GuangdongUniversityofForeignStudies)Abstract:Theruleoflawshouldbetheguideofandthegatekeeperofscientificandtechnologicalinnovationanddevelopment.TheconstructionofGuangdong-HongKong-MacaoGreaterBayAreaInternationalScienceandTechnologyInnovationCenterneedstobemaintainedbytheruleoflaw.Atpresent,theinternationalscientificandtechnologicalinnovationconstructionisfacingmanyobstaclesincross-bordertalentcommunication,projectcooperation,fundsusingandinformationtransmission.SanFranciscoBayAreaandNewYorkBayAreacanprovideagreatreferenceforGuangdong-HongKong-MacaoGreaterBayAreainconcentrationofresponsibilities,introductionoftalents,coordinationoflegislationanddiversificationofsubjects.Thus,theGreaterBayAreacanmakeeﬀortsinconsolidatingthelegalbasis,broadeningtheinvestmentchannelsofscientificresearchfunds,increasingtheinvestmentoftalents,improvingtheintellectualpropertyprotectionsystem,strengtheninginter-governmentalcooperationandbuildinganetworkinterconnectionplatformtopromotethecirculationoftheelementsofscientificandtechnologicalinnovation.Keywords:Guangdong-HongKong-MacaoGreaterBayArea,internationalscienceandtechnologyinnovationcenter,talentsofscienceandtechnology,ruleoflaw,essentialproductivefactors*2014年國家社科基金重大項目“港澳基本法實施的相關機制研究＂（項目編號：14ZDC031）收稿日期：2019年7月16日作者簡介：馮澤華，深圳大學港澳基本法研究中心博士研究生；詹鵬瑋，廣東外語外貿大學法學院法律碩士研究生第1期（總第43期）“一國兩制＂研究lssue12020年1月JournalofOneCountryTwoSystemsStudiesJan,202007__7.indd104/03/202016:49:4280

《粵港澳大灣區發展規劃綱要》（以下簡稱《規劃綱要》）合作重點領域之一是打造國際科技創新中心，這對於深化大灣區科技合作、支持港澳融入國家發展大局、確保“一國兩制”偉大事業行穩致遠具有重要意義。1法律是治國之重器，良法是善治之前提。2在當代，良法的制定必須立足於現代法治，即法的統治，其是一種以民主為前提和目標，以法律至上為原則，以嚴格依法辦事為核心的國家治理方式和社會秩序狀態。粵港澳大灣區（以下簡稱“大灣區”）要打造國際科技創新中心，需要啟動各類生產要素，進而實現跨境有效流通，自然離不開法治保障。本文從大灣區國際科技創新發展的現狀與挑戰出發，深入分析大灣區建設國際科技創新中心的法治要求，闡釋國際一流灣區發展的法治保障經驗及其啟示，最後就大灣區國際科技創新中心的法治保障設計若干路徑，期待研究成果能夠助推大灣區深度建設。┞㝕挗ⶤ㏔갿璇䪫ⱁ偈溭㺥溸槁柁蕞䮅䨡在港澳回歸前，廣東與港澳的科技合作程度低，在“前店後廠”的經濟發展模式下往往局限於技術要求低的製造業。自港澳回歸以後，粵港澳的科技合作程度才日趨增強。香港特別行政區粵港高新技術專責小組於2004年推出“粵港科技合作資助計劃”，旨在鼓勵粵港兩地的高校、科研機構和企業加強合作，共同提升大珠三角地區產業的科技水平。隨着2010年《粵港合作框架協議》《粵澳合作框架協議》相繼簽署後，粵港澳的科技合作正式進入蓬勃發展的全面合作階段。粵港澳科技合作儘管取得一定成就3，但不能完全滿足大灣區國際科技創新中心的建設需要。時至今日，粵港澳間的人流、物流、資金流、信息流等生產要素流通仍不暢順，導致國際科技創新中心建設的根基鬆動，主要表現為：第一，科技人才的流動不暢行。大灣區科技人才的流動不暢行主要表現為兩個方面：一方面，跨境流動障礙多。因出入境制度的隔離，粵港澳三地的人員流動受到一定的限制，三地居民往返對方區域均需履行一定的出入境手續。再者，科技人才攜帶的物品及其數量有所限制，故此，科技人才在出入境程序上耗費寶貴的時間與精力，挫傷了他們流動的積極性。另一方面，人才資源共用程度低。一個原因是，財政充足的城市推出各種優惠無比的人才引進計劃，進而形成人才資源高度集中於這些城市的格局；另一個原因是，區域間的高校和智庫資源尚未充分流通、共用，多數高端人才資源密集於香港、深圳、廣州等城市，而致力於工業化發展的東莞、中山、惠州、肇慶卻鮮有高端人才的滙聚。人才資源在大灣區內無法有效流通，最終導致大灣區科技的不均衡發展。總之，大灣區科技人才的流動不夠理想，與世界一流灣區存在較大差距，直接制約大灣區的科技發展。第二，科研項目的跨境合作不暢旺。儘管粵港澳科研項目取得一定成就，但因行政分割、政府本位主義等因素，粵港澳在科研項目合作的深度與廣度受到抑制，存在微觀合作機制不健全、合作1王志民：《把握粵港澳大灣區發展機遇　攜手打造國際科技創新中心》，《學習時報》2018年8月31日，第A1版。2《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》2014年10月29日，第01版。3如共建粵港自動化科學與工程聯合研究中心、珠三角大氣環境聯合實驗室、粵澳合作中醫藥科技產業園等一批重要科技創新平台。07__7.indd204/03/202016:49:4581馮澤華詹鵬瑋論粵港澳大灣區國際科技創新中心建設的法治保障

渠道不暢通、聯合攻關能力不強4、知識產權保護制度不同等問題，導致三地進行科技創新未能產生較為強勁的經濟效益。首先，微觀合作機制不健全主要表現為粵港澳受政策的風向改變而開展大規模的科技創新項目，而這些項目往往過於華而不實，甚至考慮不周全而無法迎合市場需要，5而規模較小的科技創新項目由於經費、人力等原因而往往無法開展。其次，合作渠道不暢通主要表現為粵港澳三地的產學研聯繫不緊密，承擔項目的合作夥伴缺乏長期穩定的合作關係。6再次，聯合攻關能力不強。受地域、管理制度等因素的影響，合作項目的人才、技術、信息的交流比較單一、不緊密，許多關鍵問題難以有效溝通。最後，三地知識產權保護制度的不同7導致許多合作項目在申請專利、商標和版權時不可避免地存在一些糾紛。總體而言，因為三地缺乏有效的技術合作轉移機制和以市場為目標的商業運營模式，致使科技創新資源整合效率不高，對大灣區經濟發展推動力有限。第三，科研經費的跨境使用不暢通。因會計準則、資金憑證、經費管理機構、貨幣類型等差異，粵港澳的眾多科研項目的經費跨境使用並不暢通。具體而言，從科技創新發展的經費來源來看，主要有兩方面的經費：一是財政科研經費；二是民間資本。在所有科研經費中，財政科研經費佔了主導，而由於內地財政科研經費使用制度的嚴格，往往造成大批科研人員在報銷路上耗費大量時間。8近年來，囿於內地廉政建設蓬勃發展，監察機關、審計機關對科研經費使用的監管不斷加大，在一定程度上挫傷了科研人員利用國家經費從事科研的積極性。因此，有學者疾呼，大灣區財政科研經費的跨境使用已經制約着科技跨境合作。9民間資本作為一種科技創新發展的補充力量愈來愈成為眾多科技企業的籌碼。在粵港澳科技合作中，儘管民間資本跨境使用相對於財政科研經費而言較為暢通，但民間資本往往背負較為沉重的關稅。重大項目若無持續性經費的投入，往往被迫中止研究。再者，民營企業的抗風險能力薄弱，在科研經費投入上有較為嚴格的經費使用。而三地科研機構不能單獨申請對方的科技創新項目，無法激發科研機構的積極性。總之，暢通財政科研經費跨境使用以及加大民間資本的投入是大灣區科技創新發展的必由之路。第四，科研信息的跨境傳輸不暢順。一方面，因維護國家安全和網絡秩序需要，廣東與港澳的網絡並非毫無阻擋，包括許多科研信息在內的網絡信息受到監控和隔離，即大灣區內部形成了一張相互隔離的、無形的邊界牆。粵港澳許多科技企業本身為互聯網、通訊企業，長期需要與國（境）外的科研平台密切聯繫方能保證研發的時效性與前沿性。為此，許多科技企業為獲得持續發展而使用了大量的翻牆軟體。在翻牆與堵牆的技術博弈中，國家與企業均耗費了巨大的成本。另一方面，三地主管科研的部門在項目信息方面溝通和宣傳不足，對重點科研項目平台的建設及社會推廣亦不夠重視，粵港澳社會各界都不太瞭解各自的立項項目及其研發進展，導致市場因無法獲知科研創新項目而難以實現大規模產業化。4拓曉瑞、商惠敏、陳相：《粵港科技合作的發展歷程與成效研究》，《科技管理研究》2016年第12期，第77頁。5如粵港曾高調合作發展中藥產業，但後來因合作根基不牢固而達不到理想預期。6邴綨綸、毛豔華：《粵港科技創新合作機制研究》，《科學管理研究》2017年第5期，第116頁。7如香港的外觀設計專利保護期為25年，須5年續期一次，而內地的外觀設計專利為10年，兩地間的期限具有屬地效力，互不干擾對方的期限。8如港澳沒有發票，但廣東需要以發票進行報銷。9陳相：《粵港澳大灣區財政科研經費的制度特徵及跨境使用路徑》，《深圳大學學報（人文社會科學版）》2018年第5期，第39頁。07__7.indd304/03/202016:49:4682“一國兩制＂研究2020年第1期

◝㝕挗ⶤ㏔갿璇䪫ⱁ偈╚䖦岻岖䐮陮溸䖪锣䙎港澳融入國家發展大局，實際上就是將港澳法制建設納入全面依法治國的國家治理體系中進行考量。重大改革於法有據是依法治國的必然要求，其內涵包括了科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法等幾個方面。惟有在法治的要求下，大灣區國際科技創新中心才能在有序、健康的環境下實現，科技創新成果也才能真正成為造福人民、助力社會進步的利器。大灣區是新時代下國家的一項突破性規劃，它涉及粵港澳三個不同法域，其合作的法治基礎建設必然面臨着更為複雜的情況，需以更高標準的法治要求建設大灣區國際科技創新中心。┞㝕挗ⶤ㏔갿璇䪫ⱁ偈╚䖦溸䐮陮做⻔괜锣岻岖䭱䑜蕞粫繠科技創新是國際競爭力的重要指標，各國爭相引進科技型高端人才的做法已成為信息時代的潮流。是否能找準科技創新的戰略定位決定着國際科技創新中心建設的成敗，如果盲目發展某一新興技術而無法有效推廣，無疑會耗費高昂的成本。美德日英等發達國家科技創新的經驗充分表明：健全的法律制度於科技創新而言是一項重要的制度資源。不受控制的、任意濫用的科技創新終究會帶來一系列惡果。為了健康、有序地發展科技，作為“調節器”的法治應最大程度地確保科技創新戰略定位的科學性、安全性。尊崇法治是大灣區建設的原則性要求之一。在科技創新領域，也必然需要法治的指引才能推動大灣區科技力量朝着良善的方向發展。目前，大灣區內還存在着許多阻礙創新要素自由流動的制約因素，要破除這些制約因素對大灣區科技發展的影響，需要法治手段來規範大灣區國際科技創新中心建設的運作機制、發展前景、資源分配、技術轉化等問題。再者，大灣區國際科技創新中心的定位源於國家的頂層設計，在“重大改革於法有據”的法治理念下，任何國家戰略都需要符合法治精神，在法治的指引下有序運行，大灣區建設科技中心的方向自然不能脫離符合法治精神的國家戰略。質言之，沒有法治的觀念、制度和機制指引與維繫科技中心的建設方向，建成科技中心的計劃容易淪為沙盤推演之物。◝㝕挗ⶤ㏔갿璇䪫ⱁ偈╚䖦溸⨳虙欏㘷괜锣岻岖❔易ꅑ研發與推廣是科技得以造福人類的兩大渠道，缺一不可，沒有優良的研發環境和推廣環境，科研人員的技術創新無論如何有利於造福人類都容易淪為海市蜃樓，故科技創新所需營造的優良環境主要包括研發環境和推廣環境。優良的研發和推廣環境所需要營造的動力，不僅需要大灣區管理機構的主觀上的重視，更需要客觀上的法律制度予以建立和維繫。一方面，優良的研發環境需要法治營造。研發環境是否優良往往決定着科技能否創新。為此，大灣區應當明確技術創新發展的戰略地位，實現差異化的發展戰略，積極扶持新興技術的產業化，通過構築各種激勵機制，大力引進國際高端科技人才、積極培養大灣區科技創新後備人才，並鼓勵民間資本大量補充粵港澳科研經費使用以及建立完善的跨境科研合作機制，而這系列措施均需要法治提供推動力，保障各方利益不受政策的搖擺而遭到損害。另一方面，優良的推廣環境需要法治保障。大灣區需要積極協調制定能夠適用於三地的技術推廣的法律規範，降低技術推廣的堡壘程度，對從事技術推廣的企業進行物質和榮譽的獎勵，並建立推廣平台，鼓勵科技創新企業常駐平台進行科研項目的信息宣傳。質言之，法治營造、促進和保障優良的環境是科技中心建成的“加速器”。07__7.indd404/03/202016:49:4683馮澤華詹鵬瑋論粵港澳大灣區國際科技創新中心建設的法治保障

┩㝕挗ⶤ㏔갿璇䪫ⱁ偈╚䖦溸뀹걚ꮑ碄蕞䥧㸫괜锣岻岖䐮陮大灣區國際科技創新中心的風險主要有二：一是受國內外環境競爭的風險；二是技術創新的風險。法治的重要價值在於審視科技創新發展帶來的潛在後果與非理性行為。一方面，科技競爭潛伏兩大問題：無法避免的科技競爭以及惡性的科技競爭。來自國內外環境競爭的壓力，大灣區既不能好高騖遠，亦不能妄自菲薄，需要找準自己的定位，大力發展與自身資源基礎相匹配的技術。特別地，大灣區面對惡性競爭的挑戰，不能“沆瀣一氣”，更不能“坐以待斃”，要根據國家發展大局的需要，利用國內法或者國際法的有利資源，積極應對、溝通，加強信息流通與共享，盡力維護競爭環境的和諧而公平。另一方面，任何技術創新的開發與利用是一把雙刃劍，好的技術造福人類，如低碳生物技術的善用；濫用的技術危害人類，生化武器的使用即是反例。大灣區推進技術創新需要明確有利於促進人類福祉的戰略定位，不能為了經濟、名譽而捨棄公益性、安全性。法治的作用在於建立防範大灣區科研人才利用技術創新之名而進行有違科技倫理、公共安全之行為。質言之，大灣區可通過法治手段建立風險防範與應對的機制，保障國際科技創新中心平穩運行。┩蕥ꓭ㻘挗ⶤ璇䪫溭㺥⾕筒笵挗ⶤⶤ갿ⶾ鞬溸岻岖⟜걁籮덴⪼ベ獐┞蕥ꓭ㻘挗ⶤ璇䪫溭㺥岻岖⟜걁籮덴⪼ベ獐舊金山灣區是美國加利福尼亞州北部的一個大都會區，包括舊金山、奧克蘭聖荷西等9個縣和101個城鎮。10舊金山灣區是公認的科技灣區，它有着世界知名的科創基地——矽谷。大量科技人才集聚與此，成就了蘋果、谷歌、微軟等科技巨頭的發展，孕育了一大批優秀的科創企業。截至目前，世界500強已有30家將總部設立在舊金山灣區，其勢頭僅次於紐約。舊金山灣區還以其聞名的創新力與宜居性，成為了影響力最高的灣區。舊金山灣區的發展得益於政府的大力支持。在組織上，早在20世紀60年代，舊金山灣區便設立了區域性地方政府協會（TheAssociationofBayAreaGovernments，ABAG），ABAG作為一個契約性組織，由灣區內各行政區政府協商建立，並最終成為了一個正式的綜合區域規劃機構，負責加強灣區政府間的合作，推進落實各項合作事務。舊金山灣區的發展還在很大程度上有賴於科技人才的貢獻。舊金山灣區滙聚了斯坦福大學、加州大學伯克利分校、矽谷等世界頂級高校和智庫，通過這些高校積極培養高端科技人才。“矽谷”之父──斯坦福大學的副校長弗雷德里克•特曼（FrederickTerman）獨具慧眼的發現灣區內正在興起的產業對於科學具有極大的需求，於是便在大學附近設立了一個專門的研究型企業為灣區的產業科技需求提供智庫支持。斯坦福大學研究所不僅建立起了人才與企業之間的傳輸紐帶，還利用企業的支持幫助教師與學生發展和創立公司，助力舊金山灣區形成了科技發展的良性循環。在科研投入上，舊金山灣區積極探索經費來源，助力科研成果轉化落地。舊金山灣區中科技企業眾多，單靠政府經費支持難以支撐這麼龐大的科研投入。在20世紀50年代，舊金山灣區抓住風險投資興起，積極引進風投公司對科創企業提供經濟支持。風投公司不僅為科技企業提供經濟支持助力科技成果“變現”，還為創業公司提供投資後管理的一系列服務，給灣區企業的發展提供了良好的融資環境。至20世紀7010“GDPoftheSanFranciscoBayAreafrom2001to2017(inbillionU.S.dollars),”https://www.statista.com/statistics/183843/gdp-of-the-san-francisco-bay-area/,retrievedon15thJune,2019.07__7.indd504/03/202016:49:4784“一國兩制＂研究2020年第1期

年代，風險投資已取代政府經費成為舊金山灣區中創業者最主要的經費來源。11政府通過一系列法律、政策，對灣區內的創新企業、風險投資予以必要的監管，保障舊金山灣區科技創新的良好發展環境。各級政府通過出台技術獎勵政策以鼓勵科技創新活動，甚至直接購買科研成果並推廣，為創新的持續發展保駕護航。12至此，舊金山灣區已形成了大學－企業－風險投資－政府的完善創新生態系統，在高端人才的驅動下實現各項法律制度的創新，從而在科技、金融、貿易、文化等領域長期屹立於全球而不倒。綜上，舊金山灣區的科技發展對大灣區建設的啟示主要有三個方面：一是設立政府聯合機構負責區域科創事務，鼓勵科研發展。舊金山灣區設立ABAG加強區域政府合作，營造法治化營商環境。當前大灣區府際合作效果欠佳，在很大程度上是受制於沒有統一的機構負責合作事務，導致責任分散，眾多事項難以推進。二是強化科技創新發展主體的多元化。舊金山健全產學研機制和發揮企業、科研人員等主體在科技創新中的作用，實現灣區科技的飛躍發展。大灣區尚未建立產學研的協調機制，且廣東對社會組織的管控較嚴格，在強化科技創新發展主體的多元化方面可適當借鑒舊金山的經驗。三是加強行政資助力度，建立科技人才引進機制。舊金山灣區積極加強人才引進力度，凝聚全球高端科技人才。大灣區可協調粵港澳三地政府的行政資助機制，共同建立科技人才引進機制，分享人才資源。◝筒笵挗ⶤⶤ갿ⶾ鞬岻岖⟜걁⪼ベ獐紐約灣區由紐約州、新澤西州、康涅狄格州三個州共31個縣組成，橫跨三個法域。13這與大灣區有着一定的相似性。紐約灣區以金融經濟著稱，但與此同時它又有着顯著的產業集群特徵。諸如金融業之類的高端生產性服務業是其最重要也成就最大的產業集群，例如舉世矚目的華爾街便是當今的世界金融中心，為紐約灣區源源不斷的輸送各地金融人才，帶動灣區經濟發展。文化創意產業是紐約灣區的第二大集群產業，主要包括娛樂、傳媒等行業，為紐約灣區的形象裝點色彩。除了以上兩大產業集群為灣區的行業領頭，紐約灣區內還配置了完善豐富的服務業、商貿業等行業，吸引各地高端人才滙聚紐約灣區，為其留下良好印象，並以此帶動紐約灣區的世界影響力。紐約灣區的成就離不開政府的支持。一方面，在紐約灣區發展早期，政府制定一系列優惠的減稅政策、金融政策吸引小企業進駐紐約灣區，然後再不斷地完善灣區內基礎設施，淘汰和轉移原有的耗能型和勞動密集型產業，為新興的小型製造業和高科技產業創造良好的發展環境。這些新興產業提供了大量的就業機會，灣區的產業變革提高了紐約灣區的經濟活力。另一方面，紐約灣區的發展離不開人才支持。紐約灣區擁有哈佛大學、麻省理工學院、波士頓大學等諸多高校在內的人才智庫，可為灣區的創新發展輸送源源不斷的人才，14同時，政府也大力支持高校建設，為其研究機構以及大學發展提11廣東中創產業研究院：《世界三大灣區產業集群發展優勢解析》，《中國工業和信息化》2019年第8期，第38頁。12旭光：《借鑒舊金山灣區創新經驗，構建粵港澳大灣區創新共同體》，《探求》2017年第6期，第27頁。13Kidokoro,T.,Murayama,A.,Katayama,K.&Shima,N.,“NewDirectionsinUrbanRegenerationandtheGovernanceofCityRegions,”Kidokoro,T.,Harata,N.,Subanu,L.P.,Jessen,J.,Motte,A.&Seltzer,E.P.,eds.,SustainableCityRegions:Space,PlaceandGovernance,Tokyo:ShinichiroOhgaki,2008,p.5.14余碧儀、黃何、王靜雯：《國際三大灣區科技人才發展經驗對粵港澳大灣區的啟示》，《科技創新發展戰略研究》2019年第3期，第45頁。07__7.indd604/03/202016:49:4885馮澤華詹鵬瑋論粵港澳大灣區國際科技創新中心建設的法治保障

供充足的經費支持，產業經濟結構的改造也為高校人才提供了更多優良的就業機會。除此之外，由於紐約灣區涉及三個法域，各州擁有貿易等領域的立法權，商業法律間常出現衝突，但紐約灣區在法律協調上取得不俗成就。其原因在於美國解決區際法律衝突的嫺熟能力，主要體現在兩個方面：一是善於運用聯邦法院系統。美國的州際訴訟主要由統一的聯邦法院系統處理，這也是憲法靜態規制州際法律衝突的表現。15在州際訴訟中，聯邦最高法院等法院通過馬伯里訴麥迪遜案、麥卡洛訴馬里蘭州案等判例不斷強化美國憲法的權威性，即通過合憲性審查機制等協調區際法律衝突，避免州與州之間就貿易、人員流動等問題產生行政分割。二是善於運用立法手段加強聯邦對全國性經濟事務的行政管理權。美國憲法將貿易權、徵稅權、支出權等維護國家經濟社會一體化的權力劃歸聯邦擁有。20世紀以來美國通過《食品及藥物法》《緊急銀行法令》等法案確立了聯邦政府在宏觀經濟、市場監管和社會保障領域的主導地位。綜上，紐約灣區的發展經驗對大灣區建設的啟示主要有三：一是優化產業結構，建設多層次的產業集群。紐約灣區產業以生產性服務業為主導，兼有文化創意產業、旅遊服務業、商務貿易等一系列產業相互襯托，形成了良性的產業迴圈。而大灣區目前第二產業比重仍然較重，且各區域之間產業聯繫不密切，難以形成一體化的發展趨勢。二是強化中央的主導地位。於大灣區而言，只有中央才可視作粵港澳的共同上級，囿於港澳要保持高度自治權，中央亦只能在全面管治權的範圍內發揮主導作用，因此，中央更要善於運用全面管治權對國際科技創新中心進行科學的謀劃。特別是當大灣區各方在遇到權限不足時，應請求中央授權。三是強化立法協調作用，加強對科技創新產業的政策扶持。法律規範是社會以及企業行為的風向標，良好的法治環境與政策環境可以激發人們發展科技創新的積極性，美國均通過立法和發佈政策文件等方式為科技創新發展提供優惠支持，既兼顧區域發展的需要，又有效地保障了地方自治。因此大灣區建設科技中心也要堅持法治化的道路，加強立法，讓科技創新受法治保障。㎃㝕挗ⶤ㏔갿璇䪫ⱁ偈╚䖦溸岻岖⟜걁ꅾ鴤儘管港澳法制與內地法制有差異，但作為中國特色社會主義法制體系的重要部分，有共性，共性就是合作的法治基礎。大灣區國際科技創新中心之路必然是一個漫長的過程，除了需要應對當前建設科技中心所面臨的挑戰外，為了確保科技中心能夠滿足國家戰略的需要，提升大灣區國際競爭力，大灣區仍然需要通過系統的法治建構之路，營造大灣區國際科技創新中心的優良發展環境。┞㝢㷞㝕挗ⶤ璇䪫ⱁ偈╚䖦䐮陮溸岻䔾㕈狹1.僻牟㝕挗ⶤ⻉✑溸䤷岻⟜걁憲法是一國法治大廈之棟樑，完善憲法保障可從頂層設計的角度疏通粵港澳科技創新法治化過程中的各種壁壘。中共十九屆四中全會指出，要健全憲法與基本法對特別行政區行使的全面管治權制度，依法行使憲法權力。着重強調憲法是一國之根本大法。因此，大灣區國際科技創新中心的發展目標要符合憲法，憲法的基本價值要求不能被忽視、邊緣化。憲法第47條規定：“中華人民共和國公民有進行科學研究、文學藝術創作和其他文化活動的自由。”同時第51條亦規定：“中華人民15袁發強：《憲法與我國區際法律衝突的協調》，北京：法律出版社，2009年，第50-51頁。07__7.indd704/03/202016:49:4986“一國兩制＂研究2020年第1期

共和國公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利。”也就是說，科技創新活動僅有在遵循公序良俗、不損害他人合法權益的時候才具有促進社會進步的意義。例如，深圳愛滋病基因編輯嬰兒的誕生，雖能吸引全世界的眼光集中於大灣區，但最終卻囿於陷入科技倫理問題而飽受爭議而陷入停滯。因此，大灣區在建設國際科技創新中心時，要明確科技發展的憲法原則，不能走違憲的危險之徑。大灣區國際科技創新中心的建設需要有牢固的憲制基礎。不可否認，包括大灣區建設在內的粵港澳合作具有憲制基礎，但往往缺乏明確的授權依據、合作的具體方式、爭端糾紛機制而備受合憲性的詰難。16因此，要加強大灣區合作的憲制基礎構建。一方面，可以通過加強立法工作，推進大灣區科技立法一體化。在三法域之下，難以統一粵港澳三地立法，但三地立法機關可以在協商的基礎上不斷在各自的科技立法中縮小規範差異，為大灣區科技創新發展保駕護航。另一方面，堅持將中央對港澳的全面管治權和維護港澳的高度自治權有機結合起來，在一些具體的合作事務上，可以由中央授權為各項合作提供法治保障與權力支持，增加灣區科技創新合作的公信力，吸引更多人才要素流通。最後，大灣區國際科技創新中心的建設工作要順應國家發展大局的需要。1982年憲法作為一部“改革憲法”17，處處透露着憲法為保障國家戰略實施而奠定的憲制基礎。作為民族復興重要環節——大灣區國際科技創新中心的建設自然亦是國家發展大局的重要內核，大灣區建設科技中心需要符合國家發展大局的需要，並能動地為國家發展大局的蓬勃發展貢獻大灣區人的智慧與方案。2.䐮圸璇䪫溭㺥溸盩暾锺碄둑笢灣區內國際大都市數量眾多，難以有效緩解某一行業的競爭而帶來的建設壓力。如大灣區內機場已有7間，港口9個，各市也已開始進行產業升級，高新科技產業與金融業是一項低污染、高產出的現代化產業，備受各市的青睞。如此種種，或會使各市面臨巨大的產業競爭壓力。廣東九市固有的政績工程思維也會致使這種城市間的競爭變得無序化、盲目化，若不及時由統一的權威性機構來協調各市的產業發展趨向，則容易導致大灣區內各市自立門戶，各行其是，惡性競爭、重複投資等癥結再次浮現。因此，大灣區立法機構有必要協調三地的競爭規範，優化三地法律之間的銜接路徑，以更有效率地協調各市科技創新發展，營造良好的競爭生態和經濟增長機制。內地目前已制定有包括《反壟斷法》和《反不正當競爭法》等一系列法律規範來規制市場競爭關係，澳門亦有《科學技術綱要法》《商法典》等明文規定了競爭規範。而香港囿於判例法系，自回歸以來長期未有競爭規範，直至2015年才頒佈《香港競爭條例》，而其他相關的競爭法規範並非通過成文法呈現。因此如何銜接粵港澳三地的競爭規範，構建良好的科技創新市場氛圍，成為大灣區建設國際科技創新中心的一大重要議題。因此，在競爭規則上，三地可首先通過聯席會議、座談會等方式協商溝通，確定三地共同認可的競爭原則，再通過各自的立法機關對其轉化立法或在原有的法律上進行修改的方式銜接三地的競爭規範體系。16鄒平學、馮澤華：《改革開放四十年廣東在粵港澳法律合作中的實踐創新與歷史使命》，《法治社會》2018年第5期，第6頁。17高全喜：《革命、改革與憲制：“八二憲法＂及其演進邏輯——一種政治憲法學的解讀》，《中外法學》2012年第5期，第907頁。07__7.indd804/03/202016:49:5087馮澤華詹鵬瑋論粵港澳大灣區國際科技創新中心建設的法治保障

3.仺㝕⪬濨⹪蕞㝕挗ⶤ璇䪫ⱁ偈溭㺥皒岻䈰✑公眾參與科技創新發展立法工作是擴大公眾參與法律合作的重要環節，因為參與建設歸根到底是規範制定與遵守問題。習近平對2018年廣東“兩會”代表團強調，加快形成社會治理人人參與、人人盡責的良好局面。公眾參與立法工作是民主與法治社會的常態。立法者制定各種規範若不加以徵求公眾意見，則容易使規範脫離社會現實，最終釀成惡法。大灣區建設是一項長期的、宏觀的、覆蓋面廣的工程，需要協調的利益甚多。若想大灣區建設落實到位，立法者必然要考慮到規範制定後居民的守法程度，而非規範制定的數量。廣東應協同港澳將立法工作紮根於人民中進行無愧於時代的法治創造。粵港澳立法機關在制定各種涉及大灣區科技創新發展的規範時多向灣區內各市居民徵求意見，避免規範的失真。港澳居民長期處於高度法治化社會生態中，潛移默化之中法治意識自然較強，而廣東九市居民經過多輪國家普法教育活動，法治意識也大大提高。在此種公眾法治意識集體高漲的情況下，為推動大灣區建設深入人心，立法協調機構應當鼓勵大灣區內公眾參與科技創新發展立法工作，提高立法的科學化、民主化。同時，各市要加強粵港澳大灣區的法制宣傳推介工作，讓公眾有機會、有途徑、有能力參與科技創新發展立法工作，共同推動大灣區法治現代化。◝Ⲏ㝕璇䪫ⱁ偈☭䩜䫌⪜䬥㷮璇煝籮魁䫌魗廋ꇕ人才是科技創新的力量源泉，也是帶動城市發展活力的支柱力量。《規劃綱要》多次強調人才在大灣區建設中的重要作用，特別是在科技創新領域，應將人才引進與人才培養作為大灣區科技發展的重要戰略，建設具有國際影響力的科技創新中心。中共十九屆四中全會也強調：“完善科技人才發現、培養、激勵機制，健全符合科研規律的科技管理體制和政策體系，改進科技評價體系，健全科技倫理治理體制。”因此，大灣區有必要加強區際行政合作，健全科技人才行政資助機制，增強人才資源的流動與共享力度。首先，加大對大灣區科技創新人才的投入，探索多渠道人才支持途徑。紐約灣區和舊金山灣區最初都由政府經費支持科研創新，但無論是在經費覆蓋面還是支持力度上都有一定的局限性，而後引進的無論是風險投資還是通過高校成立科研機構都有效地拓寬了科研創新的融資渠道，為灣區科技提供了源源不斷的創新支持。大灣區走在市場開放的最前端，擁有各種發展基金（如澳門基金會）、風險投資公司，因此，大灣區可充分利用這種自由的市場優勢，開放科技創新投資市場，為大灣區的科研創新提供良好的研發環境與經濟環境，吸引人才入駐，提升大灣區的科技創新實力。其次，完善科研成果轉化的支持機制。中共十九屆四中全會強調：“建立以企業為主體、市場為導向、產學研深度融合的技術創新體系，支持大中小企業和各類主體融通創新，創新促進科技成果轉化機制。”科研成果轉化率低是目前大灣區科技創新發展面臨的一大困境之一。成果轉化率低不僅會挫傷科研人才進行科研的積極性，而且會造成大量財力、物力資源浪費，不利於大灣區科技創新的發展。因此，粵港澳三地一方面可通過政府購買的方式助力科研成果“變現”，另一方面，也可通過優惠政策鼓勵高校與企業合作，助力科研成果轉化落地。最後，在政府與社會資金的共同支持下，政府、企業、社團組織等還可與灣區內各大高校定期舉辦旨在吸引海內外人才的大灣區人才論壇，為三地人才交流提供平台，助力三地人才交流瞭解。┩㴟ㄍ焒餠氘妝潸◧霾⺪⾕⟜걁⯜䍳⟜걁璇煝꽃潨鴚㘷⻉✑知識產權保護是科技創新的核心工作。沒有知識產權的保護，科研人員也就沒有從事科研的積07__7.indd904/03/202016:49:5088“一國兩制＂研究2020年第1期

極性。因此，大灣區在建設科技創新中心時也必須注重知識產權保護，才能吸引人才落地灣區。大灣區科技中心的知識產權法保障制度主要從以下幾個方面着手：第一，加強知識產權多元化糾紛解決機制建設。《規劃綱要》強調，在司法資源有限的背景下，要探索多種渠道解決知識產權糾紛，特別是注重以非訴訟的方式解決糾紛，有效協調各方利益，提高糾紛解決效率。首先是仲裁。大灣區可共同建立知識產權仲裁機構。其次是調解。一方面，建立大灣區科研合作管理機構，由管理機構統管三地的科研合作項目，並履行調解的職能。另一方面，建立大灣區知識產權協會，協會亦可履行調解的職能。第二，協調大灣區知識產權法律衝突。由於知識產權具有地域效力，區際法律衝突無法避免。因此，大灣區需要協調知識產權法律衝突。首先是區際性立法。以大灣區為試點區域，由中央授權，建立橫跨大灣區的知識產權保護體系，統一適用一套知識產權制度。其次是區際執法合作。強化知識產權行政執法是大灣區知識產權保護的重要內容，除各地需要加強有關知識產權的行政執法之外，還應在大灣區內建立統一的大灣區知識產權執法體系，加強區際執法合作，保障科研成果不受侵害。最後是司法。建立與強化粵港澳三地的知識產權跨境協作機制是《規劃綱要》強調的重要知識產權保護路，因而需要由三地司法機關嚴格遵循大灣區知識產權制度，加強對大灣區科研成果的知識產權保護。第三，建立大灣區知識產權分享制度。共用共建是大灣區建設的宗旨，也是完善大灣區知識產權保護制度的重要原則。《規劃綱要》指出，建立大灣區知識產權的信息交換機制與共享平台是促進大灣區科技創新向前發展的重要手段，因而有必要在大灣區內設立一個知識產權管理機構以負責運作知識產權物質與榮譽分享制度，協作科研企業及其科研人員在每一個科研項目中明確知識產權歸屬、糾紛解決、利益分享等問題。㎃堅皒璇䪫ⱁ偈溭㺥⪴⻎둑䘽粫牟皒ⶤ갿鉿侓ⶾ饘溸岻䔾㐍⛻1.堅皒婞牟溸⻉✑槏䗽第一，樹立大灣區科技創新發展共同體思維。首先，樹立差異化發展思維。《規劃綱要》指出，大灣區同質化競爭還比較嚴重，部分地區的發展差距較大，因而差異化發展是大灣區建設必由之路。大灣區不能過於同質化發展，否則競爭過大而容易造成資源浪費、惡性競爭等問題。香港可主打金融－科技共同發展的優勢，澳門可繼續發展中藥產業、月球與行星研究等，深圳作為世界創客之都，可繼續發展高端科技產業等。其次，樹立整體發展思維。各市在融合發展中，不僅要素跨境流動的寬鬆與彈性調整勢所必然，甚至在大灣區的內地城市間，也要打破本位思想和藩籬思維，創造自由寬鬆要素流動機制。只有樹立大灣區是一個整體的觀念，才能激發各市積極參與建設大灣區的熱情。最後，樹立共贏理念。共贏理念最為突出的形式是互創價值。在粵港澳法律合作中，只有秉承共呼吸、共命運、心連心的態度，在合作的基礎上彰顯共贏理念的正能量，方能助推合作工程的完美構築。大灣區各方應拋開粵港澳各自為政的思維，尤其是克服龍頭概念，尋求最大公約數，促使港澳同胞共用祖國繁榮富強的偉大榮光。特別是大灣區港深穗等城市，要摒棄爭當龍頭老大的心態，跳出單一中心主義思維，從共建大灣區核心城市圈的理念看待大灣區科技創新發展。2.䱳筻ⶤ갿䙎锺⯵✑掿╚㏔偈溸岻溸庉徏䒤ⵋ侓䍠⻉✑當前，粵港澳三地之合作往往囿於三地立法、執法、司法權力之差異而難以行進，而區際行政協議作為一種合意性約定雖不受法域之限制卻難有約束力推動政府落實。因此，在現有的區際行政協議基礎上，還應探尋區際行政協議更多的效用空間。憲法、基本法、立法法等規範並未確立區際07__7.indd1004/03/202016:49:5189馮澤華詹鵬瑋論粵港澳大灣區國際科技創新中心建設的法治保障

行政協議等區際性規則為中國法的淵源是造成大灣區各項制度的銜接不暢順的重要原因。因此，大灣區可在中央的授權下探索區際性規則的法律地位，主要是朝着區際性規則作為當代中國新的法的淵源的方向進行，率先將意識形態色彩弱的科技法律規範制定為區際性規則施行於大灣區。例如，中央就曾對內地與香港簽署的《廣深港高鐵“一地兩檢”合作安排》以決定的形式使其具有被中央所確認的合憲性的法律效力。大灣區可繼續開發中央授權下的區際行政協議發展的可能性。例如，粵港澳合作在現有的CEPA區際性協議框架下有着較大突破，諸如《深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協議》等合作協議亦對粵港澳各領域的合作起着重要的指引與推動作用。在此基礎之上，粵港澳三地政府可進一步請求中央對諸如CEPA等協議進行確認授權，使其具有法律淵源之效力。◩圸䐮㝕挗ⶤ璇䪫ⱁ偈粷簁◧ꅛ䌐⺬互聯網作為城市互聯互通的重要信息基礎設施，也是《規劃綱要》中着重強調的大灣區建設重點之一。目前，內地與港澳之間仍然存在一堵互聯網“牆”阻礙粵港澳三地間的科研信息暢通。然而出於國家安全目的的考慮，內地與港澳之間的互聯網“牆”尚難以完全打破，還需從各個方面探索路徑，開闢粵港澳三地科研信息交流新通道。一方面，在國家安全部門的授權下，大灣區應保障科技企業及其科研人員與其他國家和地區之間互聯網信息交流暢通無阻，消除人為造成的無形邊界，促進大灣區互聯網產業的發展。另一方面，大灣區管理機構依法對科研企業及其科研人員的用網情況進行必要的監管。為維護國家安全需要，不可能無止境地允許大灣區科研人員使用各種涉嫌危害國家安全的信息。因此，科研人員應承諾不從事危害國家安全的行為以及願意接受內地有關部門的監督，面對涉嫌危害國家安全的信息應及時向有關部門報告。除此之外，粵港澳還可以通過建構大灣區人才資料庫，實現人才資源跨時空流通與共享。一方面，充分發揮人才資料庫人才資源滙聚功能。人才資料庫可引入國際先進人才評估方法，根據大灣區各市的市場需求，建立人才綫上測評系統。人才通過測評系統後其相應的檔案將進入資料庫。資料庫利用大數據的方法，結合大灣區不同城市規劃的建設需要，為各市人才引進部門推薦該人才信息，並由各市人才部門根據需要引進該人才。另一方面，充分發揮人才資料庫人才資源共用功能。大灣區建立科技人才資料庫可參照時間財富網等平台，吸引不同層次、不同專業的人才短期內可跨市工作，或者遠程為大灣區不同城市服務，實現人才資源的有效共用。◩篚靤大灣區國際科技創新中心並非一朝一夕即可建成，作為國家頂層設計的戰略，其只有在中央的支持下，依託好大灣區各城市的力量優勢，整合好各種制度資源，積極引進人才，促進區際間要素流通方能修成正果。同時，建設大灣區國際科技創新中心並非一個純技術問題，也並非純法律問題，僅有在法治保障與科技發展互相促進的條件下，科技創新中心的建設才能立足於國家發展大局和大灣區建設的需要。與此同時，港澳青年是國際科技創新中心的重要參與者和“接班人”。在修例風波過後，如何激發港澳青年積極參與國際科技創新中心又是當前極為緊迫的制度性工作。無論如何，大灣區建設既然已經成為國家戰略的一部分，其國際科技創新中心應從國家治理體系的全局出發，積極勾勒大灣區國際科技創新中心的宏偉藍圖，充分利用“一國兩制”和經濟特區立法權的07__7.indd1104/03/202016:49:5290“一國兩制＂研究2020年第1期

制度優勢，整合法學領域內的知識源泉，為大灣區國際科技創新中心建設提供良好的法治保障，促進內部要素間的良性互動。在優良的發展環境與創作環境下，大灣區成為中國現代化國際科技創新發展的重要引擎和國際城市群建設的示範區將指日可待。⹪脞倁椀References《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》2014年10月29日，第01版。“TheDecisionoftheCPCCentralCommitteeonPromotingtheRuleofLawinanAll-roundWay,”People’sDaily,29thOctober,2014,p.01.丁旭光：《借鑒舊金山灣區創新經驗，構建粵港澳大灣區創新共同體》，《探求》2017年第6期，第27-59頁。Ding,X.,“BuildingGuangdong-HongKong-MacauGreaterBayAreaInnovationCommunitybyDrawingLessonsFromtheInnovationExperienceofSanFranciscoBayArea,”AcademicSearchforTruthandReality,vol.27,no.6,2017,pp.27-59.王志民：《把握粵港澳大灣區發展機遇　攜手打造國際科技創新中心》，《學習時報》2018年8月31日，第A1版。Wang,Z.,“SeizetheOpportunityofGuangdong-HongKong-MacaoGreaterBayArea’sDevelopmentandJoinHandstoBuildanInternationalScienceandTechnologyInnovationCenter,”LearningTimes,31stAugust,2018,p.A1.余碧儀、黃何、王靜雯：《國際三大灣區科技人才發展經驗對粵港澳大灣區的啟示》，《科技創新發展戰略研究》2019年第3期，第45-50頁。Yu,B.,Huang,H.&Wang,J.,“TheExperienceontheScientificandTechnologicalTalentsDevelopmentinThreeInternationalBayAreasandItsEnlightenmenttoGuangdong-HongKong-MacaoGreaterBayArea,”StrategyforInnovationandDevelopmentofScienceandTechnology,vol.3,no.3,2019,pp.45-50.拓曉瑞、商惠敏、陳相：《粵港科技合作的發展歷程與成效研究》，《科技管理研究》2016年第12期，第77-82頁。Tuo,X.,Shang,H.&Chen,X.,“ResearchontheDevelopmentProcessandEﬀectivenessofScienceandTechnologyCooperationbetweenGuangdongandHongKong,”ScienceandTechnologyManagementResearch,vol.36,no.12,2016,pp.77-82.邴綨綸、毛豔華：《粵港科技創新合作機制研究》，《科學管理研究》2017年第5期，第116-120頁。Luo,Y.&Mao,Y.,“ResearchontheCooperationMechanismofScienceandTechnologyInnovationbetweenGuangdongandHongKong,”ScienceandTechnologyManagementResearch,vol.35,no.5,2017,pp.116-120.袁發強：《憲法與我國區際法律衝突的協調》，北京：法律出版社，2009年。Yuan,F.,CoordinationoftheConstitutionandInterregionalLegalConflictsinChina,Beijing:LawPress,2009.高全喜：《革命、改革與憲制：“八二憲法”及其演進邏輯——一種政治憲法學的解讀》，《中外法學》2012年第5期，第907-926頁。Gao,Q.,“Revolution,Reform&Constitutionalism:theEvolutionofChina's1982Constitution-AnInterpretationbasedonPoliticalConstitutionalism,”PekingUniversityLawJournal,vol.35,no.5,2012,pp.907-926.07__7.indd1204/03/202016:49:5391馮澤華詹鵬瑋論粵港澳大灣區國際科技創新中心建設的法治保障

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╚㏔飻⯟獐碄⯀尵塎⯜溸㕈勔ⸯ槏蕞⯜䍳圸ꅑꋳ㏔庤1摘要：中國示範判決機制以德國《投資者示範訴訟法》為藍本構建。由於在權利保障與程序經濟矛盾的處理上顧此失彼，德國示範訴訟制度內生的結構性矛盾無法消除，立法目的也無法預期實現。德國示範訴訟制度與中國示範判決機制的關鍵區別在於示範裁決的作用路徑不同。《投資者示範訴訟法》通過強制“效力擴張”的方式發揮示範效應，因此陷入了效率低下的困境。中國示範判決機制以“參照調解”的方式，較好地解決了示範效力與個人主張之間的矛盾，示範訴訟與調解的天然契合性也讓兩者相互促進，提升了糾紛解決的效率。完善的示範判決機制還需要提升合理的挑選示範原告、確定中級法院為作出示範判決的管轄法院、提升規定示範判決機制的法律層級，彌補法理基礎。關鍵詞：示範判決《投資者示範訴訟法》效力擴張　參照調解TheBasicPrinciplesandSystemConstructionofChina’sSecuritiesDemonstrationMechanismHAOGuoqing(FacultyofLaw,UniversityofMacao)Abstract:TheChinesemodeljudgmentmechanismisbasedontheInvestorModelLitigationLawofGermany.Duetothelossoftheprotectionofrightsandtheeconomiccontradictionoftheprogram,thestructuralcontradictionsinherentintheGermanmodellitigationsystemcannotbeeliminated,andthelegislativeobjectivescannotbeexpectedtoberealized.ThekeydiﬀerencebetweentheGermanmodellitigationsystemandtheChinesemodeljudgmentmechanismisthattheroleofthemodelawardisdiﬀerent.TheInvestorModelLitigationLawhasexertedademonstrationeﬀectbyforcibly“eﬀectivelyexpanding,”andthushasfallenintoadilemmaofineﬃciency.China’smodeljudgmentmechanismhasbettersolvedthecontradictionbetweendemonstrationeﬀectivenessandindividualopinionbymeansof“referralmediation.”Thenaturalfitofdemonstrationlawsuitandmediationalsopromotesmutualpromotionandimprovestheeﬃciencyofdisputeresolution.Asoundmodeljudgmentmechanismalsoneedstoimprovetherationalselectionoftheplaintiﬀ,determinetheintermediatecourtasthecourtofjurisdictiontomakethemodeljudgment,andraisethelegalleveloftheprescribedmodeljudgmentmechanismtomakeupthelegalbasis.Keywords:modeljudgment,InvestorModelLitigationLaw,eﬀectivenessexpansion,referencemediation收稿日期：2019年9月4日作者簡介：郝國清，澳門大學法學院比較民事法碩士研究生第1期（總第43期）“一國兩制＂研究lssue12020年1月JournalofOneCountryTwoSystemsStudiesJan,202008_7.indd104/03/202016:53:2893

“一國兩制＂研究2020年第1期建構中國證券群體性糾紛解決模式，是實務界與學界共同關注的熱點。從改革代表人訴訟制度到引入美式集團訴訟制度，從強化司法解決到堅持多元化解決，路徑的選擇呈現出了多重方向。儘管具體選擇的路徑有所不同，但大多數學者都是從立法論的視角出發，提出“移植”域外的相關制度的建議。德國於2005年頒佈了《投資者示範訴訟法》，率先在證券市場領域建立了示範訴訟制度。顯然，中國司法者做出了相似的選擇。2018年11月3日，最高人民法院與中國證券監督管理委員會共同下發了《關於全面推進證券期貨糾紛多元化解機制建設的意見》（以下簡稱《意見》）。第13條規定：“建立示範判決機制。……對虛假陳述、內幕交易、操縱市場等違法行為引發的民事賠償群體性糾紛，需要人民法院通過司法判決宣示法律規則、統一法律適用的，受訴人民法院可選取在事實認定、法律適用上具有代表性的若干個案作為示範案件，先行審理並及時作出判決；通過示範判決所確立的事實認定和法律適用標準，引導其他當事人通過證券期貨糾紛多元化解機制解決糾紛，降低投資者維權成本，提高矛盾化解效率。”該規定標誌着示範判決機制正式成為了證券群體性糾紛的解決路徑。1本文第一部分將從證券示範判決機制的藍本──德國《投資者示範訴訟法》入手，釐清示範判決機制基本原理與價值取向。第二部分將從比較法的角度出發對德、中兩國示範判決的作用路徑進行比較分析，探求規範背後的制度邏輯。第三部分將從實踐出發，對中國示範判決機制的具體構建提出建議。┞獐碄⯀尵溸槏韣忈徏蕞⧜⡽⺅⻔┞վ䫌魗脢獐碄陽限岻տЯЯ╚㏔獐碄⯀尵塎⯜▇趰勔中國示範判決機制的藍本源自德國《投資者示範訴訟法》。22004年，迫於“德國電信案”3的壓力，德國啟動了示範訴訟立法。2005年10月1日，《投資者示範訴訟法》正式生效。41.皒岻芼冎《投資者示範訴訟法》設立的初衷是為解決證券糾紛。德國的民事訴訟法是建立在兩造訴訟的基礎之上。不論是共同訴訟、輔助參加、訴訟合併、示範訴訟協議等制度性工具，其基本構造都註定無法解決大規模的證券群體性糾紛。傳統的民事訴訟體系不能滿足人們在現代型糾紛中的司法需要。無可奈何之下，立法者將目光投向了行政訴訟，即德國《行政訴訟法》第93a條所規定的行政示範訴訟程序5，並以此為參考，制定了《投資者示範訴訟法》。1最高人民法院與中國證券監督管理委員會曾在2016年發佈《關於在全國部分地區開展證券期貨糾紛多元化解機制試點工作的通知》，在部分地區試行證券示範判決機制。2“投服中心召開《證券支持訴訟示範判決機制》課題結題評審會＂：……經過一年多的深入研究，形成了包含研究報告、證券虛假陳述責任糾紛案件情況分析、德國《投資者示範訴訟法》譯文等在內的豐富的研究成果……，https://www.investor.gov.cn/information_release/market_news/201807/t20180720_309535.shtml，2018年12月10日訪問。3殷盛：《德國資本市場糾紛樣本審理程序法》，《經濟法研究》2006年第5卷。4《投資者示範訴訟法》於2012年重新修訂。新法有效期8年，2020年11月1日到期。屆時立法者需要對其或存、或廢、或改做出抉擇。5［德］平特納：《德國普通行政法》，朱林譯，北京：中國政法大學出版社，1999年，第288頁。08_7.indd204/03/202016:53:3194

郝國清中國證券示範判決機制的基本原理與制度構造《投資者示範訴訟法》的基本理念是：在大量投資者因為相同法律事實提起訴訟時，根據當事人的申請，就這些訴訟中的典型問題（Musterfrage）──比如公司即時資訊通報（ad-hoc-Meldung）或者股票發行說明書的準確性──先行裁判，並以此構成平行訴訟審理的基礎。62.䍈㴙䱖示範訴訟程序分為三個階段：第一階段，移交程序。7當事人向有管轄權的州地方法院提出示範確認申請。申請必須包括所有用來支援示範確認目標的事實和法律爭議。申請滿足條件後，州地方法院將在聯邦電子登記系統上對申請進行公告。如果公告6個月內有10份相同指向的示範確認申請提出，則第一個在電子公告系統刊登示範確認申請的法院應當作出移交裁定，將案件提交至州高等法院。移交裁定做出後，受訴法院依職權中止所有已經系屬或者在示範訴訟中對確認目標作出生效裁決前新系屬的、其判決取決於被主張的確認目標的訴訟；第二階段，示範訴訟階段。8州高等法院以自由裁量的方式確認示範訴訟原告進行示範訴訟。除了示範原告和訴訟被告之外，其他被終止訴訟的當事人，都是示範訴訟參加人。9州高等法院以裁定的形式作出示範裁決；第三階段，效力擴張及後續階段。10示範裁決生效後，州法院中止的訴訟繼續進行。示範裁決的約束效力及於所有參加人。州地方法院在示範裁判的約束之下，對各原告的具體損害賠償請求進行裁決。◝妝⯈⟜걁蕞笨筫闋尵ЯЯվ䫌魗脢獐碄陽限岻տ╚溸篚圸䙎銘痔在民事訴訟法中，如何調和相互對立的基本價值與理念之間的衝突，往往是最困難但也是最關鍵的課題。其中有一對十分重要的背反關係，即“程序保障”與“一次性解決糾紛”兩者之間的衝突與矛盾。11一方面，使一個未參加訴訟的人受示範裁決所拘束，其正當性的基礎在於，受判決拘束之人已被賦予參與涉及其權利義務訴訟程序的機會，並能夠合理的預測該程序所將發生拘束力的內容及範圍，且能夠據此提出有效的攻擊防禦方法和事實、證據，這是對訴訟當事人“程序保障”的基本概念及要求。另一方面，基於對效率和時間的追求、法律適用的統一、裁決實效性的確保等目標，通過特定訴訟程序，能夠盡量一舉解決關於某一生活事實上的糾紛。在判決效力的主觀方面，使該拘束力盡可能的擴及所有與此糾紛有關的當事人，以達到“一次性解決糾紛”的理想狀態。有學者認為，在群體性訴訟中，一方面要實現判決效力對於所有群體參加人的擴張，另一方面要保障當事人的法定聽審權，這時立法者其實只有兩種選擇：或賦予群體參加人必要共同訴訟人的法律地位，讓每個參加人都能直接參與訴訟；或設計一種代表人訴訟的模式，讓所有群體參加人推舉一名訴訟代表來進行訴訟。《投資者示範訴訟法》一方面希望避免必要共同訴訟對訴訟效率的6吳澤勇：《歐洲群體訴訟研究——以德國法為中心》，北京：北京大學出版社，2015年，第123頁。7《投資者示範訴訟法》（2012年修訂版本）第1-6條。本文所援引德國《投資者示範訴訟法》中文譯本由吳澤勇教授翻譯。參見吳澤勇：《歐洲群體訴訟研究——以德國法為中心》，附錄五。8《投資者示範訴訟法》（2012年修訂版本）第6-21條。9吳澤勇：《歐洲群體訴訟研究——以德國法為中心》，第128頁。10《投資者示範訴訟法》（2012年修訂版本）第22-28條。11黃國昌：《訴訟參與及代表訴訟——新“民事訴訟法＂下“程序保障＂與“糾紛解決一次性＂之平衡點》，《月旦法學雜誌》2003年第97期，第8頁。08_7.indd304/03/202016:53:3295

“一國兩制＂研究2020年第1期影響，另一方面又不願選擇代表人訴訟的模式。作為二者的妥協，立法者選擇了“輔助參加”12制度。13一方面希望提高訴訟效率，另一方面又力圖保全所有原告的聽審請求權，因而規定所有初始程序中的起訴人都可以以“參加人”的身份參與示範程序，法律規範出現了“結構性錯誤”。針對示範裁決，示範訴訟的所有參加人都可以提出法律抗辯。如果參加人感到示範訴訟原告不能代表他們的利益之時，就會主動行使訴訟權利。但是，如果所有原告或者大部分原告，或者參加人，為了影響示範訴訟的結果而積極參與訴訟，由於法院不能阻止參加人積極參與示範訴訟，此時法庭將不得不再次面對一個多數主體的訴訟，導致更多延遲訴訟效率的問題出現。這種錯誤嚴重阻礙了示範訴訟制度效能的發揮，示範訴訟制度難以公平高效地實現對中小投資者的權益保護。◝獐碄鍧尵溸✑氠鴤䕈德國示範訴訟制度與中國示範判決機制最大的不同在於示範裁決的作用路徑，即示範效應的發揮作用的方式不同。從對示範訴訟不同的定義即可發現這一差異。中國對於示範判決機制的定義為：所謂示範判決，是指在系列案件委派或者委託調解過程中，當事人無法就事實或者處理結果達成合意的，法院可以選擇其中具備共通事實、證據或者法律爭點的案件作出示範判決，該系列案件中的其他同類案件可以生效示範判決為基礎進行調解。14如果可以用數學公式表達法律規範，那麼德國示範訴訟制度與中國示範判決機制可以用以下兩個公式表述：示範裁決+效力擴張=德國《投資者示範訴訟法》示範判決+參照調解=中國“示範判決機制”┞侞ⲇ仺䒠ЯЯ꿩婠㝤䔦溸陮阜《投資者示範訴訟法》在解決判決效力擴張的問題上採取了獨特的程序設置，地區高等法院所作出的示範裁決並非是對所有個案的判決，而是對個案判決具有拘束力的共同的事實或法律問題的裁決，訴訟的判決由地區法院依照示範裁決根據個案的特殊性作出。15儘管如此，示範裁決對於最終的判決的影響性是不言而喻的。示範裁決在其就訴訟標的所作判定的範圍內，具有既判力。這種約束效力，及於所有示範裁決確認的事實和法律問題為基礎的訴訟法院，也及於示範訴訟中的原告、被告以及所有追加第三人。如此強制、霸道的效力擴張，讓第三人在示範訴訟中承擔了巨大的風險。為了降低風險，立法者制定了廣泛的程序參與權，讓所有的平行訴訟的參加人都有權作為追加第三人參加訴訟。《投資者示範訴訟法》中的訴訟參加不是選擇進入（opt-in），也不是選擇退出（opt-out），而是一種集合效應更強的參加模式，其強制性特徵超越了美式集團訴訟制度。這樣規12《德國民事訴訟法》第68條規定了輔助參加的效力：“輔助參加人在他對於主當事人的關係上，不得主張當事人提出於法官的訴訟的裁判為不當；如果輔助參加人由於他參加時的訴訟程度，或者由於主當事人的陳述和行為，而不能提出攻擊和防禦方法時，或者主當事人因故意或重大過失不提出輔助參加人所不知的攻擊和防禦方法時，輔助參加人可以主張主當事人進行訴訟有缺陷。＂轉引自吳澤勇：《〈投資者示範訴訟法〉：一個群體性法律保護的完美方案？》，《中國法學》2010年第1期，第155頁。13吳澤勇：《歐洲群體訴訟研究——以德國法為中心》，第133頁。14嚴劍漪：《上海一中院商事糾紛的“非零和＂解決方案》，《人民法院報》2017年7月24日，第5版。15章武生、張大海：《論德國〈投資者典型訴訟法〉》，《環球法律評論》2008年第3期，第126頁。為表述連貫統一，本處引用將引文中的“典型＂均改為“示範＂。08_7.indd404/03/202016:53:3396

郝國清中國證券示範判決機制的基本原理與制度構造定的前提是，多數追加第三人並不會實際參與示範訴訟的審理。否則，期待示範訴訟能夠提升效率是不符合邏輯的。按照現行法規定，每個追加第三人都享有法定聽審權，可以進行訴訟行為。考慮到示範裁決對於後續訴訟的約束效力和訴訟時效的壓力，幾乎所有潛在的原告都會毫無例外的參加訴訟。而且，如果當事人發現示範裁決因為示範原告的責任而影響到了他的利益，必定會窮盡一切手段來消除示範裁決對他的約束力。某種程度來說，《投資者示範訴訟法》中的程序參與權是一種“義務性”的參與權。各參加人有廣泛的陳述權，尤其是可以提出書狀；反面來說，基於“義務性”的要求，越多的參加人在示範訴訟程序提出個人權利的書狀，則示範訴訟程序將會越無序、越無效率，訴訟經濟的目標也就越難實現。◝⹪攍鞬闋ЯЯ皒鳉㷞갿溸㈡雨中國示範判決的司法實踐發軔於2006年證券市場虛假陳述民事賠償案件“東方電子案”。16該案共涉及股民6,989人，案件數量2,716件，涉案標的約為人民幣4.42億元，青島中院共簽發民事調解書6,836份、民事裁定書152份，（均為駁回不適格原告起訴）民事判決書1份。17最近的案例是2014年“儀電控股虛假陳述案”。在此案中，上海一中院作出示範判決後，明確了當事人之間的責任認定，為同類案件當事人提供了訴訟結果的預期，極大促成了後續案件的調解。18中國示範裁決的直接目的並不是為了直接將示範裁決進行“百分百”的複製，事實上，這在群體性糾紛解決中也是不切實際的。從示範判決機制適用肇始，就堅持以調解作為示範效應作用的方式。簡言之，即當某一群體性糾紛大規模湧入受訴法院時，人民法院依職權挑選示範案件先行審理判決，以此引導其他當事人通過糾紛多元化解機制解決糾紛。19與德國《投資者示範訴訟法》所規定的示範裁決效力強制擴張不同，中國示範判決效應的發揮使用了“參照調解”的方式。調解是妥協的藝術，在具體的調解個案中，由哪一方當事人做出妥協就成了調解的焦點。示範判決機制在調解過程中將當事人的期望值與示範裁決進行比較，根據個案實際情況進行修正和調整，從而引導當事人快速達成和解。無論是從法律正義還是訴訟經濟的角度看，“參照調解”模式都最大限度地滿足了證券群體性糾紛解決的需求。首先，“參照調解”模式實現了法律正義的要求。法律正義是指調解的結果是否符合法律對於糾紛解決結果的期待，換而言之，證券調解結果能否和訴訟或者仲裁結果保持基本一致。20與當事人在訴訟或者仲裁中要求法律救濟相比較，調解似乎體現的是妥協精神而非“法律正義”。是否應該以及如何以法律規定為底綫來設定調解期望，確實是證券調解面臨的關鍵問題。這個問題的焦點，16參見宋一欣：《“實驗性訴訟＂法值得借鑒》，《中國證券報》2006年12月14日，第A17版；張曉茹：《中國證券示範訴訟的雛形與構建規範——兼評德國投資者示範訴訟法》，《人民司法‧應用》2011年第15期。17邢梅：《東方電子民事訴訟案審結完畢》，《中國證券報》2009年5月26日，第B01版。18嚴劍漪：《上海一中院商事糾紛的“非零和＂解決方案》。19熊錦秋：《“示範訴訟+委託調解＂或是解決群體糾紛的金鑰匙》，《證券時報》2018年12月3日，第A08版。20張末然：《論我國證券糾紛調解制度之完善——以域外制度經驗為視角》，華東政法大學經濟法學院2016年碩士論文，第39頁。08_7.indd504/03/202016:53:3397

“一國兩制＂研究2020年第1期是關於“合理性”的判斷。21在普通證券糾紛的調解中，調解結果主要是根據當事人之間的具體狀況確定，基本上不受法規範的制約。22調解的結果受到諸多因素影響。比如，一些受害者為了盡快拿到補償，不得不接受加害方提出的較低的賠償限額；大公司利用優勢地位拒絕提供相關證據，而調解機構也並沒有調取證據的相關職權，導致案件基本事實無法查清；部分調解員並非專業從業人員，妨礙其做出正確的判斷。因此，普通證券糾紛調解並不總是符合一般理性人的預期。而在“參照調解”模式中，示範判決具有包含全體被害者的和解和救濟計劃的“間接波及效益”23，為調節結果做出了明確的標杆，最大限度地降低了除案件事實和法律以外的因素對調解結果造成的影響，以達成法律正義之要求。其次，“參照調解”模式實現了對訴訟經濟的期待。一方面，由於法院並不具備從根基處全面解決社會紛爭的資源和條件，為此，對紛爭進行某種裁剪，在程序法上將糾紛解決過程限定在兩名當事人之間，限定在由兩名當事人的訴訟活動構成的“程序空間”之中，是法院為實現自身功能而不得不作的選擇。24“兩造訴訟”是為了降低外部世界複雜性，有利於快速的發現真實。在示範判決機制中，示範判決是由受訴人民法院依職權選擇案件，進行裁判，其他當事人不能加入審理或提出抗辯。與《投資者者示範訴訟法》相比，中國示範判決的作出更能體現“兩造訴訟”在效率上的優勢。另一方面，當調解以審判的強制性作為後盾，在審判的利用可能性和審判結果的預測可能性這兩個條件下，總存在着使當事人接受與審判結果近似的解決方案的潛在力量。在此意義上，調解發揮的功能，是對審判過程和結果的類比，及推動當事人根據類比狀況做出決定。由於效率性和成本的制約，普通的調解永遠無法做到與審判一樣在法律上發現正確的解決。然而，在示範判決機制中，調解被提供了一個可供對比且具有可操作性的範本，事實認定與規則適用的基本問題已經消除，發現“客觀的正確解決”的基本障礙被破解，調解的工作幾乎只剩下了當事人簽字確認，調解將變成批量化、流水化作業。從整個糾紛解決程序來看，“參照調解”的效率遠高於普通訴訟，也要比“效力擴張”的訴訟程序要更為便捷。最後，國家強制力對調解的支持強化了“參照調解”兼顧正義與效率的雙重品格。《意見》第11條規定：經人民法院確認有效的具有明確給付主體和給付內容的調解協定，一方拒絕履行的，對方當事人可以申請人民法院強制執行。一方面，強制執行程序確保了“參照調解”實質正義目標的實現。另一方面也，國家強制力的背書有助於打消當事人對調解內容和效力的顧慮，為糾紛的迅速解決建立了基礎。總之，示範判決機制會給糾紛當事人帶來明確的訴訟結果預期，對尚未參與訴訟的當事人能否達成和解將產生極大的推動作用，這種制度效應會對限縮普通共同訴訟的規模產生積極作用，不僅21劉曉春：《美國證券調解機制及其價值評析》，《金融法苑》2006年第79輯，第217頁。22［日］棚瀨孝雄：《糾紛的解決與審判制度》，王亞新譯，北京：中國政法大學出版社，2004年，第11頁。23陳剛主編：《自律型社會與正義的綜合體系》，北京：中國法制出版社，2006年，第57頁。24吳澤勇：《群體性糾紛解決機制的建構原理》，《法學家》2010年第5期，第82頁。08_7.indd604/03/202016:53:3498

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郝國清中國證券示範判決機制的基本原理與制度構造候，要着重考慮當事人的經濟能力，盡量選擇機構投資者示範原告。第二，如果所挑選的示範原告是個人或中小投資者，應當考強調增強其訴訟能力。在第二點上，中國證券支持訴訟制度已經為示範原告提供了重要的支撐。證券支持訴訟制度是指由公益機構（當前主要是中證中小投資者服務中心，以下簡稱“投服中心”）接受群體證券糾紛受害人的委託，通過委派證券公益律師等方式，支援投資者提起索賠訴訟。36即使示範原告是中小投資者，舉證能力有限，在投服中心的幫助下也可以良好地完成訴訟。◝牟㴼獐碄⯀尵溸筨⯂硆龔德國示範訴訟制度中的示範裁決是由州高等法院作出，再由地方法院進行效力擴張。中國示範判決機制並未明確示範判決的由哪一級別法院作出。一般認為，法院的層級越高，法官的專業素質、案件管理水平、裁判的合法性也就越有保障。從中國的司法氛圍來看，作出示範判決的法院層級越高，示範判決具有“公信力”也就越高。在證券支持訴訟中，法院級別管轄的確定還是由傳統的爭議金額標準，因為在支持訴訟滙集了眾多當事人，案件金額也就隨之水漲船高，案件一般可以進入中級法院審理。然而，在示範判決機制中，法院只能挑選一宗案件進行裁判，即使由機構投資人擔任示範原告，案件金額也不一定達到中級法院的受案金額。因此，明確示範判決的法院級別，顯得尤為必要。另外，鑒於目前證券支持訴訟多集中於上海的現狀，以及上海金融法院的建立的背景下，將證券示範判決明確為中級法院作出，事實上也就相當於將示範判決交給了上海金融法院。高度專業化的金融法院，顯然會給示範判決賦予更高的品格。┩岻䔾锺碄溸㺾筨䳀ⶬ目前關於示範判決機制的規定只有最高院與證監會聯合發佈的一份意見，《最高人民法院關於司法解釋工作的規定》第6條規定：“司法解釋的形式分為‘解釋’、‘規定’、‘批覆’和‘決定’四種。”這說明，前述“意見”、“方案”和“通知”等規範性文件並不屬於司法解釋的範疇。《最高人民法院關於司法解釋工作的規定》第5條規定：“最高人民法院發佈的司法解釋，具有法律效力”。這種有限列舉的方式，否定了此處“意見”、“方案”和“通知”的法律效力。37所以，示範判決機制並無法條依據，其法理基礎存疑。規範的缺失勢必會影響機制的運行。在考慮到《證券法》即將修改的背景下38，在《證券法》中以專章的形式規定“群體性糾紛示範判決機制”是較為現實、可行的方案。36具體案例可參見“劉斌等訴鮮言等證券虛假陳述責任糾紛案＂(2016)滬01民初166號。37余濤、沈偉：《游走於實然與應然之間的金融糾紛非訴訟調解機制》，《上海財經大學學報》2016年第1期，第121頁。38《證券法》2018年被列入全國人大“條件比較成熟、任期內擬提請審議的法律草案＂序列。詳見“十三屆全國人大常委會立法規劃＂，2018年9月8日，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-09/10/content_2061041.htm，2018年12月24日訪問。08_7.indd904/03/202016:53:36101

“一國兩制＂研究2020年第1期㎃篚靤僅從理論上看，中國示範判決機制通過參照調解模式的示範作用路徑，可以用較為溫和的方式的完成群體性糾紛解決程序經濟與權利保障的雙重目的。但是，應然層面的合理並不代表實然上的合理。可以預見的是，示範判決機制的運行註定不會是一蹴而就、一帆風順的，即使從現在的眼光來觀察，示範判決機制也絕非完美。儘管如此，示範判決機制還是為證券群體性糾紛的解決探出了一條解決之道，尤其是在法院長期拒絕裁判證券案件的背景下39，構建高效、便捷的訴訟機制對於中國證券市場來說意義重大。⹪脞倁椀References吳澤勇：《群體性糾紛解決機制的建構原理》，《法學家》2010年第5期，第80-101頁。Wu.,Z.,“ConstructiveTheoriesofCollectiveDisputesResolutionSystem,”TheJurist,iss.5,2010,pp.81-101.吳澤勇：《歐洲群體訴訟研究──以德國法為中心》，北京：北京大學出版社，2015年。Wu,Z.,ResearchonGroupLitigationinEurope:CenteredonGermanLaw,Beijing:PekingUniversityPress,2015.章武生、張大海：《論德國〈投資者典型訴訟法〉》，《環球法律評論》2008年第3期，第120-128頁。Zhang,W.&Zhang,D.,“ThelawofthemodellitigationforinvestorsofGermany,”GlobalLawReview,no.3,2008,pp.120-128.黃韜：《中國法院受理金融爭議案件的篩選機制評析》，《法學家》2011年第1期，第114-127頁。Huang,T.,“TheScreeningMechanismofFinancialLegalDisputesinChineseCourts,”TheJurist,iss.1,2011,pp.114-127.劉曉春：《美國證券調解機制及其價值評析》，《金融法苑》2006年第79輯，第201-220頁。Liu,X.,“Americansecuritiesmediationmechanismanditsvalue,”FinancialLawForum,vol.79,2006,pp.201-220.39參見黃韜：《中國法院受理金融爭議案件的篩選機制評析》，《法學家》2011年第1期。08_7.indd1004/03/202016:53:37102

第1期（總第43期）“一國兩制＂研究lssue12020年1月JournalofOneCountryTwoSystemsStudiesJan,2020韣鞬闋✑掿憭ꪎ劃♣暾饘闋尵做岻溸塎⯜䐮陮꯴䖎ꙵ1摘　要：藉助粵港澳大灣區法治建設和對接“一帶一路”建設的議題，調解制度引起了澳門各界尤其是法律界的關注，因為調解有望成為澳門司法減負的有效手段，成為迅速解決糾紛和爭端而又能提高程序效益的可供選擇的有效方法。本文主要在現有澳門有關立法及實踐的文獻基礎上，應對粵港澳大灣區法治建設不斷推進和三法域不斷交流的契機，對澳門調解機制的理論機制及實踐作一番梳理，不僅希望對仲裁形式下調解作為一種商事範疇的糾紛解決方法作出獨立之研究，而且也希望能夠往深層次的整合研究上作出思考。關鍵字：調解替代爭議解決方法調解協議澳門OntheMechanismConstructionofMediationasanAlternativeDisputeResolutionMethodinMacaoCHENDefeng(FacultyofLaw,UniversityofMacao)Abstract:WiththedevelopmentofthelegalconstructionwithintheGuangdong-HongKong-MacaoGreaterBayAreaandbytheopportunityofthedevelopmentfortheconstructionofthe“OneBelt,OneRoad”project,themediationsystemhasattractedtheattentionofMacaopeople,especiallythelegalprofessions.MediationisexpectedtobecomeaneﬀectivemeansofjudicialreliefinMacaoandbecomeaneﬀectivewaytofindaquickresolutionofdisputesandlitigations.BasedontheMacao’srelevantlegislationandlegalpractice,thispapershouldrespondtothecontinuousadvancementoftheruleoflawintheprogressofthelegalcommunicationsanddevelopmentintheGuangdong-HongKong-MacaoGreaterBayAreaandthefurtherin-depthexchangebetweenthethreejurisdictions.ItwillsortoutthetheoreticalmechanismandpracticeoftheMacaomediationsystem,notonlyasasolutionincivilandcommercialmatters,butalsoimproveresearchinadeepintegrationway.Keywords:mediation,alternativedisputeresolution(ADR),mediationagreement,Macao收稿日期：2019年9月12日作者簡介：陳德鋒，澳門大學法學博士研究生09_7.indd104/03/202016:55:42103

“一國兩制＂研究2020年第1期隨着澳門的社會發展，區域乃至國際交流越來越多，各種糾紛和爭端亦隨之增加。但是司法資源相對有限而導致司法工作相對緊張，這需要在現有的法律系統和司法機制下，積極尋求符合澳門資源和條件的有效解決途經，在確保公正的前提下，擺脫司法資源的限制，高效地解決糾紛及爭端。2019年9月12日，在香港舉行了“粵港澳大灣區法律部門第一次聯席會議”，出席的粵港澳政府各代表特別提出推動三地共建多元化糾紛解決機制，三方重點討論了設立大灣區調解平台和統一調解員資歷問題，包括調解平台的設立方式、主要職能、運作模式，以及統一調解員資歷涉及的可行性解決方案等，為大灣區建設提供優質、高效、便捷的司法及法律服務。1因此，藉助粵港澳大灣區法治建設和對接“一带一路”建設的議題，調解制度引起了澳門各界尤其是法律界的關注，因為調解有望成為澳門司法減負的有效手段，成為迅速解決糾紛和爭端而又能提高程序效益的有效方法。在毗鄰香港，調解逐漸被視為替代訴訟的方法，甚至相比之下為更可取的糾紛解決途徑，已確認調解為法庭法律程序以外解決爭議的重要輔助方法。2當前，對於商事爭議解決方法的研究趨多，傳統的理論及制度層面注重民事訴訟及商事仲裁的問題研究，不過，對調解等替代爭議解決方法（AlternativeDisputeResolution，也有譯為“非訴訟程序”3或“選擇性爭議解決方法”，以下簡稱“ADR”）的研究也在增多。本文主要在現有澳門有關法律規範及其實踐的文獻基礎上，應對粵港澳大灣區法治建設不斷推進和三法域不斷交流的契機，對澳門調解機制的理論及實踐作一番梳理，不僅希望對仲裁形式下的調解作為一種商事糾紛的解決方法作出獨立之研究，而且也希望能夠在深層次的整合研究上作出思考。┞鞬闋溸䓺䑑蕞碄沯┞鞬闋溸㲾㐃䓺䑑面對糾紛的解決途徑，或為付諸司法途徑，或為求助於非司法途徑，其中便包含有調解的方式。調解的法制化正在不斷發展，調解的獨特作用也越來越重要。尤其在華人社圈，基於傳統以和為貴的文化理念，面對糾紛及爭議，人們很少會直接優先考慮付諸司法訴訟，而是力圖採取協商及交涉的辦法，通過自行談判來解決爭議。如果當事人努力無果，才會向第三者或公權力機構求助。在各種爭議解決的機制中，調解是有第三者介入的當事人相互交涉的程序。調解作為一獨立糾紛解決途徑，其程序是獨立自足的，或單獨形式存在，或在訴訟程序中進行，或在仲裁程序中進行，是一廣泛存在但不失為獨立程序的糾紛解決途徑，即使其表現形式多樣。其以當事人自願啟動程序，以達至和解的目的，其成果並非一定效力下的裁決形式而是當事人的合意表示。而且，調解涉及的內容可以是廣泛的，在各形式下運行的調解可以面向民事或商事或其他領域的內容糾紛和爭議，換言之，對財產關係或人身關係的法律議題沒有限定。因此，本文所論述的調解機制也是沒有限定討論範疇，但是集中且傾向於對仲裁形式下商事範疇的調解。1參見《陳海帆司長赴港出席大灣區法律部門首次聯席會議推動灣區法律合作》，2019年9月12日，https://www.gov.mo/zh-hant/news/300264/，2019年9月12日訪問。2香港特別行政區律政司：《調解工作小組報告書》，2010年2月，第1頁，https://www.doj.gov.hk/chi/public/pdf/2010/med20100208c.pdf，2019年5月24日訪問。3范愉：《非訴訟程序（ADR）教程》，北京：中國人民大學出版社，2002年，第1頁。09_7.indd204/03/202016:55:46104

陳德鋒論調解作為澳門替代爭議解決方法的機制建設◝鞬闋溸嚥䗽調解是ADR的重要方式之一，後者發軔於上個世紀70年代中葉的美國，之後在歐洲大陸各國和日韓及澳大利亞等國逐漸盛行起來。由於方式的靈活性與多樣性，ADR一般有調解、仲裁、調解—仲裁、小型審判、簡易陪審團審判、租借法官等方式，這些具體方式的共同特點為自願性、保密性、前瞻性、靈活性、簡便性和可複合性等。美國ADR在形式上包括了調解（mediation），談判（negotiation），仲裁（arbitration）及其他爭議解決方法。對於調解作為法律概念的表述很多，圍繞調解的主要特點，內容大致涉及透過調解員所承擔的不同角色而區分的調解模式，以及調解程序或形式，同時分析調解的範圍、應用、權利範疇和中立的第三方介入的程度。對調解涵義的描述或定義表述，例如：（1）“調解參加人在一個或者多個中立人的協助下，系統地確定發生爭議的問題，以找到不同的選擇，考慮替代的方式，並在一致同意的前提下，自願達成一個能滿足他們需要的解決方案，這就是調解。”4（2）“調解是一個中立第三人為當事人之間的磋商提供各種方便和機會，並且指導當事人合意地解決他們之間的問題的程序。”5（3）或者從程序的角度，調解為“當事人在一個其行為受調解規則指導的中立協力人即調解員的幫助下，就他們之間的商事爭議達成和解協議的一種程序。”6美國統一州法全國委員會（NCCUSL）在2001年6月公佈的《統一調解法》，直接將調解定義為“一個由調解員促進雙方當事人的溝通和協商以協助他們就其爭議自願達成解決協定的程序”。7上述的定義性表述其實大同小異，調解的核心特點在於它是一個由當事人作出決定的過程，並且過程中當事人得到第三人（調解員）的協助，從而作出爭議解決的決定。范愉教授認為，調解是在第三人協助下進行的、當事人自主協商性的糾紛解決活動。8關鍵在於中立調解員的參與，其作用也是與審判、仲裁的區別因素──調解員沒有權利對爭議的雙方當事人施加外部的強制力。此外，《中國大百科全書》（法學卷）對調解的解釋為“雙方或多方當事人之間發生民事權益糾紛，由當事人申請，或者人民法院、群眾組織認為有和好的可能時，為了減少訴累，經法庭或者群眾組織從中排解疏導、說服教育，使當事人相互諒解，爭端得以解決。”94Folberg,J.&Taylor,A.,Mediation:AComprehensiveGuidetoResolvingConflictwithoutLitigation,SanFrancisco:Jossey-Bass,1984,p.7.5Boulle,L.&Nesic,M.,Mediation:Principles,Process,Practice,Oxford:Butterworths,2001,p.5.轉引自尹力：《國際商事調解法律問題研究》，武漢：武漢大學出版社，2007年，第7頁。6Sanders,P.,TheWorkofUNCITRALonArbitrationandConciliation,Cambridge:KluwerLawInternational,2001,p.69;Lovenheim,P.,BecomingaMediator–AnInsider’sGuidetoExploringCareersinMediation,SanFrancisco:Jossey-Bass,2001,p.1.7NCCUSL,“UniformMediationAct:Report’sNotes,”WorldTradeandArbitrationMaterials,vol.14,2002,p.111.轉引自尹力：《國際商事調解法律問題研究》，第11頁。8范愉：《非訴訟程序（ADR）教程》，第150頁。9中國大百科全書總編輯委員會編：《中國大百科全書》（法學卷），北京：中國大百科全書出版社，1984年，第589頁。09_7.indd304/03/202016:55:47105

“一國兩制＂研究2020年第1期在香港，調解被定義為是“一種自願的、非約束性的、私人的爭議解決程序。”10對於調解模式，在香港有斡旋性調解及評估性調解，分界點在於調解員的角色及工作不同，“斡旋性調解”中調解員的主要角色是客觀地協助調解各方就爭議進行溝通和談判，但不會就各方的爭議理據發表意見。而“評估性調解”中調解員提供與爭議有關的法律、事實和證據的意見，嘗試藉此說服爭議各方解決糾紛，並透過評估爭議的法律後果，協助爭議各方達成和解。綜上所述，調解的內涵大致為三個方面：其一，調解為爭議當事人提供了一解決問題的方式，在一個中立第三人的幫助下解決爭議；其二，調解是以當事人自願為基礎，調解員從不將自己的意願強加給當事人。相反，調解員促使雙方保持交流，通過促進磋商來推動當事人達成一致的意見11；其三，無論調解是在爭議發生之前或之後才約定，調解通常都是由作為調解員的第三人，應當事人的請求協調爭議，並達成和解協議而解決爭議。┩憭ꪎ鞬闋溸詟靤銩ꃏゼ꾴在中外的法律語境下，調解的概念內涵基本一致，但外文與中文術語的對應並非完全清晰，常常因為不同的語言文化及法律語境，或者因為相關社會背景的差異，調解的對照用詞凌亂。筆者查閱了相關重要文獻之後，包括前文引述時發現調解的對應英文為“mediation”，但是這兩個英文術語在內涵上互換，常有混合解釋12。對此，在探討澳門的調解機制時，需對正式語文下有關調解規範表述的中葡文進行初步的比照理解，為此針對澳門特區在葡文本中有關調解的表述進行了梳理。1.ⶤ⮖鞬闋氠雘總結對照圖例如下：蝡倁銋靤詟倁銋靤㸫䥧╚倁conciliation/conciliatormediation/mediatormediação/mediadorconciliação/conciliadorI鞬闋鞬闋〉鞬闋鞬闋〉鞬闋鞬闋〉13鞬⢷鞬⢷〉II⾕闋鞬⢷鞬⢷〉鞬⢷鞬⢷〉鞬闋鞬闋〉III倲偿10To,C.W.,“DevelopmentsoftheHongKongInternationalArbitrationCenter,”Mealey’sInternationalArbitrationReport,vol.15,no.12,2000,p.37.轉引自王生長：《仲裁與調解相結合的理論與實務》，北京：法律出版社，2001年，第47頁。11尹力：《國際商事調解法律問題研究》，第11頁。12例如，英文中區分“mediation＂（調解/調停）及“conciliation＂（調解/和解），但實踐中這兩個英文詞滙（並沒有統一的中文對應詞滙，即對這兩個英文詞所採用的對應中文詞滙亦有不同）也經常被交替使用，條文的提述沒有明確的界定，而常引起混淆，問題在於例如作為中立的第三方，conciliator和mediator何者的角色更為積極，可協助爭議雙方而提出意見或解決方案。詳見香港特別行政區律政司：《調解工作小組報告書》，第10頁。13根據由澳門律師公會理事會於2018年11月19日決議通過的澳門律師公會調解及調停中心的《爭議調解及調停規章》第一條第（五）項對“調解＂（mediação）的用詞定義，為“一種以非司法途徑解決爭議的方式，無訴訟性，無敵對性，具自願、私人、非正式及機密性質；透過調解程序，各方當事人在調解員（mediador）輔助下直接積極地致力尋求達成協議＂同一條第（二）項對“調停＂（conciliação）的用詞定義為“一種以非司法途徑解決爭議的方式，無訴訟性，無敵對性，具自願、私人、非正式及機密性質；各方當事人直接參與其中，積極致力尋求達成協議；調停員（conciliador）的職務為拉近和引導各方協商，並提出諒解建議。＂09_7.indd404/03/202016:55:47106

陳德鋒論調解作為澳門替代爭議解決方法的機制建設可見中葡文對照的混淆，實際上不論是中文的調解和調停之間，還是葡文的mediação和conciliação之間，都是有所區別的。經特區政府《公報》刊登的“澳門調解協會”14，葡文名稱為“MediarMacauAssociação”，而澳門調解協會暨澳門調解中心的葡文名稱則是“AssociaçãodeMediaçãodeMacaueCentrodeMediaçãodeMacau”，各自有其正式的雙語表述。與此相反，根據澳門《民事訴訟法典》第428條規定，提到試行調解（Tentativadeconciliação），即“調解”對應的葡文詞是“conciliação”。此外，在澳門有關仲裁的主要雙語文獻中，“調解”對應的葡文詞是“conciliação”，而將“mediação”翻譯為“調停”15，例如，在富有爭議的巴西法律草案中，“設定並規定強制性調停（mediaçãoobrigatória）成為防止衝突和友好解決衝突的方法”，準訴訟調停作為審理程序之一項必備要件；在比利時，受魁北克上訴法院司法調停模式之影響，具有領航意義之法律草案，甚至創設調停法官（juiz-mediador）之角色，該據位者需具合適之技術知識，在調停無效時，其對爭議之審理權力予以解除。16在安哥拉，在勞工爭議領域，勞動監察總局行使調解職能（FunçõesdeConciliação）並以訴訟外方式去解決爭議。上述調解、調停與仲裁這個概念同時使用，可見調解和調停在內涵上並非同一的，否則根據句式及內容之表達，邏輯上有欠缺。首先，從中文語境和習慣上看，調解與調停是有區別的。調解是由調解員積極介入協商，使當事人雙方瞭解自己的立場和爭議所在，並進一步尋求解決方法，這種方式在國際間廣為運用。而“調停”與調解在目的上不同，調解的目的是促使當事人真正瞭解並且解決爭議的最大利益之所在，並比較說明調解的優勢，是當事人自覺又自願地採用調解方式解決爭議；而“調停”是勸導當事人有所妥協，放棄一部分的訴求，以換取其他利益。因此，調解的目的是積極主動地瞭解問題的結癥，而“調停”比較注重消極妥協。17在葡文的術語語境下，也是區分mediação和conciliação的。針對conciliação，葡文法律詞典的釋義中提到“1992年12月15日在斯德哥爾摩締結的《歐洲安全與合作會議（歐安會）框架內的調解（conciliação，conciliation）與仲裁公約》，經五月二十日的第43/2000號共和國議會決議批准並追認”18。即便如此，參照該詞典對mediação的解釋，應更符合中文調解的內涵，而不是調停。該詞條第三點的表述則更符合中文調解內涵及其與調停區分的應有之義，調解作為爭端解決之非司法方式之一，“調解與調停（conciliação）不同，因為調解人的作14參見澳門調解協會暨澳門調解中心網站，http://mediation-a-mo.org/，2019年5月24日訪問。15參見Pires,C.daS.A.&Dantas,Á.A.M.A.,JustiçaArbitralemMacau:aArbitragemVoluntáriaInterna:AnotaçãoaoDecreto-leiNº29/96/M,de11deJunho,Macau:CentrodeFormaçãoJurídicaeJudiciária,2010,pp.XII,XIII,XVI,3,12-13,14,37及其中文版譯本《澳門仲裁公正：內部自願仲裁：六月十一日第29/96/M號法令註釋》，葉業迅生譯，澳門：法律及司法培訓中心，2012年，第X、XVI、3、9-10、11、27及以下。但是，中文版第8頁及葡文版第10頁卻將mediação譯為調解、conciliação譯為和解。16《澳門仲裁公正：內部自願仲裁：六月十一日第29/96/M號法令註釋》，葉業迅生譯，第10-11頁；Pires,C.daS.A.&Dantas,Á.A.M.A.,JustiçaArbitralemMacau:aArbitragemVoluntáriaInterna:AnotaçãoaoDecreto-leiNº29/96/M,de11deJunho,p.14.17陳煥文：《國際仲裁法專論》，台北：五南圖書出版公司，1994年，第32-33頁。18Prata,A.,DicionárioJurídico,5.ªEdição,VolumeI,Coimbra:Almedina,2014,p.328.09_7.indd504/03/202016:55:48107

“一國兩制＂研究2020年第1期用較積極，可以向當事人提出解決辦法，而調停員（conciliador）的工作只是為了促進雙方之間的溝通。調解與仲裁不同，因為仲裁裁決具有約束力，而調解中的情況則不同。”19。如此，下面的葡文陳述則符合中文的法律規範表述和邏輯：“葡萄牙的七月十三日第78/2001號法律，規定了調解法庭（julgadosdepaz）的調解（mediação）服務，尤其是第35條第1款及第2款，分別對調解和調解員的概念作了陳述。20此外，十月二十八日第1112/2005號訓令，核准了調解法庭調解服務的組織及運作規章，以及相應的付諸調解的條件。雙方達成的書面調解協議經調解法官確認即具有等同於裁決的效力。並且五月二十六日的第479/2006號訓令規定了調解法庭調解員的資質和選任規則。”2.庍⻉◧氠鞬闋氠雘還有一觀點直接指出，對上述不同詞義不加區分。其認為儘管調解的各種定義彼此各異，但是調解為產生爭議的當事人提供了一個解決爭議的方式。雖然與“調解”的中英文詞滙對應詞滙不同，但只是表達習慣不同，兩者可以相互換用，意思都是指同一種爭議的解決程序，兩者之間並無明晰的界限。21觀點類似的還有聯合國國際貿易法委員會（UNCITRAL）為研究調解示範法條文而成立的工作組，認為兩個用語是交替使用的，在意義上並無明顯的差別。不過，在起草及正式發佈的《國際商事調解示範法》的名稱中，使用了“conciliation”一詞，它是一個廣泛的概念，因為其所指稱的調解，包含了調解“conciliation”及調停“mediation”和類似含義的措辭，涵蓋了公正不倚的獨立人士，幫助爭議所涉當事人解決爭議的各種程序。22中英文對照上的混淆亦存在，例如《WTO解決爭端諒解》（DSU）第5條規定中的英文“conciliation”，其對應中文版本為調解，同時英文“mediation”的對應中文則為調停。23兩者的區分載於第三人的介入程度不同，調停（conciliation）要比調解（mediation）深入，這觀點與上述中文辨析的陳述正好相反。無獨有偶，韓德培教授表述為“調解”（conciliation）和“斡旋”（mediation），並區分調解（conciliation）是由調解員徵詢雙方當事人的意見，通過和解來解決其爭議。調解員除了聽取各方當事人的看法之外，還可以就當事人所持意見分別與各方當事人進行討論，確定最低和解條件，將提出解決爭議方案。與斡旋（mediation）不同，調解員不僅參加當事人之間的討論，而且提出他認為合理公正的和解條件。2419葡文原文為“Amediaçãodistingue-sedaconciliação,namedidaemqueomediadortemumpapelmaisactivo,podendoproporàspartesumasolução,enquantooconciliadorapenastrabalhanosentidodeimpulsionarocontactoentreaspartes.Amediacãodiferencia-sedaarbitragem,namedidaemquenestaadecisãoévinculativa,aocontráriodoqueacontecenamediação.＂Prata,A.,DicionárioJurídico,5.ªEdição,VolumeI,p.912.20題述之葡文法條第1款的原文為“amediaçãoéumamodalidadeextrajudicialderesoluçãodelitígios,decarácterprivado,informaleconfidencial,voluntárionaturezanãocontenciosa,emqueaspartes,comasuaparticipaçãoactivaedirecta,sãoauxiliadasporummediadoraencontrar,porsipróprias,umasoluçãonegociadaeamigávelparaoconflitoqueasopõe.＂第2款的原文為“omediadoréumterceironeutro,independenteeimparcialdesprovidodepoderesdeimposiçãoaosmediadosdeumadecisãovinculativa.＂21To,C.W.,“DevelopmentsoftheHongKongInternationalArbitrationCenter,”p.13.22《聯合國國際貿易法委員會國際商事調解示範法》第1條第3款。23趙維田：《WTO爭端解決的非司法手段》，王公義、唐榮曼主編：《中國‧澳大利亞“糾紛解決替代機制與現代法治＂研討會論文集》，北京：法律出版社，2003年，第148頁。24韓德培主編：《國際私法新論》，武漢：武漢大學出版社，2003年，第512-513頁。09_7.indd604/03/202016:55:48108

陳德鋒論調解作為澳門替代爭議解決方法的機制建設從世界主要仲裁機構調解規則的用詞來看，兩個術語使用的頻率差不多，而在仲裁調解立法上，則多使用“conciliation”。25有的地方的仲裁規則使用“mediation”一詞，但是其法律條文中卻使用“conciliation”這個術語。在《香港仲裁條例》的規則中，“conciliation”（調解）包含了“mediation”（調停）的含義。26《聯合國國際貿易法委員會調解規則》《國際商會調解規則》《中國國際經濟貿易仲裁委員會仲裁規則》《韓國商事仲裁院仲裁規則》《加拿大不列顛哥倫比亞仲裁中心仲裁調解規則》《日內瓦工商會仲裁規則》《印度仲裁員仲裁規則》等主要仲裁調解機構的仲裁調解規則都是用“conciliation”來表達調解的意思。還有，在仲裁調解立法上，《百慕大國際調解仲裁法》（1993）、《香港仲裁條例》（1991）、《奈及利亞仲裁調解法》（1998）、《新加坡國際仲裁法》（1994）、美國《加利福尼亞州國際商事爭議仲裁調解法》及《德克薩斯州國際爭議仲裁調解法》、澳大利亞《新南威爾士州國際仲裁法》、《加拿大國際仲裁法》、《聯合國國際貿易法委員會國際商事調解示範法》等也都採用“conciliation”（調解）的表述。不過，《美國仲裁協會商事調解規則》《斯德哥爾摩商會仲裁院調解規則》《世界智慧財產權組織調解規則》《新加坡國際仲裁中心調解規則》則用“mediation”一詞來表達調解的意思。基於上述調解的中外文對照詞的簡單綜述，有助於理解立法實踐或規則施行的清晰化和機制建設的規範概念及其標的明確化。◝キ◜碄沯溸鞬闋ⳛⲇ┞鞬闋溸皒岻/锺⯵埜䑑調解的具體形式和運作方式因時因地存在着不同程度的差異。有些國家通過立法建立了較為系統的調解組織，構成司法體系的一個重要組成部分；有些國家的調解，則只是作為非正式的民間性組織或活動而存在；有些國家的調解，是一種區別於其他爭議解決方式的特定制度；有些國家則把調解作為一系列非訴訟程序的總稱；有些國家調解應用廣泛，並區分為諸如民間調解、行政調解、律師調解，及法院調解等不同形式；有些國家的調解，在形式和範圍上則比較單純和狹窄。根據域外商事調解之立法與實踐，在商事調解的立法建構上，目前國際上主要有在仲裁立法中規定商事調解的有關問題、制定統一調解法以適用於所有種類的調解以及制定單一的商事調解法三種立法模式。國際商事調解中的“調解”是一個廣義的概念，泛指爭議當事人邀請某個人或若干人組成的小組協助其友好解決爭議的各種程序。根據《〈內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排〉投資協議》之投資爭端調解機制，內地的調解機構包括中國國際貿易促進委員會/中國國際商會調解中心和中國國際經濟貿易仲裁委員會；在澳門，調解機構包括澳門律師公會調解及調停中心和澳門世界貿易中心仲裁中心，並且各自擁有相應的調解規則。可見，在澳門的調解規則是根據調解機構而實行單行調解規則，並無政府或立法規則的統一模式。25尹力：《國際商事調解法律問題研究》，第14頁。26《香港仲裁條例》第341章第2（1）條。09_7.indd704/03/202016:55:49109

“一國兩制＂研究2020年第1期◝鞬闋溸獘劋덐ⳛⲇ1.鞬闋溸獘劋덐ⳛⲇ吳光明教授曾論述了和解文化（conciliationculture）、仲裁文化（arbitrationculture）及訴訟文化（litigationculture）的發端，提出和解文化國家在亞洲居多。27這也是華人社群中利於推進調解機制及其社會認受度較高的原因。作為國際商事爭議解決機制的重要組成部分，調解的優勢在於程序的靈活性及當事人的自主性，並且相對快捷及成本低廉。調解賦予當事人的一種自由，是尋求實體利益與程序利益之間的平衡。儘管立法者及司法者都力圖盡量使判決達到形式合理與實質合理的理想，然而現實生活的複雜性及程序的要求，使得實際過程比較艱難。28由於調解既不進行嚴格的程序步驟與事實調查，也不關心調解結果是否合乎客觀的真實即實體法，因此可以節約大量程序上的利益消耗，從而保障當事人對實體利益的追求。人們之所以趨於調解，主要因為調解是當事人合意的最大體現，在公正和效益的前提下，介入的調解員並沒有對爭議根據法律進行裁決的權力，只是協助當事人進行協商。調解程序的主要目的，是解決爭議，努力達成一個雙贏的解決。292.キ◜鞬闋溸獘劋덐ⳛⲇ商事調解之社會驅動力，主要在解決商事爭議中，相對於訴訟及仲裁，調解具有降低爭議解決的成本，更好地維繫當事人之間的商業關係，具有適應性強、保全當事人商業信譽及為當事人提供解決爭議問題的機會等程序優勢。因此，採用調解既能緩解法院的壓力，又能克服訴訟審判及仲裁的不足，解決爭議從而適應社會的客觀需求。以中國為代表的東方社會，對於調解往往情有獨鍾，並在很多世紀前即已存在調解的實踐，以至於許多比較法學家都把調解作為區分遠東法系的重要依據之一。30簡而言之，商事調解在現代社會的興起和持續的發展，是由於調解自身在商事爭議解決中，具有比較訴訟與仲裁的相對程序優勢，同時由於法的社會傳統觀念及儒家思想的影響，使得社會對調解存有主觀訴求。現在大灣區“9+2”城市群的交流，不論商事、金融還是其他民事等範疇可能出現的爭端和糾紛，毋庸置疑，在上述的論證背景下，對於調解機制的需求與日俱增，不乏澳門社會尤其是商業範疇的現實驅動力。┩キ◜♼鍧鞬闋溸䒤ⵋ調解的形式眾多，可以是訴訟內或訴訟外的調解，可以是獨立的調解程序，亦可以是仲裁中的調解，不管如何啟動調解，其程序不一。為了集中表述，本文着重分析和論述商事範疇在仲裁中的調解之範式。27吳光明：《仲裁法理論與判決研究》，台北：台灣財產法暨經濟法研究協會，第15頁。28尹力：《國際商事調解法律問題研究》，第29頁。29Lovenheim,P.,BecomingaMediator–AnInsider’sGuidetoExploringCareersinMediation,p.3.30［法］勒內‧達維德：《當代主要法律體系》，漆竹生譯，上海：上海譯文出版社，1984年，第483頁；［德］K‧茨威格特、H‧克茨：《比較法總論》，潘漢典、米健、高鴻鈞、賀衛方譯，北京：法律出版社，2003年，第507-514頁。轉引自尹力：《國際商事調解法律問題研究》，2007年，第2頁。09_7.indd804/03/202016:55:50110

陳德鋒論調解作為澳門替代爭議解決方法的機制建設1.♼鍧╚溸鞬闋䍈在商事仲裁中進行調解，實行仲裁與調解相結合，是中國國際經濟貿易仲裁委員會的首創，被世界譽為東方經驗。31因為訴訟在中國的發展比仲裁更為充分，中國的商事仲裁在很大程度上受到了訴訟的影響。32在訴訟中，法院同樣非常重視調解以解決當事人之間的民事爭議，在訴訟中融入了調解的內容。在適合審判的糾紛中，通過當事者之間的交涉、第三者之間的斡旋及調解、仲裁等“準司法機關”而達到解決的，與通過審判解決的相比，佔壓倒性多數。33根據廣義的仲裁調解的形式分類，包括仲裁機構在仲裁程序中所進行的調解；由仲裁機構主持的調解，為一個獨立進行的程序；以及美國的調解—仲裁（med-arb）模式，先進行調解，調解失敗後再轉入仲裁程序，調解員一般繼續擔任仲裁員。34仲裁程序中的調解，與單獨的仲裁，或者單獨的調解有所不同的是，它必須以仲裁為依託。商事仲裁程序中的調解，是指在仲裁過程中，經仲裁雙方當事人的請求或同意，在仲裁機構或仲裁庭的主持下，由雙方當事人自願協商、互諒互讓、達成協議，以解決爭議的過程。調解達成的協議必須經有關仲裁機構，或仲裁庭批准，並由其作成調解書，以終結仲裁程序。通過商事仲裁過程中的調解而作成的調解書具有同等的法律效力。35當事人既可通過仲裁的方式解決爭議，也可以調解解決爭議，還可以通過兩種方式的共同綜合作用來解決爭議。其中，仲裁庭的仲裁員就是主持調解的調解員。在仲裁過程中，仲裁員可以同時擔任調解員，調解終止後，調解員再恢復仲裁員的身份，從而實現調解員和仲裁員“角色互置”36。那麼，同一人在解決同一爭議的過程中，可以擔任仲裁員和調解員兩種角色，履行仲裁與調解兩種功能。但是，商事仲裁程序中的調解，並非仲裁過程中的必經程序，也不是與仲裁平行的程序。商事仲裁程序，在仲裁程序中的調解啟動時，仲裁程序就必須暫停。37當事人的調解意願具有隨意性，調解程序必須經由雙方當事人一致的同意，才可以開始。在調解程序進行過程中的任何時候，任何一方當事人可以不再參加或者中止調解。在這種情況下，調解員不得強制繼續進行調解。當事人調解意願的隨意性，決定了僅能在雙方一致同意調解的時候，才能將調解程序引入仲裁程序。內地《仲裁法》第51條規定：“仲裁庭在作出裁決前，可以先行調解。當事人自願調解的，仲裁庭應當調解。調解不成的，應當及時作出裁決。調解達成協議的，仲裁庭應當製作調解書或者根據協定的結果製作裁決書。調解書與裁決書具有同等法律效力。”根據這一規定，仲裁中的調解，必須是基於當事人自願，只能是當事人通過書面協定或口頭協定，同意由仲裁員對案件進行調解。31喬欣主編：《比較商事仲裁》，北京：法律出版社，2004年，第286頁。32喬欣主編：《比較商事仲裁》，第286頁。33尹力：《國際商事調解法律問題研究》，第5頁。34尹力：《國際商事調解法律問題研究》，第17頁。35喬欣主編：《比較商事仲裁》，第285頁。36吳光明：《仲裁法理論與判決研究》，第83-201頁。37喬欣主編：《比較商事仲裁》，第286頁。09_7.indd904/03/202016:55:51111

“一國兩制＂研究2020年第1期《中國國際經濟貿易仲裁委員會仲裁規則》第45條規定了仲裁程序中調解的前提條件，也同樣體現了尊重當事人意願調解協議的原則。該條規定：“如果雙方當事人有調解願望，或一方當事人有調解願望並經仲裁庭，徵得另一當事人同意的，仲裁庭可以在仲裁程序過程當中，對其審理的案件進行調解。”因此，仲裁庭的調解需要當事人的一致調解意願。為了防止久調不決，該規則第48條規定，仲裁庭在進行調解的過程中，任何一方當事人提出終止，或仲裁庭認為已無調解成功的可能性時，應停止調解，繼續進行仲裁。此外，《香港仲裁條例》第2B條也規定，“如協議提交仲裁的各方當事人書面同意，並且只要該等同意不被任何一方撤回，仲裁員或者公斷人即可擔任調解員。”可見，在香港仲裁員擔任調解員，案件調解要求當事人之間的共識協議。調解程序獨立於仲裁，如果調解不成，仲裁庭可以恢復仲裁程序，繼續對爭議進行仲裁，不因調解而妨礙仲裁。382.♼鍧鞬闋溸㕃鉿ⲇ商事仲裁程序中的調解，對於當事人之間解決糾紛具有重要的意義。由調解員經調解後作成的調解書不能到法院申請執行不同，通過仲裁員在仲裁程序中進行調解後雙方當事人達成的和解協議，仲裁員根據該和解協議作成的仲裁裁決書，是可以到法院申請執行的。總而言之，通過仲裁程序中的調解而達成的和解，能夠節省進行程序所花費的時間和財力。與單獨的調解程序相比，仲裁中的調解程序可以更加迅速地展開。39而且一般為了增強調解的保密性，仲裁庭在調解的過程中可以不記錄不錄音，當事人各方和仲裁員在調解過程中，所作出的任何陳述和提出的任何意見、建議及方案，均不能作為以後仲裁的依據。對於仲裁調解，澳門亦有類似的制度，例如澳門《消費者爭議仲裁中心規章》第9條及後續條文規定的“嘗試調解”（tentativadeconciliação）中經確認裁決的調解協議（acordoconciliatório）（更確切的表述應該為“和解協議”，意味着當事人之間就爭議解決所形成的調解最終處理協定，為此以便區別於當事人同意利用調解的意願調解啟動協定）的效力等同於仲裁裁決；《保險及私人退休基金爭議仲裁中心規章》第8條及後續條文規定的調解及調解協議經仲裁委員會確認後與仲裁裁決效力一致，以及澳門世界貿易中心的《自願仲裁中心內部規章》第15條及後續條文和第45條規定了嘗試調解及由仲裁庭確認調解協議，即由仲裁庭簽署的文書具有法律效力上的較強執行力。┩圸䐮憭ꪎ鞬闋塎⯜溸䐮饘根據前文綜述，調解機制特別是商事仲裁調解機制的建設和完善，不外乎調解規則的系統化、調解員的資質提升和調解程序的統一保障。┞䲀ⳛ鞬闋皒岻澳門地狹人稠，雖然具有華人社圈的和文化典型，為一個顯著的熟人社會，可能會削弱爭端當事人對調解的公信力，從而導致澳門現有調解狀況的淺淡。前文提到澳門調解中心公佈有《調解員38汪祖興：《國際商會仲裁研究》，北京：法律出版社，2005年，第7頁。39喬欣主編：《比較商事仲裁》，第298頁。09_7.indd1004/03/202016:55:51112

陳德鋒論調解作為澳門替代爭議解決方法的機制建設專業守則》，但是僅為一非牟利專業調解團體的私社團的規則性文件而已。為此，推動澳門調解機制的規則統一和確立，必須立法先行，對調解機制之程序和調解員的資質取得進行具體的規範，從而更進一步與粵港澳大灣區乃至世界其他區域的調解機制進行規範化合作。制定調解的專門立法，還可以直接對和解協議的法律效力和執行力問題作出規定。可以進一步如何可以避免將和解協議視如合同的問題，或通過立法直接賦予和解協議與仲裁裁決一樣的既判力及執行力。◝Ⲏ䒤㸫鞬闋〉溸㕇阴具體個案中，基於參與調解員的數目不同，分別有獨任調解員、共同調解員（兩名）或調解庭（三名或以上）並有一位為首席調解員。作為調解員，需要具備一定資格，例如要求專業精通，並具有一定的年資等條件。因為爭議的解決需要一定的法律、專業知識及經驗，並要有權威性。在具體個案中當事人指定調解機構或調解員的條件下，事實上是當事人自己將調解權利授予調解員。40該調解權包括接觸案卷，以及與當事人接觸的方式去瞭解事實，以便調和爭端和矛盾，繼而提出和解建議。調解員具有保持獨立與公正、以及保守秘密的義務。在調解立法與調解規則中，保密問題始終是一個主要的內容，往往首先確定保密的一般原則。例如阿門《保險及私人退休基金爭議仲裁中心規章》第10條規定了調解員受到保密義務約束。41作為一般的原則，調解中披露的與案件有關的資訊，不得在其他程序中作為證據加以採用，調解員及當事人和其他調解參加人，都應遵守這一義務。為此，澳門可以集中對調解員資質認定和培訓進行設置，從制度上統一口徑，有利於集中有效的管理和發揮調解的解決糾紛的作用，同時，可以與粵港澳大灣區其他區域乃至世界其他地區的培訓實體進行常規化合作，在合適的情況下可推動互認制度。┩䍈⟜걁鞬闋䧯卸1.鞬闋溸䍈⟜걁調解的靈活性，是其最重要的程序利益，要受到當事人的自律和第三者的權威及公正性的制約。在當事人的自律及第三者的公正不能得到充分保證的情況下，這種靈活性就很容易被恣意濫用，調解也就失去了其正當性。因此，建立一定的程序規則實屬必要，並為調解提供最基本的程序保障。調解的程序保障，主要涉及調解當事人的行為規範、調解員的資格、權責與中立性以及保密等方面的問題。調解的協議，是指當事人從試圖利用調解到調解結束時，所達成的一系列協議的總稱，其中最重要的兩種形式，一是當事人同意利用調解的調解啟動協定即“調解協議”，以及當事人之間就爭議解決所形成的調解處理協定即“和解協議”。在一定的法律意義上，由於合意是調解的本質要素，調解具有一種反程序的外觀。調解程序基40馬賽：《簡述機構調解的調解員》，《中國對外貿易》2002年第4期，第41頁，轉引自尹力：《國際商事調解法律問題研究》，第104頁。41Birke,R.&Teitz,L.E.,“U.S.Mediationin2001:ThePaththatBroughtAmericatoUniformLawsandMediationinCyberspace,”TheAmericanJournalofComparativeLaw,vol.50,supp.,2002,p.195.轉引自尹力：《國際商事調解法律問題研究》，第117頁。09_7.indd1104/03/202016:55:52113

“一國兩制＂研究2020年第1期於當事人之間的合意而開始，從理論上講，調解的實質性啟動尚取決於對爭議事項可調解性的判斷。根據澳門澳門律師公會調解及調停中心的《爭議調解及調停規章》第2條第4項的規定，“在調解或調停程序過程中，任何一方可隨時單方面放棄繼續參與程序”。即對於自願性質，尋求以調解或調停替代方式來解決爭議及進行相應程序屬自願性質，各方當事人對程序中作出的決定負責。在調解程序中，確定調解員、進行調解前的準備，以及進行調解會議是幾個關鍵性的環節。調解程序，可能因為當事人達成和解協議，或者調解不成後的放棄這兩種情況而終止。2.僻牟鞬闋ⶾ饘調解程序的啟動方式之一是當事人根據已達成的“調解協議”，提出調解申請。調解協議，是當事人達成的將其爭議交付調解途徑來解決的合意，主要有合同中的調解條款，和獨立的調解協議書這兩種表現形式。調解條款，與合同其他條款既具有相關性，又具有一定的獨立性。因此，即使合同的其他條款無效，也不影響調解條款的效力。調解協議書不僅具有獨立性，而且具有廣泛的適用性，既適用於合同訂立前後發生的任何與合同有關的爭議，也適用於非合同爭議。調解協議不是排除司法或仲裁管轄權，當事人有權單方面退出調解程序，因此，很難從法律上規定調解協議的強制執行力。在啟動調解所應遵循的程序上，實行當事人意思自治的原則，但是雖已約定調解，爭議發生後一方當事人卻不再希望調解，那麼當事人可以在法定或者約定的期限內，做出拒絕調解的意思表示。42根據澳門澳門律師公會調解及調停中心的《爭議調解及調停規章》第2條第4項規定，“在調解或調停程序過程中，各方當事人可將糾紛中未能達成協議的部分或全部交予仲裁”，即調解未決的事宜可以再付諸其他爭議決議方式，例如仲裁或者自由透過法院解決。根據同一規章第20條第1款規定，各方當事人達成的協議須透過仲裁決定正式確認方具執行力。不過，透過不同的調解規則，調解機構對接納調解作為爭端解決方式的條件或前提可以是擇一的，或者為排他式的。例如根據澳門世界貿易中心仲裁中心的《調解規則》第3條規定，凡指定該仲裁中心對有關爭端提供調解服務者，必須同意放棄向該仲裁中心提起法律訴訟的權利。3.䒤ⵋ⾕闋ⶾ饘溸侞ⲇ雙方當事人在調解程序結束時，就爭議處理所達成的解決方案就是和解協議，這是繼調解協議的前提下達成的成果。就調解最後達成的和解協議而言，既不是司法機關作出的司法文書，也與仲裁機構的仲裁裁決不同，所以一般不具有直接的強制執行力。不過，由於和解協議，往往是當事人在中立第三人的協助下，進行磋商後爭議解決的結果，因此更容易得到當事人的自覺履行。但是，調解最後達成的和解協議，其法律效力以及能否強制執行，直接關係到調解作為一種獨立爭議解決方式之生命力。目前，解決和解協議的執行力問題，主要將和解協議通過仲裁程序轉化為仲裁裁決，利用國際上現存的行之有效的承認和執行外國仲裁裁決的制度保障和解協議的法律效力。43例42尹力：《國際商事調解法律問題研究》，第131頁。43尹力：《國際商事調解法律問題研究》，第3及170頁以下，其對有關和解協議的強制實施問題展開了具體的綜合性闡述。09_7.indd1204/03/202016:55:53114

陳德鋒論調解作為澳門替代爭議解決方法的機制建設如澳門《消費者爭議仲裁中心規章》第14條規定的經確認裁決的和解協議的效力等同於仲裁裁決，《保險及私人退休基金爭議仲裁中心規章》第20條規定的和解協議經仲裁委員會確認後與仲裁裁決效力一致，以及澳門世界貿易中心的《自願仲裁中心內部規章》第45條規定了由仲裁庭確認調解協議。◩篚靤2019年5月，澳門金融管理局聯合澳門消委會及世貿仲裁中心簽署《關於設立金融消費糾紛調解計劃的合作備忘錄》，為澳門金融消費糾紛提供多一個糾紛解決的處理渠道。針對申索額不高於100萬澳門元的金融消費爭議，申請人首次知悉其損失日起計兩年內可提出調解請求。據瞭解，該備忘錄旨在因應“粵港澳大灣區規劃”出台，預計未來跨境的金融消費活動趨增，為此建立調解機制。未來“調解計劃”與粵港澳大灣區城市對接，將與粵港澳大灣區“9+2”仲裁及調解機構簽訂協議，不久的將來會涵蓋大灣區的調解服務。44由此可見，綜合調解服務現時在澳門的發展及供應情況，以調解來解決爭議是大勢所趨，有關澳門當局已經着手培訓和關注調解員的質素。相信本文在考察和研究作為ADR的調解概念及相關制度與規範時，就本文關切的問題獲得了一個大致的整體研究論述。從社會發展及法律建制角度來看，調解具有的比較優勢，就發展態勢而言是很突出的，已經逐漸成為解決商事等不同爭議的一種重要手段。因此，隨着粵港澳大灣區三地法律合作的加快，澳門促進法律範疇各領域的發展義不容辭，特別是針對調解機制的探索和研究。為逐漸適應日益變化和發展的社會尤其是民商事方面的實踐需求，盡量在糾紛付諸司法途徑之餘，減輕澳門司法累積的負擔，需加快落實替代爭議解決方法的法律制度建設和實施，特別是推動澳門調解機制的具體創設和落實。當前，法律界對於調解的關注越來越多，需溝通致力於推進、發展及完善調解制度。相信本文有關調解的探究能對大灣區法律融合和交流有所助力，同時對澳門推動調解機制建設，促進相關調解立法，培養一批精幹高質素的優秀調解員，明確調解程序保障調解成果，以便將調解的優勢落於實處。⹪脞倁椀References［德］K•茨威格特、H•克茨：《比較法總論》，潘漢典、米健、高鴻鈞、賀衛方譯，法律出版社，2003年。Zweigert,K.&Kotz,H.,EinführungindieRechtsvergleichung:AufdemGebietedesPrivatrechts,Tübingen:MohrLehrbuch,1996.王公義、唐榮曼主編：《中國•澳大利亞“糾紛解決替代機制與現代法治”研討會論文集》，北京：法律出版社，2003年。Wang,G.&Tang,R.,CollectionofPapersofSino-AustralianSeminaronAlternativeDisputeResolutionandModernRuleofLaw,Beijing:LawPressChina,2003.中國大百科全書總編輯委員會編：《中國大百科全書》（法學卷），北京：中國大百科全書出版社，1984年。ChiefEditorialBoardoftheEncyclopediaofChina,EncyclopediaofChina(LawVolume),44參見《澳設金融消費糾紛調解》，《澳門日報》2019年5月29日，第A10版。09_7.indd1304/03/202016:55:53115

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陳德鋒論調解作為澳門替代爭議解決方法的機制建設2010及其中文版譯本《澳門仲裁公正：內部自願仲裁：六月十一日第29/96/M號法令註釋》，葉業迅生譯，澳門：法律及司法培訓中心，2012年。Prata,A.,DicionárioJurídico,5.ªEdição,VolumeI,Coimbra:Almedina,2014.Sanders,P.,TheWorkofUNCITRALonArbitrationandConciliation,Cambridge:KluwerLawInternational,2001.To,C.W.,“DevelopmentsoftheHongKongInternationalArbitrationCenter,”Mealey’sInternationalArbitrationReport,vol.15,no.12,2000.09_7.indd1504/03/202016:55:54117

第1期（總第43期）“一國兩制＂研究lssue12020年1月JournalofOneCountryTwoSystemsStudiesJan,2020╚㏔⪠㐍⾕憭ꪎ宑キ◜咀⚂倁剹ꃽꇘ蕞鞬另⺅飻⯜䍳偈䱳㴝꜎玨մ㴝궤궤1摘要：自澳門回歸以來，內地和澳門簽署了《民商事案件相互委託送達司法文書及調取證據的安排》，在促進兩地民商事案件文書送達與調查取證方面取得了積極而富有成效的成果。但《安排》在實施過程中也暴露出證人跨法域作證規則不夠細化而缺乏可操作性、取證協助中不同法域證人拒絕作證權不對等、取證方式種類少、取證協助資料公開及協助評估機制缺位、缺乏上位法支撐、區際特色不明顯，文書送達範圍受限、送達效率低，方式單一落後等問題。因此，有必要利用信息技術協助證人跨法域作證、賦予證人拒絕作證權、增加特派員取證制度、建立取證協助資料公開及協助評估機制、盡早啟動文書送達《安排》的磋商修增立法程序、擴大文書送達範圍，建立多種互助平台、創新送達方式，多方位合作提高送達效率，使得兩地的司法協助機制更順暢。關鍵詞：內地和澳門　文書送達　調查取證　司法協助ANewProbeintotheSystemofDocumentServiceandInvestigationandTakingofEvidenceinCivilandCommercialCasesbetweenMainlandChinaandMacaoSONGXixiang,SONGLulu(LawSchool,ShanghaiUniversityofInternationalBusinessandEconomics)Abstract:SincethereturnofMacaotoChina,theMainlandandMacaohavesignedtheArrangementforMutualEntrustmentfortheServiceofJudicialDocumentsandObtainmentofEvidenceinCivilandCommercialCases.Ithasmadepositiveandfruitfulachievementsinpromotingthedocumentserviceandinvestigationandtakingofevidenceincivilandcommercialcases.However,theimplementationofthearrangementalsorevealedthattherulesofcross-jurisdictiontestimonyofwitnesseswerenotdetailedenoughandlackedoperability,therightofwitnessestorefusetotestifyisnotequalindiﬀerentjurisdictions,methodstotakeevidencearefew,datadisclosureandevaluationmechanismsareabsent,supportfromhigher-levellawislacked,regionalcharacteristicsarenotobvious,andthescopeofdocumentserviceislimited,deliveryeﬃciencyislow,themethodissingleandoutdatedandsoon.Therefore,itisnecessarytouseinformationtechnologytoassistwitnessestotestifyacrossjurisdictions,tograntwitnessestherighttorefusetotestify,toincreasethesystemoftakingofcommissioners,toestablishdatadisclosureandevaluationmechanisms,toinitiatetheconsultationandamendmentofthedocumentserviceinthearrangementassoonaspossible,toexpandthescopeofdocumentserviceandtoestablishmultiplemutualassistanceplatforms,innovatingdeliverymethodsandmulti-facetedcooperationtoimprovedeliveryeﬃciency,makingthemutuallegalassistancemechanismofthetwoplacessmoother.Keywords:MainlandandMacao,documentservice,investigationandtakingofevidence,judicialassistance收稿日期：2019年11月1日作者簡介：宋錫祥，上海對外經貿大學法學院教授，法學博士；宋露露，上海對外經貿大學法學院國際法專業2018級碩士研究生10__7.indd104/03/202016:59:24118

2019年是澳門回歸祖國20週年，值得慶賀。自《內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排》（以下簡稱“CEPA＂）及其補充協定實施16年以來，內地與澳門經貿合作取得了令人矚目的成效，各項工作穩步向前推進，進展順利。早在2003年，內地和澳門簽署了CEPA以加強彼此的經貿合作，每年增加一份補充協定，這種優惠安排體制帶給澳門特別行政區及其各界民眾的一份“大禮”，顯示出中央人民政府和全國人民的關心和關懷，確保了澳門經濟的穩定、繁榮和發展，進一步加快了內地與澳門之間人員往來、經貿合作與經濟融合，包括進一步放寬服務貿易開放和便利貿易投資的措施、降低市場准入條件和解除相關限制等，隨着原產於澳門並在內地實行零關稅的產品不斷增多，CEPA及其隨後相繼出台的14個補充協議的作用日益凸顯，形成了系統和全方位的開放格局，其有效實施有利於澳門經濟適度多元發展，提升其經貿投資的溢出效應，創造更多的就業崗位。2016年至2018年期間，內地與澳門新簽署了《內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排服務貿易協定》（以下簡稱《CEPA服務貿易協定》）、《內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排投資協定》（以下簡稱《CEPA投資協定》）、《內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排經濟技術合作協定》（以下簡稱《CEPA經濟技術合作協定》）和《內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排貨物貿易協定》（以下簡稱《CEPA貨物貿易協定》）。其中，後4個CEPA協議的簽署實施標誌着內地與澳門CEPA升級版的任務的完成，提前實現了“十三五”規劃提出的CEPA升級目標。這些協定是內地與澳門經貿交流與合作的重要的規範性文件，使得內地與澳門的民商事交往與聯繫日趨緊密，密切的經貿往來也促進了兩地司法協助制度的發展。《關於內地與澳門特別行政區法院對民商事案件相互委託送達司法文書及調取證據的安排》（以下簡稱《安排》）是內地與澳門簽署的第一份司法協助文件，具有里程碑意義。該《安排》自2001年9月15日生效以來已實施18年，取得十分顯著的效果，同時它對於內地與澳門在司法行政協助方面的聯繫與互助產生了積極而深遠的影響。┞վ㴙䱖տ㷞偣⺅䕒溸꿶詈䧯侞內地與澳門民商事案件的文書送達與調查取證都是通過內地各省及直轄市高級人民法院與澳門終審法院進行，內地最高人民法院與澳門終審法院則可以直接相互委託送達文書和調取證據。內地可以向澳門請求協助送達文書和調取證據的法院數量要遠遠多於澳門，因此為提高法院區際司法協助工作效率，內地採取了一些改革措施：一是全國各法院均設立專門機構或指定部門負責統一辦理涉澳司法協助業務，人民法院涉澳司法協助工作實現歸口管理，司法協助成為法院和辦案法官業績考核的重要考核對象，完善各級法院的區際司法協助工作；二是最高法院建立巡迴法庭制度，各級法院可以把本應由高院轉遞的涉澳民商事案件文書送達和調查取證協助請求直接交由巡迴法庭處理，這一制度可以減少司法協助請求書的在途時間。自《安排》實施至今2018年，澳門終審法院收到內地法院的委託書共1,140件，內地法院收到澳門法院的委託書共455件，兩地一共1,595件。經澳門終審法院轉送初級法院執行且已完成並寄回內地的委託書共有1,108件，另有32件正在澳門初級法院執行中。已完成並寄回的當中，成功執行的有744件，佔67.15%；未能成功執行的有364件，佔32.85%。內地法院收到的澳門法院委託書中，已完成並寄回的共433件，其中成功執行的有199件，佔45.96%，未能成功執行的有234件，佔54.04%。10__7.indd204/03/202016:59:28119宋錫祥宋露露中國內地和澳門民商事案件文書送達與調查取證制度新探

銩1մ⪠㐍岻ꯗ⻔憭ꪎ箾㷦岻ꯗ韈寛ꃽꇘ倁剹蕞鞬另⺅飻簣阜䌑⚍ꃽꇘ⺶岻倁剹鞬另⺅飻緶俪20018082002322342003521532004551562005543572006361372007281292008230232009351362010281292011321332012251262013312332014355402015111101212016167517220171632165201817810188緶俪1,093471,140銩2մ憭ꪎ箾㷦岻ꯗ⻔⪠㐍岻ꯗ韈寛ꃽꇘ倁剹蕞鞬另⺅飻簣阜䌑⚍ꃽꇘ⺶岻倁剹鞬另⺅飻緶俪200581920061251720079413200817724200919120201028129201123326201248856201324428201429433201532335201648856201740040201847552緶俪39065455隌♧┪魗値周仄վ憭ꪎ杆⯂鉿侓ⶤ⺶岻䌑㖦2017-2018տ俠槏脯䧯10__7.indd304/03/202016:59:28120“一國兩制＂研究2020年第1期

從表1和表2上兩個表中可以看出，內地寄送的文書送達協助委託書大約是澳門的3倍，筆者認為造成這一巨大差距的原因在於，內地的法院要遠遠多於澳門，這使得內地需要文書送達協助的案件數量也要遠多於澳門。此外，還應注意到兩地文書送達協助一共有1,483件，兩地調查取證協助一共有112件，文書送達協助數量大約是調查取證協助數量的13倍，調查取證協助比起文書送達協助而言整個過程更加複雜，不僅涉及物證的收集，有時還需要收集證人證言等其他證據，因此數量上的差距也在情理之中。◝վ㴙䱖տ㷞偣╚╭锣㲾㐃溸ゼ꾴蕞┯鳉《安排》文書送達的制度在實踐中有很好的運用，總結了之前所制定的《關於內地與香港特別行政區相互委託送達民商事司法文書的安排》，也做出了相關的改進，如在第5條中規定了優先安排原則，第7條中規定了不得拒絕的情事以及不予執行的事由，即公共秩序保留條款。澳門與內地之間的文書送達採取了積極創新的協作模式，因為簡單的文書送達涉及較少的政治因素，實踐中合作也比較順利，但是相關問題仍然不容樂觀，相較之下調查取證制度因存在一些問題而導致運用不是很廣泛，多年來相關法規缺位，立法滯後，實踐步伐遲緩。┞飻☭鴚岻㔔✑飻锺⯵┯㝊算ⵋ脯罽▌⺪交✑䙎《安排》第21條只是籠統地規定了證人跨法域作證的方式和程序，即如果委託法院請求受託法院轄區內與案件有關的證人、鑒定人前往委託法院作證，受託法院在徵得證人、鑒定人的同意後，可以幫助安排上述人員前往委託法院作證。該條款使得兩地在有需要時可以相互讓對方法域的證人跨法域作證。《海牙取證公約》沒有對證人跨法域作證作出規定，而中國與某些國家簽訂的刑民合一司法協助協定中有所規定。例如，中國與波蘭簽訂的《民事和刑事司法協助的協定》第28條第1款。1但《安排》原則上明確了證人可以跨法域作證，而實踐中尚無利用這一規則的案例被媒體披露或報導，也許根本就沒有這方面的成功實例予以印證，與該條款本身存在一定不足不無關係。實際上，證人跨法域作證的成本十分高昂，相關費用由誰來承擔尚不明確，實際可操作性不強，這勢必阻礙了兩地法院安排證人前往對方法院出庭作證。◝⺅飻ⶾⲙ╚┯⻎岻㔔飻☭篥✑飻妝┯㸫瞐澳門《民事訴訟法典》規定了證人可以基於以下兩種理由拒絕作證：其一，證人與案件當事人是親屬、姻親及配偶等關係；其二，證人因其醫師、律師、記者、公務員等職業掌握一些秘密。2內1《關於民事和刑事司法協助的協定》第28條第1款：“對通過被請求的締約一方通知前來出庭的證人或鑒定人，無論其國籍如何，提出請求的締約一方不得因其入境前所犯的罪行或者因其證詞、鑒定或其他涉及訴訟內容的行為而追究其刑事責任和以任何形式剝奪其自由。＂2澳門《民事訴訟法典》第519條第1款及第3款規定了證人拒絕及推辭作證言的情形，第519條第1款：“除非訴訟標的為調查子女的出生或死亡，否則下列之人可以拒絕在有關訴訟中以證人身份作證言：（1）在涉及直系血親卑親屬的案件中，直系血親尊親屬得拒絕作證言，反之亦然；（2）在涉及女婿或兒媳的案件中，岳父岳母或翁姑得拒絕作證言，反之亦然；（3）在配偶一方或前任配偶一方為當事人的案件中，配偶另一方或前任配偶另一方得拒絕作證言；（4）現與或曾與案件中任一當事人以事實婚方式共同生活的人可以拒絕在該案件中作證言。＂第519條第3款：“須保守職業秘密或遵守公務員保密義務或保守本地區機密之人，應推辭就須予保密之事實作證言。＂10__7.indd404/03/202016:59:29121宋錫祥宋露露中國內地和澳門民商事案件文書送達與調查取證制度新探

地《民事訴訟法》未賦予證人拒絕作證的權利。《安排》明確規定了證人可以按照受託法院所在地的法律拒絕作證，這使得在實踐中會造成以下局面：內地法院因需要向位於澳門地區的證人錄取證言，向澳門法院發出取證協助的請求，澳門法院在具體執行該取證委託時，若證人是內地案件當事人的配偶，其可以根據澳門的法律拒絕作證，此時澳門法院應退回材料。但當澳門法院向內地法院發出請求協助錄取證言的委託書時，即使位於內地的證人是澳門案件當事人的配偶，其沒有任何法律依據可以拒絕作證。內地與澳門民商事取證協助安排是兩法域通過平等協商的方式達成的，賦予不同法域的兩名證人相同的權利是一國各法域擁有平等法律地位的體現。《安排》的規定使得在進行區際取證協助時，內地證人沒有拒絕作證權，而澳門的證人卻有拒絕作證權，這一“跛腳”現狀極為不合理，是內澳取證協助制度的一大共同缺陷。┩⺅飻做䑑甦꿕㸵《海牙取證公約》規定了三種國際民商事案件取證協助方式──請求書方式、外交領事取證方式和特派員取證方式。請求書一般通過兩國間的中央機構轉送遞交至具體執行取證協助的部門，因此請求書方式是間接取證方式；而外交領事和特派員取證方式是一國的外交領事或特派員為協助其所在國的法院完成訴訟，直接在另一國境內進行取證活動，因此外交領事取證和特派員取證是直接取證方式。外交領事取證方式的取證主體是外交人員，同一主權國家內部的不同法域間不存在互派外交人員的情況，故區際取證不能適用外交領事取證方式。許多國家在加入《海牙取證公約》時會對特派員取證提出保留，其中就包括中國在內，其提出保留的原因是擔心其他國家司法人員在本國取證時會侵害所在國主權，而一個國家內部不同法域之間司法人員前往其他法域取證不存在主權問題，區際取證協助中加入特派員取證完全沒有障礙。所以，除了外交領事取證方式外，請求書方式和特派員取證方式都可以為區際民商事案件取證協助所借鑒。《安排》中適用的是委託書取證方式，同時第19條賦予了法院司法人員在一定條件下可以跨法域取證的權利：在徵得受託法院同意的情況下，委託法院可以派司法人員向證人、鑒定人發問。有學者認為第19條是特派員取證方式，筆者對此不敢苟同，《安排》第19條規定：“受委託方法院在執行委託調取證據時，根據委託方法院的請求，可以允許委託方法院派司法人員出席。必要時，經受委託方允許，委託方法院的司法人員可以向證人、鑒定人等發問。”第19條規定參照了《海牙取證公約》第8條規定：“締約國可以聲明，在執行請求時，允許另一締約國請求機關的司法人員出席。”公約的該條規定是在委託取證章節中，並不屬於特派員取證規則。另一方面，委託方司法人員是在出席受託方法院取證工作時才可以向有關人員發問，換句話說，其是在受託方法院的協助下才得以發問，而特派員取證是指在徵得被請求國同意後，無需法院間委託等各種繁瑣環節，並且除了有特殊情況外也無需被請求國主管機關的協助，請求國法院可派出專人去被請求國取證。所以，《安排》的規定與《海牙取證公約》的特派員取證規則是不一樣的，從嚴格意義上來說，《安排》只規定了委託書取證這一種取證方式。過於單一的取證方式造成了實踐與法律相脫節，削弱了區際取證效率，並有可能引發法律衝突，破壞區際不同法域之間的和諧關係。㎃⺅飻ⶾⲙ魗値⪬ꪛⶾⲙ雅⛓塎⯜罽⛻《安排》的簽署只是區際取證協助制度化運行的開始，《安排》在實踐中是否真的能發揮功效還要看區際取證協助的結果，結果主要體現在兩方面：內地與澳門法院之間每年請求取證協助的案10__7.indd504/03/202016:59:30122“一國兩制＂研究2020年第1期

件數量及成功調取到證據的案件數量。若有關機構能公開上述兩類資料，就能每年對區際取證協助進行追蹤，以此可以觀察出取證安排是否真的有在發揮功效。對取證協助進行階段性的評估，能從實踐中發現問題，進而能針對性地提出完善意見。取證協助資料公開及協助評估機制的缺位雖然不會對兩地法院實際開展司法協助工作帶來影響，但卻會引發兩地之間司法互信等其他問題。◩罽▌┪⛻岻溸佻串內地和澳門之間的文書送達分為兩個階段：第一階段是澳門回歸以前，在這個階段雙方的文書協助事項參照《海牙送達公約》以國家間司法協助的方式進行，或者是以地方協商解決的方式送達。第二個階段是澳門回歸以後，內地和澳門同屬於一個國家不同法域，國際條約已經不能繼續適用，否則與國家主權相違背。基於此，內地和澳門之間只能根據雙方達成的區際《安排》相互委託送達。這個模式存在着明顯的弊端，最高人民法院與澳門特區政府協商達成《安排》，憲法以及相關法律並沒有賦予最高人民法院對外協商簽訂區際協定的權力。並且安排所涉及的內容不屬於現有法律法規範圍，司法解釋是對具體法律在運用過程中的闡釋和說明3，依據《安排》所頒佈的司法解釋超越了最高人民法院的職權範圍，導致最高人民法院造法的怪異現象。內地通過最高人民法院司法解釋的形式確定下來，而澳門特別行政區則通過《澳門基本法》的規定進行落實。在這種情況下，雙方之間達成的《安排》無法對雙方形成一個有效制約，僅僅作為雙方在立法過程中的一個藍本，起到的效果甚微。雙方最終所制定的法律法規或司法解釋也無法跨越法域對對方產生約束，如果一方不接受或者執行送達委託，所造成的後果也只是自身法域內部的違法，委託方沒有相關的救濟措施。這種單邊執行的方式，容易造成雙方立法和執行問題上的“不平衡”。4相比於2009年大陸海基會和台灣海基會所簽訂的《海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議》採取的先“各自立法”再“統一協商”的模式，雖沒有達成具體規定，但是在協商立法模式上避免了無法達成互惠的問題。對於文書送達問題，澳門一直沒有做出較多的改進措施，內地則通過司法解釋的形式進行單方面的改進放寬要求，增加送達方式。2009年最高人民法院《關於涉港澳民商事案件司法文書送達問題若干規定》規定人民法院可以向受委託的訴訟代理人送達，可以通過郵寄、傳真、電子郵件、公告、以及對在內地的受送達人的有權接受送達的機構留置送達。5該規定拓寬了涉澳的文書送達方式，但這並不是通過和澳門行政機關的磋商所達成的意思表示一致的協議，內地單一出台的辦法可以彌補內地司法制度的漏洞，對這一司法協助的困境進行了更加完善的修改，但實際上，缺少雙向的溝通的解決辦法，致使陷入“有法可依，有法難依”的困境。3宋錫祥：《中國內地與澳門區際民商事司法協助的成效、問題及其完善建議》，《政治與法律》2011第8期，第91-101頁。4于飛：《我國不同區際司法協助模式下的區際送達》，《河北法學》2017年第8期，第14-24頁。5《關於涉港澳民商事案件司法文書送達問題若干規定》第7條規定了郵寄送達：“人民法院向受送達人送達司法文書，可以郵寄送達……＂第8條規定了電子送達方式：“人民法院可以通過傳真、電子郵件等能夠確認收悉的其他適當方式向受送達人送達。＂第8條涉及公告送達：“人民法院不能依照本規定上述方式送達的，可以公告送達。公告內容應當在內地和受送達人住所地公開發行的報刊上刊登，自公告之日起滿三個月即視為送達。＂第11條規定了對有權機構或個人的留置送達：“受送達的分支機搆、業務代辦人送達司法文書，可以適用留置送達的方式。人民法院向在內地的受送達人或者受送達人的法定代表人、主要負責人、訴訟代理人、代表機構以及有權接收。＂10__7.indd604/03/202016:59:31123宋錫祥宋露露中國內地和澳門民商事案件文書送達與調查取證制度新探

⪮ⶤ갿杆虝┯僻꿶ꃽꇘ碄㏚⺇⯒ꮺ⯜內地和澳門同處於一個主權之下，遵循“一國兩制”方針政策，澳門保留其原有的司法審判程序。內地和港澳之間一直不斷加大司法合作的力度，但是現有的安排雖略有改進，但是在基本的條款上幾乎照搬了澳門回歸以前所適用的國際條約，甚至比國際條約的做法更加嚴格。在香港、澳門回歸之前，最高人民法院在1987年發佈的《最高人民法院關於審理涉港澳經濟糾紛案件若干問題的解答》第5條6關於送達問題規定了三種送達方式——雙掛號信送達、訴訟代理人或者其他人送達以及公告送達，比《安排》中單一的委託送達方式更加靈活。香港回歸之前，在內地與香港之間通過地方協商的方式解決文書送達問題。傳統的英美法系對於文書送達採取當事人主義，認為法律文書可以通過當事人送達的方式完成，1986年最高人民法院批覆同意了香港和廣東之間的文書可以通過專門人員送達的方式送達。7為了展現區際特色，進一步促進雙邊司法協助進程，內地和澳門之間的送達方式可以站在更高更遠的角度，對原有的國際條約模式做出突破。《安排》的第14條明確列舉了進行送達的檔案類型，但是這個範圍僅包括司法文書，對於法律資料等法律外文書的交換的規定散見於基本法、CEPA等協定中，且相關條款不具有約束力，大多是口號式、原則性條文，可操作不強。在司法外文書的送達上內地和澳門之間也缺少有效的平台和管理組織。例如法律資料，法律資料是指主體之間互相交換、交流各自的法律政策和法律資料、資料等。司法上的交流合作依賴於雙方的信息對稱，除了司法文書之外的法律文件和資料作為涉澳案件中瞭解案情、有效偵察、司法審判中的重要文件，不僅可以提高雙方的司法效率，還可以進一步推進區際司法交流，促進區際一體化進程。信息的不對稱導致無法有效迅速的送達，往往會導致司法效率不高，管理和運作無序等問題，雙方無法即時的獲取對方司法信息，只能通過偶發性的索取手段瞭解對方信息。在文書送達上司法外文書應予以考慮，《海牙送達公約》第17條對這點予以肯定，司法外文書可以按照本公約各條規定遞送到締約另一國，以便送達。在與澳門的區際文書送達範圍的規定上，不僅小於中國認可的《海牙送達公約》的範圍，也小於中國於其他國家簽訂的雙邊文書送達協定。例如，在2010年簽訂的《中華人民共和國和阿爾及利亞民主人民共和國關於民事和商事司法協助的條約》第7條明確規定的司法協助的範圍包括：“（一）送達司法文書；（二）調查取證；（三）承認與執行法院裁判文書以及仲裁決；（四）交換法律資料；（五）不違背被請求方法律的其他形式的協助＂。┣ꃽꇘ侞椚⛾做䑑ㅠ┞訓䕁在送達方式上，《安排》中只規定通過委託的方式進行送達，導致諸多不足。隨着內地經濟的飛速發展，澳門和內地之間的人口往來急劇增加，需要送達的文書也越來越多，過於繁雜、效率低6《最高人民法院關於審理涉港澳經濟糾紛案件若干問題的解答》第5條：“關於送達問題：對於在香港、澳門地區的當事人，人民法院送達訴訟文書，可以用雙掛號郵寄送達，也可以交由接受送達一方當事人的訴訟代理人或者其他人送達。當事人地址不詳或者郵寄送達不到的，公告送達。自公告之日起，滿六個月，即視為送達。＂7《最高人民法院關於廣東省高級人民法院與香港最高法院相互協助送達民商事訴訟文書初步協議的批覆》，最高人民法院法(經)覆［1986］1號。10__7.indd704/03/202016:59:31124“一國兩制＂研究2020年第1期

下的送達方式導致需送達的文書積壓。人口流動過快造成的不確定性，也產生了文書無處送達的問題。當事人厭訴、法律意識淡薄等主觀因素也造成致使當事人推拒司法文書。法院內部的送達管理制度混亂，送達人員不明確，法院的自身原因也致使送達效率低下。《安排》本身的缺陷也不容忽視，根據《安排》規定，通過各級最高人民法院和澳門終審法院相互委託送達，委託時須出具司法文書、案情簡介、託請轉遞委託書、請求書，文書送達後，出具的送達回證或者送達證明書需要經原途徑返回，這種程序複雜繁瑣，所需週期幾個月到幾年不等。8據統計，2018年度佛山市中級人民法院共發起15件文書送達委託，至2019年3月完成10件，完成委託的平均時間長達四個月。9另外送達手續繁瑣，環節繁多，送達的週期過長嚴重影響案件的及時審結，降低司法審判效率。《安排》已經至今已經生效了十幾個年頭，信息科技飛速發展，信息傳達方式已經越來越多樣化，為了解決“送達難”問題，2013年內地《民事訴訟法》的修改規定了七種送達方式，其中認可了電子信息技術在送達問題上的重要作用，第68條規定了留置送達中可以採取拍照、錄影等方式記錄送達的過程，保證送達的合法性。第87條規定電子送達方式，送達的方式包括傳真、電子郵件，但是又不限於此，只要是當事人同意的方式均可以送達除判決書、調解書及裁定書之外的司法文件，例如：通過QQ、微信、短信等方式。對於域外送達，在最高人民法院關於適用《中華人民共和國民事訴訟法》的解釋第534、535、536條規定了公告送達、向域內代表人、主要負責人送達以及郵寄送達三種方式，其中郵寄送達指在對方當事人允許的情況下可以直接向本人送達，這一規定無疑是對原有安排規定方式的一個擴大補充。不僅如此，在此之前《最高人民法院關於涉港澳民商事案件司法文書送達問題若干規定》第8條10，《最高人民法院關於涉台民事訴訟文書送達的若干規定》第3條第6款11，對於電子送達都持積極的態度。但是不僅僅是國際、區際司法文書電子送達，包括國內法律文書的電子送達在構建和發展上都存在缺陷。在實踐中，當事人留檔的手機號停機，信息與實名驗證不符，法律文書在電子傳輸中安全問題等多方面的原因，沒有相應的司法文書送達電子平台和完善的送達回證確認送達程序，電子送達的發展舉步維艱，而傳統的區際送達程序中依舊適用着程序繁瑣、時間冗長，效率低下的委託送達方式。┩ꅾ┞婢㴟ㄍվ㴙䱖տ⾕潸ꬨ岻䔾溸㸫瞭蕞䐮饘根據上述問題的系統梳理和歸納，可以發現無論是兩地調查取證，還是文書送達方面，仍有不少有待改進或完善之處。概括起來主要體現在以下七個方面：┞⯈氠⟥䛉䪫銋靿僻飻☭鴚岻㔔✑飻《安排》規定證人可以跨法域作證，但由於路途遙遠，跨法域作證所花費的成本較大，因此實8宋錫祥：《中國內地與澳門區際民商事司法協助的成效、問題及其完善建議》，第91-101頁。9巫江禺：《提升涉港澳司法送達能力，補足涉港澳審判效率短板》，《粵港澳大灣區建設中的區際衝突法專題研討會論文集》，2019年，第256-266頁。10《最高人民法院關於涉港澳民商事案件司法文書送達問題若干規定》第8條：“人民法院可以通過傳真、電子郵件等能夠確認收悉的其他適當方式向受送達人送達。＂11《最高人民法院關於涉台民事訴訟文書送達的若干規定》第3條第6款：“有明確的傳真號碼、電子信箱位址的，可以通過傳真、電子郵件方式向受送達人送達……＂。10__7.indd804/03/202016:59:32125宋錫祥宋露露中國內地和澳門民商事案件文書送達與調查取證制度新探

踐中不曾聽聞有證人跨法域作證的實例，內地《民事訴訟法》也要求除某些特殊情況外，證人應當出庭作證。近年來，在國際取證領域，利用視頻技術取證因其便利和低成本的特性開始受到關注。使用現代技術特別是視頻連結技術來促進和改善《海牙取證公約》的取證制度是2009年2月在海牙舉行的“關於《海牙取證公約》實際運作”特別委員會會議的一個重要議題，視頻連結技術使得彼此相距很遠的各方通過即時音訊和視頻進行即時通信12，為某一國家的司法人員審問處於另一個國家的證人提供技術支援。內地與澳門民商事調查取證協助也可以引入視頻技術取證，這樣證人就不用跨越地理上的距離，而是借助視聽媒介來履行義務，這也是證人跨法域作證的另一種形式。內地和澳門的法律法規中均規定了通過視頻技術向證人獲取證言。內地《民事訴訟法》規定在得到法院的許可後，因路途遙遠，交通不便不能出庭的可以通過視聽傳輸技術等方式作證。在實踐中，內地某法院曾經利用微信視頻的方式，與其他國家遠端連綫，當庭進行跨國取證並確認案件的重要事實。13與內地相類似，澳門法律也規定了可以通過視聽傳輸技術獲取證人證言。14這就意味着《安排》的證人跨法域作證規則中加入視頻技術取證方式，並不會違反兩地的相關規定，反而可以與上述提到的有關法律很好地銜接在一起，形成一套完整的區際民商事視頻技術取證規則，從而有效提高證人跨法域作證的效率。◝⪠㐍վ宑◜陽限岻տ䥧鮈◙飻☭篥✑飻妝在法院審理民商事案件的過程中，證人證言是最能還原案件事實的證據之一。民商事訴訟除了能解決社會上的糾紛外，還承擔着維持社會安穩和保障公民能夠實現法律賦予的權利的重任。所以，為了社會利益，法院有權強迫證人提供證言。但在一些特定情況下證人被迫作證會對其自身造成損害，比如證人是當事人的親屬，其所提供的證言會對當事人的人身權或名譽權造成損害，又或者證人因為某種特殊的職務需要保守秘密，而出庭提供證言會洩露秘密，雖然這類案件一般都不公開審理，但是證人在精神上必定會承擔一定的壓力。任何情況下都強制證人出庭作證雖然維護了社會利益，但卻侵害了個人利益。而隨着國際社會愈加重視民商事程序中證人的人權，越來越多的國家賦予了某些擁有特殊身份和職業的證人在民商事訴訟中的拒絕作證權，使得個人利益和社會利益處於平衡狀態。澳門的法律規定了拒絕作證權，且《安排》也規定了證人可以按照受託法院所在轄區的法律拒絕作證，而內地《民事訴訟法》沒有對證人拒絕作證作出規定，這造成了內地與澳門證人權利不對等的現狀。《海牙取證公約》第11條明確規定了證人可以根據被請求國或者請求國的法律拒絕提供證據，這就使得即使兩個國家中有一個國家的法律未對證人拒絕提供證言作出規定，也不會出現證人權利不對等的情況。該條規定為內地與港澳取證協助中出現的證人權利不對等問題提供了一種解決路徑，《安排》可以借鑒《海牙取證公約》的規則，規定內地與澳門進行民商事調查取證的協助12“TheTakingofEvidencebyVideo-linkundertheHagueEvidenceConvention”(Prel.Doc.No6ofDecember2008),https://assets.hcch.net/docs/7f8efcef-e7ﬀ-481e-b7b4-8012d9497de7.pdf,retrievedon1stNovember,2019.13《破解境外證據審查難題──上海海事法院利用微信視頻跨國取證》，2016年9月25日，http://rmfyb.com/pa-per/html/2016-09/25/content_116824.htm?div=-1，2019年10月16日訪問。14澳門《民事訴訟法典》第542條：“應在聽證中作證言之人不能依時到場或其依時到場屬非常困難者，法官經聽取當事人之意見後，得命令該人透過使用電話或與法院直接聯絡之其他方式，作出任何對案件之裁判屬必要之解釋，只要須調查或解釋之事實本身之性質可與該措施相容。＂10__7.indd904/03/202016:59:33126“一國兩制＂研究2020年第1期

時，證人可以根據委託方法律或者受託方的法律拒絕提供證言，且如果委託方法律中有證人拒絕作證的規定，需在委託書中列明，這樣位於受託方法域的證人才有機會知曉委託方的法律對證人拒絕作證是如何規定的。該解決路徑不必啟動對《民事訴訟法》的修改程序，內澳區際取證安排的調整只需通過內地最高人民法院與澳門特區政府協商解決，這勢必節省了修法的成本與時間。但是這會產生另一個問題，即上述規則賦予了內地居民在某一特殊條件下拒絕作證的權利，這與內地《民事訴訟法》第72條凡是知道案件情況的單位和個人都有義務出庭作證的規定相抵觸，造成法律上的衝突。因此，從長計議，一旦時機成熟或條件具備，還是有必要對內地《民事訴訟法》作適當微調，以順應國際民事訴訟立法發展趨勢。具體來說，對證人可以拒絕作證的情形作出明確列舉，便於實際操作，除了立法上採取列舉式之外，還可輔助於概括式，對於無法列舉的情形採用兜底條款的方式予以涵蓋。這樣做可以有效地杜絕法律衝突的隱患。至於哪些情形下證人可以拒絕作證，則需要內地立法部門根據內地的現實需要、社會生活和風俗習慣等作出具體而慎重的考量。┩㙨Ⲏ杆嵟〉⺅飻⯜䍳特派員取證是指法院委派專人去域外取證，這項取證制度多存在於普通法系國家，如英國、美國等。15特派員取證與委託書取證最大的不同是，委託書一般通過兩個國家或兩個地區指定的聯絡機構進行傳遞，並由受託方司法人員具體開展取證活動。委託方司法人員一般情況下不會親自去受託方區域，即便司法人員親自前往取證地，也只是出席取證活動，不會親自取證。而特派員會親自前往另一國家或地區調查取證。對於特派員取證制度，兩大法系國家分歧較大。大陸法系國家普遍認為在其領土上調查取證是司法行為，在沒有特別授權的情況下，必須由其法院的法官完成16，這種觀念使得在《海牙取證公約》生效前，大多數大陸法系國家都禁止美國等國家的特派員在其境內調查取證。17普通法國家則允許在沒有事先許可的情況下，其公民可以在任何人面前自願提供證據。18《海牙取證公約》是第一個規定特派員取證方式的多邊協定，實現了普通法系國家的取證需求，於此同時，為了顧及大陸法系國家的利益，《海牙取證公約》對特派員取證方式又規定了諸多限制條件，比如第17條指明除了取證地國事先聲明無需許可外，某一締約國指派特派員前往另一締約國取證的前提條件是取證地國指定的主管機關已給予一般性或對特定案件的許可，並且被指派的特派員須遵守主管機關在許可中設定的條件。第18條規定締約國可以作出聲明，其他締約國指派的特派員在其境內取證時，可以向其主管機關申請採取強制措施，換句話說，若締約國沒有作出明確聲明，特派員不能強制取證。此外，《海牙取證公約》還規定締約國可以對17、18條做出保留聲明。目15黃進主編：《中國的區際法律問題研究》，北京：法律出版社，2001年，第182頁。16HagueConferenceonPrivateInternationalLaw,“ReportoftheSpecialCommissionontheOperationoftheHagueConventionontheTakingofEvidenceAbroadinCivilorCommercialMatters,”InternationalLegalMaterials,vol.24,iss.6,1985,pp.1668-1684..17Wotman,D.,“TheHagueConventionontheTakingofEvidenceAbroadinCivilorCommercialMatters-AComparisonwithFederalRulesProcedures,”BrooklynJournalofInternationalLaw,vol.7,iss.2,1981,pp.365-412.18HagueConferenceonPrivateInternationalLaw,“ReportoftheSpecialCommissionontheOperationoftheHagueConventionontheTakingofEvidenceAbroadinCivilorCommercialMatters,”pp.1668-1684.10__7.indd1004/03/202016:59:34127宋錫祥宋露露中國內地和澳門民商事案件文書送達與調查取證制度新探

前，只有美國、英國和意大利等屈指可數的國家聲明他國的特派員可以向它們申請採用強制措施19，捷克、法國、荷蘭和德國等部分國家則規定如果其他國家的特派員想在這些國家進行取證活動，需要事先取得它們的同意，墨西哥、新加坡和烏克蘭等國則對特派員取證提出保留，可見，部分《海牙取證公約》的締約國對特派員取證仍是持反對態度。出現上述現象的原因在於，相較於照顧國家主權的間接取證方式而言，特派員直接取證方式使得取證的形式和過程可能不受取證地國主管機關的控制，尤其對於把調查取證定義為司法行為的大陸法系國家來說，特派員直接取證方式可能會引發當地國家嚴重的衝突和對抗。那麼內澳民商事取證規則中可否增加特派員取證呢？筆者認為是完全可行的，主要理由是：比起國家與國家之間的關係，同處一個國家的兩個法域之間的關係更為親密，兩法域間的司法人員會更信守合作精神。國際取證中可能會出現不同國家之間因國力懸殊，國力較強的國家指派的特派員在國力較弱的國家取證時會做出損害該國主權或司法管轄權的行為。而在中國的區際取證中，不同法域處於平等的法律地位，不會出現因為經濟實力的強弱，某一法域侵犯另一法域司法管轄權的情況。被指派的特派員也必定會秉持合作精神，在不侵犯另一法域司法管轄權的前提下開展取證活動；另一方面，因為區際之間有更多溝通交流的機會，所以即使個別特派員做出越權行為，指派特派員的法域也可以立即從取證地法域收到回饋，進而及時通知特派員停止取證行為，不讓取證地法域的司法管轄權受到損害。此外，內地與澳門雖不接受外國法院的特派員取證，但最初澳門方面提出的關於內澳取證安排的文本中是有特派員直接取證方式的，後來考慮到過於寬鬆的取證方式不利於內澳安排的執行，最終刪除了特派員取證20，這從側面反映出內地與澳門都認可區際取證中使用特派員取證。綜上所述，在內地與澳門民商事取證制度中發展特派員直接取證方式是切實可行的，並且在引入特派員取證方式後，法院可根據案件所需證據實際情況，在法院職員、律師或其他有關人員中選出最合適的人選作為特派員前往另一法域取證，更有針對性，且能提升取證效益，增加區際取證安排的利用率。針對《安排》如何具體規定特派員取證方式，筆者提出以下具體建議：（1）在體例上，《安排》應單獨列一章專門規定特派員取證方式；（2）明確各法域有權指派特派員的主管機構，內地可指定高級人民法院，由其選擇特派員人選，中級法院和基層法院若需要特派員進行取證可以向所在省市的高級法院申請；（3）被指定的特派員必須熟諳取證地法域的法律法規，特派員的人選確定後應及時將特派員的姓名、身份及聯繫方式等信息通知取證地法域的主管機構；（4）指明特派員可以調取的證據種類及在他法域可以進行取證活動的期限；（5）對特派員的權利做出一定限制，特派員在他法域除了獲取必要的證據外，不能為其他司法行為，且其只能在法院委託的權限範圍內行事，也不能越權行使：（6）在取證過程中，若特派員需要在他法域採取強制措施，應向取證地法域的法院提出申請，由取證地法院司法人員具體執行強制措施，特派員自己不能直接採取強制措施。19“HagueConventionOntheTakingofEvidenceAbroadInCivilorCommercialMatters:TheExclusiveandMandatoryProceduresforDiscoveryAbroad,”UniversityofPennsylvaniaLawReview,vol.132,iss.6,1984,pp.1461-1486.20于曉白：《內地與澳門特別行政區法院就民商事案件司法文書送達和調取證據簽署司法協助性文件》，《中國法律》2001年第5期，第15-17頁。10__7.indd1104/03/202016:59:34128“一國兩制＂研究2020年第1期

增加特派員取證方式後，直接取證方式與間接取證方式並舉，內地與澳門的法院可根據案件的實際情況選擇一個最適合的取證方式，既提高區際取證效率，也能減少因取證帶來的困擾和摩擦。㎃⺅飻ⶾⲙ魗値⪬ꪛⶾⲙ雅⛓塎⯜若要建立取證協助資料公開機制，應在《安排》中明確規定內地與澳門每年互相通報取證協助情況，內地與澳門的有關機構每年分別公佈區際取證案件的數量及成功完成取證的案件數量，建議在安排中指明兩地具體公佈取證資料的主管機構，方便社會各界人士查詢，增強內地與澳門民商事調查取證協助的透明度。實際上，建立取證協助評估機制，有賴於各個法域各自制定具體的區際取證評估流程，每年對區際取證結果進行評估，並形成評估報告，該評估報告應當及時公開，同時通報給其他法域的相關部門。就內地如何具體開展區際取證評估，筆者特提出如下建議：各中級法院、基層法院對每一項取證協助的案件逐一進行統一登記，並將取證協助過程中所有的材料都歸檔保存，每年定期將區際取證的所有材料上交至所在省市的高級法院，由各高級法院根據下級法院提交的取證材料撰寫出區際評估報告。另外，最高人民法院應分別與港澳特區政府定期對評估報告提出的新問題和新情況進行認真研討和協商，進而提出改進方案，以便進一步完善內澳民商事調查取證制度。◩潍僃ベⳛ倁剹ꃽꇘվ㴙䱖տ溸牿キ⟵㙨皒岻䍈依據《安排》所達成的司法解釋對外缺乏約束力，對內缺少上位法的支撐。澳門和香港同樣適用“一國兩制”方針政策，香港於1999年與內地達成在關於文書送達的安排，在此之後直至2017年才就調查取證問題達成《最高人民法院關於內地與香港特別行政區法院就民商事案件相互委託提取證據的安排》，在委託取證問題上與《安排》中所規定的內容上存在差異，但是同樣也只是規定了通過內地各高級人民法院和香港特區政府政務司司長辦公室轄下行政署作為聯絡機關進行委託取證，經過了18年的再協商安排，與香港的安排中依舊缺少優先安排原則和不得拒絕的情事以及不予執行的事由，即公共秩序保留條款等事項。並且這三個安排在程序和委託機關的行政職能上存在差別，安排的不統一也造成了實踐中須分別對待的麻煩。2001年自《安排》生效後，內地與澳門特別行政區尚未就文書送達這一司法協助領域啟動正式的磋商機制，也沒有針對安排本身不合時宜的條款採取與時俱進的改進措施。例如，《安排》的某些條文過於死板僵硬，缺乏靈活性，也沒有預留其他管渠道的送達空間，顯然司法實踐已經超越了原先的制度設計，畢竟18年過去了，立法的相對滯後性沒有得到應有的重視。因此，在不觸及《澳門基本法》和法律原則的前提下，應該盡快就文書送達的方式、流程等問題進行必要的總結、檢討和反思，並尋求相應的對策，通過友好協商，積極推進修正程序，刪除不合時宜的條文，增補某些新條款，以滿足兩地區際司法協助新形勢的發展需要。⪮仺㝕倁剹ꃽꇘ溸碄㏚䐮皒㝂甦◧ⲙ䌐⺬區際司法協助不同於國際司法協助，是一國的內部事務，雖然中國主權下各法域的法律制度存在較大差異，但是同處於一個主權管轄之下，有着相同的根本利益，對於區際司法協助的要求和條件理應更加寬鬆。正如前文所述，中國區際文書送達的範圍甚至小於國際條約和雙邊協定的範圍。在此問題上，10__7.indd1204/03/202016:59:34129宋錫祥宋露露中國內地和澳門民商事案件文書送達與調查取證制度新探

我們不妨拓寬送達文書的範圍，允許司法外文書的送達。目前為止，內地和澳門法律資料的交換模式還是通過法院自行查明，或是通過當事人委託當地的律師對爭議的事項出具法律意見書，並且對法律意見書的採納還要經過法庭的審查。對於涉及國際司法主權的司法外文書可以選擇和司法文書相同的送達方式。其他司法外文書，如法律資料的送達可以採取更加寬鬆和便捷的方式，保證雙方的信息交流的暢通，消除信息不對稱、消息滯後等有礙司法審判效率的問題。建立區際法律資料庫，搜集內地和澳門之間的法律條文、案例以及學術研究成果，建立相應的法律資料文庫，以供雙方的法官、警察、檢察人員、監察人員以及學者查詢。資料庫中的信息包括：（1）法條的標準譯本，以中文、英文、葡語三種語言翻譯，為雙方審判中法律查明提供更加快捷、高效、準確的查明方式。（2）典型案例的搜集與研判。案例的內容包括案件的基本內容、案件的事實、判決的結果以及法律論證過程。特別是近年來最高人民法院發佈各類指導性案例以及澳門法院作為審判依據的重要的判例。（3）學術研究文庫，包含兩地熱點問題研究的主流觀點以及司法實踐中總結的實務成果。建立區際司法協助機構。在各自的最高司法機關之間建立一個協助平台，由雙方資深法官、資深律師、法律專家組成，負責對內地審理的涉澳案件和澳門審理的涉內案件中疑難問題進行探討，提出有針對性的指導意見，同時對司法實踐中出現的新情況進行磋商交流，破解文書送達的繁瑣和溝通不順暢造成的法律適用滯後等問題。┣ⱁ偈ꃽꇘ做䑑㝂做⛻⻉✑䳀둛ꃽꇘ侞椚事實上，內地與澳門之間文書的安排大多以《海牙送達公約》作為基本藍本，並結合兩地的送達具體情況進行文本的制度設計。其中，對於送達的方式、程序等方面均有所限制，在一定程度上制約了司法協助的效率。鑒於區際司法協助的特殊性，在文書送達中涉及的政治敏感問題較少，在開展文書送達的時候可以做出一些突破性規定，強調文書送達的效率，廣開司法協助的渠道。歸結起來，主要應從以下幾方面着手：第一，推廣電子送達的方式。電子送達方興未艾，2009年頒佈的《最高人民法院關於涉港澳民商事案件司法文書送達問題若干規定》中認可了這一方式，將現代科技與司法送達相結合是時代潮流，但是國內還沒有統一的規範，也沒有構建成熟的電子送達平台和資料庫。從制度構建和實施的角度，筆者認為應注意以下幾點：（1）兩地政府機構合作，建立統一的法院電子送達平台。錄入準確和即時的聯繫方式，如需送達文書的當事人出現在資料庫中並表示同意電子送達，就可以通過電子送達的方式進行高效送達。（2）注重電子送達的安全性和保密性。內地和澳門文書送達一直採用職權主義，認為司法文書事關一個國家的司法主權，不容侵犯，應由國家公權力主導。因此，在建立文書送達資料庫的時候更要注意電子送達的安全性和保密性，防止駭黑客攻擊，預防當事人以非法手段修改或者刪除司法文書。（3）司法文書的簽收是送達中一個重要的環節，為了保證當事人收到文書，並已經知悉文書內容，可以通過電子送達平台特殊的代碼設置，當事人一旦打開文書，資料庫即向法院發送當事人已查閱的信息。第二，建立兩地文書送達的跟蹤查詢平台。兩地開通文書委託送達的查詢平台，為每一個需送10__7.indd1304/03/202016:59:35130“一國兩制＂研究2020年第1期

達的文書編號，委託法院輸入相應的編號即能查詢到送達的進展情況。即時更新和監督送達情況，有利於掌握案件審理的流程。第三，簡化《安排》中繁瑣的轉遞環節。近年來，為解決大陸與台灣之間的司法協助問題，兩岸積極推進司法交流合作的創新探索，取得了引人注目的實踐成果。隨着兩岸交流的增多，涉台案件數量增長較快，涉及面廣，由於台灣與福建隔海相望，兩岸人民走動頻繁，福建法院審理了全國大部分的涉台案件。利用其地緣、人緣等優勢，福建法院的審判機制進行了專業化改進，全省共設立9個涉台案件專門民事審判庭，17個獨立建制的涉台案件審判庭，48個基層法院設立專門的涉台合議庭，廈門海事法院成立祖國大陸首個涉台海事審判法庭。21建立涉台案件的“綠色通道”，管理規範化，“快立快送”開通網絡立案渠道，一周之內完成送達，加強與高級人民法院之間的溝通，及時跟進案件進展，及時回覆。送達文書多管齊下，採取多種方式，並由專人或者機構協助送達途徑，首肯直接送達的重要性。22據初步統計，自1980年以來，廣東受理了全國三分之二的涉港澳案件，其案件量一直走在全國前列。23現行《安排》中規定內地各中級人民法院和基層人民法院需要向最高法院層層轉遞，然後才能由最高人民法院向澳門終審法院進行轉遞，再由其向澳門中級法院轉遞，由其將送達文書給到當事人手中。送達回執也需要通過原路返回，程序繁瑣，手續繁多，效率低下。為解決這一問題，在對於對澳送達，不妨嘗試開放送達的對接平台，允許內地中級法院和澳門中級法院之間進行點對點的直接送達，無需通過轉遞高級人民法院，只有多平台對接，才能提高送達的速度。在時機成熟、條件具備之後可進一步設置專門的送達機構和電子平台，這一點可以參考福建和台灣的做法，進行類似的制度設計。在廣東地區建立專門的審判庭，統一的送達平台和窗口，開設“送達快速通道”，基層法院和高級法院加強溝通與合作，即時跟進送達進展。最後，內地法院與在粵的澳商組織以及澳門法院進行深度合作，認同並逐漸推廣直接送達，提供送達提高效率，加強兩地溝通，節約司法成本，保證審判的及時性。第四，根據文書送達的種類，案件的性質進行分層次送達。對於小額訴訟、簡易程序以及普通訴訟程序中一般性事項的文書可以採取適用靈活的送達方式，保證當事人知悉送達的內容即可，例如，電子送達、直接送達等方式。對於事關當事人重大權益的裁定和判決，則嚴格按照規定進行送達，不僅保證當事人知悉文件的內容，還要保證當事人在送達回證上簽收。無論哪種層次的送達都要確保有合理的證據證明已有效送達，便於多種途徑的送達方式落到實處。⹪脞倁椀References于飛：《我國不同區際司法協助模式下的區際送達》，《河北法學》2017年第8期，第14-24頁。Yu,F.,“InterregionalDeliveryunderDiﬀerentInterregionalMutualLegalAssistanceModelsin21馬新嵐：《閩台司法交流合作的創新與發展》，最高人民法院涉港澳台工作指導小組辦公室編：《公正司法的制度保障──第三屆海峽兩岸暨香港澳門司法高層論壇文集》，北京：人民法院出版社，2016年，第305頁。22《工作簡報──海滄法院：以創新之力打造涉台法庭金字品牌》，2017年10月27日，http://www.haicang-court.gov.cn/xwzx/201712/t20171211_409113.htm，2019年10月16日訪問。23《全國約三分之二的涉港澳案件由廣東法院審理》，2019年3月30日，http://news.ycwb.com/2019-03/30/con-tent_30229827.htm，2019年10月16日訪問。10__7.indd1404/03/202016:59:36131宋錫祥宋露露中國內地和澳門民商事案件文書送達與調查取證制度新探

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第1期（總第43期）“一國兩制＂研究lssue12020年1月JournalofOneCountryTwoSystemsStudiesJan,2020窏憭㝕挗ⶤ蔦播⟜饨㐍岻䔾⯜䍳嬡鼜煝疶*颏մ⢕1摘　要：區域資源環境承載力、環境容量接近甚至超過警戒綫，環境污染跨界傳輸和區域環境質量下降，要求粵港澳大灣區必須強化自然保護地建設，這是灣區經濟社會持續發展的自然環境資源支撐，也是《粵港澳大灣區發展規劃綱要》專章規劃明確的重點內容之一。粵港澳大灣區自然保護地的法律制度衝突已經較大地影響到自然保護地的系統化、區域化保護，違背了山水林田湖草的生命共同體理念。粵港澳大灣區應以建設世界一流灣區生態文明為目標，求同存異，協調三地自然保護地的法律衝突。通過設立權威性自然保護地協調領導組織機構、制定灣區自然保護地統一的環境標準、協調自然保護地行政執法機制和公眾參與機制，強化灣區自然保護地法律保護。關鍵字：粵港澳大灣區　自然保護地　環境法律　衝突　協調ComparativeResearchontheLegalSystemofNatureProtectedAreainGuangdong-HongKong-MacaoGreaterBayAreaXIEWei(SchoolofLaw,GuangdongUniversityofFinanceandEconomics)Abstract:Thecarryingcapacityofregionalresourcesandenvironmentisclosetoorevenmorethanthewarningline.Trans-boundarytransmissionofenvironmentalpollutionanddegradationofregionalenvironmentalqualityisgettingserious.TheGuangdong-HongKong-MacaoGreaterBayAreamuststrengthentheconstructionofnaturereserves,whichisthenaturalenvironmentandresourcesupportingthesustainabledevelopmentofthearea.ItisalsooneofthekeypointsintheOutlineDevelopmentPlanfortheGuangdong-HongKong-MacaoGreaterBayArea.Theconflictsofthelegalsystemofthenaturereservesintheareahavegreatlyaﬀectedthesystematicandregionalprotectionofnaturereserves.TheGuangdong-HongKong-MacaoGreaterBayAreashouldaimtobuildaworld-classecologicalcivilization,seekingconsensuswhilereservingdiﬀerences,coordinatingthelegalconflictsamongthethreenatureprotectedareas.Throughestablishingauthoritativenaturereservesleadingorganizations,formulatingunifiedenvironmentalstandardsfornaturereservesinthearea,coordinatingthemechanismofadministrativelawenforcementandpublicparticipationinnaturereserves,thelegalprotectionofnaturereservesinthebayareacouldbestrengthened.Keywords:Guangdong-HongKong-MacaoGreaterBayArea,natureprotectedarea,environmentallaws,conflicts,coordinate基金項目：2018年度教育部人文社會科學研究規劃基金項目《粵港澳大灣區環境行政執法的衝突與協調研究》（18YJA820025），2018年度廣東省哲學社會科學規劃項目《粵港澳大灣區環境影響評價制度研究》（GD18CFX01）的階段性研究成果。收稿日期：2019年11月11日作者簡介：謝偉，廣東財經大學法治與經濟發展研究所、廣東財經大學法學院副教授，法學博士，博士後11_7.indd104/03/202017:03:52133

“一國兩制＂研究2020年第1期┞䑜阌自然保護地是人類生存所依賴的自然環境的重要組成部分，具有提供生態服務、維持生態平衡、保護生物多樣性、作為生態屏障等多元化功能。總體上看，中國自然保護地的現狀是重開發、輕保護，自然生態系統不斷遭受破壞而退化，威脅生態系統服務功能。1由於自然保護地對人類社會生存發展的極端重要性，當代世界各國都很重視自然保護地的特別保護。中國近年來也明確提出了“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”，並將其定位為“貫徹習近平生態文明思想的重大舉措”。2自然保護地需要運用法律手段加以保護，這已經成為國際公認的有效方法。如世界保護聯盟（IUCN）將自然保護地定義為：這是一個明確界定的地理空間，通過法律或其他有效方式獲得認可、得到承諾和進行管理，以實現對自然及其所擁有的生態系統服務和文化價值的長期保護。由於保護地主要指受到保護的自然區域，根據其內涵，一般稱其為自然保護地，以便和人工的保護區域相區別。自然保護區、國家公園、森林公園、濕地公園等都是重要的自然保護地類型。3◝窏憭㝕挗ⶤ蔦播⟜饨㐍⪼皒岻槁柁所謂“灣區”，是由一個海灣或彼此相連的若干個海灣、港灣、臨近島嶼共同組成的區域，由於灣區獨特的地理位置、發達的海陸交通、優美的海天環境，灣區經濟已經成為全球經濟發展的重要增長極和引領技術變革的領頭羊，灣區以開放性、創新性、宜居性和國際化為重要特徵，具有開放的經濟結構、高效的資源配置、良好的生態環境、和諧的社會治理等特點。2015年，中國共產黨廣東省委十一屆五次全會在此基礎上首次提出了“粵港澳大灣區”的概念，2016年2月，廣東省2016年政府工作報告再次提出：開展珠三角城市升級行動，聯手港澳打造粵港澳大灣區。2017年黨的十九大報告明確提出，要以粵港澳大灣區建設為重點，全面推進內地同香港、澳門互利合作；同年度的國務院政府工作報告也明確提出，制定粵港澳大灣區城市群發展規劃。同年，國家發展改革委員會、廣東省政府、香港特別行政區、澳門特別行政區共同簽署了《深化粵港澳合作　推進大灣區建設框架協議》，提出了粵港澳大灣區合作發展的原則、目標、重點領域、體制機制安排。2018年，中共中央、國務院設立了高規格的粵港澳大灣區建設領導小組，由中央政治局常委、國務院副總理韓正出任領導小組組長。2019年，中共中央、國務院聯合下發了《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，專章規定了推進生態文明建設、建設宜居宜業宜遊的優質生活圈內容，在大灣區生態文明建設的規劃中，多處強調要加強珠三角周邊山地、丘陵及森林生態系統保護，建設北部連綿山體森林生態屏障，加強海岸綫保護與管控，強化岸綫資源保護和自然屬性維護、推進海洋自然保護區建設等內容。可見，自然保護地的保護在粵港澳大灣區生態文明建設中佔有重要地位。粵港澳大灣區地處華南腹地，具有豐富的自然生境，涵蓋了能夠提供不同生態服務的海濱濕地、南亞熱帶森林植被、三角洲水域、湖泊、河流、山脈等自然環境和海洋魚類集中繁殖地、鳥類1呂忠梅：《關於自然保護地立法的新思考》，《環境保護》2019年第Z1期，第19頁。2參見中華人民共和國中央人民政府：《中共中央辦公廳國務院辦公廳印發〈關於建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見〉》，2019年6月26日，http://www.gov.cn/xinwen/2019-06/26/content_5403497.htm，2019年10月1日訪問。3參見唐芳林：《自然保護地體系的重構與變革》，《中國綠色時報》2017年11月2日，第A3版。11_7.indd204/03/202017:03:56134

謝偉粵港澳大灣區自然保護地法律制度比較研究聚居區等自然保護地。由此，粵港澳大灣區建立了類型多樣、功能各異的自然保護地。廣東省不僅是新中國第一個建立自然保護區的省份，而且也是國內目前自然保護地數量最多的省份。廣東省擁有包括海洋特別保護區、自然生態系統類自然保護區、野生生物類自然保護區、自然遺跡類自然保護區、森林公園、地質公園、石漠公園等各種類型的自然保護地達1,359個，形成了多功能、多類型、多層級的自然保護地體系。4根據《廣東省人民政府關於廣東省自然保護區保護與管理情況的報告》，廣東380個自然保護區中，其中國家級15個、省級63個、市縣級302個；按隸屬系統分，林業系統290個、海洋漁業系統79個、國土資源系統6個、農業系統1個、中科院系統1個、未確定類型及隸屬關係的3個。目前廣東自然保護區的陸地管護總面積133.71萬公頃，約佔全省陸地國土面積的7.42%，海洋管護面積36.68萬公頃。5廣東省不僅建設了全國數量最多的自然保護地，而且為有效保護這些區域，也相應制定了多樣化、多層次的自然保護地立法，這些立法涵蓋了自然保護區（含特殊自然保護區）、濕地、森林公園等類型。廣東省當前的主要自然保護地立法包括國務院發佈的《自然保護區條例》、廣東省人民政府發佈的《廣東省自然保護區建立和調整管理規定》（2017年12月）、《廣東省森林和陸生野生動物類型自然保護區管理辦法》（2017年5月）、《廣東省生態景觀林帶建設管理辦法》（2015年12月）、《廣東省森林公園管理條例》（2010年發佈，2014修正）、《廣東省濕地保護條例》（2010年發佈，2014修正）、《廣東省封山育林條例》（2007年）、《廣東省野生動物保護管理條例》等。除了省一級的地方性立法之外，還有包括灣區城市在內的地方性立法，比如《廣州市森林公園管理條例》《深圳市人民政府關於全面加強林地保護管理工作的意見》《珠海經濟特區海域海島保護條例》等。此外，還有針對珠三角自然保護地的規範性文件，比如《珠江三角洲地區生態安全體系一體化規劃》（2014-2020年）中就有自然保護地的規定。香港雖然人口極度稠密、土地供應極為稀缺緊張，但卻仍然高度重視自然保護地建設。有郊野公園、海洋公園、地質公園、濕地公園、自然保護區、林地、植林地等多種類型的自然保護地。按照香港《野生動物保護條例》的規定，這些區域被稱為“自然生態區”（naturearea），指《林區及郊區條例》（第96章）所指的任何林區或植林區；《郊野公園條例》（第208章）所指的任何郊野公園或特別地區；《海岸公園條例》（第476章）所指的任何海岸公園或海岸保護區；或該條例附表6所指明的任何地區。具體而言，香港把全港土地的40%劃為24個郊野公園及22個特別地區，以作保育、康樂、教育及旅遊用途。特別保護區有以下幾種類型：1973年為學術研究設立的特別學術區；根據1976年頒佈的野生生物保護條例設定的限制區；根據1937/1974年森林及農村條例設置的造林保護區等。6這些特別保護區實際上就是自然保護區，又稱自然護理區，需要獲得政府的行政許可才可出入。比較著名的特別保護區有：以保護次生林為主的大埔窖自然護理區、以保護野生動物和濕地為主的米埔沼澤自然保護區和沙頭角鹽灶鷺鳥自然保護區等。7香港的自然保護地立法主要包括《郊4參見黎秋玲、林蔭：《自然保護地廣東已有過千個》，《新快報》2019年3月19日，第A09版。5程景偉：《廣東建成自然保護區380個數量全國最多》，2018年7月25日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1606969650740981598&wfr=spider&for=pc，2019年7月31日訪問。6參見李星：《香港的國家公園與自然保護區》，《世界林業研究》1997年第01期，第79-80頁。7參見屠玉麟、楊均平、肖進原：《香港的自然保護》，《貴州師範大學學報（自然科學版）》1994年第3期，第55-58頁。11_7.indd304/03/202017:03:56135

“一國兩制＂研究2020年第1期野公園條例》（包括《郊野公園及特別地區規例》《郊野公園（指定）（綜合）令》《郊野公園內特別地區的指定（綜合）令》等）、《海岸公園條例》（包括《海岸公園（指定）令》）、《郊區及林區條例》《2005年香港濕地公園（特別地區）令》等。此外，在《野生動物保護條例》中也有關於自然生態區的保護性規定。澳門的自然保護地主要是濕地。澳門濕地曾經被中央電視台舉辦的大型公益活動“美麗中國‧濕地行”評選為中國十大魅力濕地之一，包括種類各異、面積不同的7塊濕地，如疊石谷濕地、九澳水庫淡水濕地、龍環葡韻濕地等都被列為濕地生態保護區。為保護一些具有特殊生態系統的自然區域，澳門還先後建立了多個保護性的公園，如石排灣郊野公園、大潭山郊野公園、九澳水庫郊野公園、黑沙海灘公園等，以保護特定類型的生物物種或生態系統。其立法也主要是圍繞這些自然生態保護區專門制定的。如石排灣郊野公園早在1981年就立法成為保護區，第33/81/M號法令規定，在路環島設立一塊面積為177,400平方公尺地段作為絕對保管地。該保護區的設立主要是為了保護該地區的植物多樣性，考慮到科學、生態、風景等因素而設立；該保護區經由第30/84/M號法令，把供澳門農林署使用之全部保護區的面積，擴大至198,060公尺。澳門回歸之後，澳門環境保護局為保護特殊自然區域，又專門設立了路氹城生態保護區等。┩窏憭㝕挗ⶤ蔦播⟜饨㐍岻䔾⯜䍳溸銘痔雖然世界各國的環境資源法呈現出趨同化的法典化、成文化規律，粵港澳大灣區現行的自然保護地立法也不例外，但由於“一國兩制三法系”的原因，三地的自然保護地立法也存在不同程度的衝突。香港秉承英美法系傳統，構建了以成文法為主包括判例法在內的自然保護地立法，形成了具有香港特色、比較完整、相對健全的自然保護地立法。廣東省珠三角的自然保護地立法也比較健全，但由於屬中國特色社會主義法律體系，在管理體制、決策體制、程序規制等方面與香港對應立法有較大差異。澳門原屬歐陸法系，形成了以《環境綱要法》為代表的實質意義上的自然保護地立法，在回歸祖國之後，迅速實行法律本地化。澳門本地環境法律日益豐富，但其自然保護地立法仍然受歐陸法系影響較大，因而與廣東省和香港自然保護地立法有較大差異。┞蔦播⟜饨㐍硆槏둑⯜儱⻲ꈏ䥧蔦播气䡤笢簣锺䔾陮翞廣東省的自然保護地管理體制呈現出明顯的多頭管理特點，部門之間權責邊界模糊、部分職責重疊、功能交叉，在一定程度上導致了自然保護地管理上的混亂和低效率。同一個自然保護地賦予其不同的名稱，從而可能歸屬於不同的行政管理部門，如濕地、森林保護區由林業部門負責，風景名勝區有住建部門主管，一般自然保護區由環保部門主管，地質公園由國土資源部門主管，水生野生動物自然保護區由農業部門負責，海洋自然保護區由海洋漁業管理部門負責。多頭管理的體制產生了這樣一個有趣的現象：一個自然保護地可能身兼“多重身份”，由多個部門依據不同的部門規章實施差異化的管理，各個部門的管理標準、管理程序和管理模式都帶有部門特色，這種“九龍治水”的管理格局由於缺乏清楚的部門管理職責邊界，會導致自然保護地在實際管理中產生管制範圍爭議，而且違背了山水林田湖草是一個生命共同體的自然規律，割裂了自然生態系統中各要素之間的信息流、能量流和物質流的交換和循環過程，各個自然保護地的管理高度行政化，缺乏遵循自然11_7.indd404/03/202017:03:57136

謝偉粵港澳大灣區自然保護地法律制度比較研究生態規律的保護模式，導致自然保護地的保護效果不佳。近年來廣東省持續發生的自然保護區受到人為破壞的案例，從一定程度上講，就是因為這種體制：一方面廣東省的自然保護地數量不斷增加，另一方面廣東省的自然生態空間卻在不斷萎縮。香港的自然保護地主要是由郊野公園和海岸公園管理局總監管轄和管理，而總監一職則由漁農自然護理署署長擔任。總監的職責主要是就郊野公園或特別地區的指定向行政長官提出建議、發展和管理郊野公園及特別地區、對郊野公園及特別地區採取認為必要的措施保護郊野公園及特別地區內的花草樹木及野生生物、在不損害《古物及古跡條例》的規定的原則下保存和保養郊野公園及特別地區內有歷史或文化意義的建築物及地點等，職責配置明確具體、人事歸屬清晰。反觀廣東省自然保護地的管理體制，不僅較嚴重的職責重疊、部門交叉、職責邊界不清晰之缺陷，而且缺乏對領導人權責邊界的清晰界定。以《廣東省森林和陸生野生動物類型自然保護區管理辦法》為例，該辦法確定的主管部門包括縣級以上人民政府環境保護主管部門負責自然保護區的綜合管理。縣級以上人民政府林業主管部門在其職責範圍內，承擔自然保護區的建設和管理工作。“綜合管理”和“建設和管理”工作本身就邊界不清晰，而“主管部門”這一籠統稱呼又沒有明確到具體的管理者或責任者，造成實際承擔責任者的空置。實際上，最嚴格的制度和最嚴密的法治最終需要落實到具體的人，按照習近平生態文明思想，“生態環境保護能否落到實處，關鍵在領導幹部。”中共中央國務院印發的《關於加快推進生態文明建設的意見》明確提出，建立領導幹部任期生態文明建設責任制。聯繫近年來中國生態文明建設取得的重要成就，其中一個重要原因就是抓牢抓實了針對領導幹部的責任追究，實行嚴格問責、終身追責。比如，河長制、湖長制等都是典型的制度創新。澳門的自然保護地由澳門環境保護局負責管理。澳門環境保護局是澳門特別行政區負責研究、規劃、執行、統籌和推動環境政策的公共部門，其職責有制定與保護和維護環境、自然、生態平衡及環境可持續發展有關的方案，推動和協調環保基建維持生態保護區的活動。澳門特區與自然保護地管理有關的部門，主要是環境監察處、環境規劃處和環保基建管理中心。環境監察處的職權之一是監察有關防治和控制污染及維持生態的法例的遵守情況；環境規劃處的職權包括就維持和維護自然及生態平衡建議採取相關措施，就施行與自然及生態平衡的維持有關的活動計劃進行研究，規劃和推動與生態的維持、生物多樣性、環境可持續發展有關的研究，就實施自然及生態平衡的維持等範疇的計劃、項目建議採取相關措施；澳門自然保護地（生態保護區）的管理是由澳門環保基建管理中心負責，環保基建管理中心屬澳門特區的廳級行政部門，其主要職責是負責推動、協調、跟進、維持和監察固體廢棄物焚化中心、特殊和危險廢棄物處理站、污水處理廠、衛生堆填區及特殊堆填區的活動，監管生態保護區只是其中一項職責。可見，澳門的自然保護地管理體制並非如同廣東省和香港特區賦予專責的多職能部門多頭管理。◝蔦播⟜饨㐍尵瞭둑⯜儱⻲睌⻉㝂⩧ⵋ⯈漩ⶾ鞬溸겑둑尵瞭锣寛按照決策學和管理學原理，僅僅依靠決策者或管理者本人的智慧做出科學、有效的管理決策或行動方案是遠遠不夠的，通常需要有輔助領導者做出正確科學決策的諮詢機構，從而形成領導者經集體諮詢做出比較科學的決策體制。尤其是自然保護地保護涉及到多元化主體的差異化利益衝突，更需要依賴集體決策釐清複雜的利益主體和利益邊界，從而有效防止個人偏好等因素影響正確決策。香港自然保護地立法明確了設立郊野公園委員會或海岸公園委員會，作為諮詢團體就總監向其11_7.indd504/03/202017:03:58137

“一國兩制＂研究2020年第1期提交的事宜向總監提供意見，對總監就郊野公園及特別地區所擬定的政策、計劃作為考慮並向總監提出意見。在委員會的組成上體現了公眾參與原則，十名委員組成的委員會中，不少於五名為公職人員，而其他則必須為非公職人員，而且委員會為科學履行職能，還可以再次委出小組委員會，而這個小組委員會可包括非委員會委員的人士。廣東自然保護地管理的決策體制不清，缺乏對科學諮詢體制的明確要求。如《廣東省森林和陸生野生動物類型自然保護區管理辦法》只是概括性地規定廣東省縣級以上人民政府林業主管部門應當在自然保護區內設立專門的管理機構，配備專業技術人員，負責自然保護區的具體管理工作。實際上，這是內地自然保護地管理的一貫做法。按照《自然保護區條例》，縣級以上地方人民政府負責自然保護區管理的部門的設置和職責，由省、自治區、直轄市人民政府根據當地具體情況確定，但具體的管理設置和職責並未在該條例中明確規定。按照行政首長負責制，主要是由行政首長決策，但由於缺乏科學諮詢的決策體制，很容易導致行政首長在缺乏經驗的前提下決策不當或失誤。而同時由於問責機制的缺位，行政首長的決策失誤缺乏有效的問責監督，從而導致自然保護地行政決策的隨意和混亂。澳門對路氹城生態保護區實行分區管理，生態保護一區為有限度開發管理區，而生態二區則為開放式管理區，具體管理是由澳門環境保護局的環保基建管理中心委託專業的顧問公司管理和維護，這充分體現出澳門特區在對自然保護地的管理上注重科學性和有效性，防止行政主管部門因缺乏專業知識而導致管理不善。不僅如此，澳門也設立了環境諮詢委員會，該委員會就研究、制定、執行、協調和促進環境政策提出建議，對《環境綱要法》的實施及發展、環境保護範疇內的立法及規章制定措施等發表意見，因而也包括對生態保護區的法律規制和管理提出建議或意見，但這種委員會制又不同於香港的專職委員會，而是呈現出綜合性、多元化職能的委員會制。┩蔦播⟜饨㐍䭱㴼ꉭ汔⾕碄㏚牟㴼⯜䍳儱⻲⪾⤭蕞㝂㎌筷脞ꓪ潸ꈏ䥧溸交✑䙎自然保護地邊界的準確指定涉及到自然保護地的有效保護範圍，關係到自然保護地和非自然保護地的界限區分，是確定侵犯自然保護地的侵權行為、解決自然保護地保護範圍糾紛問題、確保自然保護地能夠得到有效保護的重要法定依據。廣東省自然保護地邊界在相關立法中沒有明確，只是規定自然保護地的範圍和界綫由批准建立自然保護地的人民政府確定，並標明區界，予以公告。對具體確定的方法、手段和途徑，僅原則性規定“確定自然保護區的範圍和界綫，應當兼顧保護對象的完整性和適度性，以及當地經濟建設和居民生產、生活的需要”，但對於究竟應該如何確定並沒有詳細地規定。毫無疑問，確定自然保護區的範圍和邊界理應考量多元複合因素，但如何運用“考量的多元複合因素”，從而避免因自然保護區指定邊界和範圍確定引發的衝突便成為了立法考慮的重點。廣東省自然保護地立法對自然保護地範圍和邊界的規制由於缺乏這種與多元複合因素相適應的操作性，造成了保護實踐中自然保護地範圍出現重疊、交叉，界限也因此而出現模糊和爭議。香港在其郊野公園條例等自然保護地立法中通過“地圖”專章規定了自然保護地的範圍確定，即所謂“郊野公園的指定”。首先由總監擬備顯示建議中的郊野公園未定案地圖；然後要在《憲報》刊登公告，載明地圖範圍、供公眾查閱的時間和地點、對未定案地圖提出反對的時限及方式；第三，任何人都可對未定案地圖提出異議，規定了提出反對的程序和步驟；第四是向行政長官和行政會議提交未定案地圖，由行政長官和行政會議依據法定權力最後確定郊野公園的指定。11_7.indd604/03/202017:03:58138

謝偉粵港澳大灣區自然保護地法律制度比較研究澳門對自然保護區的邊界範圍確定是採用嚴格的立法形式。比如，澳門在第33/81/M號法令中確立了在路環島的澳門農林署現址周圍設定一個絕對保護區，其目的是保護和改善澳門的稀有植物品種，其面積確定為198,060平方公尺，而其範圍也是由地圖準確標識。不僅如此，澳門《環境綱要法》更是把“環境和地區的地圖繪製”作為環境政策的主要工具之一。可見，澳門對自然保護地的範圍確定同樣是以立法明確地圖的法律效力，從而準確界定其範圍和邊界。㎃蔦播⟜饨㐍溸氠ꄭ硆⯜儱⻲⪾劕交✑䙎自然資源的用途管制制度是加強自然保護地的資源保護、提高自然資源開發利用質量和效率、解決自然資源開發利用過程中產生負外部性的基本制度。香港的自然保護地立法確定了以保護自然資源原生態為核心的自然資源用途管制制度，比如對郊野公園土地的用途管制，按照《郊野公園條例》的規定，如果總監認為土地佔用人對郊野公園內任何已批租土地所作的用途或建議用途，會在相當程度上減損郊野公園的享用價值及宜人之處，可要求適當的最高地政監督行使法定權力。而地政監督可以根據要求，規定佔用人中止或修改有關用途。澳門特區對生態環境資源也採用了用途管制和分區管理。澳門《城市規劃法》明確規定了城市規劃的目的是促進保育大自然和維護環境平衡，其基本原則中確立了保護環境原則、限制土地重新分類原則和可持續發展原則。無論是總體規劃還是詳細規劃，都規定了保護和優化環境的目的，其土地使用類別中明確了生態保護區和綠地或公共開發空間區。《澳門環境保護規劃（2010-2020）》明確設立了環境嚴格保護區、環境引導開放區、環境優化控制區三類環境功能區；同時也要求對澳門的生態系統全面調查，根據性質和保護對象的不同劃定不同的環境功能區。澳門《土地法》更加明確了土地的用途管制，其中特別是對生態用地的保護。比如，為綠化區的設立或維護、森林保護可以設立保留地。《商住用地、工業用地和公園綠地之土壤管控標準》則明確劃分了三類土地的用途，並確定了相應的土壤環境管控質量標準。內地雖然近年來開始實施自然資源用途管制，但尚處在過度階段。目前廣東實行的自然保護地立法雖然明確了自然保護區的功能，但卻沒有明確相應的用途管制。按照《自然保護區條例》，自然保護區劃分為核心區、緩衝區和實驗區，規定了三類區域的主要作用和可允許的活動，規定了在自然保護區組織參觀、旅遊活動應當嚴格按照規定的方案進行，並加強管理，但對於如何管理並沒有詳細具體地規定。《廣東省森林和陸生野生動物類型自然保護區管理辦法》對自然保護區的用途管理有很大進步，明確了自然保護區的土地用途管制，但對於如何實施用途管制卻沒有明確規定。實際上這是一種立法設計的理念衝突，即港澳是從佔用人的行為出發，其思維路徑是佔用人—管理人—佔用人，規定任何佔用人不能修改自然保護地的用途，防止自然保護地功能的減損或喪失；而內地則是從管理者的角度出發進行制度設計，缺乏從自然資源使用者的角度出發考慮，其思維路徑是管理人—佔用人—管理人，這兩種思維路徑的顯著差異在於是否充分重視公眾參與的作用，後者因從管理人角度出發，會導致在實際執行中由管理者自我解釋採行的管理措施，而前者則不存在這樣的空間，因為立法已經規定的非常詳細且有具體程序規制，同時管理人還受到來自於被管理者的監督。內地的自然保護地立法對自然資源用途管制規定的不完善、欠缺操作性是導致實踐中自然保護區被肆意侵佔案例時有發生的主要原因之一。11_7.indd704/03/202017:03:59139

“一國兩制＂研究2020年第1期◩岻䔾鬬⚉锺⯜儱⻲⪾劕鳉㝊溸㥔䧑ⲇ法律責任規制是保障立法能夠得到嚴格實施的關鍵。香港對違反自然保護地立法規定的行為實行重罰，採行行政處罰刑罰化，一般都是追究刑事責任，同時以按日計罰制度處以高額罰款。比如，對郊野公園的土地用途管制制度，《郊野公園條例》規定，任何佔用人沒有遵從根據地政監督依法發給他的有關中止或修改土地用途管制通知的規定，即屬犯罪，可處罰款5,000港元，並可就罪行持續期間每日罰款100港元。為保護海岸公園指定範圍，《海岸公園條例》規定，任何人未獲得總監事先批准，在任何建議中的海岸公園或建議中的海岸保護區的範圍內進行任何新發展工程即屬犯罪，一經定罪可處第5級罰款及監禁1年，還可按照法庭證明在罪行持續期間另處罰款5,000港元。8澳門對環境違法行為同樣定性為“破壞環境的罪行”。《環境綱要法》規定，違反本法律規定事項者，視為破壞環境的罪行。不過該法並未同時規定如何懲罰破壞環境的罪行，澳門《刑法典》在第268條關於“污染”的罪行中，規定違反法律或規章所作之限制，以任何方式使水或土壤品質降低，因而對他人生命造成危險、對他人身體完整性造成嚴重危險，或對巨額之他人財產造成危險者處1年至8年徒刑。這顯然是針對污染。澳門《土地法》中規定了對非法佔用屬公產或私產的土地者的行政處罰和刑事責任。行政處罰主要是按照被佔用的土地面積科處適當的罰款，比如，對非法佔用不足或等於500平方米，罰款50,000元至100,000澳門元。最高罰款額是對非法佔用土地2,500平方米以上，罰款1,600,000元至3,000,000澳門元。對非法佔用屬公產或私產的土地，且不服從行政長官依法發出的騰空土地的命令者，則以《刑法典》規定的違令罪處罰，即處最高1年徒刑，或科最高120日罰金；對有法律規定，告誡在該情況下以加重違令罪予以處罰者，則刑法最高為2年徒刑或240日罰金。9廣東省的自然保護地立法規定的法律責任主要是行政責任，包括行政處罰和行政強制措施，比如罰款、沒收違法所得、責令限期拆除、責令恢復原狀等，但罰款額度偏低，難以體現出自然保護地的價值；同時，也缺乏按日計罰這種比較嚴重的經濟處罰規定，使得自然保護地立法相對缺乏威懾力和強制力。比如，《廣東省森林和陸生野生動物類型自然保護區管理辦法》規定，“在自然保護區違法修築設施的，由縣級以上人民政府林業主管部門責令限期拆除，對個人處以1,000元以下的罰款，對單位處以5,000元以上30,000元以下的罰款。”這是該法規定的最高處罰額度。內地的《環境保護法》（2014年修訂）雖然規定了按日計罰制度，但主要是針對環境污染行為，按照環境保護部發佈的《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》，主要是針對嚴重環境污染行為，並不包括生態破壞行為。雖然《環境保護法》賦予地方性法規有權擴大按日計罰的適用範圍，並不局限在環境污染行為範圍內，但《廣東省環境保護條例》規定的適用按日計罰的五種行為也均為污染行為，第六種兜底條款規定了“法律法規規定的其他行為”可適用按日計罰，但迄今為止，在廣東自然保護地立法中並未有按日計罰的規定。由於缺乏有威懾力和強制力的法律責任追究，廣東自然保護地屢有受到不法侵犯的案例發生。8按照香港《刑事訴訟程序條例》的規定，5級罰款相當於50,000港元，參見香港《刑事訴訟程序條例》。9與廣東適用罰金刑為附加刑不同，按照澳門《刑法典》規定，澳門罰金刑是主刑之一，罰金刑的數額是每日50至10,000澳門元，由法院根據具體情況裁定。11_7.indd804/03/202017:03:59140

謝偉粵港澳大灣區自然保護地法律制度比較研究㎃ⶾ鞬窏憭㝕挗ⶤ蔦播⟜饨㐍岻䔾⯜䍳銘痔溸䐮饘需要明確的是，始於改革開放後粵港澳日益增多的區域環保合作歷程中，“一國兩制三法系”逐漸形成了以區際協議為代表和主體的區域環保合作機制，在粵港澳大灣區環境治理中發揮了至關重要、不可替代的作用，這種機制還將在粵港澳大灣區自然保護地法律治理中繼續發揮重要作用。因為這種獨具特色的“一國兩制”法治秩序已經經歷了20年左右的實踐證明，其區際法治差異具有正當性，對國家法治建設具有非常重大的意義。10但同時也要看到，粵港澳大灣區上升為國家戰略就從法理上促進了三地在自然保護地立法上協調的必要性和必須性，地緣相鄰、文化同源、自然資源共享使得粵港澳大灣區成為一個典型的區域環境共同體，粵港澳大灣區自然生態系統和環境資源的整體性、系統性、區域性為三地自然保護地法律制度的協調提供了一個難得的寶貴契機。┞ⱁ陮妝㥔䙎窏憭㝕挗ⶤ蔦播⟜饨㐍ⶾ鞬꽟㸮塎圸⾕潸䥧篂縩塎圸由“一國兩制三法系”的基本制度決定，在區際協議框架下，粵港澳大灣區的自然保護地立法和司法協調難度較大，而行政執法則可以在現有制度基礎上，結合粵港澳大灣區的國家戰略加以改善。可以考慮由中央政府專門設立的粵港澳大灣區建設領導小組牽頭，由粵港澳分派行政主管部門領導組成協調領導機構，以聯席會議的工作機制具體協調粵港澳大灣區在自然保護地保護中出現的決策與管理、自然資源用途管制、保護區範圍指定差異等行政執法衝突。為保證領導機構的正常運作，應設立具體化、專門化的常設性辦事機構，在協調領導機構下設辦公室，配備專職管理人員。粵港澳大灣區的自然保護地協調領導機構可以參照珠江三角洲區域大氣污染防治聯席會議的設立，制定頒佈專門的“粵港澳大灣區自然保護地聯席會議協調議事規則”，規定聯席會議召開機制。在領導機構協調下，按照不同類型的自然保護地設立相應的組織機構，可沿用現有的粵港、粵澳專責小組模式，具體組織機構的管理人員可以整合現有的粵港、粵澳自然保護地保護機構工作人員，實現粵港、粵澳區域環保合作協議到粵港澳大灣區自然保護地合作保護協議的順利承接，對不同類型的自然保護地實行差異化的自然保護地管控制度。比如，對粵港澳大灣區的海濱濕地設立專責小組，協調粵港澳三地對沿海濕地詳細考察，按照濱海濕地開發利用的實際情況，實行差別化的協調法律保護。◝ⶾ鞬窏憭㝕挗ⶤ蔦播⟜饨㐍溸欏㘷埊徚當前粵港澳三地在自然保護地的環境標準上還存在較大差異，粵港澳大灣區要建立世界一流灣區，且目前其經濟總量在世界四大灣區中已經名列第二位，社會治理水平也較高，已經具有建立較高水平、較完善的自然保護地環境標準的實力，應借鑒IUCN關於自然保護地的管理分類標準和治理技術標準，統一規劃粵港澳大灣區內的各種自然保護地類型，為不同類型自然保護地，結合不同自然保護地的現狀、環境容量和生物多樣性，制定類型化、差異化的管控和治理標準。特別是對於一些本來地緣相鄰、屬一個生態系統整體、同樣物種棲息地的自然保護地應規劃整合，設立跨區域的自然保護地。比如，深圳灣（後海灣）紅樹林濕地保護區與香港米埔濕地自然保護區、珠海和澳門10參見姬朝遠：《粵港澳大灣區法治差異與應對》，《“一國兩制＂研究》2019年第3期，第74頁。11_7.indd904/03/202017:04:00141

“一國兩制＂研究2020年第1期紅樹林濕地自然保護區。11同時，應仔細辨析、深入比較，結合三地環境資源協調管制的需要和粵港澳三地的具體情況，進行自然保護地環境標準的立、改、廢工程。對於已經實踐證明符合三地實際，操作性較強的自然保護地環境標準予以保留；對於有衝突的自然保護地環境標準應分析造成衝突的原因，在三地可接受的範圍內進行局部修改；對於衝突非常嚴重，三地很難就局部修改達成一致，則需要重新協調制定新的自然保護地環境標準。┩ⶾ鞬窏憭㝕挗ⶤ蔦播⟜饨㐍鉿侓㕃岻⯜䍳由“一國兩制三法系”體制決定，粵港澳大灣區分屬控制式、控權式和執行式的行政執法體系，造成三方在行政執法上存在衝突，對粵港澳大灣區統一協調自然保護地行政執法不利。應在權威性粵港澳大灣區自然保護地協調領導機構的具體協調下，由三地協商確定大灣區自然保護地環境行政執法程序、執法手段、執法邊界，兼顧環境正義、行政效率和程序正義價值。廣東應借鑒香港環境行政執法的程序性規制，增強環境行政執法的程序性、規範性，更加廣泛地吸收公眾參與和監督環境行政執法；比如，在濕地管理經驗上可以借鑒香港米埔濕地自然保護區的做法，該濕地是由世界自然基金會管理，實行不同的管理模式，同時能共享世界其他濕地保護區的管理經驗。香港應借鑒廣東提高環境行政執行效率的做法，增強環境行政行為的執行力；澳門應進一步發揮執行式行政的優勢，保證環境行政法規和行政命令的法理正當性，防止和避免不必要的環境行政爭議。12對跨區域的自然保護地，可協調三方設立由三方共同管理的準行政機構，比如設立三方共同參加的自然保護地管理委員會對跨區域自然保護地實行協調共管。在協調三地的環境行政執法程序過程中，應“促成國家法治主導下的政府法制、地方法制、社會軟法功能互補、協調發展的局面”。13㎃䒤ⵋ蔦播⟜饨㐍⪬濨⹪蕞䩘嫙溸ⶾ鞬ꆽ氠當前粵港澳大灣區在自然保護地的保護中公眾參與的力度、範圍和方式方法差異較大，公眾參與在區域自然保護地的保護中未能充分發揮作用，特別是廣東省公眾參與的力度、參與能力、參與方式等都無法滿足粵港澳大灣區建設高水平、系統化、整體性自然保護地的需要。這顯然不符合環境法治的公眾參與原則，應動員和支持公眾參與大灣區自然保護地的立法、執法和司法活動，促進形成公眾主動自覺守法。廣東省近年來雖有公眾參與環境法治的宣傳導向和一定的制度供給，但環保組織發育不足，環境信息公開不夠，致使公眾參與自然保護地的法律保護明顯薄弱。香港對公眾參與自然保護地的保護是非常重視的，在環境信息公開上也有很好的做法。比如，香港政府為保護鄉郊野外，專門設立了鄉郊保育諮詢委員會，其委員中包括了學者、專業人士、鄉郊或地區持份者、環保團體代表以及相關政府部門代表等；同時，為支持非政府團體和鄉民團結協作，開展多元化和創新性的鄉郊保育活動，特區政府專門設立鄉郊保育辦公室和鄉郊保育資助計劃。澳門雖然在《環境綱要法》中明確公眾參與環境政策的制訂與執行，但缺乏相應的制度建構和保障，且由於澳門本地的自然保護地種類和數量不夠豐富，公眾參與自然保護地保護也極為缺乏。值得一提的是，11參見陳桂珠、王雪峰、顧傳輝：《珠海—澳門紅樹林濕地生態系統的恢復與建設》，《城市環境與城市生態》2001年第3期，第21-23頁。12參見謝偉：《粵港澳大灣區環境行政執法協調研究》，《廣東社會科學》2018年第3期，第252頁。13張文顯：《建設中國特色社會主義法治體系》，《法學研究》2014年第6期，第18頁。11_7.indd1004/03/202017:04:01142

謝偉粵港澳大灣區自然保護地法律制度比較研究澳門環境保護局在利用自然保護地教育公眾參與方面卻頗有建樹。比如，澳門環境保護局每月定期面向澳門居民舉辦的路氹城生態保護區系列活動，包括公眾觀賞日、生態區濕地觀鳥行、親子自然學堂工作坊等，公眾通過這些由澳門環境保護局舉辦的活動，可以有效體會和欣賞到自然美景、生物多樣性帶來的樂趣，從而激發公眾參與生態保護的興趣和熱情。由此可見，粵港澳政府雖然都有公眾參與的認識與原則性規定，但在公眾參與自然保護地的建設方面則力度不一，效果參差不齊。為促進大灣區公眾參與自然保護地的保護，粵港澳大灣區應構建環保組織交流機制，港澳的環保組織應幫助廣東省環保組織提高自身的參與能力；粵港澳大灣區三地政府應強化支持灣區內的環保社團組織參與灣區自然保護，特別是應給予環保組織和社會公眾適度經濟支持、培養參與能力、提供參與機會，可以設立自然保護地資助計劃幫助環保組織和社會公眾開展自然保護或自然教育活動，設立環境公益訴訟基金支持環保組織參與因自然保護地破壞而引發的環境公益訴訟，設立由政府負責的環保組織培訓機制，提高環保組織參與能力；開展公益性的自然保護地參觀遊覽活動，引導公眾參與自然保護地保護。◩ⶾ鞬㷞偣劆㌼呬溸蔦播⟜饨㐍岻䔾鬬⚉⯜䍳與香港相比，內地自然保護地立法對違法者處罰過輕，缺乏威懾力，不利於自然保護地建設。雖然最高人民法院和最高人民檢察院近年來強化了環境司法責任的追究力度，連續發佈了有關污染環境犯罪的司法解釋，但重點在針對污染環境犯罪行為的司法追究，對自然保護地的破壞追究力度不足。廣東應借鑒香港在對違反自然保護地立法的違法者追究刑事法律責任的做法，對污染環境者和破壞自然保護地者都降低入罪門檻，強化法律責任追究，實施自由刑和罰金刑並用，加重法律處罰力度，同時可以在行政法律責任適用中引入和採行按日計罰制度。澳門應盡快完善自然保護地立法，按照《澳門環境保護規劃（2010-2020）》關於擬開展標準及立法研究項目表中的計劃，澳門應加速實施自然資源保護區的相關專業性研究，盡速制定《自然資源保護區管理規範》，在該規範中強化自然保護地法律責任的行政追究，同時應在澳門《刑法典》中增設破壞自然保護地罪行的規定。值得注意的是，對跨區域的自然保護地，如違法破壞行為發生在廣東，但損害後果卻是由香港或澳門承擔，或者反之，比如對跨區域自然保護地的跨界污染，這種情況下對違法行為的處罰就會出現爭議。粵港澳大灣區的自然保護地權威性領導協調機構應針對這種情形出台專門的協議，在遵守“一國兩制”原則的前提下，本着求同存異的原則，按照區域生態環境利益至上協商處理爭議。◩篚靤粵港澳大灣區的自然保護地現狀和經濟社會發展要求必須建設粵港澳大灣區生態文明。然而，灣區現有的自然保護地法律制度衝突又不利於協調實施粵港澳大灣區環境行政執法，從而造成自然生態保護的行政分割治理模式與自然保護地保護要求的系統性、整體性、流域性的矛盾。應針對自然保護地法律衝突，秉承“一國兩制”原則，協調粵港澳大灣區自然保護地的領導和組織機構、統一自然保護地環境標準體系、協調自然保護地行政執法制度和公眾參與制度，實施最嚴格的粵港澳大灣區自然保護地法律責任制度，逐漸形成粵港澳大灣區自然保護地法治。11_7.indd1104/03/202017:04:02143

“一國兩制＂研究2020年第1期⹪脞倁椀References米健（主編）：《澳門發展中的法治利益》，北京：社會科學文獻出版社，2015年。Mi,J.(ed.),TheInterestsofRuleofLawinMacao’sDevelopment,Beijing:SocialSciencesAcademicPress(China),2015.呂忠梅：《關於自然保護地立法的新思考》，《環境保護》2019年第3期，第20-23頁。Lv,Z.,“ThinkingontheLegislationonNaturalProtectedAreas,”EnvironmentalProtection,no.3,2019,pp.20-23.李星：《香港的國家公園與自然保護區》，《世界林業研究》1997年第1期，第79-80頁。Li,X.,“NationalParksandNatureReserveinHongKong,”WorldForestryResearch,no.1,1997,pp.79-80.李莉娜：《應對新形勢，以發展的眼光探討基本法的貫徹實施》，《澳門行政》2009年第4期，第891-898頁。Lei,L.N.,“Faceànovasituação,estudaraaplicaçãodaLeiBásicacomvistaaodesenvolvimento,”RevistadeAdministraçãoPúblicadeMacau,vol.22,no.4,2009,pp.891-898.胡錦光：《香港行政法》，鄭州：河南人民出版社，1997年。Hu,J.,HongKongAdministrativeLaw,Zhengzhou:HenanPeople’sPublishingHouse,1997.唐芳林：《自然保護地體系的重構與變革》，《中國綠色時報》2017年11月2日，第A3版。Tang,F.,“Reconstructionandreformofthenaturalreservesystem,”ChinaGreenTimes,2ndNovember,2017,p.A3.姬朝遠：《粵港澳大灣區法治差異與應對》，《“一國兩制”研究》2019年第3期，第69-76頁。Ji,C.,“DiﬀerencesandCountermeasuresofRuleofLawinGuangdong-HongKong-MacaoGreaterBayArea,”JournalofOneCountryTwoSystemsStudies,iss.3,2019,pp.69-76.屠玉麟、楊均平、肖進原：《香港的自然保護》，《貴州師範大學學報（自然科學版）》1994年第3期，第54-60、66頁。Tu,Y.,Yang,J.&Xiao,J.,“NatureConservationinHongKong,”JournalofGuiZhouNormalUniversity(NaturalScience),vol.12,no.3,1994,pp.54-60,66.張文顯：《建設中國特色社會主義法治體系》，《法學研究》2014年第6期，第13-19頁。ZhangW.,“ConstructionofaSystemofSocialistRuleofLawwithChineseCharacteristics,”ChineseJournalofLaw,no.6,2014,pp.13-19.陳桂珠、王雪峰、顧傳輝：《珠海—澳門紅樹林濕地生態系統的恢復與建設》，《城市環境與城市生態》2001年第3期，第21-23頁。Chen,G.,Wang,X.&Gu,C.,“RecoveringandConstructingMangrovesWetlandsEcosysteminZhuhai-Aomen,”UrbanEnvironment&UrbanEcology,vol.14,no.3,2001,pp.21-23.程景偉：《廣東建成自然保護區380個數量全國最多》，2018年7月25日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1606969650740981598&wfr=spider&for=pc，2019年7月31日訪問。Cheng,J.,“GuangdonghasthelargestnumberofNatureReservesof380inChina,”25thJuly,2018,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1606969650740981598&wfr=spider&for=pc,retrievedon31stJuly,2019.楊允中：《澳門特別行政區常用法律全書》，澳門：澳門理工學院一國兩制研究中心，201211_7.indd1204/03/202017:04:02144

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第1期（總第43期）“一國兩制＂研究lssue12020年1月JournalofOneCountryTwoSystemsStudiesJan,2020վ며杆╫锺⯵տ㸫㏔갿嶯┪鬥朮ꆽ齾锺⯵簣┞ⵋ溸䲀ⳛ*——䕞䓺䑑簣┞㷞鮐簣┞⯒簣┞⟜걁꯴մ焪1摘要：《鹿特丹規則》作為國際海上貨物運輸規則統一化的最新成果，可以從形式統一、實質統一和統一保障三個角度出發去分析其對規則統一化的推動。形式統一包括了文本的全面性與實用性及其立法的傳承性與現代化。實質統一的核心是平衡船貨雙方的責任基礎及構建貨物交付體系來適應電子商務的發展。統一保障則主要體現在條約適用與解釋。關鍵詞：《鹿特丹規則》規則統一形式統一實質統一統一保障TheRoleofRotterdamRulesinPromotingtheUnificationofRulesonInternationalSalesofGoodsbySea:FromtheUnificationofFormandSubstancetoUnificationofGuaranteeCHENShi(SchoolofLaw/SouthernLaboratoryofOceanScienceandEngineering,SunYat-SenUniversity)Abstract:TheRotterdamRules,beingthelatestachievementontheunificationofrulesoninternationalsalesofgoodsbysea,cananalyzeitspromotionoftheunificationofrulesfromtheperspectivesofunityofform,substanceandguarantee.Theunificationofformcontainsthecomprehensivenessandpracticabilityofthetextandthecontinuityandmodernizationofitslegislation.Thecoreofthesubstantialunificationistobalancetheobligationsincumbentuponboththeship-ownerandconsignerandtoconstructacargodeliverysysteminordertokeeppacewiththedevelopmentofe-commerce.Unificationofguaranteeismainlyreflectedintheapplicationandinterpretationoftreaties.Keyword:RotterdamRules,unificationoflaw,unificationofform,unificationofsubstance,unificationofguarantee*中國博士後科學基金第66批面上資助項目《粵港澳大灣區海上貨物運輸承運人責任法律的衝突與協調》（項目編號：2019M663333）收稿日期：2019年9月19日作者簡介：陳石，法學博士，中山大學法學院/南方海洋科學與工程廣東省實驗室（珠海）特聘副研究員、博士後12_7.indd104/03/202017:05:59146

┞⯽阌《鹿特丹規則》作為國際海上貨物運輸規則統一化的最新成果，從通過至今已有11年時間，符合國際海上貨物運輸公約生效時間之逐漸耗時長久之規律。相比於此前已生效的三個國際海上貨物運輸公約而言，該公約從船貨雙方責任基礎平衡的角度使得託運人和承運人的權利義務進一步趨於平衡，這是經濟貿易發展的現實需求。若是缺乏利益平衡的公約規則，則不利於船貨雙方去直接接受規則，而是各方通過對市場行情的瞭解及其自身實力的判斷就海上貨物運輸合同的達成進行個案磋商和談判，將消耗大量的時間、精力和費用，也顯然這不利於成本控制及其經濟一體化的發展。《鹿特丹規則》通過引入電子運輸紀錄的概念、創設貨物控制權制度及其引入單證託運人的概念來構建貨物交付體系完全能適應“一帶一路”下電子商務的發展給國際海運帶來的變化及其為電子商務的發展留下了空間。換言之，《鹿特丹規則》作為國際海上貨物運輸公約中惟一一個引入電子運輸記錄等概念，就是考慮到電子商務的發展趨勢，這恰好也迎合了“一帶一路”下電子商務發展的現實需求。在粵港澳大灣區融入國家“一帶一路”倡議發展之趨勢下，從宏觀層面評價和研究《鹿特丹規則》確有必要。“無單放貨”一直是困擾國際海運的一大難題，憑單放貨是基於交易安全的考慮，而無單放貨則是出於交易便利的需要，從本質上說兩者的衝突實際上也是交易安全和交易便利的衝突。《鹿特丹規則》並沒有將“憑單放貨”作為承運人任何情況下都要遵守的強制義務，而是在法定情形下，承運人可聽從託運人或單證託運人的指示放貨，從而創設了“無單放貨”的解決路徑。1從“一帶一路”下“海鐵聯運”等多式聯運模式的發展對多式聯運規則的需求來看，《鹿特丹規則》作為國際海上貨物運輸公約構建了涉及到海運的“海運+其他”模式多式聯運規則體系。相比於傳統國際海上貨物運輸公約，《鹿特丹規則》擴大了調整範圍至“門到門”，確立最小網狀責任制追求兼顧效率和公平的目標，引入了海運履約方的概念對承運人和履行了海運段義務的海運履約方的權利義務進行了統一規定，對於非海運履約方作了不同的制度安排。2換言之，《鹿特丹規則》所構建的“海運+其他”模式多式聯運規則體系能夠解決“一帶一路”下發展“鐵海聯運”等多式聯運模式的現實緊迫需求，從而適應集裝箱時代下國際海運實踐的新發展。國內學者對《鹿特丹規則》的研究和評價主要集中於某一項規則，鮮有規則從形式到內容再到規則協調的視角進行宏觀評判，但作為妥協的產物，對《鹿特丹規則》的評價必須是整體性的評價，而不能對規則進行切割化評價。國際條約在締約國的適用需要通過直接適用或間接適用的方式讓條約具體化，從而將其規則在實踐中予以落實。而規則在實踐中的運用則需要由法院和仲裁機構來解釋，若“一帶一路”沿綫國這些具有不同法律背景和法律傳統的法官、仲裁員都以本國法的知識體系、思維方式、法律理念和解釋技巧去理解、解釋《鹿特丹規則》的話，那麼該公約試圖實現的法律統一化效果也將大打折扣。故而《鹿特丹規則》在制度設計中就考慮到了對統一化的保障即規則解釋路徑，要考慮到國際性、促進統一和貿易誠信這三個方面，從而也要遵守《維也納條約法公約》的解釋原則和方法。總而言之，一項國際海上貨物運輸公約想要在國際海上貨物貿易中被普遍認可和廣泛適用除了要符合1姚瑩：《〈鹿特丹規則〉對承運人“憑單交貨＂義務重大變革之反思——交易便利與交易安全的對弈》，《當代法學》2009年第6期，第124頁。2聞銀玲：《論鹿特丹規則對國際多式聯運法律的統一》，《中國水運》2012年第12卷第8期，第25頁。12_7.indd204/03/202017:06:02147陳石《鹿特丹規則》對國際海上貨物運輸規則統一化的推動

國際貿易和航運實踐的發展需求外，還必然要求按照該公約的原則規則能得到結果上的公平正義，否則即便是一方當事人因一時之交易地位差異而妥協適用，該公約也總有一天會被摒棄。這一點與“一帶一路”合作發展的共建原則也是相通的，只有兼顧到各方利益，在尋求利益契合點的同時爭取最大限度的合作才能實現互利共贏。◝䓺䑑簣┞⪬笵倁勔皒岻䪫銋┞倁勔溸긖䙎蕞㷞氠䙎隨着科學技術和航運實踐的發展，現有生效的傳統國際海上貨物運輸規則未能規制現代運輸中出現的新做法，包括集裝箱化所帶來的多式聯運、門到門運輸合同和使用電子運輸單據等等。3《鹿特丹規則》在整合和更新傳統國際海上貨物運輸規則的需求下孕育而生，全文有18章共計96條，其內容要遠大於海牙—維斯堡規則體系和《漢堡規則》所構建的有關承運人和託運人之間的國際海上貨物運輸規則。《鹿特丹規則》一方面填補了傳統國際海上貨物運輸規則的空白以適應科技和貿易的發展，比如電子運輸記錄和貨物交付規則體系的構建4；另一方面則進一步擴大了公約的適用範圍和調整對象，包括了承運人和託運人的責任範圍。5而對於公約範圍的一些具體問題則留給國內法去解決，比如公約第24條規定了繞航的法律後果卻沒有就何謂繞航及其何謂合理繞航作出規定6，再比如公約第17條分配了索賠的舉證責任但卻沒有規定舉證的標準要達到甚麼程度。7換言之，公約盡可能涵蓋了當前國際航運實踐對立法的需求，但對於難以達成一致意見的具體規則則留待準據法去協調。8進而其所達成的大部分國家所能認可和接受的妥協方案文本即《鹿特丹規則》，能夠成功地推進運輸法律制度的統一化進程。9在《鹿特丹規則》的制定過程中，為了收集關於實踐中出現的問題及其解決方案的資料和意見，聯合國國際貿易法委員會要求收集的範圍應當力求廣泛，除了各國政府外，還應包括參加海上貨物運輸的商業部門組織，包括國際海事委員會、國際商會、國際海運保險聯合會、國際運輸商協會聯合會、國際海運局和國際港埠協會等等。10從聯合國國際貿易法委員會工作組的歷屆會議參會主體來看，有政府、政府間組織和國際非政府間組織等與國際海運相關的主體作為代表或觀察員的身份參與其中，從而表明該公約的磋商和起草過程中特別注重對政治需求和商業需求的雙重滿足，特別體現在有的提議即便在邏輯上堪稱完美但只要受其影響的行業對之表示強烈反對也會導致提議3參見聯合國大會第六十三屆會議決議（決議號：A/RES/63/122），2009年2月2日。4SeeUnitedNationsConventiononContractsfortheInternationalCarriageofGoodsWhollyorPartlybySea,Chapter3&8-11.5SeeUnitedNationsConventiononContractsfortheInternationalCarriageofGoodsWhollyorPartlybySea,Chapter2&5-7.6SeeUnitedNationsConventiononContractsfortheInternationalCarriageofGoodsWhollyorPartlybySea,Art.24.7SeeUnitedNationsConventiononContractsfortheInternationalCarriageofGoodsWhollyorPartlybySea,Art.17.8司玉琢、曹興國：《海上貨物運輸法律制度的形式統一與實質統一——兼論〈鹿特丹規則〉第2條》，《社會科學輯刊》2016年第1期，第68頁。9Sturley,M.F.,Fujita,T.&VanderZiel,G.J.,TheRotterdamRules,London:Sweet&Maxwell,2010,p.4.10參見《大會正式記錄，第五十五屆會議，補編第17號》，A/55/17。12_7.indd304/03/202017:06:02148“一國兩制＂研究2020年第1期

無法生效。11在這樣一個背景下，通過各個行業專家代表的重複溝通和商議，《鹿特丹規則》的公約條文不僅在理論上行得通，更是在實務中具有可操作性。一項國際公約的規則是否具有可操作性會直接影響着公約在適用過程中是否會產生爭議和困惑，而爭議和困惑有需要法律解釋，但法律解釋本身就有不同主體認知的差異性和主觀局限性，進而都會影響着公約統一規則的價值實現。比如公約第47條就可轉讓運輸單證下可以不提交單證而憑指示交付貨物適用規則作了具體規定，並沒有將“憑單放貨”作為承運人任何情況下都要遵守的強制義務。12將承運人無單放貨的責任轉嫁到託運人或單證託運人的身上，改變了實踐中承運人憑收貨人的保函和副本提單交貨的習慣做法。13要想從根本上解決實踐中近乎成為行業慣例的無單放貨問題，不外乎技術革新和立法革新兩種方案，前者指的是全面使用電子提單，後者指的是對“憑單放貨”規則加以修改。14在現有的國際運輸尚不能做到全面使用電子提單的環境下，解決無單放貨問題最可行的方案就是對“憑單放貨”規則加以適當地修改，有條件地允許無單放貨的存在，這便是《鹿特丹規則》在交易安全和交易便利的平衡與博弈中所選擇的解決路徑。◝皒岻溸⥝䪩䙎蕞槁♣ⵋ《鹿特丹規則》是以現有已生效的傳統國際海上貨物運輸公約為基礎，採用循序漸進式演化而成，諸多條文設計上保留了海牙－維斯堡規則體系下累積下來的法理，在新規則的設計上也並非無其他先例可循。15比如在《鹿特丹規則》制定過程中曾有人提議刪除關於“適航義務”和“管貨義務”的規定，但公約最終仍將這兩項義務做了保留，以保證在理解上的穩定性，以免有人會誤以為在《鹿特丹規則》下這兩項義務已不再是承運人的基本義務。16實際上，《鹿特丹規則》在立法體例和文本用詞上，都盡可能地利用了海牙－維斯堡規則體系中的現有資源，當然這應該也跟海牙－維斯堡規則體系是現有生效規則中影響力最大的公約體系有關。再比如《鹿特丹規則》第1條第1款對運輸合同的定義表明其欲調整的是“海運+其他”的運輸合同，而不一定要局限於單一的海運合同。17雖然說現有已生效的傳統國際海上貨物運輸公約只調整單一海運這一運輸模式，而並不能調整多式聯運之“海運+其他”，《鹿特丹規則》在多式聯運這一塊的創新也不是翻天覆地的。18早在1980年為了滿足發展多式聯運以滿足貿易需求，在聯合國貿易和發展會議的主持下就在日內瓦通過了《多式聯運公約》，但該公約並未生效。19雖然《多式聯運公約》因為蘇聯東歐國家等發達國家11Sturley,M.F.,Fujita,T.,andVanderZiel,G.J.,TheRotterdamRules,pp.4-5.12SeeUnitedNationsConventiononContractsfortheInternationalCarriageofGoodsWhollyorPartlybySea,Art.47.13祁歡：《〈鹿特丹規則〉對無單放貨承運人責任制度的影響》，《北京工商大學學報（社會科學版）》2010年第25卷第6期，第59頁。14張湘蘭、向力：《〈鹿特丹規則〉貨物交付制度探析》，《華東政法大學學報》2010年第6期，第112頁。15Sturley,M.F.,Fujita,T.&VanderZiel,G.J.,TheRotterdamRules,pp.7-8.16司玉琢、蔣躍川：《國際貨物運輸的世紀條約——再評〈鹿特丹規則〉》，《法學雜誌》2016年第6期，第29頁。17SeeUnitedNationsConventiononContractsfortheInternationalCarriageofGoodsWhollyorPartlybySea,Art.1.1.18陳石：《論〈鹿特丹規則〉對“一帶一路＂重要性》，《中國海商法研究》2016年第1期，第10頁。19智利、墨西哥、布隆迪、摩洛哥、塞內加爾、尚比亞、盧旺達、格魯吉亞、黎巴嫩、賴比瑞亞、馬拉威這11個國家加入了公約，https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=XI-E-1&chapter=11&lang=en，2019年11月30日訪問。12_7.indd404/03/202017:06:03149陳石《鹿特丹規則》對國際海上貨物運輸規則統一化的推動

的不滿及其沒有得到商業團體的支援等原因而不能生效，但至少說明多式聯運這個問題已經引起了國際社會的關注，並且卻已有立法規制的必要，如今《鹿特丹規則》作為國際海上貨物運輸規則，試圖將其調整範圍拓展到多式聯運中的“海運+其他”模式，也是順應時代的發展潮流。雖然說《漢堡規則》的制定過程中已經注意到集裝箱運輸給航運帶來的變化從而有限地涉及到了相對應的規則修改，但《鹿特丹規則》作為一項在2008年制定通過的公約，其規則內容能全面適應集裝箱運輸的要求。20而在電子商務方面，現有已生效的傳統國際海上貨物運輸公約並未涉及，而《鹿特丹規則》第三章專章對電子運輸紀錄的使用效力、使用程序和替換等作出規定，從而適應現代貿易和航運實踐的發展。21與之對應的，《鹿特丹規則》在貨物交付體系和控制方的權利及其轉讓問題的設計上也作出了相應的調整，為電子運輸單據的使用留下了制度空間。22實際上，公約所擴大的適用範圍和新增主題是符合現代航運實踐和電子商務的發展需求的，即着眼於當下，又未雨綢繆，從而在規則上為國際航運貿易的發展提供指引。┩㷞鮐簣┞䪩阽겼做鬬⚉㕈狹溸䌐銝┞䪩ꆽ☭溸鬬⚉㕈狹《鹿特丹規則》第17條共6款確定了承運人賠償責任的基礎是完全過錯責任，包括歸責原則、免責事由和舉證責任等方面的內容。23承運人責任條款作為運輸公約的核心條款，該條第1款就確定承運人賠償責任的基礎是基於完全錯過，此時索賠人只要證明貨物滅失、損壞或者遲延交付是在承運人的責任期間內發生的，就推定承運人具有過錯，要承擔賠償責任。24《鹿特丹規則》所構建的承運人歸責原則是以《漢堡規則》為藍本，即實行完全過錯責任，但又通過舉證責任的分配規定混合參照了海牙－維斯堡規則體系，從而試圖構建一個相對公正平衡和實務的承運人規則原則。25公約第2款和第3款允許承運人舉證證明承運人一方沒有過錯或者存在法定的免責事由時，可免除其全部或者部分賠償責任。26其中公約第17條第3款所涉15項免責事由跟現有已生效的國際海上貨物運輸規則相差較大，相比於海牙－維斯堡規則體系而言，有如天災等免責事由完全繼承，也有如航海過失免責予以刪除，再有避免或試圖避免對環境造成危害的合理措施等新增事由等等。在免責事由的設計上，即拋棄了貨主國家強烈要求的航海過失免責，加重了承運人的負擔，但也順應時代發展新增了如海洋環境保護等方面免責事由加以適當平衡。公約第4款則對索賠人的舉證責任進行了具體分配，20Sturley,M.F.,Fujita,T.&VanderZiel,G.J.,TheRotterdamRules,p.6.21SeeUnitedNationsConventiononContractsfortheInternationalCarriageofGoodsWhollyorPartlybySea,Chapter3.22SeeUnitedNationsConventiononContractsfortheInternationalCarriageofGoodsWhollyorPartlybySea,Chapter9-10.23SeeUnitedNationsConventiononContractsfortheInternationalCarriageofGoodsWhollyorPartlybySea,Art.17.24SeeUnitedNationsConventiononContractsfortheInternationalCarriageofGoodsWhollyorPartlybySea,Art.17.1.25李璐玲：《〈鹿特丹規則〉對承運人責任的權衡：一個得失兼具的體系》，《中國海洋大學學報（社會科學版）》2013年第2期，第27頁。26SeeUnitedNationsConventiononContractsfortheInternationalCarriageofGoodsWhollyorPartlybySea,Art.17.2&17.3.12_7.indd504/03/202017:06:04150“一國兩制＂研究2020年第1期

從而索賠人可以去推翻承運人基於公約第2款和第3款所要求的免除賠償責任。27有關適航義務，公約第17條第5款要求有索賠人要先證明船舶不適航，再由承運人就船舶適航加以證明，從而明確此時的舉證責任順序。28但相比於傳統海運公約而言，《鹿特丹規則》第14條對承運人的適航義務之期限要求從開航前和開航當時延伸至整個海上航程，且在內容上要求載貨集裝箱保持適於且能安全接收、運輸和保管貨物的狀態。29也就是說，《鹿特丹規則》一方面提高了承運人在適航義務方面的要求，另一方面又通過舉證責任的分配讓託運人先去證明船舶不適航，從而對雙方的利益加以平衡。公約17條第6款則就多種原因下導致的索賠進行責任分配，不再適用“瓦里斯庫拉原則”即承運人不能舉證兩種原因造成的貨損各自比例時就要承擔全部責任，而是加以分擔。30公約在歸責原則上採用《漢堡規則》所確立的完全過錯責任，相比於海牙－維斯堡規則體系加重了承運人的責任，但又通過舉證責任的分配加重了索賠人的舉證責任，比如索賠人要就船舶不適航先承擔舉證責任等，從而加以平衡了承託雙方的利益。◝阽ꆽ☭溸鬬⚉㕈狹傳統國際海上貨物運輸公約中託運人責任體系規範缺乏，其義務和責任並未得到重點關注，但這與日益複雜的運輸業務不相符合。31《鹿特丹規則》對託運人責任進行了全面規範，第30條第1款確定託運人對承運人賠償責任的基礎原則上為過錯責任，且該舉證責任分配給承運人承擔，要求承運人證明其所遭受的滅失或損壞是由於託運人違反公約規定的義務時，託運人才對其行為承擔賠償責任。32但是，若託運人違反本公約第30條第2款託運人對擬定合同事項所需要的貨物準確性保證義務33，和第32條危險貨物特別規則之時34，不能因為託運人沒有過錯而免除其賠償責任35，即此時託運人的責任構成要件不以其是否具有過錯為要件，而要承擔嚴格責任。否則，託運人僅就託運人及其受僱人、代理人和分合同在內的履行託運人義務的任何一方之過失部分承擔賠償責任，但此時舉證責任倒置，託運人要就自己沒有過失的部分加以舉證。36相比於海牙－維斯堡規則體系或《漢堡規則》而言，《鹿特丹規則》進一步強化了託運人的義務，確立了託運人的責任基礎應與承運人的責任基礎一致，為過錯責任原則，但託運人在例外情況下承擔嚴格責任。37對比《鹿特丹規則》第30條之託運人的歸責原則條款和第17條之承運人的歸責原則條款，兩者具有一定的對稱性，即第30條第1條對應第17條第1款的歸責原則，第30條第2款對應第17條第2款的舉證責任，第30條第3款對應第17條第6款的27SeeUnitedNationsConventiononContractsfortheInternationalCarriageofGoodsWhollyorPartlybySea,Art.17.4.28SeeUnitedNationsConventiononContractsfortheInternationalCarriageofGoodsWhollyorPartlybySea,Art.17.5.29SeeUnitedNationsConventiononContractsfortheInternationalCarriageofGoodsWhollyorPartlybySea,Art.14.30司玉琢、韓立新主編：《〈鹿特丹規則〉研究》，大連：大連海事大學出版社，2009年，第157頁。31蔣正雄：《〈鹿特丹規則〉：海商法發展史上的重要里程碑》，《華東政法大學學報》2010年第6期，第90頁。32SeeUnitedNationsConventiononContractsfortheInternationalCarriageofGoodsWhollyorPartlybySea,Art.30.1.33SeeUnitedNationsConventiononContractsfortheInternationalCarriageofGoodsWhollyorPartlybySea,Art.31.2.34SeeUnitedNationsConventiononContractsfortheInternationalCarriageofGoodsWhollyorPartlybySea,Art.32.35SeeUnitedNationsConventiononContractsfortheInternationalCarriageofGoodsWhollyorPartlybySea,Art.30.2.36SeeUnitedNationsConventiononContractsfortheInternationalCarriageofGoodsWhollyorPartlybySea,Art.30.3.37司玉琢、韓立新主編：《〈鹿特丹規則〉研究》，第245頁。12_7.indd604/03/202017:06:05151陳石《鹿特丹規則》對國際海上貨物運輸規則統一化的推動

重疊原因下的賠償責任。38將《鹿特丹規則》的歸責原則和舉證責任聯繫在一起解讀，似乎可理解為《鹿特丹規則》通過廢除承運人的過錯免責加重了承運人的責任，但同時也通過適用推定過錯制度，即託運人要就自己沒有過錯承擔舉證責任，從而使託運人和承運人雙方的權利義務再次趨於平衡。39㎃㷞鮐簣┞鬥朮☆♕둑笢┞♧괐㲳ꆽ齾阿ꛉ❔➶ꅾ괐㲳キⳡ溸溭㺥隨着電子商務在國際海運領域的推廣和應用，使用電子運輸單據不僅可以節約成本和提高效率從而促進交易便利，亦有助於避免貨物比運輸單證先到港而滋生的無單放貨現象。40《鹿特丹規則》通過時的大會決議中就有說明現有海上國際貨物運輸的法律制度缺乏統一，未能考慮到使用電子運輸單據等情況，從而有必要制定一項新的國際海上貨物運輸公約，換言之促進電子商務是新公約的一項主要目標。41在技術層面，使用電子運輸單證替代傳統的紙質運輸單證並無障礙，但從法律層面而言，就面臨着如何適用電子運輸單證來實現傳統的紙質運輸單證的功能問題。42為了使新公約能掃除電子交易的障礙，又能適用於各種類型的運輸合同以擴大其適用範圍，當然也包括通過電子方式達成的合同，這就需要相關規則在媒介和技術層面都保持中性。43《鹿特丹規則》第8條至第10條共三個條文規定電子運輸紀錄的使用和效力、使用程序及其替換等內容。44其中《鹿特丹規則》第8條的法律基礎是電子單證與紙質單證功能等價的等同方法45，只要承運人和託運人同意簽發和使用，凡是應在運輸單證上記載的內容均可在電子運輸紀錄中加以記載，且電子運輸紀錄的簽發、排他性控制或者轉讓都與運輸單證的簽發、佔有或者轉讓具有同等效力。46即通過排他性控制來替代紙質運輸單證的實際佔有，換言之，隨後討論的貨物控制權制度的引入很大程度上也是為了促進電子商務的發展。《鹿特丹規則》第9條規定可轉讓電子運輸紀錄的使用程序，實際上是將第8條功能等價的等同方法加以貫徹實踐，在承運人和託運人同意的基礎上，可轉讓電子運輸紀錄的使用程序應包括向預期持有人簽發和轉讓可轉讓電子運輸記錄的方法、保證可轉讓電子運輸紀錄保持完整性、持有人能夠證明其持有人身份的方式、已向持有人交付貨物的確認方式或可轉讓電子運輸紀錄已失去效力的確認方式。47通過使用註冊系統來實現控制權權利轉讓，就能滿足電子通訊中的安全要求，且該系統在實踐中亦已有運行，隨着科技的發展，或許會有新的38吳煥寧主編：《鹿特丹規則釋義》，北京：中國商務出版社，2011年，第153頁。39司玉琢、韓立新主編：《〈鹿特丹規則〉研究》，第246頁。40吳煥寧主編：《鹿特丹規則釋義》，第35頁。41參見聯合國大會第六十三屆會議決議（決議號：A/RES/63/122），2009年2月2日。42向在勝：《電子提單法律關係問題研究》，北京：中國方正出版社，2007年，第21-28頁。43司玉琢、韓立新主編：《〈鹿特丹規則〉研究》，第86頁。44SeeUnitedNationsConventiononContractsfortheInternationalCarriageofGoodsWhollyorPartlybySea,Art.8-10.45Sturley,M.F.,Fujita,T.&VanderZiel,G.J.TheRotterdamRules,p.49.46SeeUnitedNationsConventiononContractsfortheInternationalCarriageofGoodsWhollyorPartlybySea,Art.8.47SeeUnitedNationsConventiononContractsfortheInternationalCarriageofGoodsWhollyorPartlybySea,Art.9.12_7.indd704/03/202017:06:05152“一國兩制＂研究2020年第1期

技術革新，只要能滿足排他性控制的要求，那麼承運人和託運人可協商決定所要使用的程序即可。48一套新的規則出現需要過渡和適應期，《鹿特丹規則》第10條允許可轉讓運輸單證和可轉讓運輸電子紀錄之間實現相互提單，當然這也意味着兩者不能並存，一旦完成提單，被替換的運輸單證隨即失去效力。49該規則也為紙質運輸單證的退出提供另一解決路徑，通過替換的形式實現電子商務。◝䑜⪜鬥朮䱾⯜妝⯜䍳《鹿特丹規則》第1條第12款將貨物控制權定義為根據第十章在運輸合同下向承運人發出有關貨物的指示的權利50，而行使該權利的主體即控制方。51第十章第50條至第56條則具體規定了控制方的權利內容，包括控制權的行使、範圍和轉讓等等52，而第九章第47條則也涉及控制方在貨物抵達目的地後未能交付貨物或無法交付貨物時的處置權。53簡而言之，貨物控制權主要包括中止運輸的權利、變更交付地的權利、變更收貨人的權利、下達與貨物有關的不構成修改合同的指示的權利、及其與承運人協商修改合同的權利。54貨物控制權與合同變更有着密切的聯繫，其性質可被歸為合同請求權。55由於缺乏法律規範，現行國際海運實踐中上述權利的行使是在慣例和協商基礎上運行的，通常受到公共關係制約，規範並不穩定。56在國際海上貨物運輸公約中引入貨物控制權制度主要有以下幾個方面的原因：第一，與公路、內河、航空運輸等非海運運輸方式的國際公約中類似規定相協調，其中就包括《國際公路貨物運輸合同公約》（CMR）第12條，《內河貨物運輸合同公約》（CMNI）第14條、《統一國際航空運輸某些規則的公約》（即《華沙公約》）第14條等。57第二，與貿易法中所規定的貨物賣方享有的中途停運權相適應，從而實現在買方明顯不能或者拒絕履行其在買賣合同下的有關義務時，未獲支付的賣方可以要求承運人停止運輸或不向指定的收貨人或提單持有人交付貨物。58若是運輸法中沒有與貿易法相適應的制度，則會導致中途停運權無法得以實現，同時該制度對於承運人而言也有積極意義，明確了承運人可因此有合法的理由去執行貨物賣方的指示或抗辯收貨人要求交貨或賠償的主張。59第三，與擔保法中貨物擔保權益制度相匹配，擔保權是銀行接受融資的基礎，提供融資的銀行對貨物具有擔保權益，而權益的有效性在很大程度上會要求其取得對貨物的控制，所以也需要確定統一的法律規則來明確各方當事人的法律地位。60第四，為電子商務的發展留下空間，傳統的控48Sturley,M.F.,Fujita,T.,andVanderZiel,G.J.,TheRotterdamRules,pp.48-49.49SeeUnitedNationsConventiononContractsfortheInternationalCarriageofGoodsWhollyorPartlybySea,Art.10.50SeeUnitedNationsConventiononContractsfortheInternationalCarriageofGoodsWhollyorPartlybySea,Art.1.12.51SeeUnitedNationsConventiononContractsfortheInternationalCarriageofGoodsWhollyorPartlybySea,Art.1.13.52SeeUnitedNationsConventiononContractsfortheInternationalCarriageofGoodsWhollyorPartlybySea,Chapter10.53SeeUnitedNationsConventiononContractsfortheInternationalCarriageofGoodsWhollyorPartlybySea,Art.47.54司玉琢、韓立新主編：《〈鹿特丹規則〉研究》，第251-252頁。55胡長勝：《〈鹿特丹規則〉下貨物控制權若干問題淺析》，《中國海商法年刊》2011年第22卷第4期，第15頁。56蔣正雄：《〈鹿特丹規則〉：海商法發展史上的重要里程碑》，第92頁。57吳煥寧主編：《鹿特丹規則釋義》，第208頁。58司玉琢、韓立新主編：《〈鹿特丹規則〉研究》，第317頁。59司玉琢主編：《國際貨物運輸法律統一研究》，北京：北京師範大學出版社，2012年，第260頁。60Sturley,M.F.,Fujita,T.,andVanderZiel,G.J.,TheRotterdamRules,pp.275-276.12_7.indd804/03/202017:06:06153陳石《鹿特丹規則》對國際海上貨物運輸規則統一化的推動

制權行使要求實際佔有某種運輸單證，而不管將來國際貿易和國際海運採用何種電子商務模式，在沒有紙質運輸單證的情況下，無形的對貨物控制必然要求一套與之相匹配的控制權規則，從而適應未來電子商務的發展需求。61第五，將控制方引入到合同作為承運人的相對方，因為在國際海運中貨方與承運人需要溝通對運輸合同進行一定的修改或者下達不構成合同的修改的指示之情況時有發生，但承運人會因此而困惑該權利的行使主體為何？那麼控制權制度明確控制方是惟一有權主體有助於明確各方當事人的權利義務以解決實踐之需。62總體來說，貨物控制權制度有助於保障交易安全，特別是維護賣方的正當權益，有助於運輸法和其他法律的銜接，解決了當下國際海運實踐中因託運人對貨物控制權缺失而引起的問題，又着眼於未來電子商務之需，可謂是本公約的一大亮點。63┩䑜⪜ㅠ飻阽ꆽ☭溸嚥䗽㸫FOB꽃┬溸☆鬥阽ꆽ☭▇⟜饨《鹿特丹規則》第1條第9款首次在國際海上貨物運輸公約中引入了單證託運人的概念，是指除託運人外，同意在運輸單證或者電子運輸記錄中記名為託運人的人。64在國際貿易中，若是在CIF出口時運輸合同和運輸單證的託運人是同一個人即賣方，但若是在FOB出口時則買方是承擔運費負責與承運人訂立運輸合同的託運人，而賣方是實際將貨物交給承運人的託運人。65對於前者CIF的情況而言，承運人只會是將提單簽發給賣方，而對於後者FOB的情況而言，承運人在傳統國際海上貨物運輸公約下是可以將提單簽發給買賣雙方的任何一人，若將提單簽發給與承運人訂立運輸合同的託運人即買方，此時賣方將完全喪失對提單的控制，從而導致信用證變成廢紙以至於賣方貨款得不到任何保障。66但在《鹿特丹規則》下，FOB出口時買方作為與承運人訂立運輸合同的相對方是託運人67，而賣方就是條款所指的“單證託運人”，從而旨在使FOB買賣合同下的賣方成為紙質或電子運輸單證中的託運人，以保護FOB賣方的合法權益。68在確定了FOB下賣方的法律地位為單證託運人後，《鹿特丹規則》第33條又規定單證託運人僅承擔的是第七章和第55條所規定的託運人應承擔的義務和責任，並同時享有第七章和第十三章規定的託運人享有的權利和抗辯，從而避免了承運人將提單交給買方託運人後賣方無法保障自身權益的困境。69但單證託運人的義務和責任並非託運人的義務和責任之替代品，承運人一方面不能要求單證託運人履行託運人的其他義務，也不能因為單證託運人承擔賠償責任後託運人就因此免責。70《鹿特丹規則》引入單證託運人的概念之初衷就是想保護FOB項下賣方託運人的利益，從而保61司玉琢主編：《國際貨物運輸法律統一研究》，第260-261頁。62司玉琢、韓立新主編：《〈鹿特丹規則〉研究》，第317頁。63袁發強、馬之遙：《平衡抑或完善——評〈鹿特丹規則〉對海運雙方當事人權利與義務的規制》，《中國海商法年刊》2009年第20卷第4期，第21頁。64SeeUnitedNationsConventiononContractsfortheInternationalCarriageofGoodsWhollyorPartlybySea,Art.1.9.65SeeIncoterms2000.66蔣正雄：《論發貨人的法律地位》，《集裝箱化》2003年第3期，第17-18頁。67SeeUnitedNationsConventiononContractsfortheInternationalCarriageofGoodsWhollyorPartlybySea,Art.1.8.68吳煥寧主編：《鹿特丹規則釋義》，第16頁。69SeeUnitedNationsConventiononContractsfortheInternationalCarriageofGoodsWhollyorPartlybySea,Art.33.70Sturley,M.F.,Fujita,T.,&VanderZiel,G.J.,TheRotterdamRules,p.199.12_7.indd904/03/202017:06:07154“一國兩制＂研究2020年第1期

護交易安全，這是單證託運人制度設定的重要任務。71又因為《鹿特丹規則》並沒有規定單證託運人必須是向承運人交付貨物的賣方，其範圍遠大於賣方的範圍，根據其定義可以推出其還可能是買賣合同之外的第三人，包括發貨人等，從而該規則的設計實際上也為發貨人保護自身權益提供了很好的路徑。72但單證託運人的定義中“同意”二字則可能導致識別單證託運人的標準存在一定的模糊，該同意是否要求明示或書面？在未來的司法實踐中勢必會引發爭論。73但至少可以肯定的是，只要買賣雙方在買賣合同明確寫明賣方作為單證託運人，那麼就足以表明此時賣方是同意成為單證託運人，從而介入買方和承運人之間的運輸合同，並能援引相關規定來保護自身權益。《鹿特丹規則》所創設的單證託運人制度對客觀貿易實踐的總結和法律化，從而填補了傳統國際海上貨物運輸公約存在的不足，確實能夠為FOB項下的賣方提供獲取提單的權利和權益保護路徑。74◩簣┞⟜걁唅笵ꈏ氠蕞闋ꓦ┞վ며杆╫锺⯵տ㐃紜笵㏔溸ꈏ氠鴤䕈75從國際條約法的理論和各國實踐來看，如果要在一國國內執行一個根據國際法對該國已生效的國際條約，特別是要在該國法院適用該條約的規定裁判案件，需要通過該國國內法把該條約併入該國法律體系。76而條約在締約國國內的適用問題，則涉及到國際法與國內法的關係問題，具體來說就是締約國為了履行條約義務，不能沒有在國內執行條約的相關措施，不過這項執行措施究竟採取何種方式則屬於國內法範疇。77有關國際法和國際法的關係理論通常表現為一元論或二元論，即在一個共同領域中，國際法和國內法規則同時有效，問題是哪一個居主導作用？78但現在越來越多的法學家希望避開一元論和二元論的對立，認為這兩種理論的邏輯結果都與國際、國內機構及其法院的行為方式相衝突，故而更表明側重於實踐而非理論的觀點。79一項生效的條約自締約國符合條約規定的生效要件之日起對該國具有效力，即該國要受其條約義務的約束，條約當然要適用於該締約國。但條約如何在該締約國適用？或者說，條約在該締約國內的執行，又是各國在國際法層面需要解決的問題，即如何履行其作為締約國的條約義務？在實踐中各國在國內推行國際法，通常有自動納入和立法轉化兩種做法：兩者的區別在於：生71姚瑩：《對〈鹿特丹規則〉“平衡之道＂的再認識——兼論中國的現實選擇》，《中國海商法年刊》2011年第22卷第2期，第42頁。72袁發強、馬之遙：《平衡抑或完善——評〈鹿特丹規則〉對海運雙方當事人權利與義務的規制》，第21頁。73司玉琢、韓立新主編：《〈鹿特丹規則〉研究》，第41頁。74張玉卿：《〈鹿特丹規則〉的“單證託運人＂之規定——兼與FOB賣方權益零保護觀點之磋商》，《中國海商法研究》2012年第23卷第2期，第10頁。75參見莫世健、陳石：《中國加入〈TIR公約〉對中韓貿易的影響》，“一帶一路戰略意義和法律課題＂國際學術研討會會議論文，韓國海洋科技研究院海洋政策研究所，2016年。76李浩培：《條約法概論》，北京：法律出版社，1987年，第380頁；趙建文：《國際條約在中國法律體系中的地位》，《法學研究》2010年第6期，第191頁。77余敏友、周陽：《論從建設社會主義法治國家角度構建條約在我國的適用模式》，《武漢大學學報（人文社會科學版）》2000年第53卷第2期，第202頁。78［英］伊恩‧布朗利：《國際公法原理》，曾令良、余敏友等譯，北京：法律出版社，2007年，第31頁。79［英］伊恩‧布朗利：《國際公法原理》，第32頁。12_7.indd1004/03/202017:06:07155陳石《鹿特丹規則》對國際海上貨物運輸規則統一化的推動

效條約對締約國而言是可以整體直接適用而納入國內法體系，還是每次適用都要有權機構賦予具體條約的可適用性，許多國家以規則的來源為標準，交換使用這兩種方法。80美國憲法將條約視為本國法的一部分，是同憲法一樣具有最高效力的法律的一種，不過在實踐中將條約區分為自動執行的條約和非自動執行的條約。81美國政府締約時的意圖決定一個條約是否可以在美國自動執行或者需等立法或者相應的執法、行政措施加以執行，判斷標準包括條約語言是否具有鼓動性或者不確定性及其條約是否意在創設私人權利等等。82在條約與國內法發生衝突時，如果與之衝突的是州憲法和法律，條約優先；但若與之衝突的是聯邦法律，則適用後法優於先法的原則。83而英國就採取和美國截然不同的做法，條約在沒有轉化為英國國內法之前在英國就不具有效力，轉換後也不是具有最高效力的法律，甚至議會可以制定與之不一致的立法，至於違背條約義務而承擔國家責任則是另外一個層面的問題。84英國採取立法轉換的方法與其憲政體制有關，因為英國批准條約的權力在國王，而國內立法的權力則屬於議會，條約經國王批准即完成締約程序而生效，若允許生效條約具有直接可適用性而直接在英國法院適用的話，則相當於賦予了國王立法權，侵犯了英國憲法賦予議會的立法權。85故而，對英國生效的條約想要在英國法院可執行，必須經議會法案通過先將該條約轉換為英國法的一部分，從而對英國法院有直接約束力。86對於條約適用，國際實踐是混合型的，但這並不意味着這一方面沒有規則，而應就具體問題具體分析。87正如《鹿特丹規則》在締約國的適用問題，不僅要討論締約國在條約適用方面的立法，還要結合該公約的性質區分各國實踐中的做法。但國際條約是以語言來作為記載和表達的工具，各國語言的差異性和開放性也都會導致公約用詞在理解上的偏差，故而在條約適用層面就應考慮條約所表達的法律規範語境。88其中語境就包括了語言本身構成的語境、整個法律體系構成的語境、法律的目的和價值的材料構成的語境和有關立法者意圖構成的語境等四個方面的內容。89◝վ며杆╫锺⯵տ溸闋ꓦ做岻《鹿特丹規則》本文制定通過後，其規則的生命在於實踐，只有各締約國通過直接適用或間接適用的方式讓條約得以具體化，公約的目的才得以實現。在適用、實施和執行法律規範時，實際上也是法律具體化和特殊化的過程。90既然《鹿特丹規則》在實踐中需要由法院和仲裁機構來解釋和適用，如果具有不同法律背景和法律傳統的法官、仲裁員都以本國法的知識體系、思維方式、法律理念和解釋技巧去理解、解釋《鹿特丹規則》，則《鹿特丹規則》統一海上貨物運輸法律制度的努80賈兵兵：《國際公法：理論與實踐》，北京：清華大學出版社，2009年，第83-84頁。81周忠海主編：《國際法》，北京：中國政法大學出版社，2007年，第31頁。82賈兵兵：《國際公法：理論與實踐》，第88-89頁。83周忠海主編：《國際法》，第32頁。84賈兵兵：《國際公法：理論與實踐》，第91頁。85趙建文：《國際條約在中國法律體系中的地位》，《法學研究》2010年第6期，第190頁。86［英］伊恩‧布朗利：《國際公法原理》，第39頁。87賈兵兵：《國際公法：理論與實踐》，第95頁。88孫希堯：《國際海事私法統一研究：條約角度》，北京：智慧財產權出版社，2014年，第123-126頁。89張志銘：《法律解釋操作分析》，北京：中國政法大學出版社，1999年，第98-100頁。90［美］E‧博登海默：《法理學：法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，北京：中國政法大學出版社，1999年，第237頁。12_7.indd1104/03/202017:06:08156“一國兩制＂研究2020年第1期

力將付諸東流。91但條約在實踐中肯定需要法律解釋，如何克服解釋者的主觀局限性或者說確立一套統一的解釋方法則顯得尤為重要。《鹿特丹規則》第2條規定了本公約的解釋規則，在解釋時應當考慮到本公約的國際性，考慮到促進統一適用本公約和在國際貿易中遵守誠信的需要。92相比於《漢堡規則》第3條所規定的公約解釋規則之國際性和促進統一而言，《鹿特丹規則》增加了一項在國際貿易中遵守誠信的需要。93換言之，《鹿特丹規則》的解釋需要遵循三個方面的因素：國際性、促進統一、貿易誠信。國際性是《鹿特丹規則》的文本內容之體現，在解釋時考慮公約的國際性可謂是文本解釋的必然要求。促進統一是《鹿特丹規則》的目標，在解釋時考慮到促進統一適用本公約可謂是目的解釋的必然指向。而貿易誠信也是為了促進交易公平正義，在解釋時考慮到在國際貿易中遵守誠信的需要也是目的解釋的必然要求。那麼，《鹿特丹規則》主要要遵循的解釋原則就應該是本文解釋和目的解釋，至於《鹿特丹規則》第2條則是指明了解釋的具體方向。就解釋原則而言，《維也納條約法公約》作為一項其原則和規則被國際社會普遍認可的公約，其第三節條約之解釋的第31條至第33條所確立的國際公約解釋原則可以作為補充。94實際上，《鹿特丹規則》第2條所確立的解釋規則可以在《維也納條約法公約》第31條至第33條所確立的解釋原則中找到出處。在解釋《鹿特丹規則》的時候應當遵循如下三個具體解釋方法：第一，文義解釋。文義解釋作為一項最基本的解釋原則，是指從法律條文所運用的語言的含義來說明法律規定的內容。95《鹿特丹規則》具體條款用語在被解釋時應按照公約文本上下文之通常意義來善意解釋之，此處的公約文本上下文還應包括全體當事國間因締結條約所訂與條約有關之任何協定和一個以上當事國因締結條約所訂並經其他當事國接受為條約有關文書之任何文書。96又因《鹿特丹規則》作為一項國際公約，公約內容又決定了其規則的國際性，所以在文義解釋時應有國際視野，應參考國際慣例及具有同等性質的可類比的國際私法性質的公約之用詞，不能局限於一國的國內法之法律概念加以理解。97第二，歷史解釋。歷史解釋是指通過研究有關立法的歷史資料或從新舊法律的對比中瞭解法律的含義。98若依照文義解釋所導致的結果是公約用詞意義仍屬不明或難解或所獲結果顯屬荒謬或不合理時，為了確定其意義，得使用解釋之補充資料包括條約之準備工作及締約之情況在內。99為了確定公約中具體的規則條款在制定時的用意，則應對該條款在整個制定形成過程中的討論情況進行梳理，從而探究公約起草者的立法原意，很有可能實踐中的理解差異也是公約制定過程中的意見分歧所在。第三，目的解釋。目的解釋是指從制定某一法律的目的來解釋法律，不僅包括原先制定該法律時的立法目的，也可以指該法律在當前條件下應包含的客觀目的。100正如《鹿特丹規則》第2條91司玉琢、曹興國：《海上貨物運輸法律制度的形式統一與實質統一──兼論〈鹿特丹規則〉第2條》，第70頁。92SeeUnitedNationsConventiononContractsfortheInternationalCarriageofGoodsWhollyorPartlybySea,Art.2.93SeeUnitedNationsConventionontheCarriageofGoodsbySea,Art.3.94中國於1997年5月9日加入《維也納條約法公約》，參見全國人大常委會關於我國加入《維也納條約法公約》的決定（1997年5月9日通過)。95舒國瀅：《法理學導論》，北京：北京大學出版社，2006年，第236頁。96SeeViennaConventionontheLawofTreaties,Art.31.2.97SeeViennaConventionontheLawofTreaties,Art.31.3.98舒國瀅：《法理學導論》，第237頁。99SeeViennaConventionontheLawofTreaties,Art.32.100舒國瀅：《法理學導論》，第237頁。12_7.indd1204/03/202017:06:09157陳石《鹿特丹規則》對國際海上貨物運輸規則統一化的推動

所確立的解釋規則之要求促進統一，這是本公約在目的解釋時應遵循的大方向，在促進統一的方向下對具體條款和用詞進行解釋。而為了適應國際貿易中遵守誠信的需要，在對《鹿特丹規則》具體條款和用詞在實踐中進行解釋時，當然應考慮交易公平和正義，作出有利於貿易誠信一方的解釋。上述解釋方法在實踐中往往是綜合運用的，從而達到公約目的和維護交易的公平正義。一項私法性質的國際公約若要在國際貿易中被普遍認可和廣泛適用，必然要求按照適用該公約的規則所能得到的結果是公平正義的，否則即便是一方當事人因一時之交易地位差異而妥協適用，該公約也總有一天會被摒棄。⹪脞倁椀References司玉琢、蔣躍川：《國際貨物運輸的世紀條約——再評〈鹿特丹規則〉》，《法學雜誌》2016年第6期，第27-34頁。Si,Y.&Jiang,Y.,“ACenturyConventionforGoodsCarriageBySea-AgainCommentsonRotterdamRules,”LawScienceMagazine,no.6,2012,pp.27-34.余敏友、周陽：《論從建設社會主義法治國家角度構建條約在我國的適用模式》，《武漢大學學報（人文社會科學版）》2000年第2期，第202-206頁。Yu,M.&Zhou,Y.,“China’sStrugglingfortheRuleofLawandtheNewModelofTreatyApplicationinChina,”WuhanUniversityJournal(Humanities&SocialSciences),vol.53,no.2,2000,pp.202-206.李璐玲：《〈鹿特丹規則〉對承運人責任的權衡：一個得失兼具的體系》，《中國海洋大學學報（社會科學版）》2013年第2期，第25-29頁。Li,L.,“LiabilityofCarriersWeighedbyRotterdamRules:ASystemwithBothGainsandLosses,”JournalofOceanUniversityofChina(SocialSciences),no.2,2013,pp.25-29.祁歡：《〈鹿特丹規則〉對無單放貨承運人責任制度的影響》，《北京工商大學學報（社會科學版）》2010年第6期，第56-62頁。Qi,H.,“Carrier’sLiabilityforDeliveryoftheGoodswithoutBillsofLadingundertheRotterdamRules,”JournalofBeijingTechnologyandBusinessUniversity(SocialScience),vol.25,no.6,2010,pp.56-62.姚瑩：《〈鹿特丹規則〉對承運人“憑單交貨”義務重大變革之反思——交易便利與交易安全的對弈》，《當代法學》2009年第6期，第120-129頁。Yao,Y.,“ReflectionsontheMajorReformoftheCarrier’sObligationof‘DeliveryofGoodswithProductionofB/L’intheRotterdamRules,”ContemporaryLawReview,no.6,2009,pp.120-129.胡長勝：《〈鹿特丹規則〉下貨物控制權若干問題淺析》，《中國海商法年刊》2011年第4期，第11-16頁。Hu,C.,“OnCertainIssuesConcerningtheRightofControlintheRotterdamRules,”AnnualofChinaMaritimeLaw,vol.22,no.4,2011,pp.11-16.袁發強、馬之遙：《平衡抑或完善——評〈鹿特丹規則〉對海運雙方當事人權利與義務的規制》，《中國海商法年刊》2009年第4期，第17-12頁。Yuan,F.&Ma,Z.,“BalancingorImproving-AnalyzetheImpactontheRightsandLiabilitiesofthePartiesinMarineTransportRegulatedintheRotterdamRules,”AnnualofChinaMaritimeLaw,vol.20,no.4,2009,pp.17-22.12_7.indd1304/03/202017:06:09158“一國兩制＂研究2020年第1期

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第1期（總第43期）“一國兩制＂研究lssue12020年1月JournalofOneCountryTwoSystemsStudiesJan,2020庑卥վꇕ鴤☆ꄾ岻տꄃꉎ鬬⚉翘▇䟩㏨ЯЯ㸫憭ꪎ杆⯂鉿侓ⶤ╚筨岻ꯗ睙191/2017輏┪陽咀溸雅卥괾㈇靨1摘要：澳門《道路交通法》規定的逃避責任罪所要求的故意屬於刑法理論中的“意圖犯”。法律明確規定犯罪行為人應具備特定的目的方構成犯罪，否則行為有機會構成其他罪行或者不成罪。在逃避責任罪中，立法者要求行為人的故意為“使自己免於承擔民事或刑事責任的意圖”。只有認定行為人存在相關意圖，配合客觀行為，方能將行為人定罪。對於認定逃避責任罪的意圖，法律界雖有不同見解，但有必要仔細研究。否則法律適用者便有機會將根本不應由刑法規管的案件作出判刑，損害居民的基本權利和自由。關鍵字：《道路交通法》逃避責任罪　意圖　直接故意　法律解釋AnAnalysisofthe“Intention”oftheCrimeofEvadingResponsibilityintheRoadTraﬃcLaw:CommentonAppealNo.191/2017oftheIntermediateCourtoftheMacaoSARFOKKaSheng(FacultyofLaw,UniversityofCoimbra)Abstract:TheintentionrequiredbythecrimeofevadingresponsibilityintheRoadTraﬃcLawbelongstothe“specificpurpose”inthetheoryofcriminallaw.Thelawclearlystipulatesthattheagentshouldhaveaspecificpurposetoconstitutethecrime,otherwisetheconductmayconstituteothercrimesorbeinnocent.Inthecrimeofevadingresponsibility,theagentmusthavethe“intensiontoexempthimselffromcivilorcriminalresponsibility.”Onlywhentheagenthastherelevantintentionandcooperatewithobjectiveconduct,theagentshouldbefoundguilty.Althoughthelegalprofessionhasdiﬀerentopinionsontheidentificationabouttheintensionofthecrimeofevadingresponsibility,itisnecessarytostudyitcarefully.Otherwise,thosewhointerpretthelawmaysentencethecasesthatshouldnotbedealwithcriminallawatall,damagingtheresidents’basicrightsandfreedoms.Keywords:RoadTraﬃcLaw,crimeofevadingresponsibility,intention,directintention,legalinterpretation收稿日期：2019年8月23日作者簡介：霍嘉誠，葡萄牙科英布拉大學法學碩士13_7.indd104/03/202017:09:23160

鑒於澳門特別行政區第一審法院仍然維持非常有限度地向社會大眾公開司法裁判內容，很多時，公眾僅能憑藉相關司法裁判的上訴案窺探案件的初審情況以至細節。本文的主題──澳門特別行政區中級法院第191/2017號上訴案亦不例外，該案在初級法院刑事法庭的編號為CR4-16-0383-PCS，是涉及一宗涉嫌違反第3/2007號法律《道路交通法》第89條規定的逃避責任案。根據《道路交通法》第89條的規定，牽涉交通事故者意圖以其可採用的法定方法以外的其他方法，使自己免於承擔民事或刑事責任，科處最高1年徒刑或最高120日罰金。1相比其他規範得更細緻的罪名來說，逃避責任罪的構成要件設計算是較簡單的。然而，本罪卻在法院和檢察院司法官之間引發了不同見解，而這些見解對於判處嫌犯開釋或有罪起着至關重要的作用。因此筆者希望嘗試探究相關問題。┞ꄃꉎ鬬⚉翘溸㕈勔嚥䗽逃避責任（fugaàresponsabilidade）規範於《道路交通法》第89條中。澳門特別行政區法律的逃避責任罪的設計是經參考《法國道路法典》的類似規定的。2本罪在澳門地區存在已久，只是現行法律條文的行文稍經修改。在法律淵源的角度而言，它屬於非刑事法律中的刑法規範，其保護的法益是公共道路使用的秩序。3本罪屬於公訴罪，僅檢察院具有促進刑事訴訟程序之正當性。4本罪的犯罪類型屬於行為犯（crimedemeraatividade），意指相關犯罪的構成要件所包含的行為結果就是一種侵害性的行為結果，至於行為是否對相關法益或行為客體造成實際損害，不影響犯罪既遂（consumação）的成立。5也就是說，只要行為人作出了法律規定侵害刑法擬保護某種法益的行為，就是觸犯了本罪。而法學家一貫認為行為人作出這樣的行為即使沒有對相關法益造成實際損害，但也會對其造成抽象的危險。因而，法學家們都將行為犯視為抽象危險犯（crimedeperigoabstrato）。一旦作出了相關行為，足以構成本罪。本罪的既遂並不取決於行為人希望達到的結果是否發生。6◝ꄃꉎ鬬⚉翘溸圸䧯锣⚂澳門特區的犯罪理論是採納主客觀相統一的原則的。要認定一人是否觸犯某項罪名，必須同時符合主觀和客觀要素。先行討論客觀要素。客觀要素的論證主要由行為人的外部行為反映。在逃避責任罪的角度而1葡文版本為“Queminterviernumacidenteetentar,foradosmeioslegaisaoseualcance,furtar-seàresponsabilidadeciviloucriminalemqueeventualmentetenhaincorridoépunidocompenadeprisãoaté1anooucompenademultaaté120dias.＂第3/2007號法律《道路交通法》第89條的中文版本並未翻譯出eventualmente的意思。筆者認為，應翻譯成“牽涉交通事故者意圖以其可採用的法定方法以外的其他方法，使自己免於可能承擔的民事或刑事責任，科處最高一年徒刑或最高一百二十日罰金。＂2《〈道路交通法〉註釋》（《澳門法律學刊》特刊），澳門：印務局，2011年，第155頁。3澳門特別行政區中級法院第971/2015號案。4《刑事訴訟法典》第37條。5趙國強︰《澳門刑法概說（犯罪通論）》，澳門/北京：澳門基金會/社會科學文獻出版社，2012年，第126頁。6澳門特別行政區中級法院第899/2010號案。13_7.indd204/03/202017:09:27161霍嘉誠淺析《道路交通法》逃避責任罪之意圖

言，行為人是必須在發生交通事故的背景下，採取了其可採用的法定方法以外的其他方法。也就是說，倘要構成本罪，客觀上必需確切存在交通事故，而行為人確實採取了其可採用的法定方法以外的其他方法。至於何謂“其可採用的法定方法以外的其他方法”，這項構成要件描述得非常空泛，有極廣濶的解釋空間。筆者認為，這樣的描述的確可以被認為種類非常多的行徑，甚至一切的行徑也能成為條文中所述的“方法”。但這樣的立法模式是否適當，則不屬本文要討論的主題。在主觀要素方面，本罪亦須遵從《刑法典》總則的指導，只有出於故意作出之事實，或法律有特別規定時，出於過失作出之事實，方予處罰。7對本罪而言，也僅處罰故意（dolo）。而且這種故意還必需是必須有意圖（tentar）使自己免於可能承擔的民事或刑事責任的故意，在學理上稱之為特定故意（doloespecífico）。關於這種故意，法院和檢察院司法官、法學家以及筆者都持自己的立場。而這些立場的差異，不外乎就是對觸犯本罪的故意的種類理解上出現差別。在闡述中級法院第191/2017號上訴案後，方繼續討論本罪的故意。┩憭ꪎ杆⯂鉿侓ⶤ╚筨岻ꯗ睙191/2017輏┪陽咀澳門特區檢察院控告嫌犯A為直接正犯及以既遂方式觸犯了《道路交通法》第89條配合第94條（2）項所規定及處罰的一項逃避責任罪，並請求初級法院以普通訴訟程序對其進行審理。初級法院刑事法庭的獨任庭經過庭審，最後判決嫌犯A以直接正犯、或然故意及既遂方式觸犯了《道路交通法》第89條配合第94條（2）項所規定及處罰的一項逃避責任罪，判處30日罰金，每日罰金額80澳門元，總共為2,400澳門元；若不繳納罰金或不以勞動代替，則須服20日徒刑，並判處禁止駕駛3個月。檢察院不服判決，向中級法院提起了上訴。筆者節錄以下幾項要點︰第一，對於《道路交通法》第89條規定的逃避責任罪，法律要求行為人須具有特定的意圖，即該犯罪屬“意圖犯”；第二，“意圖”只在直接故意的情況下才存在，或然故意中行為人不可能有“意圖”；第三，換言之，《道路交通法》第89條規定的逃避責任罪只能由直接故意構成，不能由或然故意構成；第四，被上訴之判決認定嫌犯是出於或然故意實施了《道路交通法》第89條規定的逃避責任罪乃錯誤適用該條規定，從而成為《刑事訴訟法典》第400條第1款規定的上訴依據；第五，如此，惟一的、合理的、符合邏輯的結論是︰嫌犯的行為未符合《道路交通法》第89條規定的逃避責任罪的罪狀（主觀方面），那麼原審法官閣下就應開釋嫌犯被控之罪名。中級法院法官認為，檢察院尤其混淆了特定故意和或然故意這個沒有不相容的，或者以不同標準作出劃分的不同種類的主觀要素的形態。作為故意這個主觀要素之一形態的或然故意僅僅是行為人對犯罪事實得以實現抱着可能性的態度。而在特定故意的犯罪中，並不會排除行為人在主觀上表現為這種態度。因而，中級法院最終裁定檢察院的上訴理由不成立，維持原審法院判決。7《刑法典》第12條。13_7.indd304/03/202017:09:28162“一國兩制＂研究2020年第1期

㎃䟩㏨枩╚溸侚䟩ЯЯ岻㳴㵶溸锶闋澳門特區刑法對故意的分類法是按照行為人對行為結果所持的意志因素，將故意分為直接故意和間接故意兩大類。又根據行為人對行為結果的認識程度，將間接故意再分為兩類，即必然故意和或然故意。8根據《刑法典》第13條的規定，故意分為3種，分別是規範於該條第1款規定的直接故意、第2款規定的必然故意和第3款規定的或然故意。從上述判決得知，中級法院以及初級法院和檢察院之間對於“意圖犯”中可以包含的故意的種類存在不同見解。可以理解為，法院認定“意圖犯”的主觀要素是可以包括全部故意種類，而檢察院則認為僅應指向直接故意。在此，筆者認為可尋求法學家的見解以輔助分析相關問題。按照ManuelLeal-Henriques法官的見解，具有特定意圖的犯罪（crimededoloespecífico）是指行為人的意思表示及意願包括一特定的目的或動機，例如︰在入侵私人生活的犯罪（第186條）中，要求行為人的目的是進入個人的私密生活空間，即使其沒有取得成功。在此一情況中，除一般的故意外，還要求有實現某一特定目的的故意。根據PauloPintodeAlbuquerque教授所言──在特定故意的犯罪中，主觀的罪狀要件需符合法律所要求的故意形式；換言之︰在特定故意的犯罪中，倘若行為人以法律所要求的故意方式實施犯罪，且該故意完全符合客觀的罪狀，則行為方具有罪狀層面上的重要性。9引述上述判決所載PauloPintodeAlbuquerque教授的理解，其認為在特定故意的犯罪中，行為人只有當在法律規定的故意形式實施的情況下才有符合罪狀的重要性，並且此故意完全融入犯罪的客觀要件中。至此，在ManuelLeal-Henriques法官和PauloPintodeAlbuquerque教授的角度而言，“意圖犯”是必須有實現某一特定目的的故意，而在主觀罪過方面，行為人只需符合法律所要求的故意形式。那麼，“意圖犯”其實可以包含全部種類的故意。在澳門特區，檢察院徐京輝助理檢察長認為，犯罪目的體現的是行為人明確的犯罪意欲，是直接故意的基本內容。至於必然故意和間接故意（包括或然故意10），由於二者中行為人的意志因素並不如直接故意那樣明確，因此，在必然故意和間接故意中並不存在犯罪目的。然而，對於有些直接故意犯罪，由於特定的犯罪目的對於區分罪與非罪及此罪與彼罪具有重要意義，因此，除了故意中一般的認識要素和意志要素的內容外，法律還明確規定行為人應具備特定的目的（刑法中通常規定為“意圖”）方構成相關的犯罪。刑法理論將法律明確要求應具有特定目的的故意稱為特定故意，而此類犯罪則被稱為目的犯，即法律要求行為人的故意內容中具有特定目的或意圖的犯罪。11澳門大學法學院趙國強教授指出，目的是指人追求一定結果的主觀願望，而犯罪目的同樣也是指行為人通過犯罪行為希望實現某種結果的主觀願望。正是從這一意義上說，犯罪目的與直接故意8趙國強︰《澳門刑法概說（犯罪通論）》，第158-159頁。9ManuelLeal-Henriques︰《澳門刑法典註釋及評述》第一冊（第一條至第三十八條），盧映霞、陳曉疇譯，澳門：法律及司法培訓中心，2015年，第203-204頁。10此處為筆者所加。11徐京輝︰《澳門刑法總論》，澳門/北京：澳門基金會/社會科學文獻出版社，2017年，第275-276頁。13_7.indd404/03/202017:09:28163霍嘉誠淺析《道路交通法》逃避責任罪之意圖

不可避免地會具有同一性，這種同一性主要表現為在很多情況下，行為人通過犯罪行為希望發生的結果實際上也就是犯罪目的。在法律對相關意圖有特別規定的情況下，相關意圖則應屬於構成要件的主觀要素，此類犯罪理論上也稱為意圖犯或目的犯。意圖犯或目的犯的構成要件在主觀方面不僅要求行為人具有犯罪的直接故意，即具有直接犯罪目的，而且還必須具有法律所特別規定的相關意圖。12可見，對澳門法學家而言，“意圖犯”所持的故意必定是直接故意，由於其餘兩種故意的意志因素並不如直接故意般明確，因而實難以存在所謂的犯罪目的。◩瞊脢溸䟩锶筆者認為，解釋刑法的罪名不僅須嚴格遵守罪刑法定原則（princípiodalegalidade），而且亦應當十分注重對刑法條文的法律解釋。這樣方能更正確地適用刑法。JorgedeFigueiredoDias教授曾發表了精闢的見解：刑法的立法者必需透過文字來表述，但有關的文字不一定只有單一的含義；反之，幾乎都是有多重含義。因此，法律文本便需要進行解釋，並根據其一般及字面的含義，為所組成的用詞的含義設定一個框架；而法律的適用者得在這個框架內解釋法律，並得在不超越合理的法律解釋範圍內作出選擇。無庸置疑，因適用刑法而作出法律解釋是非常重要的。如ManuelLeal-Henriques法官所言，包括要知道法律解釋可伸展到哪些範圍而不令我們犯險，也就是不會讓我們陷於違反及損害罪刑法定原則的境地。刑事法律的操作者往往借助其他領域已存在的定義，尤其是借助民法及其制度中的規定。其中要指出的是《民法典》第8條作為參考指標的規定，為刑事法律制度提供了非常有用的解釋準則。13筆者認為，按照法學理論，擴張解釋（interpretaçãoextensiva）理所當然是有助法律適用者解決當法律條文的文字所表達的意思小於立法思想（pensamentolegislativo）時需要作出的，使兩者成為一致。因此，不可能否定擴張解釋以至其他解釋方法對適用刑法條文的重要性。但當擴張解釋會對相對人不利時，A.TaipadeCarvalho教授便指出，應禁止不利的擴張解釋。14當擴張解釋會損害相對人時，例如在此情況下令法律字面的內容產生更不利的狀況，便不應在刑法中適用。15那麼，對於《道路交通法》第89條規定的逃避責任罪而言，筆者認為亦須遵從相關法律解釋規則。條文的表述──“牽涉交通事故者意圖以其可採用的法定方法以外的其他方法，使自己免於承擔民事或刑事責任，科處最高1年徒刑或最高120日罰金。”──在中級法院第191/2017號上訴案中爭議的重點就是“意圖”（tentar）所包含的故意種類。對於筆者而言，“意圖”是行為人的一種非常強烈的、具有針對性的、希望發生的企圖或目12趙國強︰《澳門刑法概說（犯罪通論）》，第162-164頁。13ManuelLeal-Henriques︰《澳門刑法典註釋及評述》第一冊（第一條至第三十八條），第66頁。14ManuelLeal-Henriques︰《澳門刑法培訓教程》第二版，盧映霞譯，澳門：法律及司法培訓中心，2012年，第166-167頁。15ManuelLeal-Henriques︰《澳門刑法培訓教程》第二版，第68頁。13_7.indd504/03/202017:09:29164“一國兩制＂研究2020年第1期

的。從本罪的字面含義上觀察，立法者實質就是欲處罰清晰知悉自己牽涉交通事故無誤而以蓄意採取任何方法使自己免於可能承擔的民事或刑事責任的行為人。對上訴人而言，其因原審法院對“意圖犯”中的“意圖”作出了擴張解釋，使觸犯該罪的故意種類還可包含或然故意（doloeventual），因而直接產生了罪與非罪的重大差異。第一，如徐京輝助理檢察長和趙國強教授所言，根據刑法理論，像逃避責任罪般的“意圖犯”就是帶有特定目的的犯罪，犯罪目的體現的是行為人明確的犯罪意欲，是直接故意的基本內容，兩者是具有同一性。必然故意和或然故意都會因行為人的意志因素並不如直接故意般明確而不可被認定其存在犯罪目的。第二，在法律解釋的角度，筆者認為在刑法領域內如果因擴張解釋而損害相對人，便不應在刑法中適用。在逃避責任罪中，倘被法律適用者解釋成可由或然故意構成，那麼這就等同可處罰一些未必或不清晰知悉自己牽涉交通事故的、對自己可能要承擔的民事或刑事責任抱有容忍結果可能發生而逃逸的情況，這是明顯超越了條文的字面含義的。再者，這就不適當地擴大了刑法的適用範圍，將一些本來不屬刑法規範的行為也涵蓋在刑法中，對上訴人產生了差天共地的、天淵之別的結果。綜上所述，筆者認為在本上訴案中，檢察院對《道路交通法》第89條規定的逃避責任罪的解釋是符合字面含義和刑法理論的，不能確定其目的和意圖的，便不能成罪。再者，若作出擴張解釋後的結果是有損相對人的，也不能適用之。何況，在本上訴案中，這種有損相對人的解釋還涉及罪與非罪的問題。引用趙國強教授對刑法機能的評析，刑法是具備多種機能的，包括行為評價、預防犯罪、保護法益和保障人權的機能。刑法的各種機能是一個有機的統一體，不能顧此失彼。16在本上訴案的原審判決中，便可能出現過於強調刑法對法益的保護機能，以致不適當地限制了刑法對人權的保障機能。在尊重其他精闢的理論和學說下，筆者認為逃避責任罪中的“意圖”僅可就某一特定犯罪目的而抱有的直接故意構成。⹪脞倁椀References《〈道路交通法〉註釋》（《澳門法律學刊》特刊），澳門：印務局，2011年。LeidoTrânsitoRodoviárioAnotado(RevistaJurídicadeMacau),Macau:ImprensaOficial,2011.ManuelLeal-Henriques︰《澳門刑法典註釋及評述》第一冊（第一條至第三十八條），盧映霞、陳曉疇譯，澳門：法律及司法培訓中心，2015年。Leal-Henriques,M.,AnotaçãoeComentárioaoCódigoPenaldeMacau,VolumeI,2.ªEdição–Revista(Artigos1.°a38.°)(versãoportuguesa),Macau:CentrodeFormaçãoJurídicaeJudiciária,2015.ManuelLeal-Henriques︰《澳門刑法培訓教程》第二版，盧映霞譯，澳門：法律及司法培訓中心，2011年。Leal-Henriques,M.,ManueldeFormaçãodeDireitoProcessualPenaldeMacau,TomoII,Macau:CentrodeFormaçãoJurídicaeJudiciária,2012.16趙國強︰《澳門刑法概說（犯罪通論）》，第9-11頁。13_7.indd604/03/202017:09:29165霍嘉誠淺析《道路交通法》逃避責任罪之意圖

徐京輝︰《澳門刑法總論》，澳門/北京：澳門基金會/社會科學文獻出版社，2017年。Choi,K.F.,PenalLawofMacau,Macao/Beijing:MacauFoundation/SocialSciencesAcademicPress(China),2017.趙國強︰《澳門刑法概說（犯罪通論）》，澳門/北京：澳門基金會/社會科學文獻出版社，2012年。Zhao,G.,ResearchonMacauCriminalLaw:GeneralTheoryofCrimes,Macao/Beijing:MacaoFoundation/SocialSciencesAcademicPress(China),2012.澳門特別行政區中級法院第899/2010號案。Processon°899/2010(Recursopenal)doTUI.澳門特別行政區中級法院第971/2015號案。Processon°971/2015(Recursopenal)doTUI.13_7.indd704/03/202017:09:30166“一國兩制＂研究2020年第1期

վ┞㏔⪣⯜煝疶տ畈笵一、本刊為澳門理工學院“一國兩制”研究中心主辦的定期學術刊物，定為季刊，逢1、4、7及10月出版。歡迎本澳及海內外專家學者賜稿。二、本刊以推動社會各界對“一國兩制”的深入認識，加強對依法施政、粵港澳大灣區建設等相關的課題研究，維護特區社會發展的正確方向為宗旨，全方位探討相關議題，理論與實務並重，建立關於“一國兩制”研究的學術平台。三、本刊內容包括：專題論文、重大題材研討、案例分析、調研報告、書評、學術動態等各種形式，篇幅以5,000-15,000字為宜。具體編輯體例附後。四、本刊堅持學術自由原則，來稿可以中文、葡文或英文撰寫，文責自負，必須為未經其他刊物或在網絡上發表或出版者，並接受本刊的查重程序。五、本刊採用匿名審稿制，文稿一經發表，即致薄酬，並贈送該期刊物2本。六、為方便匿名審稿，中文來稿請另附一頁以中英文（英、葡文來稿請以中英或中葡文）標明文章名稱和作者姓名，並提供30字以內之作者簡介（最高學歷、主要職務等）及通信地址、電話、傳真和電郵。七、文稿請以word文字檔存儲，本刊只接受通過電子郵件以“附件”方式傳來稿件，手寫稿件恕不接受。八、本刊尊重作者的原創精神，但對屬於文字表述與體例方面的相關事項保留必要的調整權。倘作者有所保留，請在來稿中註明。作者投稿後6個月內未獲用稿通知可自行處理。九、文稿的著作權由澳門理工學院“一國兩制”研究中心和作者共同享有，著作者享有著作人格權，澳門理工學院“一國兩制”研究中心享有著作財產權。日後除作者本人將其個人著作結集出版，凡任何人任何目的之翻印、轉載、翻譯等皆須事先徵得澳門理工學院“一國兩制”研究中心同意，始得為之。十、作者投稿於本刊，經本刊發表後，意即授權予本刊資料庫或經本刊授權其他相關單位資料庫可以進行重製、透過網絡提供服務，並准予用戶進行下載、列印、瀏覽等行為。作者著作權使用費在本刊稿酬中一次性給付，本刊轉載或重覆使用不再另行支付。作者如不同意文章被收錄，請在來稿時聲明，本刊將另作處理。.indd12/28/20204:20:30PM

勔⮜紮齬둑❛1.來稿請附中英對照文章標題、300字左右內容摘要、關鍵詞及參考文獻（參考文獻若原為英文或其他羅馬西文，則不必翻譯為中文）。2.文字編排採横書格式，章節標題依：一、（一）、1.、（1）……等順序表示。3.中文文稿採用新細明體，英、葡文文稿字型用TimesNewRoman。4.文稿採用現代漢語規範標點符號（全型），即引號用“　”（不用直引號「」）；逗號用，（置於中位）；書名號用《》等。5.引述之原文（直接引用）需加引號，並註明引文出處；間接引用可不加引號，但仍須標明出處。6.中文文稿內的引文出處採用規範中文註釋方式表述，不採用西方引文習慣，即不採用“（某某某，2019）”之類表述方式。以英、葡文完成之文章可採用西方引文習慣。7.註釋以腳註形式顯示，以1、2、3……等阿拉伯數字作為編號標示全文統一編號。8.引文出處要求規範表述，具體格式如下：8.1中文文獻專著　　　　作者姓名：《書名》，譯者（如有），出版地：出版社，出版年，頁碼。期刊　　　　作者姓名：《文章題目》，《期刊名稱》，年份及期號，頁碼。論文集文章　作者姓名：《文章題目》，編者姓名：《論文集名稱》，出版地：出版社，出版年，頁碼。報章　　　　作者姓名：《文章題目》，《報章名稱》，出版日期，版面。網絡資源　　作者姓名：《文章題目》，發佈日期，網址，訪問日期。請注意，非直接引用原文時註釋前加“參見”；引用非原始資料時請註明“轉引自”。註釋若有重覆，只需保留作者姓名、文章題目或書名、頁數。8.2　　外文文獻專著　　　　Author,TitleoftheBook,Placeofpublication:Publisher,Yearofpublication,Page.期刊　　　　Author,“TitleoftheArticle,”TitleoftheJournal,Volume,Number/Issue,Year,Page.論文集文章　Author,“TitleoftheArticle,”inEditor,ed.,TitleoftheCollection,Place:Publisher,Year,Page.報章　　　　Author,“TitleoftheArticle,”DateofIssue,NameoftheNewspaper.Date.Page.網絡資源　　Author,“TitleoftheArticle,”Dateofpublication,URL,Dateofretrieval.建議作者在標註中文文獻出處時，將相應文獻的英文（或其他羅馬西文）信息提取出來，以參考文獻的方式附於文後。投稿及查詢電子郵箱：RUPDS@ipm.edu.mo聯繫地址：澳門氹仔徐日昇寅公馬路澳門理工學院氹仔校區“一國兩制”研究中心電話：853-83998702、853-83998703圖文傳真：853-28575761.indd22/28/20204:20:35PM

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