《行政》第三十八卷，總第一百四十五期，2025(1)，3-20 3 粵港澳大灣區跨境徵信建設及合作路徑研究 劉璐** 張偉光*** 應作斌**** 【摘要】 信用體系建設是一個地區金融業穩健發展的重要保障，也是經濟良好運行的前提。粵港澳大灣區經濟規模龐大，三地居民和企業經貿往來日益頻繁，市場各方對於跨境徵信的需求也愈發迫切。近年來，國家及地方政府出台多個綱領性文件，從戰略高度引領大灣區跨境徵信建設。由於粵港澳三地徵信業當前所處發展階段存在差異，且處於“一國、兩制、三法域”的三個地區，跨境徵信建設面臨諸多難點和挑戰。本文借鑒歐盟、西非八國、美國私營徵信機構 Nova Credit等跨境徵信合作實例及經驗總結，同時結合世界銀行關於跨境徵信國際準則及通用慣例，就粵港澳三地在跨境徵信法律體系建設、徵信機構合作及運行機制選擇、以及建立徵信數據跨境傳輸標準等方面提出短期對策和長期發展建議，探索粵港澳大灣區跨境徵信建設的合作發展之路。 【關鍵詞】 跨境徵信 信用風險 徵信機構 數據傳輸 粵港澳大灣區 Estudo sobre a construção do sistema de avaliação de crédito transfronteiriço na Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau e a abordagem de cooperação Liu Lu Cheung Wai Kong Ying Zuobin Resumo: A construção de um sistema de crédito não só constitui uma importante garantia para o desenvolvimento consistente do sector financeiro de uma região, como também é a premissa para um bom funcionamento da economia. Dada a enorme dimensão económica da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau e a frequência cada vez maior das trocas comerciais registadas a nível dos residentes e das empresas dessas três regiões, torna-se cada vez mais premente a necessidade de avaliação de crédito transfronteiriço por parte de todos os intervenientes do mercado. Nos últimos anos, tanto as autoridades centrais como os governos locais emitiram vários 本研究受國家自然科學基金（NSFC）-澳門科學技術發展基金（FDCT）聯合科研資助項目《面向徵信的跨境數據協同管理與隱私計算研究》（編號：0051/2022/AFJ）的資助。感謝本項目研究助理黃尚祺、鮑雅博對本文相關資料搜集整理等工作的協助。 澳門城市大學金融學院助理教授，研究方向：金融科技、風險管理。 通訊作者，澳門城市大學金融學院院長、教授，研究方向：金融科技。 澳門城市大學數據科學學院副教授，研究方向：區塊鏈理論及應用、隱私計算。
《行政》第三十八卷，總第一百四十五期，2025(1)，3-20 4 documentos normativos que visam, orientar, do ponto de vista estratégico, a criação de um sistema de avaliação de crédito transfronteiriço na Grande Baía. No entanto, tendo em conta que as três regiões em causa, Guangdong-Hong Kong- Macau, se encontram em diferentes fases de desenvolvimento do sector de avaliação de crédito, acrescendo ainda o contexto de “Um País, Dois Sistemas e Três Ordens Jurídicas” em que as mesmas se inserem, a construção do sistema de avaliação de crédito transfronteiriço está sujeita a enfrentar dificuldades e desafios de ordem diversa. O presente artigo toma, nomeadamente, como referência os exemplos e as experiências de colaboração a nível de crédito transfronteiriço no âmbito da União Europeia, dos oito estados da África Ocidental e da agência privada de informação de crédito dos Estados Unidos da América, Nova Credit, integrando ainda os critérios internacionais e as práticas comuns adoptados pelo Banco Mundial, em termos de crédito transfronteiriço, para apresentar estratégias de curto prazo e recomendações de desenvolvimento a longo termo, que incidem em aspectos como o estabelecimento do ordenamento jurídico referente ao sistema de crédito transfronteiriço das três regiões de Guangdong-Hong Kong –Macau, a opção do mecanismo de cooperação e funcionamento das instituições de crédito, a definição de critérios de transmissão transfronteiriça de dados relativos aos créditos, assim como desvendar o caminho para a cooperação e o desenvolvimento no que se refere à construção do sistema de crédito transfronteiriço na Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau. Palavras-chave: Crédito transfronteiriço, Risco de crédito, Instituições de crédito, Transmissão de dados, Grande Baía Guangdong-Hong Kong -Macau 一、引言 信用體系建設是一個地區經濟良好發展的前提，也是當地金融業穩健運行的重要保障。2019 年 2 月《粵港澳大灣區發展規劃綱要》（以下簡稱《綱要》）重磅發佈，為落實《綱要》的要求，2020 年 4 月中國人民銀行、銀保監會等國家金融監管部門發佈了《關於金融支持粵港澳大灣區建設的意見》，提出要“推動跨境徵信合作，支持粵港澳三地徵信機構開展跨境合作，探索推進徵信產品互認，為粵港澳大灣區提供徵信服務”。1 1“關於金融支持粵港澳大灣區建設的意見”（2020 年 4 月 24 日）。中國中央人民政府網。https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020-05/15/content_5511766.htm
《行政》第三十八卷，總第一百四十五期，2025(1)，3-20 9 （一）跨境徵信合作實例 （1）歐盟跨境徵信實施舉措：從《央行行長諒解備忘錄》到AnaCredit 系統 歐盟於 2003 年簽訂的《央行行長諒解備忘錄》（以下簡稱“《備忘錄》”）為各國公共信用登記系統定期交換數據及處理債權人的臨時請求建立了相應的機制。17 隨著歐盟一體化程度的加深，《備忘錄》這一框架於 2018 年取消，取而代之的是由政府部門主導建立的覆蓋各成員國的跨境徵信系統——中央信貸分析系統（AnaCredit 系統），該系統運營模式見圖 3。AnaCredit 系統以歐洲中央銀行為主導，通過各成員國央行與本國金融機構信貸資料互換從而建立統一歐盟所有成員國的信用登記系統。 圖 3：歐盟 AnaCredit 系統跨境徵信合作模式18 資料來源：作者自製。 17 目前世界範圍內，徵信機構按運營模式可分為兩大類，一類是公共信用登記機構（Public Credit Registry ，簡稱爲 PCR），一類是私人徵信局（Private Credit Bureau，或簡稱為PCB）。以上兩類徵信機構的起源和特徵差異，可參考：Miller, Margaret. (2000). “Credit Reporting Systems around the Globe: the State of the Art in Public and Private Credit Registries”. World Bank.；劉璐（2003）。“我國徵信體系構建問題研究”。浙江大學碩士學位論文。 18 王新軍、趙竹青、劉昭伯、王萌（2022）。“跨境徵信合作：實踐、評析與啟示”。《金融發展研究》，3，89-92。
《行政》第三十八卷，總第一百四十五期，2025(1)，3-20 10 （2）西非八國跨境徵信實例：中央銀行與私人徵信局的合作 2012 年，世界銀行啟動西非八國（簡稱為“UEMOA”）跨境徵信計劃19，該計劃由世界銀行與西非國家中央銀行（簡稱為“BCEAO”）合作，采用“H&S”軸輻式徵信模式，模式中心（Hub）位於科特迪瓦，在其他七個國家地區均設有前台（Spoke），中心國家利用集中技術，同時服務八個成員國。在該模式中，西非國家中央銀行 BCEAO 與私人徵信局CreditInfo-Volo 合作搭建區域徵信系統20，該系統運營模式見圖 4。BCEAO匯總收集各國受監管的金融機構的信貸資料，並與 CreditInfo-Volo 共享。CreditInfo-Volo 同時收集各國非監管金融機構的信貸資料，並生成信用報告、信用評分和信用預警等信用增值產品21，服務區域內各國金融機構（包括監管和非監管金融機構）。 圖 4：西非八國（UEMOA）跨境徵信合作模式 資料來源：作者自製。 19 World Bank Group (2019). “Credit Reporting Without Borders：A Regional Credit Reporting Project”. https://documents1.worldbank.org/curated/en/482141547662326461/pdf/133786-Credit-reporting-without-borders-Final.pdf 20 CreditInfo-Volo 是由國際徵信公司 CreditInfo 和西非本土科技公司 Volo 合資成立的私營徵信局。 21 王新軍、趙竹青、劉昭伯、王萌（2022）。“跨境徵信合作：實踐、評析與啟示”。《金融發展研究》，3，89-92。
《行政》第三十八卷，總第一百四十五期，2025(1)，3-20 11 （3）美國私營跨境徵信案例：Nova Credit 的信用護照 在私營跨境徵信領域，美國新興跨境徵信機構 Nova Credit，通過翻譯技術及標準化格式，將新移民在原住國歷史信用報告翻譯成本國金融機構接收的信用報告形式，並生成與美國個人信貸相對等的評分，以幫助新移民和其他國家的公民申請金融信貸服務，這一模式被喻為生成信貸申請人的“信用護照”。Nova Credit 業務模式見圖 5。22 Nova Credit 跨境徵信模式的優點是簡單易行，無需通過政府監管部門協調多國政府職能機構建立跨境徵信系統。但由於信貸申請者需自主提供其在原住國的歷史信用報告，因而無法實現同一信貸主體在多地進行信貸活動的監控和記錄。 圖 5：美國 Nova Credit 跨境徵信合作模式 資料來源：作者自製。 （4）徵信系統在跨域公共行政、電子政務領域的合作實例 在公共行政及電子政務等領域，跨境徵信有諸多合作實例。如中國-東盟跨境徵信服務平台（簡稱“中國東信”）在電子政務、政企數字化方面達成多項合作。如服務跨境貿易票稅的“全稅通”，以及幫助跨境建築企 22 World Bank Group. (2021). “Cross-Border Credit Reporting: Aiming for International Practices and Standards”. https://documents1.worldbank.org/curated/en/099456006092240440/pdf/P16647504067230580bbce0f6da5007397e.pdf
《行政》第三十八卷，總第一百四十五期，2025(1)，3-20 13 可攜帶式。27 直接徵信模式，為授信地的徵信機構直接從申請者的原屬地獲取徵信報告的模式，由於數據跨境傳輸涉及法律及合規問題較為複雜，該種模式的實施機率較小。 第二種為間接模式，即兩地或多地徵信機構簽署協議、或兩地的徵信監管機構達成諒解備忘錄，授信地的金融機構通過本地徵信機構從申請者原屬地的徵信機構獲得申請人信用記錄。該模式由於有徵信監管機構等行政職能部門的參與，能較好地解決法律法規等壁壘，使徵信主體較大程度避免合規類風險，該種模式目前在國際實踐中應用較多。 第三種為報告攜帶模式，即申請主體自身攜帶原屬地的信用報告，通過機構認證的方式，向授信地的金融機構提交，該種模式適用於小規模的跨境徵信。 （2）跨境徵信監管主體及法律體系建設 根據世界銀行《信用報告知識指南》（2012）28，徵信系統的監管應由中央銀行、金融監管部門、數據保護部門、商務部以及消費者保護部門等方實施（見圖 6）。 在跨境徵信司法頂層設計方面，世界銀行《信用報告通用準則》（2011）指出各國關於徵信系統的法律法規架構各有不同，但大體都應包含：徵信法、銀行法、數據保護法、消費者保護法、公平信用法、消費信貸法、隱私保護法等（見圖 7）。 美國是徵信立法最為成熟的國家之一，其徵信相關法律框架是以《公平信用報告法》、《誠實信貸法》、《平等信用機會法》、《公平債務催收作業法》及《信用修復機構法》為核心、由幾十部法律組成的多層次徵 27 World Bank Group (2021). “Cross-Border Credit Reporting: Aiming for International Practices and Standards”. https://documents1.worldbank.org/curated/en/099456006092240440/pdf/P16647504067230580bbce0f6da5007397e.pdf 28 World Bank Group (2012). “Credit Reporting Knowledge Guide”. https://documents1.worldbank.org/curated/en/873561468320947849/pdf/941600WP0Box380IC00credit0reporting.pdf
《行政》第三十八卷，總第一百四十五期，2025(1)，3-20 20 信建設是粵港澳三地經貿一體化的必備前提，也是貫徹執行大灣區建設發展的關鍵一環。由於三地分屬“一國、兩制、三法域”的三個地區，法律及市場監管體制不同、徵信業過往發展歷史及現狀存在明顯差異，大灣區跨境徵信合作及建設面臨諸多挑戰。本文借鑒歐盟、西非八國、美國私營徵信機構 Nova Credit 等國際合作實例及經驗，就粵港澳三地跨境徵信法律體系建設、徵信機構合作及運行機制選擇，以及建立徵信數據跨境傳輸標準等方面提出短期對策和長期發展建議，探索粵港澳大灣區跨境徵信建設的融合發展之路。
《行政》第三十八卷，總第一百四十五期，2025(1)，22-33 22 優化澳門人才跨境流動的區域合作路徑研究——基於廣州、深圳與橫琴粵澳深度合作區人才政策文本的分析 熊華宸 高玉婷 【摘要】 在粵港澳大灣區一體化進程持續推進的背景下，優化澳門人才跨境流動路徑已成為區域合作的關鍵議題。本文以社會交換理論為分析基礎，系統梳理並比較廣州、深圳與橫琴粵澳深度合作區的人才政策文本，識別出制度銜接、政策創新與生活保障三大關鍵驅動因素。同時，研究發現信息壁壘對人才跨區域流動構成明顯制約。基於此，本文構建了澳門人才流動意願的作用機制模型。為提升人才流動效率，本文建議依託合作區推動“澳門標準”行業互認、構建政務與數據共享平台、優化跨境保障制度，並建立跨境服務年限互認機制，以實現大灣區人才要素的高效配置與融合發展。研究成果可為澳門特區與內地政府在制度對接與政策優化方面提供理論支持與實踐指引。 【關鍵詞】 澳門人才流動 區域合作 粵港澳大灣區 社會交換理論 文本分析 Estudo sobre a Optimização de Caminhos de Cooperação Regional para a Mobilidade Transfronteiriça de Talentos de Macau: Uma Análise Baseada nos Textos das Políticas de Talentos de Guangzhou, Shenzhen e Hengqin Xiong Huachen Kou Iok Teng Resumo: No contexto do contínuo avanço da integração na Região da Grande Baía de Guangdong-Hong Kong-Macau, a optimização das rotas de mobilidade de talentos de Macau tornou-se um tema crucial para a cooperação regional. Este artigo, baseado na teoria da troca social, sistematicamente analisa e compara os textos de políticas de talentos de Guangzhou, Shenzhen e da Zona de Cooperação Aprofundada de Hengqin, identificando três factores-chave: a articulação institucional, a inovação política e o asseguramento da qualidade de vida. Além disso, a pesquisa revela que as barreiras de informação impõem restrições significativas à mobilidade de talentos entre regiões. 澳門-橫琴可持續發展研究院助理研究員，澳門城市大學國際旅遊管理學院博士生 澳門城市大學國際旅遊與管理學院碩士學位課程主任，博士生導師，通訊作者，estherkou@cityu.edu.mo
《行政》第三十八卷，總第一百四十五期，2025(1)，22-33 23 Com base nisso, este artigo constrói um modelo de mecanismo de disposição para a mobilidade de talentos em Macau. Para aumentar a eficiência da mobilidade de talentos, recomenda-se promover o reconhecimento mútuo de padrões de "Macau" nas indústrias, construir uma plataforma de partilha de dados e serviços governamentais, optimizar o sistema de garantias transfronteiriças e estabelecer um mecanismo de reconhecimento mútuo do tempo de serviço transfronteiriço, visando a configuração eficiente e o desenvolvimento integrado dos factores de alta qualificação na Grande Baía. Os resultados da pesquisa podem fornecer suporte teórico e directrizes práticas para a cooperação entre a Região Administrativa Especial de Macau e os governos do continente na articulação institucional e na optimização de políticas. Palavras-chave: Mobilidade de talentos de Macau, Cooperação regional, Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau, Teoria da troca social, Análise de texto 一、背景 自《粵港澳大灣區發展規劃綱要》1頒佈以來，建設粵港澳大灣區（以下簡稱“大灣區”）已成為國家開放發展的重要戰略。近年來，大灣區在資源集聚、產業連結與國際影響力方面展現出巨大潛能。例如，2024 年粵港澳大灣區全球招商大會取得顯著成果，共達成專案 1933 個，資金總額達2.26 萬億元。2 目前，大灣區多個城市已通過優化政策及提升區內資源配置，推進粵港澳大灣區一體化發展。未來，為了成為世界級灣區，達到軟硬聯通、科創拓展、青才聚集、宜居宜業宜遊的核心目標，有必要深化區域內人才、產業、技術等要素的自由流動與深度融合。 隨著內地與澳門簽署了一系列擴大服務貿易開放的協定，以及大灣區針對專業人才跨境執業與市場准入優惠政策的不斷推出，澳門與大灣區城市以及橫琴粵澳深度合作區（以下簡稱“合作區”）的合作日益緊密。近年也越來越多澳門青年赴內地創業及尋求職業發展機會。3 然而，在具體實踐中，我們必須正視人才深度參與及雙向流動所面臨的障礙，特別是政 1 中共中央、國務院（2019-2-18）。《粵港澳大灣區發展規劃綱要》。https://www.gov.cn/gongbao/content/2019/content_5370836.htm 2 廣州日報（2024-11-9）。“2024 粵港澳大灣區全球招商大會在廣州舉辦”。 https://www.gz.gov.cn/zt/qltjygadwqjsxsdzgzlfzdf/zxxx/content/post_9967169.html 3 中國新聞網（2021-5-17）。“專訪柳智毅：港澳青年應與國家發展同頻共振”。https://www.chinanews.com.cn/ga/2021/05-17/9479498.shtml
《行政》第三十八卷，總第一百四十五期，2025(1)，22-33 24 策制度上的差異，以及澳門人才赴內地發展的吸引性與便利性。 基於人才要素的跨區域流動在很大程度上取決於區域間的政策銜接與制度匹配度，本研究透過對廣州、深圳、合作區三地的人才政策進行系統性的文本分析，識別出促進人才跨境流動的關鍵政策要素，以期為澳門政府在人才政策優化、制度銜接、便利跨境就業創業等方面提供實務性的決策參考。研究成果可為澳門及內地相關部門在政策制定、制度銜接與具體實施層面提供可操作的依據，進一步推動澳門在大灣區“一國兩制”框架下實現人才協同與高品質發展。 二、 理論基礎 社會交換理論(Social Exchange Theory, SET) 廣泛應用於解釋個體與組織間的激勵與回報關係，特別在組織行為及社會福利領域顯示出強大的理論解釋力。4 在組織行為研究方面，指出個體對組織的忠誠度不僅受到薪酬、福利等物質回報的影響，還與心理上的滿足和安全感密切相關。5 Gallus 等人進一步強調，員工在工作中的承諾程度不僅依賴於明確的物質獎勵，還與隱性的心理支援緊密相關，說明組織在激勵機制設計中需要平衡物質與心理的雙重激勵，以實現最佳效果。6 在社會福利研究方面，社會交換理論同樣被廣泛應用於政策設計和效果評估中。政府在制定福利政策時，隱性地建立了一種“回報與付出”的平衡關係，即政策的有效性不僅依賴於物質補償，還在於受益者的認同感和歸屬感。7 受益者在獲取福利的同時，也向政府表達了信任與支持，從而構成了隱性回報機制8，這一行為體現了社會交換理論在個體決策中的應用邏輯，反映了理論中多維的關注點。 4 Ahmad, R., Nawaz, M. R., Ishaq, M. I., Khan, M. M., & Ashraf, H. A. (2023). “Social Exchange Theory: Systematic Review and Future Directions”. Frontiers in Psychology, 13. 5 Meira, J. V. d. S., & Hancer, M. (2021). “Using the Social Exchange Theory to Explore the Employee-organization Relationship in the Hospitality Industry”. International Journal of Contemporary Hospitality Management, 33(2), 670-692. 6 Gallus, J., Reiff, J., Kamenica, E., & Fiske, A. P. (2022). “Relational Incentives Theory”. Psychological Review, 129(3), 586 7 Yan, Z., Wang, T., Chen, Y., & Zhang, H. (2016). “Knowledge Sharing in Online Health Communities: A Social Exchange Theory Perspective”. Information & management, 53(5), 643-653. 8 Nunkoo, R., & Ramkissoon, H. (2012). “Power, Trust, Social Exchange and Community Support”. Annals of Tourism Research, 39(2), 997-1023.
《行政》第三十八卷，總第一百四十五期，2025(1)，35-47 35 整體政府下的政策執行：澳門青年政策實施分析 譚兆華** 婁勝華*** 【摘要】 在澳門青年政策實施過程中，跨部門小組密切配合，落實各項行動計劃，取得了一定效果。然而，面對日益複雜的社會情況，《澳門青年政策（2021-2030）》及各項行動計劃，需要強有力的統籌協調，藉以糾正部門各自為政的制度性缺陷及碎片化治理問題，實現整體協調治理。而從整體治理視角看，澳門青年政策目標是創造一個促進青年成長需求的新範式，其應該包括“內部協調機制”和“內外協作夥伴關係”。前者推動政府部門內部協調機制完善，整合資源，形成合力。後者則支持和鼓勵政府部門與各種非政府機構之間建立合作夥伴關係。 【關鍵詞】 青年政策 整體政府 內部協調 夥伴關係 澳門 A abordagem de governação holística na execução de políticas: uma análise sobre a implementação da política de juventude de Macau Tam Sio Wa Lou Shenghua Resumo: No processo de implementação da política de juventude de Macau, os grupos interdepartamentais não só estreitam a colaboração para materializar os diversos planos de acção, como também logram alguns resultados. Ainda assim, face ao contexto social cada vez mais complexo, a Política de Juventude de Macau (2020-2030) e todos os planos de acção relevantes requerem uma forte planificação e coordenação, para que se possa corrigir os problemas de gestão relativos à fragilidade e fragmentação institucional que decorrem da actuação isolada dos serviços, assim como concretizar, globalmente, a gestão de coordenação. Partindo, porém, de uma perspectiva holística de gestão, convém referir que a politica de juventude de Macau tem como meta a criação de um novo paradigma, que além fomentar a capacidade de atender às necessidades associadas ao crescimento dos jovens, deve contemplar o “mecanismo de coordenação interna” e a “parceria de coordenação interna e externa”. O primeiro promove o aperfeiçoamento do mecanismo de coordenação interna nos serviços públicos, mas também facilita a integração de recursos e criação de sinergias. O 本文系澳門基金會資助課題《澳門社會領域公共政策研究》（批准文號：0726/DGAF/2024）的階段性成果。 澳門理工大學人文及社會科學學院公共政策博士生 澳門理工大學人文及社會科學學院教授
《行政》第三十八卷，總第一百四十五期，2025(1)，35-47 36 segundo apoia e incentiva o estabelecimento de parcerias entre serviços públicos e diversas organizações não governamentais. Palavras-chave: Política de juventude, Governação holística, Coordenação interna, Parceria, Macau 回歸 25 年來，在中央政府的支持下，澳門經濟快速發展，各項事業取得全面進步。而青年是社會的未來，為促進澳門青年成長，一直以來，澳門特區政府始終將扶助與培育青年作為施政工作重點之一。因此，從青年發展及需要出發，使澳門青年能更好地把握《粵港澳大灣區發展規劃綱要》及橫琴粵澳深度合作區建設帶來的機遇，為青年自身發展做好生涯規劃，全面激發青年潛能，是澳門特區政府青年政策研究的重要課題。 然而，澳門青年政策執行涉及跨部門協作，而政府管理的碎片化加劇了政策執行的協調成本，一定程度上影響了澳門青年政策的執行效果。因此，特區政府在公共政策執行過程中需要引入內外部協作方式以增強政策執行的效果。本文以澳門青年政策執行為例對此展開分析。 一、澳門青年政策的背景與現況 澳門現時負責制定及執行青年政策的政府部門為教育及青年發展局。教育及青年發展局成立於 2021 年 2 月，由原高等教育局及教育暨青年局合併而成。根據第 40/2020 號行政法規的規定，教育及青年發展局為一個具行政自治權的公共部門，與青年工作相關的職責包括執行青年政策，鼓勵並發展有助於文化推廣及青年和諧融入社會的培育工作；推動、鼓勵及支援給予青年及其組織的保護、資訊、教育及協助，以及發展與其他國家或地區青年組織的合作；推動及支持澳門特區青年與外地青年的交流活動；在與教育及青年發展局有關的教育及青年政策、措施及活動方面，確保及協調與傳媒及公眾之間的關係；為在教育及青年發展局內運作的委員會提供技術及行政輔助。1 回顧澳門青年政策的發展，經歷了從青年政策融合於教育政策到專門制訂青年政策的歷程。應該說，澳葡時代實行“無為而治”施政取向，未有制訂專門性青年政策，而僅是在教育政策中有少量涉及青年發展的措 1 第 40/2020 號行政法規《教育及青年發展局的組織及運作》。
《行政》第三十八卷，總第一百四十五期，2025(1)，49-62 49 澳門服務型政府建設：經驗與展望 鄞益奮 劉家裕** 【摘要】 服務型政府是我國在 21 世紀初以來公共行政改革的重要目標，有著服務公衆、公民本位等豐富內涵。服務型政府的代表性理論基礎主要有主張公衆作爲居民的新公共行政理論、主張公衆作爲顧客的新公共管理理論、重申“公民本位”的新公共服務理論以及主張公衆作爲合作夥伴的治理和合供理論。澳門回歸25 年以来，服務型政府建設歷經提升公僕服務意識、促進服務功能改革和部門架構改革的一體化、依托科學決策和陽光政府為突破口建立政府績效制度、依托精兵簡政優化治理機制、推動“一戶通”數字政府的五個發展階段，建成了澳門特色的服務型政府。澳門建設服務型政府的主要經驗，體現在以民為本聽取回應民意、推行服務承諾認可制度、實施政府部門滿意度調查、搭建電子平台提升公共服務便利度。澳門建立高效、有爲的服務型政府，應該從簡化行政程序、完善授權制度、檢討政府與市場關係、優化政府與社會關係等方面進行突破。 【關鍵詞】 服務型政府 公民本位 服務承諾許可 政府績效制度 A construção de um Governo orientado para servir em Macau: Experiências e perspectivas Yin Yifen Lao Ka U Resumo: O Governo orientado para servir constitui, desde o início do século XXI, uma meta importante de reforma da administração pública nacional, caracterizando-se por uma riqueza de conteúdos como o de servir o público e o de foco no cidadão. Entre as bases teóricas representativas do Governo orientado para servir, existem, principalmente, a nova teoria da administração pública que enfatiza o público enquanto residente, a nova teoria da gestão pública que enfatiza o público enquanto cliente, a nova teoria da prestação de serviços públicos que reitera o “foco no cidadão” e ainda a teoria de gestão e facilitação conjunta que enfatiza o público enquanto parceiro de cooperação. Ao longo dos 25 anos da transferência da soberania de Macau, a criação de um Governo orientado para servir adaptado às características de Macau passou por cinco fases de desenvolvimento, nomeadamente o reforço da consciência de servir dos trabalhadores da Administração Pública, a promoção de integração da reforma 澳門理工大學社會經濟與公共政策研究所所長，副教授，博士生導師。 澳門理工大學公共政策博士學位課程博士研究生。
《行政》第三十八卷，總第一百四十五期，2025(1)，49-62 50 funcional dos serviços prestados com a da estrutura organizacional, a criação do regime de gestão do desempenho do Governo com base na tomada de decisão científica e tendo como ponto de partida a transparência governativa, bem como a optimização do mecanismo de gestão e a promoção do governo digital por meio de “Conta Única”, tendo por base o princípio de racionalização de quadros e simplificação administrativa, culminando na configuração de um governo orientado para servir com as características de Macau. As principais experiências registadas por Macau na construção de um Governo orientado para servir, reflectem-se em focar no cidadão, auscultar e reagir à opinião pública, no lançamento do Regime de reconhecimento da carta de qualidade, na implementação do inquérito ao grau de satisfação dos serviços públicos e na criação da plataforma electrónica para aumentar a conveniência dos serviços públicos prestados. A criação, em Macau, de um governo altamente eficiente, promissor e orientado para servir deve começar, entre outros aspectos, pela simplificação dos procedimentos administrativos, pelo aperfeiçoamento do regime de delegação de poderes, pela avaliação da relação entre governo e mercado, mas também pela melhoria da relação entre o governo e a sociedade civil. Palavras-chave: Governo orientado para servir Foco no cidadão, Licença da carta de qualidade, Regime de gestão do desempenho do governo 習近平主席在慶祝澳門回歸祖國 25 周年大會暨澳門特別行政區第六屆政府就職典禮上的講話，對澳門“一國兩制”事業高質量發展提出了四點希望，一是著力推動經濟適度多元，二是著力提升特別行政區治理效能，三是著力打造更高水準對外開放平台，四是著力維護社會祥和穩定。在第三點希望中，習主席提出了“建設高效、有為的服務型政府”。“高效、有爲的服務型政府”，為澳門特區服務型政府建設指明了新的發展方向。本文梳理服務型政府的概念及相關理論，回歸以來澳門服務型政府建設的發展歷程和發展經驗，並就澳門未來如何建設高效、有為的服務型政府提出了幾點建議。 一、 服務型政府的内涵及理論 我國早在 21 世紀初期就提出服務型政府的概念。2002 年，南京、重慶等地方政府提出建設服務型政府的目標，並在實踐中率先推行。後來，中央政府文件採納了服務型政府的表述，從而帶動學術界關於服務型政府内涵的熱烈討論。
《行政》第三十八卷，總第一百四十五期，2025(1)，49-62 52 政策制定，而新公共行政所強調的公民參與則側重於公民對政策實施和管理的直接參與。其次，新公共行政強調的公民參與擴大了相關公民的定義，將低收入公民也包括在內。6 由此，在新公共行政的理論視野中，服務型政府在為公衆提供服務的過程中，應該特別關注公民參與的話語權和影響力，與公衆分享在公共服務和產品供給的權力，確保公民參與在公共服務提供中參與決策過程和政策過程。 第二是主張公衆作爲顧客、“重塑政府”的新公共管理理論。將公眾視為政府顧客是 20 世紀 90 年代新公共管理運動的核心理念。新公共管理運動的重點是通過讓政府引入更多的市場競爭來提高政府績效，建議政府將公眾視為顧客，並致力於構建“顧客驅動型政府”。新公共管理理論又被稱之爲新管理主義，內在地涵蓋公共選擇理論、委託代理理論以及交易成本經濟學的理論，涵蓋定量（分析）管理、政治管理、自由管理和市場管理等四種途徑。7 將公衆作爲顧客的服務型構建思路中，側重與通過人員培訓和資源調配來在與公衆的頻繁互動過程中瞭解和滿足不同公衆的需求，從而提供高質量的公共服務。 第三是重申“公民本位”的新公共服務理論。新公共服務理論的產生，主要是源自於對新公共管理運動的不滿和質疑，提出政府的角色不是掌舵而是服務。新公共服務理論的代表人物登哈特夫婦在 2000 年提出了新公共服務的七項原則：（1）服務而不是掌舵，公務員的重要作用是幫助公民表達和滿足他們的共同利益，而不是試圖控制或引導社會朝著新的方向發展。（2）公共利益是目標而不是副產品。公共行政人員必須為建立集體、共用的公共利益觀念做出貢獻，創造共同利益和共同責任。（3）戰略性思考，民主行動。通過集體努力和協作過程，可以最有效、最負責任地實現滿足公眾需求的政策和計劃。（4）為公民服務，而不是為顧客服務。公共利益源於關於共同價值觀的對話，而不是個人自身利益的聚合。因此，公務員不僅要回應“客戶”的需求，還要注重與公民建立信任和合作關係。（5）問責制並不簡單。公務員應該比市場更關注；他們還應該關注成文法和憲法、社區價值觀、政治規範、職業標準和公民利益。（6）重視人，而不僅僅是生產力。如果公共組織在尊重所有人的基礎上通過協作和共同領導的過程運作，從長遠來看更有可能取得成功。（7）重視公民身份和公 6 John Clayton Thomas. (2013). “Citizen, Customer, Partner: Rethinking the Place of the Public in Public Management”. Public Administration Review, 73(6), 786-796. 7 Larry D. Terry. (1998). “Administrative Leadership, Neo-Managerialism, and the Public Management Movement”. Public Administration Review, 58 (3), 194-200.
《行政》第三十八卷，總第一百四十五期，2025(1)，49-62 53 共服務，而不是企業家精神。致力於為社會做出有意義貢獻的公務員和公民，而不是企業家式的政府官員，更能促進公共利益。8 總而言之，新公共服務理論再次回到新公共行政的基本立場，突出公衆的公民身份，將全體公衆的需求作爲公共服務的依歸，強調公共服務提供的責任性和公平性，呼籲實現公民的公共利益和共同利益，而不是實現局部的、個人的顧客利益。 最後是主張公衆作爲合作夥伴的治理和合供理論。治理理論和合供（Coproduction）理論的核心觀點是，政府不能作為公共服務的唯一提供者，公共事務的治理應該通過政府、非政府組織、公眾形成網路狀的合作關係來進行。合供理論中，公民被認爲是可以而且確實通過參與公共項目的執行對政策產生重要影響。也就是說，公衆“共同生產”公共服務、合作生產公共服務，公民參與服務交付往往對項目的成功至關重要。合供理論將公民在公共服務供給中的夥伴關係分為三種類型，一是公民提供援助，比如公民幫忙垃圾分類；政府機構和公眾互動，以建立對公共問題的共同理解，並分配彼此的角色幫助解決問題；政府部門和公眾之間期望和行為的相互調整。9 治理和合供理論對公共服務供給中公眾作為夥伴關係的強調，表明隨著公共事務管理的複雜化程度的提高，政府在公共服務的供給中，需要公眾的説明，由此提升公眾的合作意願和合作能力，對公共服務品質的提升就非常重要，同時也能更好滿足公眾的需求。 二、回歸以來澳門服務型政府建設的發展歷程 回歸以來，澳門特區政府便不斷進行公共行政改革，堅持以民爲本，建立服務市民的服務型政府。可以說，每屆特區政府建設服務型政府的重點都有所不同，形成澳門特區政府建設服務型政府的五個發展階段。 第一階段：提升公僕服務意識，提高效率，滿足居民訴求 回歸之初，在 2000 年到 2004 年之間，澳門特區政府建設服務型政府的側重點主要從強化公僕觀念和提升服務質量两個方面進行努力。一是強化公僕觀念，澳門回歸祖國之後，特區政府意識到要全面貫徹“澳人治 8 Robert B. Denhardt & Janet Vinzant Denhardt. (2000). “The New Public Service: Serving Rather Than Steering”. Public Administration Review, 60 (6), 549-559. 9Gordon P. Whitaker. (1980). “Coproduction: Citizen Participation in Service Delivery”. Public Administration Review, 40 (3), 240-246.
《行政》第三十八卷，總第一百四十五期，2025(1)，64-85 64 澳門公務人員終身學習：動機、能力與行為狀況分析 區耀榮* 柯麗香** 【摘要】 推動終身學習是提升公務人員專業素質和變革能力的關鍵。本研究通過問卷調查，分析澳門公務人員的終身學習動機、能力與行為的現狀及其關聯，藉此提出促進終身學習的建議。結果顯示，公務人員學習行為以線上學習為主（70%以上），其次為閱讀書刊與請教專家（60%以上），正式培訓參與度較低（約 50%），反映數位化與自主化的學習趨勢及現行培訓體系的不足。學習動機以“認知興趣”為主，其次為“職涯發展”、“社交紓壓”與“服務意識”。學習能力以“自主學習”最佳，“協作學習”次之，但也存在一定“學習脆弱性”（如學習焦慮）。回歸分析顯示，自主學習能力顯著促進各類學習行為，學習脆弱者會傾向參與正式培訓，而較少線上學習，協作學習者也一樣，但現行培訓或因缺乏互動性，亦抑制了協作學習者的參與。“服務意識”與“認知興趣”顯著促進線上學習，但“社交紓壓”者則較少自主學習。另外，高職級與高學歷人員學習頻率更高。依此，研究建議：（1）建立線上學習平台；（2）建立跨領域知識培訓體系；（3）加強對高校專業課程認可；（4）引入終身學習評價與獎勵機制；（5）按職級和年齡設計互助培訓；（6）依動機與能力組合制定針對性培訓策略。 【關鍵詞】澳門公務人員 終身學習 學習動機 學習能力 A aprendizagem permanente dos trabalhadores da Administração Pública: uma análise contextual em termos de motivação, capacidade e comportamento Ao Io Weng O Lai Heong Resumo: A promoção da aprendizagem permanente revela-se crucial para melhorar a qualidade profissional e a adaptabilidade dos trabalhadores da Administração pública. O presente estudo analisa, por meio de inquérito, a situação actual de aprendizagem permanente dos trabalhadores da Administração Pública em termos de motivação, capacidade e comportamento, bem como a correlação desses factores, na perspectiva de apresentar recomendações que visam promover a referida aprendizagem. O * 澳門公務人員聯合總會青年委員會副理事長 ** 澳門公務人員聯合總會青年委員會秘書長
《行政》第三十八卷，總第一百四十五期，2025(1)，64-85 65 resultado revela que no comportamento de aprendizagem dos trabalhadores da Administração Pública predomina a aprendizagem on-line (mais de 70%), seguida de leitura de livros e consulta aos peritos (mais de 60%), registando-se ainda um nível relativamente baixo de participação em acções de formação de natureza formal (cerca de 50%), o que não só reflecte a tendência de aprendizagem digital e auto-aprendizagem, como também revela a deficiência do sistema de aprendizagem vigente. Em termos de motivação na aprendizagem, prevalece o “interesse cognitivo”, seguido de “desenvolvimento de carreira”, “socialização para aliviar o stresse” e “consciência do sentido de servir”. No que se refere à capacidade de aprendizagem, destaca-se a “auto-aprendizagem” seguida de “aprendizagem colaborativa”, além de se verificar uma certa “vulnerabilidade na aprendizagem” (como ansiedade na aprendizagem). A análise de regressão revela que a capacidade de auto-aprendizagem incentiva consideravelmente todos os tipos de comportamentos de aprendizagem, enquanto as pessoas que apresentam vulnerabilidade na aprendizagem tendem a participar em acções de formação de natureza formal, recorrendo, raras vezes, à aprendizagem on-line, tal como acontece nos casos de aprendizagem colaborativa, ainda que, importa referir, a falta de interacção nas acções de formação existentes tenha restringido a participação dos que aprendem de forma colaborativa. A “consciência do sentido de servir” e o “interesse cognitivo” estimulam consideravelmente a aprendizagem on-line, enquanto aqueles que recorrem a “socialização para aliviar o stresse” raramente aprendem de forma autónoma. Acresce ainda que o pessoal de categoria superior e com habilitações literárias elevadas registam maior frequência de aprendizagem. Face ao exposto, recomenda-se o seguinte: 1) A criação de uma plataforma de aprendizagem on-line; 2) O desenvolvimento de um sistema de acções formativas de conhecimentos interdisciplinares; 3) O reforço de reconhecimento dos cursos profissionais oferecidos pelas instituições de ensino superior; 4) A Introdução de um mecanismo de avaliação e premiação de aprendizagem permanente; 5) A concepção de acções de formação que promovam a ajuda mútua, consoante categorias e faixas etárias; 6) A definição de estratégias de acções formativas direccionadas, tendo por base a combinação de motivação com capacidade. Palavras-chave: Trabalhadores da Administração Pública de Macau, aprendizagem permanente, Motivação na aprendizagem, capacidade de aprendizagem
《行政》第三十八卷，總第一百四十五期，2025(1)，64-85 66 一、背景與目的 終身學習作為促進個人、社會及國家發展的重要策略，已成為全球教育改革與公共政策的關鍵領域。聯合國教科文組織（UNESCO）早在1976 年的《學會生存》報告中指出，終身學習不僅是提升個人能力的有效途徑，更是推動社會進步與經濟發展的重要動力。1 在全球化、科技發展的背景下，終身學習應成為人人可參與並從中受益的普遍機會。中國亦將全民終身學習作為重要發展方針，致力建設學習型社會與學習型大國。正如國家主席習近平強調，全民終身學習是構建學習型社會和學習型大國的基石，要讓每個人在不同階段與情境中持續學習與成長。2 對澳門特區而言，其發展不僅依賴獨特的制度優勢，更需要培養高素質、高能力的公務人員隊伍。作為政府政策的執行者和公共服務的提供者，公務人員的學習與發展直接影響政府運作效率與服務質量，並成為特區政府實現社會經濟多元化和可持續發展的關鍵力量。因此，打造一支不斷學習、自我提升的公僕團隊，是行政改革的重要環節。過去十多年，特區政府已推出多項措施推動市民與公務人員的終身學習。例如，自 2011 年起實施“持續進修發展計劃”，資助市民修讀課程以提升人文素養與社會競爭力；針對公務人員，2008 至 2014 年間推出“公務人員創意計劃”和“閱讀心得徵文比賽”，鼓勵創新思維，為行政優化與服務改進提供新思路。此外，現行公職法律制度也曾修訂，要求各級公務人員完成一定時數的相關培訓課程作為晉級條件。3 然而，澳門公務人員培訓目前仍以實體課程為主，相較於香港、台灣等地的公務人員學習模式，在學習資源、方式及激勵機制上仍有較大提升空間，影響終身學習成效。因此，如何激發公務人員的學習動機、提升其學習能力及促進其學習行為，成為亟待解決的課題。鑑於澳門關於公務人員終身學習的研究仍然欠缺，有需要展開系統調查，以全面了解其現況並探索改善措施，助力學習型政府建設。具體而言，本研究將通過問卷調查，分析公務人員的學習動機，評估其學習能力，探討學習行為的特徵及其關聯因素，並根據結果提出政策建議，為澳門公務人員 1 UNESCO. (1976). Learning to Be: The World of Education Today and Tomorrow. UNESCO Report. 2 習近平（2018）。《習近平談治國理政第一卷》。北京：外文出版社。191。 3 第 21/2021 號行政法規修改第 14/2016 號行政法規《公務人員的招聘、甄選及晉級培訓》。
《行政》第三十八卷，總第一百四十五期，2025(1)，64-85 67 終身學習的推進提供理論支持與實踐基礎。 二、終身學習概念和內涵 （一）終身學習的概念 終身學習（Lifelong Learning）是一種持續的學習過程，強調在個體的整個生命過程中不斷習得知識、技能和態度。這一概念的核心是學習無邊界，打破傳統教育局限於學校或特定年齡階段的限制，將學習視為涵蓋整個人生的一種基本活動。4 這一理念最早由 Paul Lengrand 在其 1970 年的著作《終身教育引論》中提出，並隨後被聯合國教科文組織（UNESCO）納入國際教育政策的核心概念。1976 年，UNESCO 在《學會生存》報告中進一步闡述終身學習的重要性，指出它不僅是一種學習方式，更是一種應對社會變化的策略。該報告強調，教育應延伸至生命全程，並整合於工作與生活的各個領域，這對於應對現代社會的快速變遷尤為重要。5 歐盟（European Commission）也將終身學習定義為“所有形式的學習活動，目的是提升知識、技能和能力，以適應個人、社會和工作生活的需要”。6 其他學者也有類似理解，例如學者 Jarvis 將終身學習定義為涵蓋了學校教育、職業培訓以及日常生活中的學習，它是一種以個體發展和社會需求為中心的學習模式。7 學者 Illeris 指出終身學習是指在整個人生過程中，人們透過不同的學習模式與經驗，提升個人能力和社會適應力。他強調，終身學習是對學習方式的根本性理解，即它不僅是應對工作需求的學習，還包括對文化、情感和心理層面的探索。8 終身學習有幾個核心特徵：首先是全面性和持續性，涵蓋人生各階段，包括正規學習（學校教育）、非正規學習（如在職培訓）、非正式 4 UNESCO. (1976). Learning to be: The World of Education Today and Tomorrow. UNESCO Report. 5 Ibid. 6 European Commission. (2002). “Making a European Area of Lifelong Learning a Reality”. European Communities. https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2001:0678:FIN:EN:PDF 7 Jarvis, P. (2007). Globalization, Lifelong Learning and the Learning Society: Sociological Perspectives. Routledge, pp.15-16. 8 Illeris, K. (2003). The Three Dimensions of Learning: Contemporary Learning Theory in the Tension Field Between the Cognitive, the Emotional and the Social. Krieger Pub Co. pp.20-30
《行政》第三十八卷，總第一百四十五期，2025(1)，64-85 68 學習（如工作體驗）和自主學習（如興趣閱讀），是全方位持續學習的過程。9 其次是靈活、自主和個性化，重視學習方式、時間和場所的彈性，讓學習者根據需求安排計劃，主動設定目標並控制進程，如定制化課程或興趣導向的學習方案。10 第三是適應性和創新性，要求學習者在快速變化的環境中應對新情境、新技術，培養應對不確定性的能力，實現知識轉移與應用，同時通過創造性解決問題和知識建構驅動變革。11 （二）終身學習與人員培訓比較 必須強調，終身學習不等同於人員培訓。培訓由機構主導，旨在提升員工專業技能以滿足工作需求；終身學習聚焦個人成長與職涯發展，涵蓋文化素養、社會責任及自主學習能力，促進全民素質提升。12 二者差異具體如表 1 所示。首先，終身學習以個人為主體，主動規劃內容與進程；培訓由組織主導，學習者多被動接受。目標上，終身學習注重多維能力與職涯發展，培訓聚焦快速掌握技術。時間上，終身學習貫穿職業生涯；培訓則短期應對當下需求。13 內容上，終身學習多元靈活，依目標調整；培訓高度結構化，針對特定問題。成效方面，終身學習以個人目標與過程為基準，標準模糊；培訓則以任務完成度為指標，標準明確。14 此外，終身學習生成隱性知識，有助問題解決與創新，適應新情境；培訓依賴顯性知識（如操作流程或技能），直接應用於特定場景。15 學習方式上，終身學習利用多樣資源（如數字平台、實踐經驗），靈活多變； 9 Mocker, D. W., & Spear, G. E. (1982). Lifelong learning: Formal, Nonformal, Informal, and Self-directed. Columbus, OH: ERIC Clearinghouse on Adult, Career, and Vocational Education. p.4. 10 Fischer, G. (2013). “Supporting Self-directed Learning with Cultures of Participation in Collaborative Learning Environments”. In E. T. Christiansen, L. Kuure, A. Mørch, & B. Lindström (Eds.), Problem-based Learning for the 21st Century: New practices and learning environments (pp. 15-50). Aalborg Universitetsforlag 11 Fischer, G. (2000). “Lifelong Learning—More Than Training”. Journal of Interactive Learning Research, 11(3/4), 265–294. 12 林俞君（2021）。“終身學習就是教育訓練嗎？從公務人員特質反思公務人力資源發展”。《公共行政學報》，61，79-114。 13 同上。 14 同上。 15 Eraut, M. (2004). “Informal Learning in the Workplace”. Studies in Continuing Education, 26(2), 247–273.
《行政》第三十八卷，總第一百四十五期，2025(1)，64-85 69 培訓依靠標準化教材，旨在快速傳授統一技能。16 表 1 終身學習與人員培訓的比較 比較項目 終身學習 人員培訓 主體與目標 個人主導，注重職涯發展與多維能力提升，涵蓋長期效益 組織主導，針對崗位需求，強調技能掌握和短期成果 時間跨度 長期，貫穿整個職業生涯和一生 針對當前工作任務，具短期、固定的學習期 學習方式與內容 彈性自主，融合正式、非正式與社會化學習，注重個性化與跨學科知識 自主性低，強調結構化和標準化教學模式和場景，重點在於具體技能訓練 激勵機制 內在激勵（如公僕精神、責任感），強調個人成長與社會價值。 外在激勵（如薪酬、晉升、部門要求），專注於短期回報 知識應用與影響 知識內化與遷移，跨領域應用，促進知識創新、組織持續改進。 聚焦於具體任務的快速解決，以即時且短期的影響為主 成效衡量標準 模糊，重視個人成長，如持續改進、長期職業效益和社會影響 具體，關注短期目標達成，如崗位績效、工作效率提升 能力要求 自主學習、批判性思維、創新能力與跨情境適應力 快速掌握技能和任務執行能力，偏向技術性與實用性需求 資料來源：根據林俞君（2021）、Eraut (2004)、Fischer(2000)、Song, D., & Bonk, C. J. (2016)、Deakin Crick, R.(2004)等人的觀點整理。 激勵因素上，終身學習主要由內在動機驅動17，如有研究顯示具公僕精神的官員更傾向向他人學習18；培訓則多受外在激勵（如命令、績效考核或晉升）推動。能力要求上，終身學習需自主學習、批判思維與創新能力，學習者須反思並內化知識以應對多變情境19；培訓則注重快速學習與應用，聚焦特定技能，較少關注多維發展。 綜合上述，工作培訓著眼於當下崗位需求，具有即時性、實用性與 16 Ibid. 17 Song, D., & Bonk, C. J. (2016). “Motivational Factors in Self-directed Informal Learning from Online Learning Resources”. Cogent Education, 3(1). https://doi.org/10.1080/2331186X.2016.1205838 18 Ki, N. (2021). “Public Service Motivation and Government Officials’ Willingness to Learn in Public Sector Benchmarking Process”. Public Management Review, 23(4), 610–632. 19 Deakin Crick, R., Broadfoot, P., & Claxton, G. (2004). “Developing an Effective Lifelong Learning Inventory: The ELLI Project”. Assessment in Education: Principles Policy and Practice, 11(3), 247–272.
《行政》第三十八卷，總第一百四十五期，2025(1)，64-85 70 針對性；而終身學習更注重學習者的自我成長與社會適應，側重自主性、多樣性和長效性。但兩者並非對立，而是互補關係：培訓可以作為終身學習的一部分，而終身學習的理念也能為培訓提供長期的支持與延伸。結合兩者的優勢，既能滿足當前工作要求，又可推動公務人員在專業和素養上實現全面提升。 （三）終身學習的動機與能力 了解公務人員的學習動機與能力有助於完善促進政策。根據自我決定理論，學習動機分為內在動機與外在動機。內在動機源於個人興趣、滿足感或專業追求20，如公務人員因公僕責任感或成就感驅動而學習。外在動機則來自外部壓力或獎勵，如因證書、上司要求而參加培訓。21 外在動機能帶來短期效果，但若無內在動機支持，持續學習動力易減弱。 表 2 有效終身學習量表內容 終身學習能力維度 描述 1. 改變與學習 （Changing and Learning） 對學習的態度，是否認為能力是可以通過努力和學習得到提升的，並願意持續學習和適應新環境。 2. 好奇心 （Critical Curiosity） 主動探索新知識、挑戰現有觀點，並對事物提出問題，而不僅僅是被動接受信息。 3. 意義建構 （Meaning Making） 在學習過程中尋找意義，將新知識與已有知識聯繫起來，使學習與自身經驗產生關聯。 4. 創造力（Creativity） 運用想像力來發展新想法、嘗試不同學習方法，並以創新的方式解決問題。 5. 學習關係 （Learning Relationships） 在學習過程中與他人建立聯繫，包括合作學習、尋求支持、與他人分享知識和經驗。 6. 策略意識 （Strategic Awareness） 能夠反思自己的學習過程，計劃和管理學習策略，靈活調整方法以適應不同學習挑戰。 7. 學習脆弱性 （Fragility and Dependence） 在學習遇到困難時的情緒反應和自我效能感，包括對挑戰的耐受度、是否容易因困難而感到沮喪，或是否依賴他人來解決學習問題。 資料來源：Deakin Crick, R., Broadfoot, P., & Claxton, G. (2004). 20 Ryan, R. M., & Deci, E. L. (2000). “Self-Determination Theory and the Facilitation of Intrinsic Motivation, Social Development, and Well-being”. American Psychologist, 55(1), 68-78. 21 Ibid.
《行政》第三十八卷，總第一百四十五期，2025(1)，64-85 82 性的需求。然而，現行培訓體系的學習形式尚未充分適應這一趨勢，未能有效滿足公務人員多元化和個性化的學習需求，有較大的改進空間。 （二） 學習動機的結構 在學習動機方面，受訪公務人員普遍認為“認知興趣”是其學習的最主要動機，其次是“職涯發展”、“社交拓展”與“社會服務”，而“減壓脫規”與“外在驅動”（如上級指示）的影響相對較低。通過主成份分析，學習動機可歸納為四個維度：（1）認知興趣：反映對知識本身的追求。（2）社交紓壓：將“社交拓展”與“減壓脫規”整合，顯示部分公務人員將學習視為拓展人際關係和緩解壓力的途徑。（3）職涯發展：強調學習與職業發展的關聯。（4）服務意識：融合“社會服務”與“外在驅動”，表明部分人員將學習與社會責任及組織要求相連結。這些學習動機與 Ryan和 Deci 的自我決定理論25相符，顯示學習是由內在和外在動機共同驅動的行為。 （三） 學習能力的特徵與挑戰 在學習能力方面，受訪者認為其學習能力普遍處於中上水平，其中“改變與學習”與“意義構建”的能力最為突出，“協作學習”、“策略意識”與“創造力”亦具優勢。然而，部分公務人員在學習上仍存在脆弱性，面對學習困難時易感焦慮或無助，需要外界支持與引導。主成份分析進一步將學習能力歸納為三類：（1）自主學習，包括持續學習、發掘學習意義、具創造力與好奇心等特點，顯示獨立學習的傾向；（2）協作學習，即有策略地運用社會關係與互動方式獲取新知識；（3）學習脆弱性，指面對學習挑戰時易產生焦慮或無助感。 值得注意的是，研究發現“協作學習”與“自主學習”呈現負相關，反映習慣“自主學習”的公務人員往往傾向獨立解決問題，較少尋求社交學習資源，但這亦可能導致其在面對學習困難時較易產生焦慮感。另一方面“協作學習”與“學習脆弱性”呈負相關，意味著那些善於運用社會學習資源的個體，面對學習困難時較不易產生焦慮或無助感，顯示社交支持在學習過程中的重要性。這一結果啟示，終身學習者需要在自主與協作學 25 Ryan, R. M., & Deci, E. L. (2000). “Self-Determination Theory and the Facilitation of Intrinsic Motivation, Social Development, and Well-Being”. American Psychologist, 55(1), 68-78.
《行政》第三十八卷，總第一百四十五期，2025(1)，64-85 83 習之間取得平衡，既要培養獨立學習能力，也應積極參與社群學習，以減少學習焦慮，提高學習持續性。 （四） 學習能力與動機對行為的影響 回歸分析顯示對各類學習行為有較大關係的學習動機主要是“服務意識”、“認知興趣”和“社交紓壓”。其中：（1）“服務意識”與多數學習行為呈正相關，將學習視為履行社會責任的公務人員更積極參與各類學習活動；（2）“認知興趣”則與線上學習、閱讀書刊、請教專家呈正相關，顯示數位化與專業資源更能滿足求知欲，傳統培訓則吸引力不足；（3）“社交紓壓”與線上學習、閱讀書刊呈負相關，表明自主學習對壓力較大者非有效紓解途徑，且未能滿足其社交需求。這與“協作學習”的特點相呼應，凸顯愉快學習仍是推動終身學習的挑戰。 學習能力方面，結果顯示：（1）自主學習能力對各類學習行為呈顯著正相關，尤其網上培訓、閱讀書刊、線上學習等能展現自主學習能力的活動。（2）“學習脆弱性”則對實體與網上培訓呈正相關，但對線上學習行為呈負相關，這表明學習焦慮促使個體尋求結構化的學習支持（如正式培訓），而較少傾向自主學習。（3）“協作學習”與各類學習行為皆呈負相關，這可能反映“協作學習”強調透過與他人合作、交流來獲取知識，但這種依賴外部資源的學習方式可能減少個體對自主學習活動的參與度；同時，亦反映現時培訓未能形成互動學習的氛圍和方式，未能激發“協作學習”者的參與，這與 Siemens 的研究指出數字時代下的協作學習需要互動環境支持的觀點一致26；另一方面，“協作學習”者可能更習慣於同行互動與同儕學習，而非直接向專業人士請教，這與 Wenger 的研究強調學習者在同儕群體中通過共享經驗與互動建構知識，而非依賴外部專家的看法相似。27 （五） 不同群體的學習傾向 分析發現，職級較高的公務人員的學習行為頻率顯著高於基層人員，可能因其擁有更多資源與較高學歷有關。的確，分析亦顯示碩士及以上學 26 Siemens, G. (2005). “Connectivism: A Learning Theory for the Digital Age”. International Journal of Instructional Technology and Distance Learning, 2(1), 3-10. 27 Wenger, E. (2000). “Communities of Practice and Social Learning Systems”. Organization, 7(2), 225-246.
《行政》第三十八卷，總第一百四十五期，2025(1)，64-85 84 歷者與青年員工更傾向“線上學習”，反映教育背景與年齡對學習偏好的影響。這與一些研究一致，例如 Merriam 研究指出，高學歷者因教育訓練而具備更強的自主學習動機與能力。28 六、政策建議 依研究結果，本研究建議構建一套終身學習的多元促進機制，從學習方式、內容設計、時間安排、專業認可、評價與獎勵等方面，系統性地提升公務人員的學習動能與終身學習能力，以適應快速變化的公共服務需求。 （一） 創建公務人員線上學習平台 目前，公務人員培訓多以實體課程為主，時間與地點選擇受限，影響學習參與。此外，現有“公務通”的線上培訓資源有限，僅提供少量公職法律資料，未能滿足多元學習需求。參考香港、台灣等地區的經驗，建議開發公務人員線上學習平台，提供多元化的數位課程與資源，提升學習的靈活性和可及性，亦有助追蹤學習進度，為個人化培訓提供支持。 （二） 建立跨領域培訓知識體系 現行公務人員培訓聚焦工作相關內容，跨領域與博雅教育（如人文素養、社會責任）不足。然而，跨領域知識對於促進政府部門間協作至關重要，而博雅教育則有助於提升公務人員對民情與公共服務的洞察力。因此，建議調整培訓知識體系，將專業技能、跨領域知識及博雅內容納入課程設計，並調整相應的學習時數，以培養具備跨域協作能力與服務意識的高素質公務團隊。 （三） 加強高校研究課程的專業認可、促進前沿知識獲取 前沿知識的獲取與應用對政府內部創新及研究分析人員尤為關鍵。然而，現行公職制度對研究生學歷的專業資格認可不足，限制了人才對前沿知識的獲取與傳播。因此建議修訂相關制度，強化對研究生學歷及專業課程的認可，以鼓勵人員積極進修，提升公務人員對前沿知識的掌握與運用能力，並促進其在組織內部的分享與創新應用。 28 Merriam, S. B. (2001). Andragogy and Self-directed Learning: Pillars of Adult Learning Theory. New Directions for Adult and Continuing Education, 89, 3-14.
《行政》第三十八卷，總第一百四十五期，2025(1)，87-110 87 剖析澳門特別行政區政府採購合同開支的跨年度負擔 鄧達榮* 【摘要】 在政府採購程序中，在判給後須訂立採購合同。合同雙方必須遵守合同條款履行其義務。採購實體的義務是向完成給付的財貨供應商、服務提供者或工程的承攬人支付費用，此為政府一方的合同開支。一般來說，倘若採購實體支付的費用所涉期間超過一個財政年度，那就符合公共財政預算法律制度所訂的跨年度負擔，且必須依法公佈有關負擔，但符合例外情況者除外。經筆者點算五屆澳門特別行政區政府公佈的所有跨年度負擔項目，從其名稱得知均屬政府採購項目。 在該期間內，隨着社會經濟演進和政府採購項目不斷增加，相應地增加了合同數目和金額。與此同時，規範公佈跨年度負擔的法律制度亦經歷了兩次的重大變革，分別所訂的公佈條件都變得更嚴格。此舉的原意旨在提高行政效益，一方面是公佈的途徑由具法律效力的行政長官批示改為只具行政效力的明細清單；另一方面能有效減少須公佈跨年度負擔項目的次數，前者是按每一跨年度負擔項目以獨立方式公佈，後者原則上結集跨年度負擔項目每月公佈一次。不過，其負面影響則是特區政府公佈財政開支運用的信息減少，意味着降低了該方面的透明度。 此外，儘管政府採購合同是不會公開的，但可從所公佈跨年度負擔的執行期推斷相關合同的金額和所涉年期。然而，已公佈的跨年度負擔項目有機會被修訂，其修訂內容主要體現於兩個方面，其一是負擔金額的變更，通常是增加負擔；其二是負擔的執行期變更，通常是延長執行期。雖然修訂的原因不會被公開，但能推斷變更是源於實務上政府採購合同的執行情況有所改變。 【關鍵詞】 公共財政 預算開支 跨年度負擔 政府採購合同 Análise dos Encargos Plurianuais Relacionados às Despesas com Contratos Públicos na Região Administrativa Especial de Macau Tang Tat Weng Resumo: No âmbito dos procedimentos de contratação pública, a celebração de um contrato público é obrigatória após a adjudicação. Ambas as partes contratantes devem cumprir as cláusulas contratuais e desempenhar seus respectivos deveres. A entidade contratante tem o dever de efectuar o pagamento ao fornecedor de bens, prestador de * 中國政法大學法學博士、澳門大學兼職講師
《行政》第三十八卷，總第一百四十五期，2025(1)，87-110 88 serviços ou empreiteiro de obras, configurando, assim, uma despesa contratual por parte do governo. De modo geral, caso as despesas pagas pela entidade contratante ultrapassem um ano económico, enquadram-se nos encargos plurianuais previstos pelo regime jurídico do orçamento das finanças públicas, exigindo sua publicação conforme os preceitos legais, salvo em circunstâncias excepcionais. A partir da análise dos encargos plurianuais ao longo de cinco mandatos do Governo da Região Administrativa Especial de Macau (RAEM), verifica-se que todos os projectos mencionados correspondem a iniciativas de contratação pública. Durante esse período, com a evolução socioeconómica e o crescimento contínuo dos projectos de contratação pública, houve um aumento correspondente no número e no valor dos contratos. Paralelamente, o regime jurídico que regulamenta a publicação dos encargos plurianuais passou por duas reformas significativas, tornando-se progressivamente mais rigoroso nas condições de publicação. O objectivo dessas mudanças foi aprimorar a eficiência administrativa. Por um lado, o meio de publicação foi modificado: anteriormente exigia-se um despacho do Chefe do Executivo, com força legal, mas passou a ser realizado por meio de uma relação dos encargos plurianuais com eficácia meramente administrativa. Por outro lado, a frequência de publicação foi reduzida, passando de uma publicação individual para cada encargo plurianual a uma publicação mensal consolidada. Entretanto, um dos impactos negativos dessa reforma foi a diminuição da quantidade de informações sobre o uso das despesas públicas publicadas pelo governo da RAEM, o que resultou na redução da transparência nesse aspecto. Além disso, embora os contratos públicos não sejam publicitados, é possível inferir seus valores e prazos a partir dos períodos de execução dos encargos plurianuais publicados. No entanto, os encargos plurianuais podem ser objecto de revisão, com alterações que ocorrem essencialmente em dois aspectos: primeiro, a modificação do valor do encargo, que geralmente resulta em um aumento da despesa; segundo, a alteração do prazo de execução, que normalmente implica sua prorrogação. Apesar de os motivos dessas revisões não serem publicados, pode-se presumir que tais modificações decorrem de ajustes na execução prática dos contratos públicos. Palavras-chave: Finanças Públicas, Despesas Orçamentadas, Encargos Plurianuais, Contrato Público
《行政》第三十八卷，總第一百四十五期，2025(1)，112-117 112 Research on Cross-Border Credit Reporting Construction and Cooperation Paths in the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area Liu Lu Cheung Wai Kong Ying Zuobin Abstract: Credit system construction is an important guarantee for the steady development of a region's financial industry and is also a prerequisite for healthy economic operation. The economy scale of the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area is huge, and trade exchanges between residents and businesses in the three regions are becoming increasingly frequent. Market participants therefore have increasingly urgent needs for cross-border credit reporting. In recent years, the national and local governments have issued a number of strategic planning documents to lead the cross-border credit construction in the Greater Bay Area. Since the current development stages of the credit reporting industries in Guangdong, Hong Kong and Macao are different and located in the three regions of "one country, two systems, and three jurisdictions", cross-border credit reporting faces many difficulties and challenges. This paper draws on the examples and experiences of international cooperation in cross-border credit reporting from the European Union, UEMOA, and the U.S. private credit bureau Nova Credit, and also combines the World Bank’s international standards and common practice. And we put forward short-term measures and long-term suggestions in terms of legal system construction, operating mechanism selection of credit reporting agencies, and establishing standards for cross-border data transmission to explore the cooperative development paths for cross-border credit reporting in the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area. Keywords: Cross-border Credit Reporting, Credit Risk, Credit Reporting Agencies, Data Transfer, the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area Optimizing Regional Cooperation Pathways for Cross-Border Talent Flow in Macao: A Study Based on the Analysis of Talent Policy Texts in Guangzhou, Shenzhen, and the Guangdong-Macao In-Depth Co-operation Zone in Hengqin Xiong Huachen Kou Iok Teng
《行政》第三十八卷，總第一百四十五期，2025(1)，112-117 113 Abstract: Against the backdrop of the advancing integration of the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area, optimizing cross-border talent flow pathways for Macao has become a critical issue in regional cooperation. Grounded in social exchange theory, this paper systematically reviews and compares talent policy texts from Guangzhou, Shenzhen, and the Guangdong-Macao In-Depth Co-operation Zone in Hengqin, identifying three key drivers: institutional alignment, policy innovation, and living security. Concurrently, the study reveals that information barriers significantly constrain cross-regional talent mobility. Based on these findings, a mechanism model for Macao talent mobility willingness is constructed. To enhance talent flow efficiency, the paper proposes four initiatives leveraging the cooperation zone: promoting mutual recognition of “Macao Standards” across industries, establishing an administrative and data sharing platform, optimizing cross-border security systems, and implementing a mechanism for mutual recognition of cross-border service tenure. These measures aim to achieve efficient resource allocation and integrated development of talent within the Greater Bay Area. The research outcomes provide theoretical support and practical guidance for the Macao SAR government and mainland authorities in institutional coordination and policy optimization. Keywords: Macao Talent Mobility, Regional Cooperation, Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area, Social Exchange Theory, Textual Analysis Policy Implementation under Holistic Government: An Analysis of Macao's Youth Policy Practices Tam Sio Wa Lou Sheng Hua Abstract: In terms of the implementation process of Macao Youth Policy, the “Youth Policy” Interdepartmental Follow-up Group works closely to effectively allocate resources and effectively implement various action plans, which have achieved good results. However, in view of increasingly complex youth development issues, “Macao Youth Policy (2021-2030)”, especially the
《行政》第三十八卷，總第一百四十五期，2025(1)，112-117 114 various action plans of the policy, a strong committed political leadership seems unable to correct the systemic flaws that come from the fragmentation of functional departments. As a response to the appeal of solving the problem of political fragmentation, holistic governance emphasizes the fulfillment of holistic coordination. From the perspective of holistic governance theory, the goal of the Macao Youth Policy is the creation of a new paradigm that directly addresses the needs of youth. The meaning of youth affairs nowadays has to include the cultivation and implementation of “internal coordination mechanisms” and “public-private partnerships”. Promote internal coordination mechanisms between related government departments at different levels, and integrate various youth-related resources to realize greater synergy. Moreover, public-private partnerships support and encourage the establishment of a cooperative partnership between the government and various non-governmental associations. Keywords: Youth Policy, Holistic Government, Internal Coordination Mechanisms, Partnership Relationship, Macao The Construction of a Service-oriented Government in Macau: Experience and Prospects Yin Yifen Lao Ka U Abstract: A service-oriented government has been an important goal of public administration reform in China since the beginning of the 21st century, with multiple connotations such as serving the public and citizen-oriented. The representative theoretical foundations of a service-oriented government mainly include the New Public Administration theory advocating the public as residents, the New Public Management theory advocating the public as customers, the New Public Service theory reaffirming the "citizen centric" approach, and the Governance and Rational Governance theory advocating the public as partners. Since the return of Macau 25 years ago, the construction of a service-oriented government has gone through five stages: enhancing the awareness of public servants' services, promoting the integration of service function reform and
《行政》第三十八卷，總第一百四十五期，2025(1)，112-117 115 departmental structure reform, establishing a government performance system based on scientific decision-making and a transparent government, optimizing governance mechanisms based on lean and streamlined administration, and promoting the "Macao One Account " digital government. It has built a service-oriented government with Macau's characteristic that is reflected in putting the people first, listening to and responding to public opinion, implementing a service commitment recognition system, conducting satisfaction surveys of government departments, and building electronic platforms to improve the convenience of public services. To establish an efficient and proactive service-oriented government in Macau, breakthroughs should be made in simplifying administrative procedures, improving the authorization system, reviewing the relationship between the government and the market, and optimizing the relationship between the government and society. Keywords: Service Oriented Government, Citizen Centered, Service Commitment Licensing, Government Performance System Lifelong Learning in Macao Civil Servants: Linking Motivation, Ability and Behavior to Policy Design Ao Io Weng O Lai Heong Abstract: This study, via questionnaire survey, analyzes the current situation and relationships of lifelong learning motivation, learning ability, and behaviors among Macao public servants, proposing policies to promote lifelong learning. Results show online learning dominates (over 70%) learning behavior, followed by reading and consulting experts (over 60%), with formal training lower (about 50%), reflecting digital and autonomous trends and deficiencies in current training. Learning motivation prioritizes “cognitive interest” , then “career development” , “social relief” , and “service consciousness” . For learning ability, “autonomous learning” is optimal, followed by “collaborative learning”, though there’s also a degree of “learning fragility” (e.g., anxiety). Regression analysis indicates autonomous learning boosts learning behaviors. Fragile learners prefer formal training over online learning, and collaborative
《行政》第三十八卷，總第一百四十五期，2025(1)，112-117 116 learners have similar preference, while limited interactivity in training also curbs their engagement. “Service consciousness” and “cognitive interest” drive online learning, while those seeking “social relief” tend to engage less in autonomous learning. Additionally, higher-ranked and educated staffs learn more frequently. Recommendations include: (1) establishing an online learning platform; (2) building cross-disciplinary learning system; (3) enhancing the recognition of university professional courses; (4) setting evaluation and reward mechanisms; (5) designing mutual training by rank and age; (6) tailoring strategies to motivation-ability combinations. Keywords: Macao Civil Servant, Lifelong Learning, Learning Motivation, Learning Ability Analysis of Trans-year Financial Burdens Arising from Government Procurement Contract Expenditures in the Macao SAR Tang Tat Weng Abstract: Within the scope of public procurement procedures, the conclusion of a government procurement contract is mandatory following the award. Both contracting parties must comply with the contractual clauses and fulfill their respective obligations. The contracting entity is responsible for making payments to suppliers of goods, service providers, or construction contractors, thereby constituting a contractual expenditure on the part of the government. Generally, if the expenses incurred by the contracting entity extend beyond a fiscal year, they are classified as trans-year financial burdens under the legal framework governing public finance budgeting, requiring their disclosure in accordance with legal provisions, except in exceptional circumstances. Based on an analysis of trans-year financial burdens over five terms of the Government of the Macao Special Administrative Region (Macao SAR), it is observed that all the listed projects correspond to government procurement initiatives. During this period, with socioeconomic developments and the continuous increment of government procurement projects, there was a corresponding increase in both the number and value of contracts. At the same time, the legal
《行政》第三十八卷，總第一百四十五期，2025(1)，112-117 117 framework governing the publication of trans-year financial burdens underwent two significant reforms, progressively tightening the publication requirements. The objective of these changes was to enhance administrative efficiency. On one hand, the method of publication was modified: previously, it required a dispatch of the Chief Executive with legal force, but it was replaced with a list of trans-year financial burdens that holds only administrative validity. On the other hand, the frequency of publication was reduced, shifting from an individual disclosure for each trans-year financial burdens to a consolidated monthly publication. However, one of the negative effects of this reform was the reduction in the amount of information regarding the use of public expenditures disclosed by the Macau SAR government, which led to diminished transparency. Furthermore, although government procurement contracts are not disclosed, it is possible to infer their values and durations based on the execution periods of the published trans-year financial burdens. However, these burdens may be subject to revisions, with modifications occurring primarily in two aspects: first, adjustments to the financial burden, which generally result in increased expenditures; and second, changes to the execution period, which typically lead to an extension. Although the reasons for these revisions are not disclosed, it can be inferred that such modifications stem from adjustments in the practical execution of government procurement contracts. Key Words: Public Finance, Budgeted Expenditures, Trans-year Financial Burdens, Government Procurement Contract
