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743二○○九年，澳門行 政澳門公共行政雜誌01-目錄-C（743-746）.indd7432010/2/54:43:39PM

744行政澳門公共行政雜誌每年四期社　長：朱偉幹執行社長：吳志良編輯：林瑞光 編輯委員會：婁勝華施佩玲馮若儀蘇朝暉蘇翊崚所有權：澳門特別行政區政府出　版：行政暨公職局社址、編輯及行政部：澳門郵箱463號水坑尾街162號26樓中國澳門電話：28323623 圖文傳真：（853）89871809電子郵箱：paulolam@safp.gov.mo發行及訂閱  電話：89871015/89871808排印：澳門特別行政區印務局印行：1600本ISSN 0872-9174行政雜誌現在已經可以在互聯網上讓公眾下載及搜尋昔日資料。網址為：http:www.safp.gov.mo，進入網頁之後，按“資料”欄目選擇澳門公共行政雜誌即可。01-目錄-C（743-746）.indd7442010/2/54:43:39PM

745第二十二卷•第四期（總第八十六期），二○○九年十二月目錄特區十年施政總觀察747李炳時澳門特別行政區十年之回顧與展望：經濟與政治的視角755吳志良，林媛“一國兩制”澳門模式的內涵初探777莊金鋒建章立制與銜接漸進：回歸後澳門選舉制度的發展807婁勝華“強”法團體制的形成：十年來澳門社團體制的演進與參政817功能的強化潘冠瑾“澳門特區十年•依法施政回顧及展望”研討會部份內容（2009年11月14日）研討會嘉賓發言發揚成績，與時俱進829陳永浩　中聯辦研究室主任回歸十年特區政府人事制度革新的回顧833朱偉幹　行政暨公職局局長澳門特別行政區法律的發展——依法治澳與法律完善843駱偉健　澳門大學教授01-目錄-C（743-746）.indd7452010/2/54:43:40PM

746在《行政》雜誌刊登之署名文章，文責由作者自負。原則上，其他刊物可轉載或翻譯原刊於《行政》之文章，但須指明出處及原作者，並須獲得有關許可。研討會各公務員團體代表發言續談澳門特別行政區公務人員應具備的基本素質853李淑華 澳門公務華員職工會澳門特區十年來政府管治理念與素質的提升859林韻妮 澳門女公務員協會關於加強行政監督、重建預先監察機制的思考863惠程勇 澳門公共行政管理學會過去十年來澳門特區政府的人力資源培訓工作867黃泳儀 澳門法學協進會澳門特區政府的綜合管治能力的思考875林瑞光 澳門區域公共管理研究學會應對新形勢，以發展的眼光探討基本法的貫徹實施891李莉娜 澳門公共行政學友會摘要111701-目錄-C（743-746）.indd7462010/2/54:43:40PM

747《行政》第二十二卷，總第八十六期，2009No.4，747—753*行政長官辦公室顧問特區十年施政總觀察李炳時*在澳門特別行政區建區十載的日子即將到來之際，以宏觀的視野，觀察特區政府成立以來第一個十年的施政，從中取得特區草創時期建設的歷史經驗和啟示，對於特區未來可持續的進步和發展，具有異常重要、獨一無二的意義。特區政府從1999年12月20日成立之日起，即以制憲的精神，依基本法履行自身的使命。十年來，澳門成功保持了原有的資本主義制度和生活方式，澳門人成功實行了高度的自我管治，並在這個基礎上，克服各種各樣的挑戰（包括回歸之前低迷的經濟，以及惡化的治安），取得政治、經濟、文化和社會不同程度的繁榮、發展和進步。這一成就，是經過中央政府的全力支持和全澳居民的共同努力，確保特區政府施政的正確、恰當和順利，才能取得的。這一成就，在一個比較寬泛的意義上，亦是澳門社會基本的感受和認知，即便個人際遇的千差萬別，均未可輕言否定。一、公認澳門向前發展十年來，特區政府貫徹基本法規定的政治體制，實行行政主導，向立法會負責，接受立法會的監督，尊重、維護特區獨立的司法權和終審權。保障居民的基本權利和自由，以開放、關切的態度和舉措，面對社會訴求，疏導矛盾，並結合致力維持法紀，打擊犯罪，改善治安，保持社會的和諧與穩定。通過行政和法律改革，優化政府服務的角色與功能，使公共行政的效率和質量，以及公務人員的廉潔水平，比特區成立之前有了一定的提升。和各界團體、傳媒緊密合作，增加政府施政的透明度，擴大政策諮詢的社會參與平台，用行政吸納政治02-李炳時_施政總觀察（747-754）.indd7472010/2/54:45:05PM

748的方式，循序漸進地推進特區政治生活的民主化。今天，特區正在逐步發展出一個以行政主導為基礎，兼具開放型、參與型的責任政府，使施政體現澳人治澳的政治本質，體現愛國愛澳的社會情懷。特區成立十年以來，民意的能量獲得巨大釋放，各種社會訴求高調呈現，傳媒和街頭分別成為訴求的兩大載體。特區政府根據基本法，對訴求作出了應有的尊重和善意的回應，對一些比較激烈的訴求，也保持了必需的包容和自我克制。特區政府這些恰當的做法，旣鼓勵民間不同聲音的繼續表達，又間接促進訴求趨向於秩序化、和諧化，從而，在各種訴求有增無減的今天，回歸初期個別較為轟動的訴求現象，反而基本已不復見。這種情況帶出一個深層次的民主經驗，即在行政主導下，通過政府與民間的良性互動，民主發展、社會繁榮和政治穩定，可以並行不悖。二、深層次問題重疏導在特區十年的發展歷程上，先後遭逢經濟低迷、非典型肺炎、經濟社會高速轉型、重大貪污事件和國際金融危機等重大挑戰。特區政府和社會緊密合作，應對挑戰，並從中整治，化危為機，再次出發，實現特區更大的發展與成功，成為特區極其寶貴的歷史經驗。特區政府在推進各項施政工作的同時，在優先完成迫切的施政任務的前提下，自覺或不自覺地借助有關的施政成果，對澳門歷史積累下來的社會各種深層次的矛盾，作出了初步的對治。主要採取發展新事物的策略，以及從矛盾的外部配置漸進的化解因素，使矛盾有所鬆動的策略，旣對矛盾給予一定的抑制，又避免在過程中激化矛盾，或衍生出新的矛盾，使社會能在深層次矛盾存在的情況下，依然保持和諧穩定。澳門深層次矛盾之所以難解決，在於敏感度太大，潛在的新問題不一定比已有的問題小，投鼠忌器，迴旋餘地不多；社會亦不會同意根據一個不易把握的長遠前景，用太大的切身代價來換取矛盾的解決，但政府從各種治標的路徑入手，總算為治本的實現，帶來初步的希望。02-李炳時_施政總觀察（747-754）.indd7482010/2/54:45:05PM

749三、開放賭業別無他選特區成立之初，澳門繼續處於整體經濟低迷的狀態，與此同時，製造業面臨全球經濟一體化之下激烈的市場競爭前景。在沒有太多選擇的情況下，特區政府實行積極進取的固本培元策略，有條件、有限度地主動開放具有本土傳統產業優勢的博彩業，加快了澳門經濟復興的速度。並藉由博彩業的帶動，革新了傳統旅遊產業的面貌，促進了部分行業的成功轉型和發展，還使會展業成為一個突出的新興產業，從而優化澳門的市場條件，提升澳門經濟的品位，為澳門經濟可持續的長期發展打下來之不易的基礎。政府也作出了初步的舉措，抑制博彩業在經濟、社會、家庭和個人等方面衍生的不良作用。今天檢視，特區政府一個階段性的經濟社會目標基本得以實現，澳門發展成為具有國際知名度和影響力的現代城市，特區的千家萬戶，在不同程度上分享到經濟發展的成果，廣大基層家庭“跨代貧窮”的狀況有所改善，社會生活素質在不少方面有所提升，特區年輕一代的願景，更有奔頭，更有希望。四、借助外力促進多元特區政府在推進旅遊博彩業，以解決澳門經濟發展燃眉之急，並重新鞏固澳門經濟基礎的同時，也看到博彩業“一業獨大”的影響，越來越注意到經濟適度多元發展的重要性。博彩業本身，正是採取了適度多元的模式，才在短期內迅速發展起來的，這一成果，又和市場的對外開放及外部需求的創造，有着十分密切的關係。因此，政府從這個經驗中取得啟示並移植，主要透過與鄰近地區加強區域合作，建立和發展多元化的經貿平台，並利用內外聯結的市場力量，為本土有潛質產業和行業的發展，並為催生新的產業和行業，創造有利的市場需求。和解決澳門深層次矛盾一樣，澳門經濟發展的適度多元化，同樣需要大力引進外部因素，政府目前的方向，幾乎是唯一現實可行的。從持續的低迷，到快速的增長；從高通脹的出現，到國際金融危機的爆發，在經濟社會演進的不同時段，都有不同的突出因素，對廣02-李炳時_施政總觀察（747-754）.indd7492010/2/54:45:06PM

750大居民尤其是弱勢社群形成生活的挑戰，這種情況，使福利施政成為政府十年施政一個十分顯著的範疇。五、人文建設潛移默化在這一施政過程中，政府和社會通力合作，將短期的措施和長期的措施，個別的措施和全面的措施，間接的措施和直接的措施，物質性的措施和非物質性的措施，靈活性的措施和規範化的措施，政府的服務和民間團體的服務，加以協調和整合，在一定程度上協助居民解決生活困難，預防及疏導社會矛盾，保障了特區的和諧、平安和喜樂，並為建設一個具有全面性、永久性的福利保障社會，提供了罕有而獨特的經驗。考慮到澳門綜合社會素質需要建立一個適應時代的新起點，在人文建設領域，政府採取了基礎性、框架性的施政策略。政府全面實現了非高等教育的免費教育體制；推進現代化、標準化的教育改革和醫療改革；透過申請世遺的努力與成果，加強居民對本土文化的凝聚和自我身份的認同；大力發展普及性的文化藝術及體育康樂事業，使廣大居民的文化生活更加多姿多彩，使學習進修的社會風氣更為濃厚。儘管人文建設的過程具有潛移默化的特點，也不可能在一兩屆政府的任期內有太多的收成，政府依然注意到這一建設不可估量的深遠價值，作出應有的施政努力。六、國際視野大大拓闊值得指出的是，十五年免費教育對於澳門發展的戰略意義尤其重要，它確保特區靑少年一代整體上獲得包括德育教育在內的教育機會，從而增強他們對博彩業的副作用及其衍生的各種社會誘惑的免疫力；它讓特區的下一代普遍具備一定的知識和技能，從而保持應有的進取心，使一個高福利社會不免產生的安逸心態，得到必要的制約與平衡。特區成立以來，澳門令人印象深刻的變化和發展，同時反映出政府在對外交往方面的施政投入。藉由經濟的開放，以及多項大型盛事02-李炳時_施政總觀察（747-754）.indd7502010/2/54:45:06PM

751的舉行，澳門迅速融入區域社會和國際社會，直接或間接引進了大量的新事物、新觀念。作為“一國兩制”之下澳門的歷史首創，特區積極參與中央政府領導下的區域合作。政府緊密配合，將中央政府對特區的寶貴支持，轉化成為特區各方面建設的實際效益。積極推動各界人士前往祖國內地，進行各種形式的學習交流活動，增進了居民對國家的認知和情感。在和祖國，和世界日益緊密的聯繫中，與過去相對封閉和保守的情況相比，今天的澳門，明顯地正在發展成一個更為開放，更為包容，更具有國家視野和國際視野的社會。七、應對遲緩缺乏警覺同樣明顯地，特區政府的十年施政也存在不足之處。政府民主化的施政舉措，以及行政與法律的改革，和社會發展及公衆期望仍有不少距離，其中重要的原因，是政府的進步趕不上時代和社會的進步，以及政府的進步主要集中在一般要求的層次，有待達到更加嚴格的標準。雖然政府和社會的聯繫與合作有了空前的加強，但在維持社會利益的均衡上，政府的施政未夠周全，社會深層次的矛盾依然是有待妥善搬動的一塊陳年巨石。政府對經濟社會異常快速的轉型，及其對社會造成的各種衝擊，缺乏足夠的警覺和準備，對於人力資源供求、居民就業和居住、城市交通、中小企生存和發展、弱勢社群處境等問題，以及博彩業發展衍生的社會問題，未能及時理順和紓緩。政府的人文建設工作，尤其是它的核心——道德倫理建設，明顯滯後於經濟社會的發展。在文化藝術的質量提升和本土文化的推動方面，政府還需邁出更為有力的步伐。政府還需要付出更大的心力，改善和優化“澳人治澳”的人才培養環境，確保“一國兩制”的事業薪火相傳，後繼有人。八、貪腐弊案影響深遠十年來，對政府施政構成沉重打擊者，莫過於歐案。其實歐案是社會深層次矛盾問題、經濟發展過速問題、政府行政制度及其法律基02-李炳時_施政總觀察（747-754）.indd7512010/2/54:45:06PM

752礎問題、人文建設問題等的一個集合點和爆發點，可以說是政府施政問題的一個綜合體現，也是澳門歷史慣性的問題和時代新產生的問題的一個綜合體現，也暗示出廉政建設的根本基礎和方向。歐案對政府公信力的打擊，直至最近仍含蓄地反映在立法會直選各組別的政綱，以及有關的民調之中。可幸的是，對政府而言，最艱難的階段已經過去，這除了中央政府和特區居民的寬厚、包容之外，特區政府本身的自我修復能力，也並非無足輕重的。總的來說，儘管政府的施政不能不受社會客觀情況的種種制約和影響，有些情況甚至是政府單方面暫時難以處理的，但在政府本身施政能力的範圍內，依然存在不少改善的空間。儘管今天一個服務型、電子化的現代政府正在逐步發展出來，但特區政府依然有待更充分地建立起以人為本、仁愛為懷的施政精神，只有立足於此，才能產生出比較嚴格的自我要求，並將之貫徹於各項制度、政策和措施，從而最大限度地堅持正確的施政方向，提高施政的水平，增進施政的效益，避免施政的失誤。九、相互督促相互包容在十年施政過程中，特區政府擔任了十分富於戲劇性的角色。經濟的快速發展，旣令無數家庭的生活品質出現夢想不到的改觀，也對社會的方方面面一度產生近乎殘酷的衝擊；歐案的發生，令居民震驚得目瞪口呆；現金的分享，令居民開心得笑逐顏開。這一切，都是一個行政主導型政府的施政產物。除非出現非常極端的情況，否則，在一個歷史階段上，一個有能力並在事實上能夠為公衆帶來福祉，又無法不帶着種種不足和潛在問題的行政主導型政府，大致上是可以審慎接受的。重要的是，在一個像澳門這樣空間狹窄的，政府和社會時刻近距離互相塑造的地方，政府的施政無論得與失，都和社會榮辱與共，從而，這顯得包容和監督同樣重要，包容甚至是監督的一個環節、一個要素。事實上，特區十年發展的成功，最深層的原因即在於政府和社會之間的互相包容，一方面政府包容社會的批評，一方面社會包容政02-李炳時_施政總觀察（747-754）.indd7522010/2/54:45:06PM

753府施政的局限，容許政府擁有自我完善的時間與空間，讓政府發揮施政的優勢以造福居民。因此，行政長官在每年施政報告的結尾，總要向廣大居民表示感謝，這決非外交辭令或例行公事，而是眞實表達出政府的施政感受，這一由衷的感謝正好顯示出，建立在深厚的包容基礎上的行政主導，旣是特區政府十年施政經驗的核心，也是“澳人治澳”最寶貴的資產之一。02-李炳時_施政總觀察（747-754）.indd7532010/2/54:45:06PM

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755《行政》第二十二卷，總第八十六期，2009No.4，755—775*澳門基金會行政委員會委員，博士生導師。**澳門科技大學博士。澳門特別行政區十年之回顧與展望：經濟與政治的視角吳志良*林媛**一、前言“一國兩制”的構想使澳門和平回歸祖國，實現了從殖民地到特別行政區的本質轉變。回歸後，澳門人當家作主，安居樂業，對國家和特區的認同感與日俱增。隨著國家經濟實力的增強，經過十年的努力，澳門的發展前景日益明朗，在經濟、政治、社會、文化等方方面面取得了令人矚目的成就。總結澳門過去十年的發展，最耀眼的成就可以歸結為經濟的騰飛帶動了居民生活水平的提升。在經濟方面，特別是在2002年賭權開放後的短短幾年時間裏，澳門擺脫了回歸前後幾年的負增長，國內生產總值（GDP）、人均國內生產總值（RealGDPpercapita）、收入中位數、財政收入等指標均呈現跳躍式遞增，反映出經濟一派繁榮昌盛的局面。由於旅遊博彩業的蓬勃發展，澳門的經濟增長進入了一個新的歷史時期，也促使澳門加快尋求經濟長期繁榮穩定發展的道路。伴隨著全球經濟一體化的浪潮和祖國突飛猛進的發展，區域合作、特別是粵港澳合作為澳門的經濟發展帶來了新的機遇與挑戰，在穩固博彩業作為龍頭產業的基礎上，經濟適度多元化成為當務之急。隨著外資的大量湧入與經濟的快速增長，推動著澳門這個昔日的寧靜小城，面對從半開放到全面開放、從低度競爭到高度競爭、從傳統到現代的不斷邁進。經濟的快速增長，引起了社會、政治生態的改變，澳門社會超乎預期的急速轉型引發的不平衡態勢在一定程度上激化了社會矛盾，刺激了澳門居民對政治的關注與政治參與的訴求，澳門的政治發展模式也出現了一些新的變化。從整體看，呈現出重視通03-吳志良_十年之回顧（755-776）.indd7552010/2/54:46:01PM

756過諮詢機制強化政府與民間社會的溝通、民眾政治參與多元化日趨興起、民間社團日益發揮社會自治作用等特徵。與此同時，特區政府在促進經濟穩步發展的同時，也更加注重提升市民政治參與的權利，注重聽取市民的聲音，鼓勵民主參與，促進適度民主發展，以達致政府與民間更好地互動和社會整體的平衡發展。借澳門特區成立十周年之際，回顧與反思澳門過往走過的道路，比照借鑒其他地區的經驗，有助於澳門更好地面對未來發展的挑戰。本文重點回顧澳門特區過往十年在經濟與政治方面取得的成就與存在的一些問題，並嘗試提出對經濟適度多元化與循序漸進民主政治發展的一些思考。二、繁華背後的隱憂——對澳門經濟發展的思考回歸前幾年，澳門經濟一度陷入停滯狀態，連續4年出現負增長。有鑒於此，澳門特區政府在回歸初期提出了“固本培元，穩健發展”的施政方針，把握住了發展的機遇，奠定了追求穩定、和諧發展的步調。之後，特區政府又審時度勢地制定了“以旅遊博彩業為龍頭，以服務業為主體，其他行業協調發展”的產業政策，引入適度開放與競爭的新政策，吸引了大量海外資金參與開拓澳門博彩旅遊市場。經濟的繁榮，體現在亮麗的經濟數據上。從宏觀經濟指標分析，澳門過往幾年在推動經濟穩步發展和改善就業等方面的成效顯著。政府通過一系列經濟發展措施，使特區很快出現了新的經濟增長週期，經濟實力不斷強化。經初步估算，1999年至2008年的實質年度複合增幅就超過13%，2008年的本地生產總值，估計已相當於1999年總值的3倍多。其中，2004年的實質增長率更達到27.3%，創出歷史新高。同時，2006年澳門人均生產總值更超過鄰埠香港，達到227,721澳門元/人，在亞洲國家與地區中，僅次於日本。此後兩年，人均生產總值不斷攀升，2008年達到313,091澳門元/人，居亞洲第一位。本地生產總值處於較高水平，顯示澳門的經濟實力轉向雄厚。從博彩產業的經濟指標分析，博彩業在澳門經濟中扮演著越來越重要的角色。自2002年起博彩業開放政策實施，到2006年底博彩收入已經超過了賭城拉斯維加斯，位居全球第一位。在生產總值方面，03-吳志良_十年之回顧（755-776）.indd7562010/2/54:46:02PM

757博彩收益總額在2008年達1,071億澳門元（參見表1）。博彩收益在1999年至2008年期間對澳門實質國內生產總值（GDP）的貢獻情況顯示，博彩收益對澳門實質國內生產總值（GDP）的增長平均貢獻了11個百分點，而同期澳門實質國內生產總值（GDP）的升幅則平均為12.0%，可見博彩業開放對澳門經濟的發展起著舉足輕重的作用。與此同時，在博彩業及其相關行業的帶動下，創造了大量的就業職位。就業人口從1999年底的約20萬人上升至2008年年底的33萬人，在短短10年間共創造了接近13萬個職位。失業率雖然曾在2000年攀上歷史高點，但近年來持續下跌，幾乎接近全民就業的水平。從國內生產總值（GDP）、人均國內生產總值、博彩總收益和失業率等數據，都顯示出澳門經濟在過去幾年的發展態勢良好，澳門在博彩業方面取得的成績，成為全球經濟的一個神話。表1　博彩收益對實質國內生產總值（GDP）的貢獻（1999-2008年）年份實質GDP總值（百萬澳門元）實質GDP變動率（%）博彩收益（百萬澳門元）博彩收益變動率（%）博彩收益對實質GDP的貢獻（百分點）199945,757-2.414,198-10.5-3.6200048,3865.717,51323.37.2200149,7842.919,87813.54.9200254,81910.123,18016.66.6200362,58414.229,89329.012.2200479,68227.343,00343.920.9200585,1946.946,3037.74.1200699,24516.556,18121.311.62007124,32125.381,80045.625.82008140,74913.2107,06630.920.3備註：1.博彩收益為博彩服務出口的生產總值。2.實質GDP及博彩收益是以支出法並按2002年的不變價格估算的數值。3.博彩收益對實質GDP的貢獻是等於博彩收益的年度變動淨值除以上年度的GDP總值的結果。資料來源：澳門統計暨普查局。03-吳志良_十年之回顧（755-776）.indd7572010/2/54:46:02PM

758表2　澳門人均國內生產總值、收入中位數、失業率與通脹率變動情況年份人均GDP（千澳門元）每月收入中位數（澳門元）失業率（%）通脹率（%）1998116.95,0504.6-1999110.74,9206.4-3.22000113.74,8226.8-1.62001114.54,6586.4-2.02002125.14,6726.3-2.62003142.84,8016.0-1.62004180.05,1674.91.02005193.65,7734.14.42006227.76,7013.85.22007284.37,8003.15.62008313.18,0003.08.6資料來源：統計暨普查局。圖1　澳門失業率與通脹率的變動趨勢，1999-2008年4�2，���������值�收入����失業率�通脹率�����������（����）��收入���（���）失業率（%）通脹率（%）1998116.95,0504.6-1999110.74,9206.4-3.22000113.74,8226.8-1.62001114.54,6586.4-2.02002125.14,6726.3-2.62003142.84,8016.0-1.62004180.05,1674.91.02005193.65,7734.14.42006227.76,7013.85.22007284.37,8003.15.62008313.18,0003.08.6資料來源：統計暨普查局。資料來源：統計暨普查局。經濟快速增長的繁華背後，也存在著值得關注的隱憂。一是博彩業的高速發展形成了新的社會收入分化，貧富差距的問題仍然值得關注。二是在博彩業健康�1，��失業率�通脹率的����，1999-2008�-4.0-2.00.02.04.06.08.010.01999200020012002200320042005200620072008（%）失業率通脹率資料來源：統計暨普查局。03-吳志良_十年之回顧（755-776）.indd7582010/2/54:46:02PM

759經濟快速增長的繁華背後，也存在著值得關注的隱憂。一是博彩業的高速發展形成了新的社會收入分化，貧富差距的問題仍然值得關注。二是在博彩業健康發展的同時，如何開拓經濟多元化的道路。宏觀經濟指標可以衡量經濟表現，收入指標則反映居民是否真正從經濟發展中受惠。如果僅僅以總量指標來測量澳門博彩業產出與國內生產總值（GDP）的增長，並不能反映事實的全貌。從本地生產總值來計算澳門人均產出，可以推導出澳門人的富裕狀況和生活水平有所提升。但觀察和分析澳門居民的收入情況，不能簡單地將人均國內生產總值作為依據，還應該看到扣除博彩業產出以後的人均收入，也要分析通貨膨脹帶來的壓力，關注由此帶來對貧富差距的影響，關注低收入與社會弱勢群體的生活狀況。從行業收入分析，博彩業員工的收入遠高於就業人口的收入中位數，比製造業員工收入高出3-4倍。實際上，進入博彩業的人才能獲得較高收入的狀況一直存在，但近年來由於博彩行業與其他行業的收入差距越拉越大，在這種比較差異下，導致其他行業的從業人員感覺不到能夠明顯地從經濟發展中受益。表3　按行業統計每月工作收入中位數2002200320042005200620072008製造業2,7582,8342,9833,1013,1404,0004,000水電及氣體生產供應業12,64811,01011,54612,96913,41714,10015000建築業4,1454,5934,9675,9227,5218,50010,000批發及零售業4,4304,3554,5504,8885,5766,0007,000酒店及飲食業4,0544,0744,2724,4684,8855,5006,100運輸通訊及倉儲業5,8515,8025,9586,4556,9247,8008,500金融業7,9238,5888,1598,6918,8259,80011,000不動產及工商服務業3,7313,7003,7124,1984,6755,5005,600公共行政及社保事務13,74514,01913,89514,52114,7931490018,000文娛博彩及其它服務業5,9656,4667,0887,8379,53711,60012,000資料來源：統計暨普查局。03-吳志良_十年之回顧（755-776）.indd7592010/2/54:46:03PM

760從通貨膨脹資料分析，1999年至2003年的5年間，澳門經濟一直處於通縮狀態，這一狀態到2004年才出現逆轉。隨著經濟的快速增長，澳門消費物價指數開始迅速上漲，通脹率逐年快速攀升。2007年，受居民收入增加、內地物價上漲、人民幣升值及國際能源價格攀升等因素影響，2008年澳門通貨膨脹壓力不斷加大，通脹率達到8.6%。從監測貧富差距的基尼系數分析，根據澳門特區政府統計暨普查局公佈的2002/2003年《住戶收支調查》顯示，澳門的基尼系數為0.44，分別較1998/1999年錄得的0.43及1993/1994年的0.41為高，說明回歸初期的貧富差距略有升高的跡象。最近幾年，這一現象才漸有改變。根據最新的2007/2008年《住戶收支調查》，結果顯示基尼系數為0.38，創下新低。根據聯合國的定義，有關數據水平表示收入差距相對合理。同時，調查亦顯示低收入的住戶數目不斷減少，從一個側面反映當經濟經過幾年的快速發展，低收入市民才能受惠於經濟增長的成果而使收入略有增加。由此看來，特區政府開放博彩穩定經濟的政策取得了成效，雖然通貨膨脹與部分行業間的收入差距仍然值得關注，但數據顯示澳門的貧富差距問題在回歸後並沒有惡化，而且略有改善。雖然因博彩稅收的增長而令政府的庫房充裕，但社會財富分配與擴散效應短時間內很難達到社會期望的水平。在一段時期內，部分低收入市民和社會弱勢群體可能因通脹等因素而感到生活的壓力，直覺上是未見其利，反見其害。因此，當人們迷戀於漂亮的宏觀指標的同時，也必須清醒地意識到繁榮背後的不公平現象，以及社會貧富不均與機會不等。也必須意識到，如果社會分配繼續失衡、貧富差距依然拉大，將增加部分居民不滿與怨氣。另一方面，分析博彩業稅收佔政府財政收入比例的資料，從表4不難觀察到，該指標由1999年的44.0%快速增長到2008年的77.5%，從產業結構上分析，呈現出澳門博彩業一業獨大的狀態。眾所周知，博彩旅遊業是容易受外界影響的產業，這種過分依靠博彩、靠旅遊、靠內地市場的經濟模式存在很多隱憂。結合澳門的自身特點，尋求適度多元的發展道路，是特區政府近年來積極進行探索的工作。在2007年的施政報告中，提出“經濟適度多元化，有助於優化產業結構、促進經03-吳志良_十年之回顧（755-776）.indd7602010/2/54:46:03PM

761濟安全，也有利於增加就業選擇和機會，是特區可持續發展的必由之路，亦是政府和業界不懈努力的方向。”1表4　博彩稅佔公共財政收入的比重，1999-2008年（百萬澳門元）　1999200020012002200320042005200620072008公共財政總收入（不包括政府自治機構）9,859.08,815.99,814.811,084.314,120.219,344.922,768.727,163.440,694.151,076.7博彩直接稅（不包括其他合約承擔）4,335.75,467.86,133.37,639.410,178.414,740.016,561.919,788.929,340.739,563.7比重（%）44.0%62.0%62.5%68.9%72.1%76.2%72.7%72.9%72.1%77.5%資料來源：財政局。2007年國家頒佈的“十一五”規劃第一次對澳門未來五年的經濟發展提出了兩條重要的指導思想，一是支持澳門發展旅遊等服務業，二是促進澳門經濟適度多元發展。“十一五”規劃作為國家未來五年經濟社會發展的施政大綱，對澳門經濟的發展，提出如此明晰、如此明確的路向把握，而且開宗明義地為經濟指明了變革的方向。2008年底國務院頒佈了《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020）》，將澳門定位為世界旅遊休閒中心，也指出要通過加強區域合作，為澳門的可持續發展奠定基礎。當然，由於澳門本身的狹窄的市場、微型的經濟規模和資源的制約，經濟適度多元化是一項長遠目標，不可能在短短幾年間達到。“多元化理論”最早是一個微觀的概念，起初用於企業經營管理中。在隨後的幾十年中，西方學者從產業組織理論和戰略管理論兩個方面展開了關於企業多元化經營與績效之間的關係的研究，並發現凡是向多種領域擴展同時又緊靠老本行的企業，績效總是最好；其次是向相關領域擴展的企業；經營五花八門行業的公司是最不成功的。2把企業經營多元化提高到宏觀層面上就形成了對產業發展多元化的研1.請參閱《行政長官2007年施政報告全文》，http://www.gov.mo/egi/Portal/rkw/public/view/area.jsp?id=21。　2.胡問鳴、甯宣熙：《多元化經營理論研究》，2006年10月27日，http://www.chinafm.org/Opinion/specview102_37_21038.html。03-吳志良_十年之回顧（755-776）.indd7612010/2/54:46:03PM

762究，對於經濟適度多元的模式，學術界和專業人士都提出了一些值得參考的意見與想法。徐雅民教授曾撰文指出“對澳門來說，實現產業結構合理化首先要保持和突出旅遊博彩業的龍頭老大地位。因它既是澳門經濟中最有優勢的產業，又是舉足輕重、關係全局、貢獻最大的產業，還是澳門近幾年主要經濟增長動力。所以澳門旅遊博彩業的地位必須突顯及把它變得強大，並在保持龍頭產業重要地位的前提下，將其他產業，包括服務業、製造業等作必要的適度發展。要關注其他產業發展的原因是考慮到過份單一的結構必然會缺乏彈性，顯得脆弱，從而風險太高乃至威脅著整體經濟安全。尤其是以旅遊博彩業為龍頭的澳門經濟，對外依賴性極強，一旦受到外部不利因素的影響就有可能打斷正常的發展進程。另一方面，澳門也要注意到產業的協調發展。所謂協調發展是指各類產業在保持合理比例的情況下，實現各部門均衡發展，從而最大限度地發揮產業結構的協調效應。這主要體現在：既能充分發揮旅遊博彩業此龍頭產業對澳門經濟的拉動作用，又能不斷加大服務業等對龍頭產業的支持，且也不致因其他產業的發展而導致結構性磨擦。這樣結構合理化的優越性便充分體現。”還指出，澳門產業政策是“政府應當通過間接誘導、直接干預、制度變遷和法律規制這四大手段，著力強化作為龍頭產業的旅遊博彩業，大力改善其發展和營運的整體環境，支援為其服務的相關產業的發展。”3澳門經濟學會撰寫的《澳門產業結構優化與適度多元化研究》報告指出，“適度多元”強調了在專業化的前提下循序漸進地推動多元化，以免對優勢產業造成干擾，增加經濟發展成本。多元化的方向首先應該推動優勢產業鏈的延伸，也就是“垂直多元發展”，新興產業必須是原有優勢產業的補充或發展，以充分發揮經濟體原有的優勢，並在保持產業國際競爭力的同時亦為經濟長遠發展注入新動力。因此，“適度多元”絕不是全面多元化，不是將社會有限資源分散至大量行業，以致經濟成本增加並引致降低經濟效率。43.徐雅民：《談本澳優化產業結構》，《澳門日報》2003年12月21日，A11。4.澳門經濟學會：《澳門產業結構優化與適度多元化研究》，澳門：澳門經濟學會，2006年，第45頁。03-吳志良_十年之回顧（755-776）.indd7622010/2/54:46:03PM

763澳門大學當代中國社會科學研究中心編寫的《澳門經濟多元化——理論和政策研究》一書中提出，“澳門經濟多元化的實現首先有賴於發展觀念上的更新。政府要盡快為澳門找到一個新的經濟增長點，找到一個既與博彩旅遊業高度相關又能對其發揮平衡作用、既能自我良性運轉又具有國際吸引力、既能背靠中國內地又能面向國際市場的｀朝陽產業´。此外，面對日益激烈的全球化和區域化競爭，實現珠澳兩地深度整合是澳門實現經濟多元化的唯一出路。”5澳門經濟適度多元的研究不是一個新的課題，在政府內部、學術界、商界一直都有討論，但一直沒有定論。綜合各種意見，澳門經濟產業結構調整的適度多元化應在垂直多元的基礎上發展橫向多元。一方面主要圍繞旅遊博彩業展開，拓展產業鏈條，也就是說，博彩業本身要向多元化靠近，將博彩只作為休閒娛樂活動的一個組成，增加豐富且具有較高文化娛樂性質的新內容。從這個角度分析，拉斯維加斯模式的確提供了澳門可資借鑒和學習的經驗。另一方面，澳門整體經濟更要走向多元化，順應區域合作的熱潮，培植與發展適宜周邊城市共同參與、互利共贏的產業。適度多元化要防止“一業過大”帶來的對某一行業的過度依賴，也要考慮如何在一定的限度之內，培植優勢產業，盡量避免優勢產業得不到相應的經濟資源，扼殺經濟活力的情況產生。在全球金融危機的影響下，本澳博彩相關活動增長放緩，為產業結構的調整帶來了契機。政府可通過將更多的資源培植有潛力的產業，希望能為澳門未來的經濟增長開拓出更多有生命力的新元素。三、多元政治參與的探索——對澳門政治發展模式的思考澳門特區自成立以來，在“一國兩制”原則和《基本法》的指導下，一直堅持行政主導體制，社會的整體發展相對平穩。回歸十年來，隨著經濟社會進步與民主發展，澳門的民主參與在廣度、深度與效度方面顯現出日趨豐富與擴大的趨勢。在參與廣度方面，近年來澳門政治參與在範圍、形式及參與數量都有擴大和增長的趨勢，可以從5.劉伯龍、郝雨凡、何偉雄等著：《澳門經濟多元化——理論和政策研究》，北京：社會科學文獻出版社，2009年，第3-4頁。03-吳志良_十年之回顧（755-776）.indd7632010/2/54:46:04PM

764選舉活動、諮詢機制的調整以及社會運動的蓬勃發展等現象中得到體現。在參與深度方面，澳門市民對參與事務的瞭解程度有所提升，能得到較充分的資訊對稱。由於時事論壇、個人網誌及討論平台的活躍，補充了傳統大眾媒介的及時性與互動性，使普通市民知情權和發言權得到了保障。在參與效度方面，目前適度的公民政治參與對政治發展產生了一定的正面作用，主要表現為對政府的滿意度、政府對公民回應度等方面不斷提升。近年來，隨著澳門經濟、政治、社會、文化等因素的變化，澳門的政治發展也呈現了多元化政治參與的努力。一方面，政府重視循序漸進的選舉制度和諮詢機制對推動民主發展的作用，有序地鼓勵了競爭性選舉和層級式諮詢組織對政治人才的培養，重視通過諮詢機制強化政府與民間社會的溝通。另一方面，民間社團蓬勃發展，民眾的政治參與熱情日益提高，通過歷次立法會選舉中登記選民與參與投票的人數增加，通過近年來日見頻繁的社會活動，都體現出政治參與的日益多元化與複雜化。（一）循序漸進地發展民主選舉、競爭性政黨和代議制議會往往被視作民主的標誌。與其他地區一樣，政治民主化也是澳門特區政治改革的基本議題。就一般理論而言，一個區分民主與非民主的政治系統的標誌是競爭性選舉，競爭性選舉令公民有機會通過對政策制定者的選擇來表明各自的立場。具體到澳門特區，根據《澳門基本法》，澳門的選舉參與包括對澳門特別行政區行政長官的選舉和立法會的選舉。《澳門基本法》規定，行政長官是由一個具有廣泛代表性的選舉委員會選出，並由中央人民政府任命。立法會的組成包括直選議席、間選議席與委任議席。按照《澳門基本法》，行政長官與立法會的產生辦法如需修改，須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人民代表大會常務委員會批准。《澳門基本法》還規定，立法會的議席數量與選舉議席的比例都保持逐漸增長的趨勢（參見表5）。通過《澳門基本法》規定特區的選舉制度，遵循著循序漸進推動民主發展的精神。03-吳志良_十年之回顧（755-776）.indd7642010/2/54:46:04PM

765表5　澳門特別行政區立法會第1-3屆議員組成第一屆第二屆第三屆直接選舉的議員8名10名12名間接選舉的議員8名10名10名委任議員7名7名7名議員總數23名27名29名資料來源：《澳門基本法》附件二的有關規定；《全國人民代表大會關於澳門特別行政　區第一屆政府、立法會和司法機關產生辦法的決定》。在目前的選舉規定下，市民可以直接投票參與的選舉就是立法會直選議席的選舉。立法會選舉制度規定，直接選舉的議員是在澳門特別行政區獨一選區內，按比例代表制，以多候選人名單方式選出，每一選民只能對名單投出獨一票。澳門選舉中的“社團效應”一直比較強大，在直接選舉中，候選人提名權只能由政治社團或提名委員會來行使。提名委員會實際運作中多由社團支撐，也需要依靠社團作後盾，籌備競選與輔選活動。因而可以說，選舉的基礎性工作是必須依託社團來開展的。間接選舉的議員是透過僱主利益、勞工利益、專業利益、社文化教體利益等四個選舉組別，以代表相關社會利益為宗旨，且已按照《選民登記法》作出登記的社團及組織組成。因此，沒有社團的參與就無法參與直接選舉或間接選舉，為社團發揮政治功效提供了契機。而直選議席的增加，也吸引了更多的社團或政治性團體參與。這種以社團為依託的參政方式有效地保證了政治參與的秩序，使得參與社團活動成為進入政治建制內的主要渠道。從參選團體的代表性看，在直接選舉中已經出現了代表不同利益集團的政治派別，並從各自團體切身利益出發提出訴求，拉攏選民，爭取選票。目前澳門的政治力量大致可以劃分為五個派別，即基層或草根派（工聯、街坊會等）、工商派（中華總商會、廠商會等）、博彩派、民主派與鄉族派。五派政治力量雖然並不是勢均力敵，卻大致維持著“五派共存”的格局。此外，還有值得關注的兩股“新力量”：一是溫和公民派，代表中產階層，以論政團體形式出現；二是激進民粹派，代表基層弱勢群體，以自由工會與街頭運動形式示人。66.婁勝華：《非政黨選舉的政治圖景：澳門0九立法會選舉分析》，《中國評論》月刊，2009年9月號。　03-吳志良_十年之回顧（755-776）.indd7652010/2/54:46:04PM

766市民積極參與選舉的熱情顯示出澳門普通居民的參政議政的意識不斷提高。在間接選舉中，法人選民登記的數量在2001年至2009年的三次選舉中直線上升，由625個增加到923個（參見表7）。在直接選舉中，在2001和2005年的立法會選舉中參與投票的人數不斷上升，2005年的選民登記人數為220,653人，比2001年的159,813，增加了6萬多人。在剛剛結束的2009年第四屆立法會選舉中，選民人數又大幅增加，截止2008年12月31日已登記的選民人數為248,708人7，增加了接近3萬人。表6　立法會直選議席參選組別與候選人數的增加年份參選組別候選人數20011596200518215200916123資料來源：2001與2005年的資料參見《努力提高選舉質素，穩健推進民主發展》諮詢文本。2009年資料參見澳門特別行政區立法會選舉網站，www.eal.gov.mo表7　2001年與2005年選民登記、直接選舉中投票人數2001年2005年2009自然人159,813220,653248,708法人625905923投票選民83,644128,830149,006投票率52.34%58.39%59.91%資料來源：2001與2005年的資料參見《努力提高選舉質素，穩健推進民主發展》諮詢文本。2009年直接選舉各區域的結果參見《立法會選舉各投票區域的結果》http://www.eal.gov.mo/2009/media/finalResult/Rpt_01.jpg。2009年法人選民資料參見《法人選民登記統計簡報》http://www.re.gov.mo/files/statistics/20090113Statistics11Tc.pdf。7.自然人選民登記統計簡報登記的選民登記人數為249,886，但選舉結果的統計根據《各投票區域的結果顯示》，選民人數最終按248,708計算。請參見http://www.re.gov.mo/files/statistics/20090113Statistics2Tc.pdf。03-吳志良_十年之回顧（755-776）.indd7662010/2/54:46:04PM

767隨著選舉制度的不斷修訂與調整，通過選舉推動民主化的發展呈現出循序漸進逐步擴展的趨勢。例如，議席規模由回歸初期的23席增加到29席，直選議席由8席增加到12席，間選議席由8席增加到10席，呈現出選舉制度中民主成份的擴大與議員代表性的增強。這些漸進式的改革措施在回應社會要求增加直接選舉等訴求的同時，也有效地規避了在澳門目前發展狀況下不適合引入激進改革增加社會動盪的風險，兼顧了推動民主發展與保證社會穩定之間的關係。隨著市民政治熱情的高漲，近兩次直選議席選舉中的競爭性不斷提升，也有助於催生新的政治團體和培養本地的政治人才。這種通過社團培養參政的接班人方式，使社團能夠通過正式的政治溝通機制發揮聯繫社會的作用，令民眾能夠參與政府的決策與管理，也使得澳門暫時沒有發展政黨政治的可能，保持著更適合本地政治生態的政治參與模式。（二）逐步完善的諮詢機制直接民主、間接民主和參與民主被認為是三種主要的民主發展模式。參與民主（participatorydemocracy）8中的諮詢民主在澳門有一定的歷史傳統並存在著繼續擴大發展的空間。根據《澳門基本法》第66條規定：“澳門特別行政區行政機關可根據需要設立諮詢組織。”特區政府不僅保留了回歸之前成立的10多個諮詢機構，回歸後，為加8.參與民主”強調一種自發自願的參與，而不是被動捲入，更不是被迫參與。在這個意義上，參與式民主包括了社區民主或草根民主（grassrootsdemocracy）、諮詢民主（consultativedemocracy）、審議民主（deliberatedemocracy）等新型的民主參與模式。草根民主這種民主觀與“自治”概念有密切的關係，它希望公民在公共生活中更多地掌握自己的命運，在公共決策中體現自己的作用。因此，要體現個體公民在民主中的作用，公民集體就要足夠小，基層社區就比較好地符合這種定義。因此，所謂草根民主，也就是在基層社區實行的公民自我治理的民主，它包括鄉村民主、城區民主、單位民主等形式。諮詢民主強調決策過程要廣泛聽取利益相關人、決策實施者、相關領域的專家以及感興趣的公民等方面的意見。這些參與者可以對決策發揮影響，但不是決策者。原則上，決策者可以採納他們的意見，也可以不採納他們的意見。所以，這種民主的應用比較廣泛，無論是威權政體，還是代議政體，無論是立法系統，還是行政系統，都可以採用諮詢型民主，一來可以擴大參與面，二來可以提高決策品質。諮詢型民主在現實中的表現形式有民意測驗、座談會、聽證會等。　03-吳志良_十年之回顧（755-776）.indd7672010/2/54:46:04PM

768強政策的公信力成立了更多的諮詢機構。從具體的職能運作分析，澳門政府的諮詢機構大部分都只承擔諮詢職能，就其功能範疇內的事務向特區政府提出意見或作出建議。從人員構成與產生方式分析，這些諮詢機構組成大多包括了政府官員、專業人士、社會人士或社會團體代表。從制度本身看，此一設計是符合澳門社會現實的。2006年特區政府施政報告提出“在基本法的指引下，有策略、有步驟地促進民主政治的發展，首先實現現有條件下的民主因素最大化，並用機制民主促進體制民主，從機制民主培養出初步的民主生態，最終實現全面的體制民主化。我們將於明年全面檢討政府現行的諮詢機制，革新、優化既有諮詢組織的功能，同時建立一個面向各個層面、各個階層的，具有廣泛的民意代表性和充分專業權威性的全新諮詢機制，對民意進行全面的吸納和提煉，使民意更為集中，從而有利於政府政策準確反映社會發展的實際狀況，有利於政府的施政得以進一步改善。”9全新諮詢機制的構建與具民主諮詢網路的民生服務體系的構思，從理論上，彌補了澳門民主政治發展一直存在的缺憾。從2006年開始，政府展開了一系列諮詢機構重整的工作。行政法務司司長陳麗敏2006年7月27日在立法會回覆議員質詢中10，指出政府已初步形成構建“民主諮詢網絡”的基本思路和做法。其中，包括提高諮詢機制的層次，即由行政會委員主動落區，深入基層、社區和社團，廣泛接觸居民，充分瞭解社情民意；並在此過程中，說明政府政策、解釋疑慮。為使居民意見直達政府高層，當局將定期舉行或根據需要隨時舉行由行政長官、行政會委員和各司司長組成的政府高層會議，及時瞭解和處理社會關注的重大問題。這種模式將極大地減少訊息傳遞層次，加速訊息傳遞速度，從而保證其真實性和完整性，為政府決策提供重要的依據。政府還會全面檢討現行諮詢架構，即以新思維、新理念重新思考諮詢組織的角色、設置、組織和成員，使其能9.請參閱《行政長官2006年施政報告全文》，http://www.gov.mo/egi/Portal/rkw/public/view/area.jsp?id=21。10.《民主諮詢網絡逐步建立當局不擬設區議會制度》，載《新華澳報》，2006年7月28日，第1版。03-吳志良_十年之回顧（755-776）.indd7682010/2/54:46:05PM

769適應社會生態的變化、經濟形勢的發展以及政府職能的調整。首先，將加強諮詢組織的實際功能，切實起到廣納民間智慧的作用。其次，將合併職責有所重迭的諮詢組織，形成統一架構，提高諮詢質素。另外，政府將對現有的28個諮詢組織作分析，並逐步提出調整方案。對於區域性民主諮詢機構的設立，行政長官何厚鏵先生在2007年8月9日立法會的答問大會上透露，行政會已有專責小組與相關部門配合，計劃在澳門半島及離島設定幾個以社區服務中心為核心，透過民間與政府充分合作，擴大政府的諮詢體制。同時，充分利用這幾個“點”，透過跨部門協作解決地區的民生問題。他希望計劃在落實推動後，不單在不同社區發揮收集民意的覆蓋作用，讓不同的訴求及意見及時表達，並盡量在地區層面直接解決，不用走入中央官僚體制，浪費效率甚至解決不了問題。行政長官還指出，特區政府決心強化不同社區的諮詢組織及民生服務，把行政工作“街區化”。11這是政府關於民主諮詢網絡的最新解讀，但能否達到彌補基層諮詢機制不足，吸納基層群眾與邊緣性社團的聲音，其成效尚待觀察。經過特區政府一系列的工作與努力，特區政府目前基本形成了由各級諮詢組織構成的五層架構體系。第一層次或最高層次的諮詢機關是行政會。第二層次是直屬行政長官的諮詢機構，由行政長官擔任主席，接受行政長官監督。第三層次是隸屬於各司級政府部門，並由相應行政範疇內的司長擔任主席。第四個層次是政府自治部門中連同行政委員會一起運作的諮詢機構。第五個層次是透過深入拓展社區化的民生服務，通過在合共四區（澳門設三個區，離島設一個區）設立市民服務中心與分區社區服務諮詢委員會，強化中央與分區在民意諮詢、收集的相結合。政府將籌組以社會人士為主體，分區“市民服務中心”負責人員參與其中的“分區社區服務諮詢委員會”，並使之與分區“市民服務中心”緊密有機結合，更有效地發揮諮詢功能，並為年青才俊的成長提供有效平台。1211.《當局設點擴諮詢網絡，廣納民意強化民生服務行政工作街區化》，《澳門日報》2007年8月10日，B08。　12.《特首冀青年成員推進社區建設》，《澳門日報》2009年2月11日，A01。03-吳志良_十年之回顧（755-776）.indd7692010/2/54:46:05PM

770表8　澳門諮詢機構的層級高層第一層次行政會第二層次直屬行政長官的諮詢機構中層第三層次隸屬于各司級政府部門的諮詢機構第四個層次政府自治部門中連同行政委員會運作的諮詢機構基層第五個層次分區社區服務諮詢委員會資料來源：根據文獻整理過往輿論一直批評澳門的諮詢機構是“來來去去這班人”，政府的委任集中在少數人身上，導致代表性和公信力不足，使諮詢機構的功能大打折扣。諮詢機構已經逐步改進，根據其功能有針對性地選擇政府官員、社團代表、專業人士與市民代表，除活躍的功能性代表社團外，也關注邊緣性社團的聲音。從培養公民政治參與和促進政治發展的角度出發，吸納理性的反對派、民主派、青年學者、中產專業人士、普通市民代表、社區精英等，有助於加強民意的代表性。隨著民主化的推進，諮詢機制是維護和鞏固行政權力的有效手段。雖然諮詢機制還需要不斷調整，但通過吸納民意和各利益集團的代表，為政府治理逐步形成自己的政治與政策的擁護者發揮著不容忽視的作用。政府與民間社會之間有過長期合作管理社會公共事務的經驗。因此，採用協商與合作的方式實施社會治理，有利於社會的穩定和治理的績效，在這個過程中，完善諮詢機構的作用及其重要性不言而喻。（三）日見頻繁的社會運動隨著澳門回歸的實現，原來的政治生態出現質的變化。在澳葡政府時期，澳門長期處於一種無政府的狀態，遙遠的宗主國委派的總督，憑藉澳門社會長期存在的合作主義潛性機制，使得通過“社團吸03-吳志良_十年之回顧（755-776）.indd7702010/2/54:46:05PM

771納”的“共識政治”模式實現了政府對民間社會的間接管理。在澳葡政府管治時期，功能性代表社團作為社會成員進行利益表達與政府進行間接社會治理的共同選擇而成為連接政府與社會成員的中介性單位，也是澳門社會得以秩序化運行的基石。功能性社團所肩負的部分社會控制、管理職能和政治職能，使其出現“擬政府化”和“擬政黨”的現象。這種合作導向下的社團與政府關係，導致社會整合以社團為中心展開成為可能，從而在澳門逐漸建構起區域型社會合作主義機制。13回歸後政治環境和政治生態發生變化，尤其是近幾年隨著博彩業的急速發展，以往隱藏在繁榮背後的社會問題在短期內湧現出來，治理手段的調整日益急切。新的利益關係與利益矛盾導致原來不同社團之間政治緊密合作關係的調整與分化。其主要表現：（1）特區政府成立以來，社團數量的快速增長與新生的邊緣性社團的大量出現，不斷地衝擊著原有的社團政治格局，反映出澳門政治變革引起的政治力量的分化與重組。（2）叢生於原有的社團體制之外的新興社團往往以獨立身份活動，表現出不願意與原有歸屬的代表性社團形成領導與被領導或指導與接受指導的關係，逐步以獨立的姿態走上台前。（3）由新興社團組織的社會運動日見頻繁與激烈，並得到了原有傾向民主政治的社團支持和引導。作為邊緣性的體制外社團，新興社團由於缺乏與政府進行暢順而有效的對話與溝通渠道，它們往往選擇體制外的激烈方式表達訴求或博取社會關注，其中組織包括遊行示威在內的社會運動就是達到其目的的一種直接而有效的方式。近年來發生在澳門的遊行示威、集會靜坐等社會運動，大都是由體制外的新興社團策劃組織的。2006年、2007年連續兩年的“五．一”遊行，並演變成暴力衝突的事件，同樣也是由勞工團體中獨立於工聯之外的新興工會組織的。14而體制外的政治參與，在諮詢機制不完善與有限競爭的選舉制度約束下，作為民意表達的途徑而成為部分居民的選擇。如前所述，回13.婁勝華：《轉型時期澳門社團研究——多元社會中法團主義體制解析》，廣州，廣東人民出版社，2004年。14.婁勝華：《澳門公民社會的法團主義基質及其新變化：以民間社團為中心的考察》，《澳門研究》總42期，2007年6月，第46頁。03-吳志良_十年之回顧（755-776）.indd7712010/2/54:46:05PM

772歸後，澳門經濟、政治與社會生態的變化，一些深層次結構性問題逐漸顯現出來，而澳門原有的政治、法律制度難以有效地回應這些問題。近年來越趨頻繁的遊行示威活動，凸現出經濟快速發展下的一些社會矛盾，促使政府在公共政策方面回應不同社會群體利益訴求的同時，還需要從治理層面調節社會關係與重構社會秩序。歷次示威遊行在利益訴求方面的變動表明了失衡的社會結構導致的問題正處於演變過程中。首先，在示威遊行主題中，一直以“反貪腐、保民生、削外勞”為主旨，直到2007年回歸日遊行中加入“爭民主”的成分。其次，歷年遊行的訴求呈多元化趨勢。示威遊行的訴求多元混雜，參與遊行主要是表達民生訴求，次之才是民主訴求15。呼籲民主的多為主辦單位，參與民眾仍以民生訴求、廉政訴求為主調。16越到示威遊行後期訴求越多元，澳門社會運動的主要訴求從最初的勞工問題逐步多元混雜，勞工、貪污、社會民生都逐步參與其中。從參加遊行的人員看，基層民眾和邊緣群體成為歷次活動的主力，且顯示歷次遊行成員的組成出現部分的變動，例如社工、教師之類屬於中產階級的社會群體亦開始參加到社會運動之中。在澳門最初參與人員多數是建築工，之後逐步多元化，在2007“五．一”遊行中開始部分公務員加入，到2007“十．一”遊行中首次有約50名現職教師、社工和大學教育學院學生攜帶標語、高呼口號加入遊行隊伍，到2007年回歸日遊行中，又加入了部分其他人員。從過去幾年遊行示威的不完全統計，除了一些影響較大的示威遊行活動之外，還有不間斷地向政府部門遞交請願信、小規模地集會等等。從示威遊行的訴求分析，遊行的口號大多側重於民生問題，對追求民主政治的訴求，相對並不強烈。15.《千五人參與民主回歸遊行》，《澳門日報》，2007年12月21日。　16.主辦單位高喊“一人一票選特首”、“反對小圈子選舉”、“落實雙普選”等口號。而部分接受記者訪問的遊行人士表示，他們訴求原因主要都是擔心人才大量流向博彩業和物價持續上漲等問題。《澳門日報》，2007年12月21日。　03-吳志良_十年之回顧（755-776）.indd7722010/2/54:46:05PM

773遊行示威等較激烈的社會活動方式是《澳門基本法》賦予澳門居民的權利和自由，遊行示威也是民主社會的常態，但鑒於不同的政治權利，公民行使的程度和頻率不同，因而造成的社會影響也不同。比如說，言論自由權利時時刻刻在行使，但選舉的權利幾年才可以行使一次。相對而言，遊行示威的影響較大，涉及的社會問題更複雜，帶來的社會影響乃至國際形象的影響也更深遠。因此，使用這種權利的頻率及自由度，是需要審慎考慮的。政治參與是實現民主政治的核心因素。通過政治參與，公民可以對政府實施某種程度的影響，使政府的各種行為以民意為依歸。但不適度的政治參與有時還可能引起“政治衰退”，造成政治動盪。因此，政府要關注新興社團及邊緣性社團所代表的新興政治力量，通過諮詢機制等溝通手段達致吸納聲音和聽取意見的作用，避免不適度的政治參與的過激發展。（四）多元政治參與模式的探索在全球化與公共行政改革的推動下，治理理論強調“多中心治理”的理念，強調民間社會與非政府組織的參與。在當代“多中心治理”的精神之下，政府在整個社會中承擔著十分重要的角色，但政府不再是社會管理的唯一權力中心。非政府組織、民間社團及公民與政府一起承擔管理公共事務的責任，這些權力也得到社會的認可。在多中心治理的模式下，重視“參與、互動、合作、服務”等理念。參與式民主機制的構建，不僅對民主發展而言，可以彌補代議制民主的不足，而且對政府行政而言，也可以增強政府的合法性與管治能力，提高政府決策與管理的前瞻性與科學性，營造積極的開明政府的形象。17但是，參與式民主政治的推行需要具備一個重要的前提，即民眾需要普遍具有較高的公民意識、較高的文化水平和公民素質，唯有如此，民主政治才能理性地展開。全球化大趨勢及治理理論的發展，對澳門未來的政治發展模式有一定的影響與借鑒意義。澳門有較好的社團基礎，民眾的民主參與意17.婁勝華：《令民意表達更加暢通——參與式民主與澳門政府諮詢機制建設構想》，載《澳門研究》第32期，2006年，第37-47頁。03-吳志良_十年之回顧（755-776）.indd7732010/2/54:46:05PM

774識也在不斷提高，更重要的是政府有意識地開始借鑒嘗試一些新的治理手段。治理模式的調整，有利於澳門社團的功能轉化與公民社會的培養，有利於社會的穩定發展。在現階段，特區政府的權威與社團的制度性合作，顯然有利於社會治理模式的轉型，推動社會進步。在澳門目前的政治氛圍下，和諧社會的實現需要依靠民間社團的共同努力來達成。澳門社會的特色在於，數量眾多的社團承擔著參與社會管理的義務，但由於公民素質的制約，又尚未形成真正的公民社會。有學者指出，回歸後，特區政府未能因應形勢的變化調整對社團的激勵性措施，導致激勵性措施只向符合行政當局立場的社團傾斜，在澳門的社團群體中造成不公平，更間接滋長了民粹主義的抬頭。因此，在深化公民社會的構建方面，政府有大量的工作需要落實，包括擴大政策網絡和服務供給者的覆蓋範圍，邀請“弱勢”團體參與政府政策制定的工作，進一步深化制度性夥伴關係，擴大關係網，全面檢討目前對社團所採取的激勵措施和制度的公平性等，使公共政策的制訂更貼近民意和社會的要求。18因此，充分利用“一國兩制”探索澳門治理模式，利用澳門過往的法團主義、社群主義等可行的制度性資源，通過改造利用，構築澳門新的社會治理模式。澳門的治理新模式應結合自上而下的政府管治與自下而上的社會自治。一方面，通過行政主導體制下行政權的有效行使，使特區政府在治理中居於真正的主導地位，同時，要發揮立法與司法部門的監督和制衡功能。權力之間的有效制約，不是阻礙行政主導體制的維護，反而是有助於行政權力的合法擴展達致更有效的主導。另一方面，通過社團組織或市民自發來參與政治和社會活動，促進政府改善施政。有組織的社團建設性地參與政府管理過程，可以使社會資源和社會資本得到擴大，更加有利於社會的整合，治理也將變得更加有效。18.騏進：《拒絕民粹注意言行，深化公民社會構建》，載《澳門日報》，2007年5月30日：E3。　03-吳志良_十年之回顧（755-776）.indd7742010/2/54:46:06PM

775四、結語在現代化過程中，不同地區的地理、人口、經濟和歷史存在巨大差異，因此，經濟與政治發展的路徑選擇與推動方式都具有自身特徵。澳門自身獨特的社會背景、歷史發展和文化理念決定了她與其他地區存在著諸多差異，正是這些差異塑造了澳門獨有的特色。“一國兩制”、“澳人治澳”等原則的落實，為澳門提供了千載難逢的發展機會。回歸初期，澳門的政治比較穩定，經濟發展迅速，社會呈現一派繁榮景象。正當所有人為經濟發展帶來的成果而驚喜時，民生問題出現惡化，亦成為推動民眾參與政治活動的心理因素，促使政府重視治理手段的調整。這也是特區發展的必經之路。澳門回歸十年的歷史時刻，更多人在思考著澳門未來的發展道路。未來幾年是探索澳門特區經濟與政治改革的重要時期。我們要客觀、理性地深入分析澳門自身的優勢與特色，揚長避短，為尋求澳門的和諧發展、穩定發展和可持續發展尋求未來改革的可能方向與著力點。在經濟方面，隨著《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020）》的逐步實施，為澳門的經濟發展提供了更廣闊的發展空間和創新的思考空間。從推動經濟適度多元入手，平衡主體經濟的穩定發展，並促進和培植相關產業的一系列工作，是需用遵循市場的規律逐步推進的。在政治方面，隨著行政長官選舉及立法會換屆選舉以及政府換屆的完成，澳門未來的發展進入一個新的階段。在這一新階段中，既需要澳門政府與政治精英的努力，也需要民間社會的積極參與。而其中，民眾的積極參與是最重要的推動力量。通過各種治理策略的調整，朝著實現社會良性運轉而努力，是特區政府和全澳市民為之共同奮鬥的目標。03-吳志良_十年之回顧（755-776）.indd7752010/2/54:46:06PM

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777《行政》第二十二卷，總第八十六期，2009No.4，777—806*本文作者係中國小城鎮發展研究院院長、研究員，上海大學法學院、同濟大學文法學院客座教授“一國兩制”澳門模式的內涵初探莊金鋒*1999年12月20日，澳門繼香港之後回歸祖國，成為中華人民共和國轄下的第二個特別行政區，實施“一國兩制”方針“率先垂範”的第二站。9年多來，以何厚鏵為首的特區政府與社會各界人士，以堅毅的承擔精神和務實的工作作風，堅定信心、團結奮鬥、克服困難，保持澳門良好的發展局面，展現“一國兩制”的優越性和基本法的強大生命力，使“一國兩制”澳門模式逐步走向成熟。去年12月19日，國家主席胡錦濤在中南海會見了來京述職的行政長官何厚鏵時說：“9年來，澳門特別行政區依法施政，積極進取，澳門各項事業取得了新的進步，｀一國兩制´偉大實踐成功向前推進。澳門特別行政區總的發展形勢是好的。”隨著回歸十周年紀念日的日漸迫近，澳門如何成功實踐“一國兩制”，開創“一國兩制”的“澳門模式”，已成為社會各界、全國乃至國際社會關注的一個焦點。它不僅關係到澳門堅定不移地維護澳門特別行政區基本法的權威，依法治澳，繼續建設好、發展好澳門的問題，而且可以同香港特別行政區互相學習，互相促進，互相映輝，並對解決臺灣問題，最終完成祖國統一大業產生重大的影響。同時，對認真學習，加深理解鄧小平提出的“一國兩制”港澳戰略思想，豐富建設中國特色社會主義理論具有積極意義。為此，筆者就“一國兩制”的澳門模式進行初步探索，旨在拋磚引玉，期望引起有關方面的關注與深入討論。一、“一國兩制”的“澳門模式”的提出早在澳門回歸前夕，即1999年8月，齊鵬飛和張曉京兩位青年學者，在《澳門的失落與回歸》一書中就提出，“一國兩制”之“澳門04-莊金鋒_一國兩制（777-806）.indd7772010/2/54:46:52PM

778模式”、“香港模式”的“同”與“異”問題，並就香港、澳門問題的性質，港、澳兩地的政治發展、經濟發展和社會發展以及平穩過渡與政權交接等若干問題進行探索，但由於當時歷史條件的限制，例如“一國兩制”方針和澳門基本法尚未在澳門全面實施，因此，不可能深入去探討實踐“一國兩制”的澳門模式。2004年12月，澳門著名學者楊允中教授在“｀一國兩制´在澳門的成功實踐”一文1中就提出：要“認真探索實踐｀一國兩制´的澳門模式”，讓澳門這個小舞臺上演大的劇碼。楊教授又說，“儘管在澳門實踐｀一國兩制´已取得巨大成功，不過要對其作出比較準確、比較公正的評估，並尋求認識的系統化，仍然是項難度極大的挑戰。但深入探討一下｀一國兩制´在澳門特別行政區的實踐模式並非不具現實必要性和迫切性。”筆者完全贊同楊教授這些中肯的科學分析，更佩服楊教授“敢為天下先”的探索真理精神。楊教授還說：“實踐｀一國兩制´的澳門模式，其內涵至少應包括以下八點內容。（1）一個國家：這是不容動搖的核心理念，中華人民共和國，簡稱中國，是13億各族人民的共同祖國；我們共同擁有一個統一的主權、一部體現13億人意志並規範其行為憲法。（2）兩種制度、兩個特別行政區、兩部基本法：國家主體部分社會主義制度與港澳地區原有資本主義制度，兩制形成互補；目前全國有香港、澳門兩個特別行政區，香港、澳門兩部基本法。（3）三個有利與三大管治權力：特區依法施政的成效要以是否有利於體現國家主權、有利於特區穩定繁榮和長治久安、有利於居民福祉增進和社會協調均衡來驗證；特區依法享有國家最高權力機關授予的行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。（4）四個不變與四種意義：原有的社會經濟制度不變、原有法律基本不變、原有生活方式不變、自由港地位不變；實踐“一國兩制”具有歷史意義、現實意義、國際意義、理論創新意義。1.該論文原載澳門大學澳門研究中心編輯、澳門基金會出版的《澳門研究》第25期，2004年12月。04-莊金鋒_一國兩制（777-806）.indd7782010/2/54:46:52PM

779（5）五大原則：國家主權原則、愛國者為主體澳人治澳原則、某些領域保留中央決定權的高度自治原則、循序漸進推進民主原則、原則性靈活性相結合即充分調動資源、團結大多數原則。（6）六種意識：主權意識，即國家意識、民族意識；主人翁—愛國者意識；法治意識，或憲法意識、基本法意識；公平公正公開民主廉潔意識；公僕服務意識；開拓創新意識。這是公職人員和全體居民都應具備的素質要求。（7）七大作用：特區正在發揮其不可取代的驗證作用、示範作用、導向作用、平衡協調作用、孵化催生（新事物、新理念、新思維）作用、緩衝中和作用、加固支撐（共和國大廈）作用。（8）八種關係：要處理好“一國”與“兩制”的關係，尊重中央政府與高度自治關係，穩定與繁榮發展關係，行政主導與合理制衡關係，經濟發展與社會發展關係，改革創新與循序漸進關係，依法施政與正確理解基本法關係，堅定信念與理性思維關係。筆者認為，楊教授提出的“實踐｀一國兩制´的澳門模式”的“八點內容”，其立意是好的，見解是精闢的，思路是廣闊的，不僅揭示了“一國兩制”的本質特徵，而且指出實踐“一國兩制”具有四個方面的重大意義以及要處理好八種關係。這對人們深入研究“一國兩制”方針、香港和澳門兩個特別行政區、香港和澳門兩部基本法是有所啟迪的。但有兩個問題值得商榷：一是楊教授講的“八點內容”並非“一國兩制”澳門模式所固有的本質特徵及獨特內涵，它同樣也適用於實行“一國兩制”方針的香港特別行政區。也就是說“八點內容”是香港、澳門兩個特別行政實行“一國兩制”共同的根本要求和面臨的歷史任務，並非澳門特區單獨肩背的光榮使命。二是“八點內容”注重於理論上的概括，較為抽象，而忽視從“實踐”上去探索“一國兩制”澳門模式的具體模樣及成功經驗，使人有一種只見理論“參天大樹”，未見地上“茂盛森林”的感覺。這可能與楊教授的本意（要“認真探索實踐｀一國兩制´澳門模式”）有些脫節。在澳門回歸五周年之後不久，中國人民大學台港澳研究中心齊鵬飛教授在“｀新澳門´的｀經濟優勢´、｀政治優勢´與｀一國兩04-莊金鋒_一國兩制（777-806）.indd7792010/2/54:46:53PM

780制´的｀澳門模式´”一文2中提出一個重要觀點：“｀新澳門´的第一個五年，其｀一國兩制´的｀經濟優勢´、｀政治優勢´初步呈現，｀一國兩制´的｀澳門模式´逐步成型、成熟”。並認為這是以何厚鏵為首的特區政府和40多萬的澳門市民向海內外所有關注“一國兩制”的“澳門模式”發展前景的人士“奉獻了一份優異的成績單”。齊教授認為，新澳門的第一個五年，澳門特區政府的施政重點是解決經濟發展問題。經濟發展有“兩個亮點”：一是在“固本培元，穩健發展”思想的指導下，經濟形勢自“負增長”至“恢復性增長”至“發展性增長”，一路“凱歌行進”，“好評如潮”。二是打造“國際化的區域性經濟貿易服務平臺”，即“內地與葡語國家經貿服務平臺、粵西地區商貿服務平臺和全球華商聯繫服務平臺”的地位凸現，措施到位，成績顯著。“可以講，｀一國兩制´的｀澳門模式´在｀新澳門´的逐步成型、成熟正是建立在｀新澳門´經濟發展｀陰轉晴´的基礎之上的。”齊教授還認為，新澳門的第一個五年，特區政府在重點解決經濟發展問題的同時，也開始關注其政治發展問題，民主政治和“和諧社會”的建設問題，中央和特別行政區的關係問題，特區行政機關與立法機關、司法機關的關係問題，特區居民基本權利和政府的關係問題等等。一句話，在政治方面，特區政府也取得了巨大的成功：第一個成功之處，就是初步建立了特區與中央、特區與中國內地之間政治上“互信”和“良性互動”的“政治優勢”，建立了特區對中央“不干預”其內部事務的“高度信任感”，中央對特區“高度自治”、“澳人治澳”的“高度信任感”。第二個成功之處，就是“一國兩制”的“小憲法”——澳門基本法在新澳門家喻戶曉，“澳人治澳”是“愛國者治澳”的觀念深入人心。2.該論文見中國人民大學書報資料中心出版的《港澳特區行政與社會》2006年第7期，原載《行政》（澳門）2005年第3期。　04-莊金鋒_一國兩制（777-806）.indd7802010/2/54:46:53PM

781第三個成功之處，就是一個“以行政為主導”的、具有高度的公信力和管治權威的“強勢政府”在新澳門逐步成熟，成為政治穩定和社會經濟發展的堅固基礎和主導力量。第四個成功之處，就是“澳人治澳”的民主政治建設開始“循序漸進”的推展，初步形成了具有澳門特色的“協商型”的選舉文化。筆者認為，齊教授不僅提出澳門回歸前五年“經濟優勢”和“政治優勢”幾個有見地的基本觀點，而且用大量的事實和具體數位加以闡述，具有較強的說服力。這是研究“一國兩制”“澳門模式”在認識上的一次昇華，使人們對“一國兩制”“澳門模式”的具體內涵有了更為深刻的理解，也引起了一些理論研究工作者的關注。齊教授的論文是一篇難能可貴的力作，值得一讀。美中不足之處是該論文沒有緊扣澳門基本法，從基本法對澳門特區實行“一國兩制”方針的設計、要求、規範化方面去思考和研究問題。澳門基本法是全國人大制定的全國性基本法律，是澳門特區的根本大法，也是我們研究“一國兩制”“澳門模式”的重要依據，如果離開基本法，“一國兩制”“澳門模式”也就無從談起。當然，特區政府如何實踐、創造“一國兩制”的“澳門模式”也極為重要，但這種實踐、創造必須在基本法框架內進行，方能見效。總之，我們研究“一國兩制”的“澳門模式”的基本思路，應該把對基本法的研究和澳門特區具體實踐“一國兩制”的經驗與成效，兩方面緊密結合起來，才能有一個比較清晰和完整的正確認識。注重一方面的研究而忽視另一方的研究，都不可能得出科學的結論。二、從基本法的設計看“一國兩制”的“澳門模式”為了避免文章冗長，現就《香港特別行政區基本法》和《澳門特別行政區基本法》的共同點先作一簡要說明，這是我們研究“一國兩制”的“香港模式”和“澳門模式”，不可繞開的根本出發點和共同的憲制基礎。然後，再從基本法的設計者對香港、澳門特別行政區的實行制度設計的差異性，來看“一國兩制”的“澳門模式”，這個“澳門模式”的模樣就會比較清晰。04-莊金鋒_一國兩制（777-806）.indd7812010/2/54:46:53PM

782澳門基本法是繼香港基本法之後，成功體現“一國兩制”的法律範本，具有創造性的傑作。這兩部基本法具有許多共同點，歸納起來主要有四個方面：一是兩部基本法都是依據我國憲法，在香港、澳門同胞的廣泛參與下，由國家最高權力機關制定的，充分體現了包括香港、澳門同胞在內的全體中國人民的共同意志和根本利益的全國性基本法律；二是兩部基本法都是全面貫徹落實“一國兩制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的重要法律保障，是兩個特別行政區穩定繁榮的根本保證；三是兩部基本法都規定，香港、澳門兩個特別行政區不實行社會主義制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變。四是兩部基本法都規定，香港、澳門特別行政區是中華人民共和國的一個享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權的高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府。由於國家對解決香港、澳門問題的基本方針政策是一致的，作為體現和反映國家對港澳基本方針政策的兩部基本法，不僅有不少條文有相同或相似之處，而且基本法的結構體例也很相似。但是，這絕“不可能像某些人所說的《澳門基本法》是《香港基本法》的翻版”。3從世界許多國家的憲法來說，無論從內容到結構都有很多相似之處，可是由於各國國情的不同，其政治、經濟和社會制度往往不盡相同，從而產生不同的發展狀況。因此，我們在承認香港和澳門兩部基本法有著相同的歷史背景和憲制基礎的前提下，還應正視港澳兩地實際情況仍然有一定差異，無論在政治、經濟、文化、法律方面的某些制度都有一定的區別（特殊性），有各自的歷史傳承性。同時，還應看到澳門基本法的起草工作是在香港基本法起草工作開始了3年多以後才起步的，既吸收借鑒了香港基本法起草的成功經驗，又從澳門實際情況出發，比較好的反映了澳門的歷史和現狀，體現了澳門的特色，照顧了澳門各階層的居民的利益。這是我們研究“一國兩制”“澳門模式”不可忽視的重要方面。只有對澳門基本法不同於香港基本法的特色作一番探討，才能深化對“一國兩制”“澳門模式”的理解。3.朱宏濤：“澳門基本法與香港基本法的差異”，見《依法治澳與穩定發展》第161頁，澳門科技大學、澳門基本法推廣協會出版，2002年3月。　04-莊金鋒_一國兩制（777-806）.indd7822010/2/54:46:53PM

783香港和澳門兩部基本法存在著許多差異。這些差異大致上可分為兩類：一類是實質性（某些具體制度）方面的差異。另一類是非實質性的差異（如行政區域範圍表述不一，個別章節條文編排順序不同，某些條款文字表述不盡相同等）。這裏側重從兩部基本法的實質性差異來探討“一國兩制”“澳門模式”的具體模樣。筆者認為這些實質性差異主要表現在下列幾個方面：（一）在政治制度的設計方面更具有澳門特色在兩部基本法關於政治制度的設計中，既不採用西方的三權分立制、總督制、又不實行中國內地的人民代表大會制。而是採用了行政主導，行政與立法相互制約，重在相互配合，司法獨立的體制。這種新型的“行政長官制”的特點是：行政長官具有特區首長和政府首長的雙重身份，在特區政治生活中居於中心地位，具有基本法規定的較大決策權。但是，細心觀察和分析，不難發現兩個特別行政區的政治制度還存在著“大同小異”之處，其實這個“小異”並不“小”，主要表現在如下幾個方面：1.澳門特區行政長官擁有和行使更多的職權香港基本法第48條規定行政長官可行使13項職權，而澳門基本法第50條列舉了行政長官18項職權。也就是說，澳門的行政長官比香港的行政長官多擁有了5項職權。分別是：第七項委任部分立法會議員；第八項任免行政會委員；第九項依照法定程序任免各級法院院長和法官，任免檢察官；第十項依照法定程序提名並報請中央人民政府任命檢察長，建議中央人民政府免除檢察長的職務；第十六項依法頒授澳門特別行政區獎章和榮譽稱號。澳門行政長官行使這些權力無需經過立法會同意，這就大大強化了行政長官的地位。2.澳門特區行政長官的選任條件更為寬鬆香港基本法第44條規定：“香港特別行政區行政長官由年滿40周年，在香港通常居住連續滿20年並在外國無居留權的香港特別行政04-莊金鋒_一國兩制（777-806）.indd7832010/2/54:46:53PM

784區永久性居民中的中國公民擔保。”澳門基本法第46條規定沒有包含“在外國無居留權”的規定。而在第49條規定：澳門特區“行政長官在任職期間不得具有外國居留權”。可見，兩部基本法關於行政長官的選任條件的規定略有不同，即在香港，不得具有外國居留權是參選行政長官的前提條件；而在澳門，不得具有外國居留權是行政長官的任職條件。3.澳門特區立法會的職權相對而言有所消減在立法會的職權方面，香港基本法第73條規定了十項職權，而澳門基本法第71條只規定了八項職權，取消了“對政府的工作提出質詢”（質詢權）和同意任免終審法院和法院院長的權力。這與強化澳門特區行政長官地位的規定相一致，避免了行政與立法之間不必要的紛爭，有利於提高政府的工作效率。4.澳門特區兩個選舉沒有規定最終達至雙普選的目標香港基本法第45條規定：香港特區行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命；行政長官的產生辦法根據香港特區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標。第68條規定：香港特區立法會由選舉產生；立法會的產生辦法根據香港特區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至全部議員由普選產生的目標。而澳門基本法第47條只規定：澳門特區行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命。第68條規定：立法會多數議員由選舉產生。（這意味著立法會少數議員可由行政長官委任）。可見，澳門基本法沒有就行政長官和立法會的選舉最終達至普選的目標作出規定。這是兩部基本法最顯著的區別之一，也是符合澳門的民主進程的。當然，基本法沒有規定澳門可以實行“雙普選”，不等於說永遠不可能實行“雙普選”，只要選舉條件成熟，澳門實行“雙普選”的可能性還是有的。5.澳門特區司法體制維護澳門固有的傳統香港和澳門的法制傳統有著明顯的區別，香港從英國繼承的是普通法的傳統，而澳門從葡萄牙繼承的則是大陸法系的傳統。基本法的04-莊金鋒_一國兩制（777-806）.indd7842010/2/54:46:53PM

785設計者尊重歷史，從保持原有的法律制度基本不變的原則出發，對港澳兩地在司法體制設置上繼續維護各自的固有傳統，因而港澳兩地的司法體制有很大的不同：一是法律淵源不同。香港基本第8條規定：“香港原有的法律，即普通法、衡平法、條例、附屬立法和習慣法，除同本法相抵觸或經香港特別行政區的立法機關作出修改者外，予以保留。”澳門基本法第8條則規定：“澳門原有的法律、法令、行政法規和其他規範性檔，除同本法相抵觸或經澳門特別行政區的立法機關或其他機關依照法定程序作出修改者外，予以保留。”二是司法體系不同。澳門基本法第90條規定：澳門特區檢察院獨立行使法律賦予的檢察職能，不受任何干涉。而香港基本法則沒有規定檢察制度，實質上的檢察權由屬於行政機關的律政司按照行政程序來行使，不屬於司法系統。再有一個不同點，就是澳門保留了行政法院和刑事起訴法庭，而香港則由普通法院審理行政和刑事案件，沒有行政法院和刑事起訴庭的特別設置。這樣就避免了司法系統和法制傳統出現較大的變動，以至於造成動盪，帶來社會的不穩定。（二）在經濟制度的設計方面更符合澳門實際兩部基本法在總則中都明確規定特別行政區要依法（以法律）保護私有財產，這是維護原有的資本主義制度不變的核心。在第五章又重申保護私人、法人的財產所有權，保護企業的所有權和外來投資；保持獨立的稅收制度、財政金融制度；保持自由貿易制度等。在確保資本主義私有制經濟的前提下，兩部基本法在經濟制度方面除了相同的規定外，還有一些實質性不同的規定，主要表現在：1.確認博彩業的合法地位和發展長期以來，由於博彩業在澳門社會經濟生活中具有舉足輕重的地位，是澳門政府財政收入的主要來源，還帶動了澳門相關行業的發展，成為澳門經濟發展的主要支柱。因此，澳門基本法第118條規定：“澳門特別行政區根據本地整體利益自行制定旅遊娛樂業的政策。”這就是說，基本法允許澳門博彩業以“旅遊娛樂業”的名義繼續合法存在和發展，特區政府可以根據本地整體利益自行制度相關政策、法04-莊金鋒_一國兩制（777-806）.indd7852010/2/54:46:54PM

786律加以規範。這是澳門基本法根據澳門的實際情況作出的不同於香港基本法的規定。2.允許專營稅制的規定繼續延用專營稅制是澳門特有的一種稅收制度。所謂專營稅，即專利稅，是政府對特准經營某些專營事業的公司按合約規定的稅種、稅率徵求的稅項。包括各種博彩在內的專營稅在政府財政收入中所佔的比例很高，與博彩業的發展有很大的關係。因此，澳門基本法第106條第2款特別規定：“專營稅制由法律另作規定。”（2001年新博彩法規定的稅率為35%，即比原來稅率提高3%）以保證特區政府的財政收入，同時保障專營公司或企業的經濟權益。這是香港基本法所沒有規定的。3.承認澳門回歸前依法確認的私有土地土地和自然資源是關係到國家經濟命脈的重要資源，對國民經濟的發展十分重要。香港基本法第7條規定：“香港特別行政區境內的土地和自然資源屬於國家所有，由香港特別行政區政府負責管理、使用、開發、出租或批給個人、法人或團體使用或開發，其收入全歸香港特別行政區政府支配。”澳門基本法第7條也作了相似的規定，但在條文中增加了“除在澳門特別行政區成立前已依法確認的私有土地外”一句。這意味著基本法在確認澳門土地國有的前提下，也承認並允許回歸前政府批准的少量私有土地的存在。這反映了澳門基本法堅持原則性和靈活性相結合，充分照顧澳門的特殊情況。4.鼓勵澳門發展工商業和新市場從澳門歷史發展看，“旅遊博彩業、出口加工業、金融保險業和建築地產業是支撐和帶動整體發展的主導產業。而傳統工商業的轉型、新產業和新市場開發……是關係澳門經濟發展和繁榮的重大課題。”“其中外向型出口加工業更是工商業的核心。”4但是，澳門工業全屬輕紡加工性質，構成相對簡單，技術和資本含量較低，市場日漸縮少。因此，澳門基本法第114條對促進工商業發展的政策作了完整4.肖蔚雲主編：《一國兩制與澳門特別行政區基本法》第329頁，北京大學出版社，1993年11月版。　04-莊金鋒_一國兩制（777-806）.indd7862010/2/54:46:54PM

787的表述。即：“澳門特別行政區依法保護工商企業的自由經營，自行制定工商業的發展政策。”“澳門特別行政區改善經濟環境和提供法律保障，以促進工商業的發展，鼓勵投資和技術進步，並開發新產業和新市場。”香港基本法第118條的相關規定沒有如此詳盡。（三）在居民權利的設計方面更享有基本人權在世界各國，任何一部憲法和憲法性檔都十分重視公民（居民）基本權利和自由的規定，香港、澳門基本法是香港、澳門特別行政區的憲法性法律，都把維護和保障特區居民的基本權利和義務作為兩部基本法的重要內容之一。兩部基本法除分別在總則第4條規定，依法保障特區“居民和其他人的權利和自由”外。還分別在基本法第三章對香港、澳門兩個特區居民的基本權力和義務作了專章規定。眾所周知，香港、澳門特別行政區居民享有共同的基本權利，包括政治權利、人身權利；經濟、社會、文化方面的權利，但在澳門基本法起草過程中，立法設計者更加強調了對公民（居民）基本權利的保護，也就是對人權的尊重。主要表現在：1.明確規定平等權的具體內涵香港、澳門基本法第25條都規定了“居民在法律面前一律平等。”其中澳門基本法還作了進一步規定：“不因國籍、血統、種族、性別、語言、宗教、政治或思想信仰、文化程度、經濟狀況或社會條件而受歧視。”這種的表述是由澳門實際情況和其法源所決定的。2.明確規定居民有權申請人身保護令香港、澳門基本法第28條第2款規定了“居民不受任意或非法的逮捕、拘留、監禁。”其中澳門基本法還規定：“對任意或非法的拘留、監禁，居民有權向法院申請頒發人身保護令。”人身保護令主要是針對員警部門對居民採取任意非法的拘留和監禁，是從積極方面維護居民的人身自由權。04-莊金鋒_一國兩制（777-806）.indd7872010/2/54:46:54PM

7883.明確規定“法無名文規定不為罪”與“無罪推定”原則澳門基本法第29條規定：“澳門居民除其行為依照當時法律明文規定的犯罪和應受懲處外，不受刑罰處罰。”“澳門居民在被指控犯罪時，享有盡早接受法院審判的權利，在法院判罪之前均假無罪。”這就是法理學通常所講的“法無名文規定不為罪，不處罰”與“無罪推定”原則。它維護了澳門居民人身訴訟方面的權利。香港基本法第第三章中沒有規定該原則。4.明確規定居民有選擇職業和工作的自由香港基本法第33條規定了“香港居民有選擇職業的自由。”而澳門基本法第35條則明確規定：“澳門居民有選擇職業和工作的自由。”這是由於在通常情況下，許多人無法選擇職業，卻能選擇工作或工種。例如。許多澳門居民因文化程度較低，無法選擇當教師或醫生，但他們有權選擇到工廠或企業做工，以及做甚麼工種的工作。因此，澳門基本法中增加規定居民有選擇工作的權利，在就業，勞動方面給予澳門居民更多的保障。也符合《世界人權宣言》的有關規定。5.明確依法保護葡萄牙後裔居民的權益澳門基本法第42條規定：“在澳門的葡萄牙後裔居民的利益依法受澳門特別行政區的保護，他們的習俗和文化傳統應受尊重。”從這條規定看，立法設計者在制定澳門基本法的過程中對中葡聯合聲明和澳門的歷史狀況給予充分重視，使得佔澳門人口近3%的葡裔居民的利益受到特殊保護，他們的習俗和文化傳統受到應有的尊重，使他們能繼續為澳門的繁榮穩定做出貢獻。（四）在社會文化制度方面的設計更貼近澳門實際香港、澳門基本法第六章，分別對香港、澳門特別行政區實行的社會文化制度和政策作了規定。這些規定，使“一國兩制”、“高度自治”的原則和精神，在香港、澳門特別行政區的社會文化制度及政策中得到了具體體現。但由於香港、澳門所處的社會經濟條件有較大的差異，立法設計者在大原則一致的前提下，對香港、澳門特別行政區實行的社會文化制度及政策作了不同的規定，“兩部基本法第六章04-莊金鋒_一國兩制（777-806）.indd7882010/2/54:46:54PM

789有不同的標題，就足以反映出這種差異。”5香港基本法第六章以“教育、科學、文化、體育、宗教、勞工和社會服務”為題；澳門基本法第六章的標題為“文化和社會事務”，有關“勞工”方面的政策，在澳門基本法中，都集中規定在“經濟”一章中。現擇例說明在社會文化制度方面，兩部基本法的設計還存在著若干實質性的差異：1.在教育制度方面。香港、澳門基本法都規定，香港、澳門特別行政區政府有權自行制定教育政策，但具體表述不大相同。澳門基本法第121條強調“澳門特別行政區政府自行制定教育政策。”而香港基本法第136條規定“香港特別行政區政府在原有教育制度的基礎上，自行制定有關教育的發展和改進的政策。”兩者規定的差異在於，香港特區政府自行制定教育政策，是有前提條件的，即要在“原有教育制度的基礎上”。澳門基本法並沒有這一限制性的規定。這是因為香港的教育比較發達，澳門的教育基礎較差，應根據自身的實際情況制定教育政策。第121條第2款還規定澳門特區政府“依法推行義務教育”。香港基本法中沒有這一條規定，是因為香港早已實行了9年義務教育。2.在文化政策方面。澳門基本法第125條第3款規定：“澳門特別行政區政府依法保護名勝、古跡和其他歷史文物，並保護文物所有者的合法權益”。這也是香港基本法中所沒有的規定。從歷史看，西方文化和科技在澳門傳入的時間比香港早，影響深遠。在澳門有許多代表中西文化的名勝、古跡和歷史文物。相當一部分人士，特別是在澳門的葡萄牙人及其後裔居民，非常關注對文化遺產的保護。中葡聯合聲明附件一也規定了“澳門特別行政區依法保護在澳門的文物。”澳門基本法關於保護文物的規定是明智的，既尊重中葡聯合聲明，又貼近澳門現實，有利於澳門文化事業的發展。5.楊靜輝、李祥琴：《港澳基本法比較研究》，北京大學出版社，1997年7月，第439頁。04-莊金鋒_一國兩制（777-806）.indd7892010/2/54:46:54PM

7903.在專業制度方面。兩部基本法有關建立專業制度的規定，有明顯的區別。在現行制度下，香港的專業制度比較健全，各種專業都成立了各自的專業團體（如律師公會），自行制定管理制度和專業守則。因此，香港基本法第142條規定：“香港特別行政區政府在保留原有的專業制度的基礎上，自行制定有關評審各種專業的執業資格的辦法。”而澳門的專業人士很少，專業團體的組織十分分散，屬同業聯誼性質，缺乏權威性。據此，澳門基本法第129條規定“澳門特別行政區政府自行確定專業制度。”這就把建立專業制度的權力，授予了澳門特區政府。這與香港保留原有專業制度的規定有很大的不同。這個規定完全是從澳門實際出發，有利於澳門專業制定的健康發展，更好地為市民和澳門社會發展服務。三、從基本法的實踐看“一國兩制”的“澳門模式”在澳門回歸前夕的1999年4月，當時作為澳門特別行政區首任行政長官參選人的何厚鏵就說：“澳門回歸祖國，即將實踐前中國領導人鄧小平首創的｀一國兩制´，這是我們澳門人的一份光榮，也是我們要肩負的歷史使命。”“｀一國兩制´的實踐，無論對國家和澳門，都有深遠的影響。澳門的前途，寄託在｀一國兩制´的成功之上。未來特區政府必須義無反顧，以無比堅毅的勇氣，本著《基本法》賦予的權力，堅持｀一國兩制´，將澳門建設成為一個繁榮進步的社會。”6何厚鏵就任澳門特區行政長官9年多來，努力兌現競選時的承諾，領導幾十萬澳門同胞，充分利用基本法賦予的權力，發揮“一國兩制”的優勢，開創了澳門歷史上嶄新的一頁，為“一國兩制”的“澳門模式”積累了不少寶貴的經驗。（一）以何厚鏵為首的特區政府依法施政卓有成效2004年9月20日，國務院總理溫家寶在中南海親切會見了特首何厚鏵，並向何厚鏵頒佈了任命他為澳門特區第二任行政長官的國務院6.何厚鏵的參選政綱《知難而進，共創新機》：《澳門日報》1999年4月19日。　04-莊金鋒_一國兩制（777-806）.indd7902010/2/54:46:54PM

791令。當時，溫總理表示，何厚鏵就任行政長官以來，為澳門成功實施“一國兩制”方針和基本法，為澳門的社會穩定和經濟發展作出了卓有成效的工作。有學者認為，中央政府用“卓有成效”字眼來評價何厚鏵治澳，不是譽美之詞、鼓勵之詞，而是何厚鏵治澳的真實反映，表示中央政府對何厚鏵治澳有功的褒獎和高度的信任。1.始終堅持“一國”原則，堅定維護國家主權基本法是根據我國憲法，以“一國兩制”方針為指導制定的，自始至終體現了“一國兩制”方針。“一國兩制”即“一個國家，兩種制度”，其基本內涵是在中華人民共和國內，在大陸實行社會主義制度，在香港、澳門、臺灣實行資本主義制度。“一國”是“兩制”的前提和基礎，離開了“一國”就談不上“兩制”。實施“一國兩制”首先要解決“一國”問題，即國家的統一和主權問題，這是“一國兩制”的首要任務。國家主權不可分割，只能由中央政府行使。“兩制”是在國家主權範圍內、社會主義和資本主義兩種制度並存，相互促進、共同發展。對於貫徹“一國兩制”方針，實踐（實施）基本法首先要解決“一國”這個首要問題。行政長官何厚鏵有深刻的理解，並堅決執行。自2000年至2008年，何厚鏵在兩任行政長官任期內所發表的九份施政報告中，有關貫徹“一國兩制”方針，嚴格執行基本法的內容均佔有一定的篇幅。此外，他在不同場所也經常強調這個首要問題。例如，2004年4月15日，何厚鏵在“依法治澳和特區發展”學術研討會開幕式上表示：“依法治澳的根本，就是依照基本法治澳。……基本法的核心原則，正是｀一國兩制´、｀澳人治澳´和高度自治。只有｀一國´，才有｀兩制´；只有｀一國兩制´，才有｀澳人治澳´和高度自治；一國是兩制的前提；兩制是｀澳人治澳´和高度自治的基礎；｀一國兩制´是｀澳人治澳´和高度自治的最終保障。”7同年8月18日，何厚鏵發表競選澳門特區第二任行政長官的“政綱”又強調指出：“｀一國兩制´是澳門特別行政區存在的憲制根據和政治7.香港《大公報》2004年4月16日。04-莊金鋒_一國兩制（777-806）.indd7912010/2/54:46:55PM

792基礎。在｀一國兩制´中，｀兩制´以｀一國´為前提，｀一國´是｀兩制´成功的保證。”8又如，何厚鏵在澳門舉行酒會慶祝回歸八周年招待會上指出：“澳門特區成立8來以來，經歷各種機遇和挑戰，開拓出一個進步和具有長期持續發展能力的社會新局面。這一切，都歸功於中央政府的全力支持，歸功於廣大市民的自強不息。”這充分體現了特首何厚鏵的主權意識、國家觀念和群眾觀點。我國新一屆中央領導集體將繼續堅定不移地全力支持澳門特區行政長官和政府依法施政，團結帶領廣大市民，和衷共濟，開拓進取，把澳門的各項事業進一步推向前進。2.充分發揮“兩制”優勢，切實實行高度自治“在｀一國´的前提下實行｀兩制´，並不是忽視或放棄｀兩制´，恰恰相反，而是在｀一國´的框架內更好地貫徹｀一國兩制´，更好地保障和維護｀兩制´。”9澳門基本法第2條規定，全國人大授權澳門特區依照本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。澳門基本法第七章還規定，澳門特區在中央的授權下享有處理對外事務的權力。這是澳門特區發展的一項最大優勢。特首何厚鏵曾說：“我們引以自豪的是，我們擁有｀一國兩制´的制度優勢，擁有堅實的建制力量，擁有50萬勤奮、正直的、與祖國和澳門榮辱與共的市民。有了這些支柱，我們就能充分利用或革新已有的條件，逐步打造出一個內涵豐富的、多元並存的和諧社會。”109年多來，澳門特區政府不但很好地堅持“一國”，維護國家主權，而且依法維護了“兩制”，實行“澳人治澳”、高度自治。行政、立法、司法機關逐漸健全，各司其職，各盡其責、運作順暢，從制度上保證行政長官對特區負責和對中央負責的統一。尤其是特區政府從澳門的實際出發，實事求是地提出並落實了“固本培元，穩健發8.《澳門日報》2004年8月19日。　9.肖蔚雲等主編：《依法治澳和特區發展》，澳門特別行政區法務局等五個單位出版，2004年5月，第17頁。　10.何厚鏵：澳門特區政府《2007年財政年度施政報告》。　04-莊金鋒_一國兩制（777-806）.indd7922010/2/54:46:55PM

793展”的施政方針；實施“以博彩旅遊業為龍頭、以服務業為主體、各行各業協調發展”的經濟發展戰略；實行“背靠祖國、面向世界”、“遠交近融”的對外交往戰略。11這不僅使澳門經濟迅速復蘇並實現持續快速發展，而且拓展了自身發展的空間，取得了對外交流與合作的豐碩成果。2004年12月20日，國家主席胡錦濤在澳門發表重要講話時指出：“澳門回歸祖國5年來，｀一國兩制´方針成功地付諸實踐。中央政府嚴格按照澳門特別行政區基本法辦事，堅定地支持特別行政區行政長官和政府依法施政，不干預特別行政區自治範圍內事務。澳門特別行政區依照基本法的規定實行｀澳人治澳´、高度自治。”“以何厚鏵先生為首的特別行政區政府帶領社會各界人士團結奮鬥，開拓進取，克服了亞洲金融危機、外部經濟環境變化和非典疫情等帶來的種種困難和挑戰，妥善解決了一系列關係澳門全局和長遠發展的重大問題。今天的澳門，社會安定祥和，經濟持續增長，民眾安居樂業。”123.刻骨銘心“三大價值”，永遠盛放不敗之花行政長官何厚鏵在《2008年財政年度施政報告》中說：“經過將近8年的奮進，澳門特別行政區從零開始，見過了複雜多變的世界，吸取了千金難求的經驗，儲備了集體凝聚的智慧，開闢了前所未有的道路。今天，特區初步完成了建區前期的摸索，進入一個具有客觀的基本發展定位、社會參與有所提升的階段。……我們從特區刻骨銘心的經歷中，找到了我們尤須寸步不離的公平、共富、和諧這三大價值。”這是本次施政報告最大的亮點。澳門社會輿論認為，特區“8年歷程找到三大價值，是特區除經濟建設成就外在上層建築領域裏的一個重大成就。何厚鏵總結的公平、共富、和諧三大價值，既是澳門回歸8年特區政府執政理念的總結，更是澳門社會未來發展的共同理想和目標。”1311.白志健：“長風破浪正其時——紀念澳門回歸祖國五周年”，《人民日報》2004年12月11日。　12.胡錦濤：《在慶祝澳門回歸祖國五周年大會暨澳門特別行政區第二屆政府就職典禮上的講話》，《人民日報》2004年12月21日。　13.畢君（北京）：“零八年施政報告亮點解讀：公平、共富、和諧——澳門三大核心價值”，《澳門月刊》2007年12月號。　04-莊金鋒_一國兩制（777-806）.indd7932010/2/54:46:55PM

794《辭海》解釋說：“價值是指事物的用途或積極作用。”何厚鏵對三大價值作了簡明而深刻的闡述。“公平”要以法制為基礎，就是沒有人受到忽視，每個人都能根據自身的情況，獲得合理、妥善的對待，並以同樣的原則和態度對待他人，並讓才幹出眾，成績突出的人，獲得較大的欣賞與回報。“共富”的重點，在於一批又一批的人，越來越多的人，通過共同的拼搏和分享，人雖有處境、能力、模式和過程的分別，但大家最終就像兄弟姐妹都會長大成人一樣，先後走上富足的道路。“和諧”離不開承擔和包容，關鍵在於自我之外，還兼顧他人；發展較快的，對發展較慢的人要主動多作承擔，多作扶持；發展較慢的人，要以自我承擔，包容他人的精神，力求上進，力求突破。可見，公平、共富、和諧三者環環相扣，辯證統一融為一體，構成一幅“世界大同”的美好藍圖。為了實現這個藍圖，本次施政報告，除繼續保留已經實施了的多項減免稅費外，又新增多項稅費減免紓解民困舉措，扶持弱勢群體逐步走上富裕之路。何特首還說：“只要我們堅定立足於基本法，依靠中央政府的支持和全澳市民的努力，一定可以不斷克服特區發展過程中種種不平衡造成的困難，盛放出公平、共富、和諧的不敗之花”。4.不斷夯實“四個基礎”，努力創建和諧社會何特首強調：“以民為本的精神，要落實於創造市民更大的個人發展機會，更加舒暢愉快的生活感受，鞏固及擴大社會和諧的物質基礎和心理基礎。”才能“建設新型的、高質素的和諧社會。”14為此，特區政府作了不懈的努力，打造和鞏固四個基礎，開創新的局面：一是狠抓社會治安，為建設和諧社會奠定心理基礎。回歸前夕的澳門，社會治安惡化，黑社會橫行。針對這種情況，澳門回歸初期，在中央大力支持下，在何特首親自領導下，加大打擊罪案力度，有力地打擊了犯罪勢力，使社會治安有了明顯好轉，人心變得穩定，社會秩序正常化。14.同注10。　04-莊金鋒_一國兩制（777-806）.indd7942010/2/54:46:55PM

795二是注重發展經濟，為建設和諧社會提供物質基礎。特區政府成立以來，一直以發展經濟為突出的要務，以期扭轉回歸初期社會經濟低迷的局面，同時實現新的經濟增長與繁榮。政府這一施政方向，基本適應當時的社會形勢，具有廣泛的民意基礎，因此，收到了較好的經濟和社會效益。三是開創民主政治，為建設和諧社會打造政治基礎。在過去葡澳當局的統治下，澳門居民沒有甚麼民主權利可言。澳門回歸後，按照中葡聯合聲明和基本法的有關規定，澳門居民享有充分的民主政治和社會經濟的權利，並履行義務，極大地激發了廣大居民參與選舉的政治熱情。四是發揚優良傳統，為建設和諧社會創造思想基礎。澳門居民素有愛國愛澳、團結包容、守望相助、和衷共濟的優良傳統。這種優良傳統，在“一國兩制”的歷史條件下，在特區政府的推動下，在澳門社會得以發揚光大，薪火相傳，成為共同構建穩定和諧家園的道德高地。從上不難看出，澳門特區“緊扣時代轉變”、與時俱進把心理、物質、政治、思想四個基礎有機結合起來，成為構建和諧社會的四大支柱，這是實施基本法的創新之舉及成功經驗，也是“一國兩制”“澳門模式”的一大表現。5.致力貫徹“五項原則”，民主政治穩步發展眾所周知，澳門回歸以來，舉行了兩次舉世矚目的行政長官選舉，三次立法會選舉及3次澳門地區全國人大代表選舉。氣氛非常熱烈，反映了回歸後，澳門人當家作主的精神面貌。這說明了澳門特區在民主政治建設方面已取得了顯著的成績。筆者認為，這是由於特區政府致力於貫徹“五項原則”所取得的勝利成果。這“五項原則”是：（1）行政主導原則。堅持以行政為主導是實施基本法所設計的良好政治體制的主要問題。“所謂行政主導，實質就是行政長官主導。”（喬曉陽語）澳門特區成立以來一直堅持行政主導，行政與立04-莊金鋒_一國兩制（777-806）.indd7952010/2/54:46:55PM

796法互相制約，又互相配合，行政與立法的關係良好，並保障司法獨立。正如立法會主席曹其真所說：多年來立法會“有效地配合了特區政府的施政。”“使特區得以順利運作，有法可依”。而香港特區的立法與行政“吵架”時有發生，影響政府施政。（2）愛國愛澳原則。何特首指出：“愛國愛澳是澳門社會的一個優良的傳統，此傳統在澳門回歸後進一步昇華為擁護｀一國兩制´，積極建設澳門的主流力量。”“為貫徹｀一國兩制´的方針，政府當致力弘揚中華文化，培養市民愛國愛澳的情懷。”15這是澳門民主政治得以順利發展的重要原因。（3）愛國者治澳原則。即堅持以愛國者為主體的“澳人治澳”原則。澳門是多元化、開放性的社會，不同的社會階層有著各自不同的利益和訴求。澳門要繁榮穩定，就必須把各方面的人才凝聚在愛國主義的旗幟之。9年來，澳門已經建立以愛國者為主體的執政團隊，形成了以愛國者為主體的公務員隊伍。這是特區政府依法施政，建立民主政治的骨幹力量。（4）維護社會穩定原則。維護特區社會穩定是實施基本法，貫徹“一國兩制”的目的之一。穩定是發展的重要前提，沒有穩定就不可能實現經濟繁榮和社會進步。而維護社會穩定的關鍵在於維護社會各方利益的均衡。澳門特區不僅在經濟領域尋求利益均衡，而且在政治領域，推動和擴大公眾的民主參與，無論特區政府的籌組，行政長官的推選，行政會立法會的組成，公務員的留用以及外籍人員的合理使用，都體現統籌兼顧，適度平衡。（5）循序漸進原則。誰都知道，“民主”是個好東西，是現代文明社會的重要標誌。但澳門與香港情況不同，不能急於定出行政長官和立法會“雙普選”的時間表。去年3月，特區政府推出《選民登記法》、《行政長官選舉法》、《立法會選舉法》等三部法律修訂的諮詢文本，旨在努力提高選舉質素，堅持從澳門實際情況出發，循序漸進地推動特區的民主發展。這已成為現時澳門社會的基本共識。15.何厚鏵：澳門特區政府《2000年財政年度施政報告》。　04-莊金鋒_一國兩制（777-806）.indd7962010/2/54:46:55PM

797其實幾年前，立法會主席曹其真在回答外界關於2009年以後“雙普選”問題時就說過：“我不認為澳門在政治上是落後的，我覺得我們目前的政治環境是完全符合澳門人民的利益，亦符合澳門人的實際需要。”“一步一腳印的經驗是最好的。”166.銳意推進“六種改革”，努力創造美好明天為了澳門的長期繁榮穩定，為了提高政府施政能力創建更加美好的明天，特區政府面對新的挑戰，已經實行或即將推行一系列改革。主要改革有：（1）博彩制度改革。即2002年2月開始的賭權開放。這次“賭權開放是一次由政府主導的強制性制度變遷”，它不單是指賭牌由一家變三家的招標發標（實際上三家變為六家），標誌著博彩專營制度終結，形成多強鼎立之勢，“還應包括在賭牌發標前後，澳門政府已經進行的和將要進行的一系列制度建設和政策調整。”17這次賭權開放儘管帶來一些負面影響，有待解決，但從總體上看是穩健的，它為澳門的博彩旅遊業實現“跨越式”發展注入了新動力，並創造了巨大的經濟效益，2008年第一季度，澳門博彩業收入較上年同期增長逾60%，達到了37.2億美元，超過了拉斯維加斯大道和亞特蘭大城的收入總和。同時，顯示了新上任的政府高官銳意開拓創新和很強的組織能力與魅力，樹立了特區政府施政的權威，是澳門邁向新世紀的良好開端。（2）公共行政改革。何特首把“公共行政改革”和“經濟開放”相提並論作為施政的兩大工作重心。從2001年開始逐步推行，重點抓了三項工作：機構調整，優化組織；公務員培訓，強化公僕觀念；改善服務，提高行政效率。先後推出一系列行政改革措施，包括服務承諾計劃、優化行政程序、電子政府、一站式服務等。2007年政府又公佈《2007-2009年度公共行政改革路線圖》，強調“官員的問責制度及16.《見證歷史的轉變——曹其真暢談回歸五年的體會》載於《澳門雜誌》2004年12月，總第43期。17.王五一：《賭權開放的制度反思》，澳門理工學院出版，2005年8月，第18、33頁。04-莊金鋒_一國兩制（777-806）.indd7972010/2/54:46:56PM

798決策，能力的提升是改革的重點。”2008年，公共行政改革依循上述《路線圖》繼續順利推進，健全公職管理，完善福利津貼；擴展分區服務，增加市民便利；中央化資訊服務機制正式啟動；公共行政的透明度有所提高，公共服務日益實現個人化。（3）法律改革。在過去法制建設的基礎上，政府將會加快完善或擬定多項立法專案，包括完成《選民登記法》、《行政長官選舉權》、《立法會選舉法》三部有關選舉法律的修訂草案，確保第三任行政長官選舉和第四屆立法會選舉在公平、公正的基礎上順利完成；啟動《維護國家安全法》的自行立法程序，共同維護國家安全和地區的穩定；涉及經濟民生、環境保護等38項重要法規。法律改革的方向是履行憲制責任，填補法律真空，推進民主政制發展；配合公共行政的廉政改革，全力進行涉及市場行為和商業利益，尤其涉及各種公共批給和監管的法律改革”，使“行政與法律改革融為一體，互為促進”。（4）教育改革。近幾年來，特區政府“全力推動教育體制變革”，有幾點特別引人關注：一是不遲於2009年完成“非高等教育全面免費的戰略目標。”二是“在高等教育領域，將基礎與創見兼備的高質素人才培養，鎖定為核心目標。”三是“透過｀教育發展基金´增加資源投入，協助學校完善教育環境和設施”。（5）社會保障改革。在經濟發展順利，庫房收入比較理想的情況下，特區政府把“強化社會福利和社會保障建設”作為施政的一個重要方面。主要措施有：繼續推動全民保健和疾病防控，建設健康城市；加大對弱勢社群的支持力度，調升維生指數，養老金和敬老金；逐步建立由社會保障基金與非強制性的中央公積金制度構成雙層式社會保障體系。（6）社會諮詢制度改革。在現存的政府諮詢組織中，不少成員作出了個人的努力，但總體而言，這些組織體制老化，功能不彰，未能充分發揮下情上達的效果。因此，特區政府決定在現有基礎上，對現有諮詢組織進行規模重整和功能重整，消除形式上的安排，強調實際效果的發揮，使之成為支持政府施政，優化政府決策的重要民意中介。04-莊金鋒_一國兩制（777-806）.indd7982010/2/54:46:56PM

799以上各點，是筆者初步研究澳門特區貫徹“一國兩制”方針，成功實踐基本法的體會，雖是點點滴滴，但也可以印證特區9年不凡的歷程和新的面貌。特區的發展成就，從根本上說，應歸功於“一國兩制”的優越性和基本法的強大生命力，歸功於中央政府的支持和全體市民的奮鬥。但人們不會忘記行政長官何厚鏵的功勞。有人說得好：“何厚鏵改寫了澳門歷史，創造了澳門傳奇。他的成功法寶是：愛國、愛澳、貫徹基本法，捍衛｀一國兩制´。他施政的｀尚方寶劍是：除弊、興利、濟民、革新。他致勝的個性特質是果斷、智慧、富魄力。”18當然，特區政府在施政過程中，也遇到不少困難和新的挑戰，有些突出問題亟待解決與完善。例如，博彩業發展“一枝獨秀”，經濟結構必須強化適度多元；部分基層居民生活負擔加重，保障民生制度必須抓緊完善與實施；廉政不足貪污醜聞時有發生，廉政法制建設必須大力加強；面臨國際金融危機的衝擊，特區上下必須堅定信心，團結奮鬥，經受考驗，把各項事業發展得更好；政治生態急速在變，少數人過早提出普選訴求，反對基本法第23條立法，特區政府必須認真履行神聖的憲制責任，不斷提高管理水準，維護安定，努力建設包容共濟的和諧社會，為“一國兩制”的澳門模式創造更好更多的經驗。（二）澳門基本法推廣協會配合政府依法施政功不可沒有人認為，依法（基本法）施政是特區政府的事，與民間社團關係不大，這種認識是不正確的。行政長官何厚鏵明確指出：“推進依法治澳，既要處理好行政與立法、司法的關係，也要處理好政府和民間的互動合作關係。因為有效調動和發揮民間的積極性，將直接影響著特區政府的施政水準。在往後的日子裏，特區政府將繼續秉持｀以民為本´的施政理念，並以民主開放的態度，認真聽取民意，吸收民間智慧；政府各項政策的落實，也將同樣爭取民間的關注和積極參與。、只要政府和民間的互動能朝著共同的奮鬥目標，大家全力參與18.史濠、華山、金書一：“何厚鏵父子的愛國情懷（連載二），《澳門月刊》2006年8月號。　04-莊金鋒_一國兩制（777-806）.indd7992010/2/54:46:56PM

800優質社會的建設，社會將有更大的進步。”192006年，國務院港澳事務辦公室副主任張曉明也說：“澳門基本法推廣協會自2001年成立至今，數年如一日，為介紹、推廣基本法做了大量工作，可以說是做了一件功德無量的事。”20下面簡要介紹澳門基本法推廣協會成立的背景和8年來積極配合特區政府依法施政的寶貴經驗：1.有組織有計劃扎實有效地推廣澳門基本法澳門基本法推廣協會於2001年3月31日澳門基本法頒佈8周年紀念日正式成立。它是適應澳門回歸後形勢發展的要求，由廖澤雲、崔世昌、賀定一、李鵬翥和楊允中等5位熟悉基本法有關事宜的人士經過長期籌劃，並得到中央、特區政府和中央政府駐澳門特區聯絡辦公室的大力支持順利組成。專程從北京遠道而來的喬曉陽代表全國人大常委會法制工作委員會和全國人大常委員澳門基本法委員會，對澳門基本法推廣協會的成立，表示熱烈的祝賀，並發展重要的講話。回歸前的後過渡期，由原澳門基本法起草委員會在澳草委、原澳門基本法諮詢委員等組成的“澳門基本法協進會”肩負起宣傳基本法的歷史任務，多次舉辦了形式多樣的基本法宣傳推廣活動，有力地促進了社會平穩過渡和政權順利交接。回歸後，在新的歷史條件下，為了建立一個專門的、有權威的社團對基本法的研究、宣傳和推廣工作加以統籌和協調，以配合特區政府依法施政，提高社會各界對“一國兩制”和基本法的正確理解。有鑒於此，由上述5位發起人倡議成立“澳門基本法推廣協會”，以原基本法協進會成員為基礎擴大組成，增加了原澳門特區籌備委員會委員、澳門特區第一屆政府推選委員會委員、澳門特區基本法委員會委員、澳門特區行政會委員、立法會議員、曾任或現任全國人大代表、全國政協委員、省級（含副省級）政協委員，共267人。何厚鏵、馬萬祺等9人為名譽會長，廖澤雲為會長。協會於2001年2月26日向政府正式辦理註冊登記，並獲准將會章刊登於2001年3月7日《澳門特別行政區公報》。19.何厚鏵2005年3月22日在“依法治澳經驗與前瞻”學術研討會開幕式上的講話。見《澳門基本法推廣協會會訊》總第9期，第3頁。20.楊允中等主編：《基本法：構建和諧社會的根本保障》序三，澳門基本法推廣協會出版，2006年5月。04-莊金鋒_一國兩制（777-806）.indd8002010/2/54:46:56PM

801《澳門基本法推廣協會章程》規定：“本會為非營利性質團體法人。”其宗旨為“擁護及推廣｀一國兩制´方針和國家對澳門的基本方針政策，擁護基本法，促進澳門特別行政區的穩定、繁榮和發展。”基本任務為“一、宣傳、推介基本法，提高對｀一國兩制´和基本法的認識。二，就基本法的有關內容進行研討、交流，以期完整、準確地理解基本法。”8年多來，澳門基本法推廣協會與政府有關部門，各界團體通力合作，有組織有計劃向社會各界深入宣傳基本法，取得了一些有目共睹的積極成果。這些成果《澳門基本法推介協會會訊》第1至15期有詳細的記載。2.結合特區發展新形勢，全面、準確理解基本法2008年3月31日，行政長官何厚鏵在澳門基本法頒佈15周年研討會開幕式致詞中說：“隨著基本法推廣活動的持續開展，廣大市民對基本法內容的認知程度日漸提升。然而，基本法的精神深廣雋永，實在需要持續不斷的學習、研究和把握。｀一國兩制´實踐的內容正在不斷豐富，我們必須結合特區的發展新形勢，全面、準確地理解基本法，並以基本法來規範特區的工作”。何特首的講話，既是對澳門基本法推廣協會今後深入學習、宣傳基本法提出的新要求，也是對推廣協會過去幾年推介基本法工作經驗的科學總結。事實上，澳門基本法推廣協會自成立以來的8年多時間裏，除每年舉行會員大會，召開基本法座談會外，還與北京大學港澳臺法律研究中心，澳門特區法務局、民政總署、教育暨青年局，澳門科技大學法學院、澳門大學澳門研究中心等聯合主辦（有一次是協辦）專題研討會，“成為基本法頒佈周年活動的中心工作。”中央政府駐澳門特區聯絡辦公室主任白志健說：“全面園滿地貫徹和落實澳門基本法，更需要不斷與時俱進和探索創新。因此，年年召開這樣的紀念會、研討會，以此作為特定形式來承載我們對基本法的學習、理解、宣傳和推廣，來總結我們在落實基本法過程中的經驗並探討可能出現的新問題，很有必要，大有意義。”2121.肖蔚雲等主編：《依法治澳和特區發展》序二，澳門特別行政區法務局等5個單位聯合出版，2004年5月。　04-莊金鋒_一國兩制（777-806）.indd8012010/2/54:46:56PM

802資料顯示：2001年應澳門科技大學法學院等單位的邀請，澳門基本法推廣協會協辦了“澳門特別行政區基本法實施兩周年”紀念研討會，並出版《依法治澳與穩定發展》（論文集）。此後每年的專題研討會均由澳門基本法推廣與其他單位聯合主辦。2002年舉辦“基本法與澳門發展”學術研討會，並出版《基本法對澳門發展的保障》（論文集）。2003年舉辦“紀念澳門基本法頒佈10周年”學術研討會。2004年舉辦“依法治澳和特區發展”學術研討會，並出版同一名稱（主題）的論文集。2005年舉辦“依法治澳經驗與前瞻”學術研討會，出版相應的論文集。2006年舉辦“基本法：構建和諧社會的根本保障”學術研討會，也出版相應的論文集。2007年舉辦“基本法與澳門特區的可持續發展”學術研討會，出版同一專題的論文集。2008年舉辦“澳門基本法的正確理解與實施”學術研討會，也出版同一專題的論文集。總之，正如澳門基本法推廣協會會長廖澤雲所言：“澳門基本法推廣協會作為以宣傳推廣基本法為宗旨的民間社團，多年來一直致力於政府有關部門、社團、學校、機構開展主題明晰、形式多樣的基本法研究和宣傳推廣工作。舉辦專題研討會已成為基本法頒佈周年活動的一大盛事，我們深信藉著各位專家學者的深入研究和分析論證，不僅有助於提升社會各界對基本法的認識瞭解，提升｀一國兩制´意識和公民素質；同時，對特區政府依法施政，正確貫徹落實｀一國兩制´，｀澳人治澳´，高度自治，發揮著積極的不容低估的促進作用。”223.透過不同的活動形式與層面深入宣傳基本法行政長官何厚鏵曾說：“在一個以基本法為制度支柱的社會中，傳播基本法的重要性，絕對是無庸置疑的。回歸以來，從民間以至政府，基本法的推廣，均有加強，其中，基本法推廣協會更專職於此，角色重要，功能顯著。”23這不僅表現在澳門基本法推廣協會每年舉辦專題研討會作為宣傳基本法的“特定形式”和“一大盛事”，還表22.楊允中等主編：《基本法：構建和諧社會的根本保障》序四，澳門基本法推廣協會出版，2006年5月。　23.楊允中等主編：《基本法對澳門發展的保障》第2頁，澳門基本法推廣協會出版，2002年6月。　04-莊金鋒_一國兩制（777-806）.indd8022010/2/54:46:56PM

803現在推廣協會透過不同的活動形式、不同的層面向社會各界深入宣傳基本法。（1）開辦各種形式的基本法培訓班是宣傳推廣基本法一種行之有效的好方法。幾年來，澳門基本法推廣協會與法務局、教育暨青年局聯合主辦了基本法培訓班導師專班、公開班、還應臨時澳門市政局、行政暨公職局、澳門工會聯合總會、澳門經濟學會、婦聯青年委員會等單位邀請舉辦基本法研討班，高中級公務員專班、基本法普法先鋒研習專班等各種基本法培訓課程，深受公務員和廣大市民的歡迎，收到較好的效果。（2）開展各種有意義的比賽活動，讓市民在自願參加和輕鬆愉快中提高對基本法的認識。為了推動廣大市民對基本法和“一國兩制”的認識和瞭解，弘揚中華文化，多年來，澳門基本法推廣協會聯同澳門中華教育會、澳門中華學生聯合會及澳門各大中文傳媒等舉辦了與宣傳基本法相關的各種比賽活動。例如，推廣基本法徵文比賽、基本法推廣網頁設計比賽、基本法條文插圖設計比賽、基本法專題攝影比賽、基本法問答比賽、報章折紙比賽等等。尤其是徵文比賽的參賽作品，不僅反映出同學們對基本法的認識和理解正逐步提高，更充分說明了當家作主的新一代在快速成長中。（3）宣傳基本法的園遊會、光碟等是市民學習基本法的喜聞樂見的好形式。為了宣傳基本法，澳門基本法推廣協會每年都與民政總署、澳門工會聯合會、澳門街坊會聯合總會、澳門婦女聯合會、澳門中華學生聯合總會等聯手舉辦宣傳基本法園遊會或文藝晚會。何特首、政府高官與民同樂。到場參與的市民極為踴躍，少則幾千人，多則逾萬人，場面熱鬧。透過豐富多彩的節目、遊戲和圖片展覽，讓市民加深對基本法的認識。宣傳基本法的光碟採用澳門實景拍攝，電腦剪接，將基本法的主要內容作一系統介紹，同時配以廣州話、普通話、葡語和英語四種語言，迎合不同人士的需求。（4）在中學開設基本法課程，有助於澳門青年學生提高基本法意識，樹立法制觀念。回歸後，澳門各界人士均認同將基本法教育視為整個社會公民教育的重要一環。一直以來，澳門中華教育會積極推廣基本法教育。多年前，在澳門基本法推廣協會協助下，編寫了《澳門04-莊金鋒_一國兩制（777-806）.indd8032010/2/54:46:57PM

804基本法課本》作為中學教材。中學生學習基本法，有助於深化對基本法的認識，樹立法制觀念；有助於澳門青年學生更好地擔負起建設澳門的重任。（5）“歷史的跨越”圖片在內地巡迴演出，讓內地人民進一步瞭解澳門，認識澳門基本法。為加強各界對澳門基本法的認識，自2003年起，澳門基本法推廣協會和民政總署、法務局等及內地相關機構合辦“歷史的跨越”圖片展，先後在澳門、北京、廣州、上海、長沙等幾十個城市展出，展示了澳門不同歷史時期的風貌，尤其是回歸後澳門的新變化，讓更多人認識和重視基本法。（三）貫徹基本法已成為澳門居民的廣泛共識和自覺行動澳門回歸之初，市民“對基本法普遍重視不足、學習不多、認識不深、理解不透、掌握不准與執行不力。”其原因有三：“第一，認為基本法是高不可攀的法律，不是一般小市民所能理解和掌握的，怎樣學也學不到，學不好了。第二，認為基本法是與己無關的法律，應是政府官員、律師和法官的事。第三，認為基本法是｀急時燒香´的法律，平時不用理會，到真正有需要時才搬出來用用，應付一下。”24因此，不少有識之士呼籲特區政府必須強化宣傳推廣基本法，提高全澳市民的認識，推動大家自覺學習基本法、擁護基本法、遵守基本法、落實基本法。對此，行政長官何厚鏵非常重視。早在2001年3月31日，他在“紀念基本法頒佈8周年”學術座談會致詞時就說：為了增強澳門居民對前途的信心，為特區的發展打下堅實的基礎，“特區政府將與民間團體加強配合，使基本法更深入民心，更切合居民實際需要”。後來，他又強調“我們還要創造條件，讓廣大市民能逐步提升對基本法的認識，履行好基本法所賦予的權利和義務，配合和監督政府的施政。”2524.李沛霖：“必須強化宣傳推廣基本法”，《澳門基本法推廣協會會訊》總第5期，第26頁。　25.同注19。　04-莊金鋒_一國兩制（777-806）.indd8042010/2/54:46:57PM

805為了在全澳居民中進行基本法的普及教育，提高社會成員對“一國兩制”的認識。特區政府與澳門基本法推廣協會做了大量生動活潑富有成效的工作。其中更值得一提的是，法務局和有關方面，及時出版發行幾種基本法宣傳通俗讀物，很受市民歡迎。其實，早在澳門回歸前夕的1998年，楊允中博士的新作《澳門基本法釋要》出版後，就受到各方面的正面評價，並成為學校和民間團體舉辦基本法培訓課程的主要參考教材之一。時任新華社澳門分社社長的王啟人說：該書的“一些觀點、理解頗富新意，相信對本地居民和內地居民以至其他任何想認識澳門與澳門基本法的人具有啟迪作用。”26由於澳門回歸後的幾年中社會發生諸多變化，同時對基本法的理解也需要不斷加深與系統化。故此，作者對該書內容進行全面修訂，並於2004年由法務局正式出版發行。法務局還在2002年編印《基本法你我知》小冊子（2006年第七版印刷）免費派發給市民。該小冊子以色彩繽紛的圖像、輕鬆活潑的語言對基本法的主要內容作介紹、務求簡明扼要，使讀者留下深刻印象。而澳門基本法推廣協會於2003年編制的《澳門基本法好易懂》小冊子，是利用2002年基本法條文插圖設計比賽的獲獎作品，並由兩位著名畫家補充部分插圖後編制而成。其目的是希望以簡潔的文字及圖畫，增加讀者的興趣，使市民更容易瞭解到當中的條文內容，從而加深他們對基本法的認識。經過多年廣泛不懈地宣傳基本法，基本法在澳門特區家喻戶曉，“一國兩制”方針日益深入人心。回歸後，澳門沒有人公開反對基本法。這與香港有些人公然反對基本法，甚至多次焚燒基本法的情況截然不同。中聯辦主任白志健說：“學習基本法、宣傳基本法、貫徹基本法，已成為澳門居民身體力行，習以為常的社會行為準則和政治文化導向，成為澳門居民的廣泛共識和自覺行動。”27而何特首更把澳門初步建立起來的這種新型政治文化導向，作為“一筆不可估量的社會財富，也是有待繼續釋放與利用的寶貴社會能源。”26.楊允中著：《澳門基本法釋要》（修訂版），原序，澳門特區政府法務局出版，2004年5月。　27.同注23，第5頁。　04-莊金鋒_一國兩制（777-806）.indd8052010/2/54:46:57PM

806四、簡短的結語由上可見，“一國兩制”的“澳門模式”是：澳門特區政府、社團和居民根據鄧小平關於“一國兩制”的偉大構想，在實施基本法的歷史進程中所創造的，具有澳門特色的發展模式的科學總結。也是澳門特區在中央人民政府的大力支持下，“依法施政模式”及成功經驗的歷史總結，是正確實踐“一國兩制”方針的樣版之一。她的核心是堅持“一國”原則，維護社會穩定，同時重視發揮“兩制”優勢，使澳門真正成為“東方寶石”，與“東方明珠”的香港互相映輝。“一國兩制”的“澳門模式”的哲學基礎是：矛盾的普遍性（共性）和矛盾的特殊性（個性）的關係，即矛盾的普遍性寓於特殊性之中。儘管澳門社會具有強烈的特殊性，澳門居民也是一個極富創造力的智慧群體，但必須在“一國兩制”方針指導下去開創未來。“一國兩制”是樹根，無論“澳門模式”，還是“香港模式”都是綠葉，綠葉離不開樹根。上述兩種模式都要以體現“一國兩制”方針的基本法為憲制基礎。當然，澳門特區政府在施政過程中，也遇到不少困難和挑戰，有些突出問題亟待解決和完善。“一國兩制”的“澳門模式”是個動態概念，她的內涵並非一成不變。她來之不易，可以說是“10年磨一劍”。今後，隨著基本法的進一步實施，她的內涵將不斷豐富，經驗更加成熟。我們深信，澳門這艘作為正確實踐“一國兩制”的歷史航船，一定能乘風破浪，勇往直前。正如行政長官何厚鏵所說：“我們有｀一國兩制´的理論體系和國家基本方針政策的保障，有中央政府和全國人民的熱切關懷與支持，只要特區政府和廣大居民時時刻刻把基本法的權威和尊嚴放在思考的首位……那麼，澳門特區的進一步發展就會計日程功，就會馬到功成，就會一步步地抵達理想彼岸，就會逐步創造出一個令人信服的｀一國兩制´實踐模式。”2828.同注26，第1頁。　04-莊金鋒_一國兩制（777-806）.indd8062010/2/54:46:57PM

807《行政》第二十二卷，總第八十六期，2009No.4，807—816建章立制與銜接漸進：回歸後澳門選舉制度的發展婁勝華*2009年9月20日，繼7月26日選舉產生特區第三屆行政長官之後，第四屆立法會選舉也順利進行，至此，依照選舉法律規定，2009年“雙選舉”任務圓滿完成。回顧特區成立十年來，選舉法律經歷了從重訂到完善的過程。1999年12月20日，澳門特別行政區成立後通過的第一個法律，即第1/1999號法律《回歸法》規定，原有規範“選民登記”與“立法會選舉”的法律或因部分條文或因整體內容與《澳門基本法》相抵觸，而被宣佈不採用為澳門特別行政區法規，因此，澳門特別行政區根據《澳門基本法》及其附件所確立的行政長官和立法會產生辦法的基本原則，先後制訂了第12/2000號法律《選民登記法》、第3/2001號法律《澳門特別行政區立法會選舉制度》，以及第3/2004號法律《行政長官選舉法》，從而奠定了澳門特別行政區立法會選舉與行政長官選舉的制度性框架。其中，立法會選舉制度體現了與回歸前相銜接的特點，而行政長官選舉制度則具創制性。一由於回歸前的澳葡總督是由葡萄牙直接委任的，並未在澳門本地經由選舉方式而取得管治合法性，所以說，行政長官選舉制度無疑具有創制性特徵。根據《澳門基本法》第47條，以及附件一的規定，特區第二屆立法會制定了第3/2004號法律《行政長官選舉法》，對行政長官選舉進行專門的具體規範。從制度性質與特色看，行政長官選舉屬於間接選舉，具體行使選舉行政長官投票權的是選舉委員會委員，而不是自然人選民，因此，該制度可稱為“選舉委員會”制度。*澳門理工學院公共行政學課程副教授05-建章立制與銜接漸進：回歸（807-816）.indd8072010/2/54:49:27PM

808（一）兩階段雙層選舉。由於行政長官是由一個選舉委員會選舉產生的，因此，在選舉過程上，首階段是進行選舉委員會選舉，而非行政長官選舉。選舉委員會委員分為兩種，即選舉委員與當然委員。首先進行的第一層選舉是通過不同選舉方式產生絕大多數選舉委員會成員，與“當然委員”一起組成“行政長官選舉委員會”；次階段的第二層選舉是由選舉委員會委員投票選舉產生行政長官。（二）以界別代表制為基礎的選舉委員會。選舉委員會委員的產生方式沒有採用區域代表制，即未有以分區或不分區的直接選舉方式產生，而是參照立法會選舉中的間接選舉方式來設計的。在總共300名選舉委員會委員名額中，代表各界別或界別分組的委員為260名1，除宗教界6名委員外，254名委員是以間接選舉方式產生的。參選選舉委員會委員的人必須歸於某一界別或界別分組，且要求獲得該界別或界別分組佔總數20%的具投票資格的社團確認，方可成為候選人。每一個具投票資格的界別社團享有最多11票投票權，由最多11名已作選民登記的投票人就其界別或界別分組內的候選人進行投票，選出代表該界別或界別分組的選舉委員會委員，總數為該界別或界別分組獲分配的名額。如果各界別或界別分組的“候選人數目不多於該界別或界別分組獲分配的選委會委員名額，則該等候選人自動當選，而無須進行投票”，如果“候選人數目超過該界別或界別分組獲1.選委會委員界別、界別分組和名額分配：一、第一界別工商、金融界共一百人。二、第二界別共八十人：（一）文化界十八人；（二）教育界二十人；（三）專業界三十人；（四）體育界十二人。三、第三界別共八十人：（一）勞工界四十人；（二）社會服務界三十四人；（三）宗教界：天主教代表二人、佛教代表二人、基督教代表一人、道教代表一人。四、第四界別共四十人：（一）立法會議員的代表十六人；（二）澳門地區全國人大代表十二人；（三）澳門地區全國政協委員的代表十二人05-建章立制與銜接漸進：回歸（807-816）.indd8082010/2/54:49:28PM

809分配的名額，則由投票人進行投票，該界別或界別分組的候選人按得票多少依次當選，直至填滿獲分配的名額”2。此外，全國人大澳區代表為當然委員，宗教界以確認提名方式產生，立法會議員代表與全國政協委員的代表則以自行選舉方式產生。（三）行政長官選舉實行兩輪決選制。成為行政長官候選人，除了須具備相應的資格外，還必須爭取獲得“不少於50名的選舉委員會委員聯合”提名，也就是說，行政長官候選人的提名權是由選舉委員會委員行使，同時，選舉委員會委員亦行使投票權。行政長官選舉實行兩輪決選制，在第一輪投票中，“候選人得票超過選委會全體委員的半數即可當選”，“如在第一輪投票中無候選人獲得超過全體委員半數的選票，則須就得票數為前兩位之內的候選人進行下一輪投票，得票最多者當選”3。兩輪投票中，第一輪投票要求以絕對多數當選，第二輪投票則實行相對多數制。除了出現投票無效的非常情況，否則，兩輪決選，即至多兩輪投票就可以多數決方式選出行政長官。（四）選舉管理由專設組織負責。為監督並確保選舉活動依法進行，專門設立選舉管理委員會。該專設組織的職責是負責領導及推行選委會委員選舉和行政長官選舉，尤其是領導及主持選委會選舉行政長官的投票工作等選舉事宜。選舉管理委員會設秘書處，由行政暨公職局提供行政及技術支援。與具創制性的行政長官選舉制度不同，特區立法會選舉制度在性質上雖屬重訂，卻保持了與回歸前制度的銜接性，準確地說，是對回歸前相同制度作適應性調整。特別行政區立法會選舉制度規定，全澳為獨一選區，按比例代表制原則，以“新漢狄法”計票，實行“名單投票制”的直接選舉方式；同時，也規範了以利益界別為基礎、通過界別內社團產生的代表對候選人名單進行投票的間接選舉方式。所以，總體上看，特區立法2.第3/2004號法律《行政長官選舉法》，第六十條。3.第3/2004號法律《行政長官選舉法》，第六十條。05-建章立制與銜接漸進：回歸（807-816）.indd8092010/2/54:49:28PM

810會選舉制度基本保持了與回歸前立法會選舉制度的銜接，在此基礎上，因應回歸後的變化，作出了相應調整。（一）選民登記。撤銷原有的選民登記委員會，組織、管理與跟進選民登記程序的工作由行政暨公職局負責。設立選民登記資料庫，引入全年登記，而不是原來規定的每年新登記及更正資料的30天工作期。擴大了參與協助選民登記宣傳工作的社團範圍，原來規定選民登記宣傳工作可獲得“公民團體”的協助，而現實生活中，幾無社團登記成“公民團體”（回歸前）或回歸後改稱的“政治社團”，在選民登記已轉為永久性登記的情況下，規定各類社團均可協助選民登記的宣傳工作。（二）選民資格與投票資格。配合基本法確立的“永久性居民”概念，而不再以“凡在本地區連續居住最少七年”來定義自然人選民。無被選舉資格的條文按澳門特別行政區新官職的情況而制定。法人選民的資格仍規定為至少取得法人資格三年。（三）議員數目。因應基本法附件二的規定，特區第二屆立法會議員增至27人，其中，直選、間選各增加2人。間接選舉增加的名額，一個分配給專業利益組別，一個分配給慈善、文化、教育和體育利益組別。第三屆立法會議員增加至29人，即直選議員名額再增加2人。（四）提名方面。首先，在概念上，以“政治社團”取代原來的“公民團體”作為享有直選候選名單提名權的主體之一；其次，增加了組成提名委員會所需成員的數目。直選提名上，要求提名委員會應最少有300及最多500名本身為選民的成員，而不是原來的“最低限度須有100人”；間選提名上，提名委員會須最少由該選舉組別已作選民登記的成員全數的25%。同時，訂明已登記的政治社團或組織的代表方式。再次，受託人改為一人，而不是原來的三人。（五）選舉管理。設立立法會選舉委員會，以取代原來的“地區選舉委員會”，其職責是為選民釋疑，確保選舉宣傳條件平等，評審候選名單收支是否合規則，規範選舉行為，將所獲知的選舉不法行為報知有關實體。此外，原來由市政廳承擔的立法會選舉輔助工作分別轉予“立法會選舉委員會”或“行政暨公職局”。05-建章立制與銜接漸進：回歸（807-816）.indd8102010/2/54:49:28PM

811依照特區立法會選舉制度與行政長官選舉制度的規範，2001年、2005年分別進行了第二屆與第三屆特區立法會的選舉，以及2004年第二屆行政長官的選舉。應該說，回歸後制訂的選舉制度經歷了幾次選舉實踐的檢驗，已成為產生特區重要政治機關與維持基本政治秩序的法律保障。但是，選舉實踐過程中，仍然出現了一些問題，尤其是2005年立法會選舉中出現較嚴重的不規則選舉行為，包括賄選4，引起社會各界普遍憂慮，要求修改選舉法律的聲音時有所聞，而基本法附件一與附件二及《立法會選舉法》對2009年及以後的行政長官與立法會的產生辦法均預留了可修改空間。二正是在上述背景下，2008年2月28日，特區政府推出了以“努力提高選舉素質穩健推進民主發展”為題的修改《選民登記法》、《行政長官選舉法》、《立法會選舉法》諮詢文件，正式就修訂三個選舉法律展開社會諮詢。經過一個月的諮詢，送交立法會審議。2008年8月，立法會通過第9/2008號法律《修改第12/2000號法律〈選民登記法〉》；9月，又先後通過第11/2008號法律《修改第3/2001號法律〈澳門特別行政區立法會選舉法〉》與第12/2008號法律《修改第3/2004號法律〈行政長官選舉法〉》。選舉制度的´08修訂，其主題在於鞏固民主成果，提高選舉素質，規範選舉行為，遏止賄選蔓延。直接目的是為2009年“雙選舉”順利規範地進行提供法律條件。因此，並無涉及民主政制如何發展問題，整體上屬於技術性調整。´08修訂的主要內容包括：（一）改進登記程序，取消選民證。選民登記制度始自於1976年澳葡第一屆立法會選舉，按照3月31日第4/76/M號法令規定，設立由市政廳長或市政委員會主席指派的4.2001年的立法會選舉中，賄選舉報不到100宗，2005年則大幅增加到423宗。《努力提高選舉素質穩健推進民主發展——修改〈選民登記法〉、〈行政長官選舉法〉、〈立法會選舉法〉諮詢檔》，行政暨公職局、法律改革辦公室，2002年，第4頁。05-建章立制與銜接漸進：回歸（807-816）.indd8112010/2/54:49:28PM

812選民登記委員會，分堂區對選民進行登記。不同的是，當時雖有選民登記，卻並無選民證。已作登記的選民到投票站投票時，“向執行委員會報到及指出其選民登記編號及姓名，並向主席遞交選民登記時所用的證件”5，方得獲發選票。1984年，為鼓勵居民作選民登記及吸引選民參加投票，通過2月27日第9/84/M號法令規定，向登記選民發放“有適當編號的一份登記標記”，在“以該登記為基礎的選舉進行後，享有豁免因辦理本地區有關行政機關發給身份證明文件及旅遊證件所應繳付……之印花稅票及/或手續費”6。如果將此視為選民證雛形的話，可見，當時設立的目的是以稅務優惠為手段鼓勵居民進行選民登記。“選民證”首次出現是在1988年，該年通過的6月6日第10/88/M號法律規定“設立選民證”，以證實選民的登記。由此，選民證成為選民登記的證明文件，而選民證編號更成為選民投票時獲發選票的依據之一。然而，自設立了選民證後，以留置選民證等方式操控選舉的不法行為屢屢出現，儘管法律規定了相應的處罰，但實際查證困難，執法效果不彰。鑒此，修訂後的選舉法律取消了選民證制度，選民投票時，“向執行委員會成員或核票員出示澳門永久性居民身份證並經適當記錄後，可獲發給一張選票”7。除了取消選民證外，選民登記的另一項創設性變動是為年滿十七周歲的澳門永久性居民提前辦理選民登記，在當事人“年滿十八周歲之日自動成為確定選民登記”8。（二）提高法人選民門檻，規範社團確認制度。在澳門選舉法律制度中，法人選民原來是專為立法會間接選舉而設的。特區成立後，除了立法會間接選舉外，法人選民制度也運用到行政長官選舉委員會選舉中。對於何種團體可以取得法人選民資格，5.三月三十一日法令第4/76/M號第一百三十四條。6.二月二十七日法令第9/84/M號第十七條，及第三十二條。7.第11/2008號法律《修改第3/2001號法律〈澳門特別行政區立法會選舉法〉》第一條，修改《澳門特別行政區立法會選舉法》，“第111條投票方法第1款”。8.第9/2008號法律《修改第12/2000號法律〈選民登記法〉》第二條，增加《選民登記法》的條文“第十七A條”。05-建章立制與銜接漸進：回歸（807-816）.indd8122010/2/54:49:28PM

813參加間接選舉，早期的選舉法律未有清晰的嚴格規定。1976年，3月31日第4/76/M號法令規範間接選舉人的選舉資格顯得較為籠統，即“凡以道德、文化、救濟及經濟利益為宗旨而合法組成的社團，其理監事會的成員均為立法會的選舉人”9。從選舉法內容看，既未見有社團成立年限的限制，也未知如何確認社團的利益界別，與對成為自然人選民資格的嚴格要求形成鮮明對比。1984年，2月27日第9/84/M號法令對法人選民資格的規定則較前明確，要求成為立法會間接選舉選民資格須具備（A）享有法人資格，及（B）其組成於每年選民登記期開始的訂定日期已在政府公報刊登者10。仍然未見有社團成立年限及如何確認利益界別的規定。直至1988年，6月6日第10/88/M號法律規定，社團集體“取得主動選民資格的條件”是“在選民登記期已成立超過一年”11。此為澳門選舉法律第一次對成為法人選民資格的社團成立年限作出要求。此後，取得法人選民資格的條件越來越嚴格，1991年通過的4月1日第4/91/M號法律規定，取得間選選民資格的社團必須“享有三年以上法律人格”，並獲得認可為相關利益界別。同時，設立了排除條款，即“由公共實體主動設立或其一半以上的財務收益倚賴該等實體的法人，沒有選舉資格”12。不但延長社團取得法人的年限至三年，而且首次明確設立社團利益界別的認可機制及排除條款。回歸後制訂的選舉法律沿用了法人選民資格條件，即取得法人三年並獲認可，及相關的排除條款。然而，在選舉實踐中，寬鬆的法人選民資格條件帶來的負面效應是催生了不少為選舉而成立的社團，此類社團平時並無活動，而當選舉來臨便從“冬眠”狀態中“蘇醒”過來，目的在於“種票”，因此，並不能成為相關利益界別的代表。鑒此，第9/2008號法律《修改第12/2000號法律〈選民登記法〉》提高了取得法人選民資格的“門檻”，在原來成為法人三年的基礎上，再加9.3月31日第4/76/M號法令第六條（選舉資格）第一款。10.2月27日第9/84/M號法令第五條（間接選舉）第一款。11.6月6日第10/88/M號法律《選民登記》。12.4月1日第4/91/M號法律《澳門立法會選舉制度》之“澳門立法會選舉法”第二節第六條（選舉資格）。05-建章立制與銜接漸進：回歸（807-816）.indd8132010/2/54:49:28PM

814上四年，即獲法人三年才可以申請利益界別的確認，獲確認相關界別後至少滿四年，才可登記為法人選民。與此同時，進一步規範了社團利益界別的確認制度。已獲確認為利益界別的社團每年須提交年度總結報告，社團法人在確認5年後須申請確認續期，社團章程修改須進行重新評審確認，以及更改利益界別、確認失效、法人選民中止等相關事宜。可見，嚴格規範社團確認制度，目的在於促進社團組織水準與參與社會度的提升從而增強社團利益界別的代表性，最終促使通過間接選舉產生的議員或選委更具代表性。（三）規範選舉行為，打擊賄選活動。賄選是選舉的伴生現象。對因伴隨選舉而來的賄選活動，澳門選舉法律給予了密切關注。1976年實施的第一部選舉法就以不厭其煩的列舉方式對從選民登記到選票核算囊括選舉過程的各個環節可能發生的不規則或舞弊行為規定了相應的處罰細則，包括罰款、判處徒刑、褫奪公權等，而且明確選舉法律所訂的處罰不妨礙適用刑法條款的適用，“倘因違犯刑法及其他刑事法例的罪名時，不能免除實施更嚴重的處刑”13。自此以後，歷次選舉法的修訂或重新制訂均沿用了選舉法律內加入刑事處罰內容之立法慣例，並形成澳門選舉法律制度的一個特色。儘管如此，在歷次選舉中仍然存在諸多不規則選舉行為，甚至不時出現較嚴重的賄選現象。究其因，有執行問題，也有法律自身問題。早期選舉法律雖有處罰不規則選舉行為的條文卻得不到可操作的程序法律配套，甚至連對不規則選舉行為的調查與處罰主體亦未見明確。至1991年，4月1日第4/91/M號法律規定“地區選舉委員會”職責之一是“對所獲知的任何選舉上的不法行為，知會檢察院”。也就是說，作為選舉活動的直接組織與管理者，選舉委員會是為選舉而成立的非常設性組織，其本身既無權力也不具能力去調查或處罰賄選行為，而檢察院屬於檢控機關，而非偵查機構。針對1996年澳葡第六屆立法會選舉中賄選行為猖獗現象，1997年立法會通過法案，賦予澳門13.3月31日第4/76/M號法令第四部“不合法的”第一章第一百七十二條。05-建章立制與銜接漸進：回歸（807-816）.indd8142010/2/54:49:29PM

815反貪污暨反行政違法性高級專員公署（現為廉政公署）偵查賄選的權力。回歸後的2001年舉行特區第二屆立法會選舉，也是特區成立後的首次立法會選舉，藉“回歸效應”，是次選舉未有出現之前（1996年）那樣的賄選橫行現象。可是，至2005年特區第三屆立法會選舉，再次出現大面積的賄選現象，廉政公署接獲舉報423宗，較2001年大幅上升。賄選現象已經影響到立法會選舉的公信力，社會各界要求嚴厲打擊賄選，保障廉潔選舉與公平選舉。為此，2008年選舉法律制度的修訂確定以打擊賄選行為、提高選舉質素為其重點。除了藉取消選民證減少賄選機會外，其他重要的措施還有：（1）賦予選舉管理委員會更大的職權，尤其是可以發出具約束力的指引，從而可就執行選舉法的各項事宜作出更為具體的規定。延長選舉管理委員會的任期，從原來的選舉總核算結束後滿90日解散到150日。（2）引入“污點證人”制度。“如犯罪的行為人具體協助收集關鍵性證據以偵破該犯罪，尤其是以確定該犯罪的其他行為人，可就該犯罪免被處罰或減輕處罰”；同時規定“法官應採取適當措施，使上款所指人士的身份受到司法保密的保障”14。（3）加強選舉財務收支的監管。明確規定只可接受澳門永久性居民提供的競選捐獻，提高捐資來源的透明度，限制匿名捐資，“捐獻等於或超過澳門幣一千元”，向捐獻人簽發的收據存根內應載明捐獻人的姓名、居民身份證號碼，以及捐獻人的聯絡資料。（4）加重處罰賄選及不規則選舉行為。賄選的最高刑期由5年提高至8年；增加對提名委員會與指定投票人的賄賂及不法行為的處罰等。（5）延長選舉違法行為的追訴時效。由原來的一年建議延長至4年。15《行政長官選舉法》的修訂重點是擴大選舉管理委員會的權限、加強打擊賄選與完善選舉程序。涉及的具體內容與《立法會選舉法》的修訂基本一致。14.第11/2008號法律《修改第3/2001號法律〈澳門特別行政區立法會選舉法〉》第二條“第一百四十二A條”。15.需要說明的是，修訂法案原擬的“當選無效”機制與“因被指控違反賄選罪時，任何人士不得援引豁免權”的建議因立法會審議時引起爭議，最終未能納入正式法律。05-建章立制與銜接漸進：回歸（807-816）.indd8152010/2/54:49:29PM

816三回歸以來，特區立法會選舉制度經歷了從調整適應到修訂完善的過程，而行政長官選舉制度則走過了從建章立制到配套修訂的過程，總體上，選舉制度的發展呈現出“銜接配套”與“穩定漸進”兩大特徵。“銜接配套”指的是特區選舉制度在時間與內容上與回歸前相關法律制度之間形成承接關係，同時，特區選舉制度須體現《澳門基本法》、《中葡聯合聲明》的規定，以及不同選舉法律之間形成體系化；“穩定漸進”指特區選舉制度的發展採取的是以漸進方式推進，在修訂時沒有引入具爭議性的民主政制發展內容，而是在鞏固民主成果、提高選舉素質的主題下進行技術性修補與完善，沒有把社會注意力從經濟民生吸引到民主政治發展方面，從而有效地避免了可能引發的社會爭拗與分裂，有利於保持社會穩定與和諧。然而，反過來說，選舉制度的修訂也未能釋放逐漸積聚的推進民主政制發展的社會壓力，在此意義上，選舉法律制度的修訂雖具針對性，但也只不過是階段性工作的完結。總之，與其他地區的頻繁改變選舉制度的情況不同，澳門選舉制度自確立以來，儘管不時有修訂或重訂，但是核心內容未有重大變動，回歸後的重訂也以漸進與銜接原則，遵循著漸進式而非突變式的路徑，屬於非強制性制度變遷，因此，制度的性質及其實質性內容並未發生根本性改變，制度的混合型與過渡性特徵延續至今。混合性主要地表現在制度容納了多元代表制及與其相對應的多元議席結構、選民結構與選舉方式。而過渡性則更多地表現在制度起源於澳葡時期，包括選舉原則、計票公式等均是引自葡國，外生性設計始終存在如何適應本地需求問題，以及如何回應市民社會發展民主政制的訴求議題。應該說，選舉制度的改革與完善絕非一次完成的，´09“雙選舉”實踐，既是對´08選舉法律修訂成效的檢驗，某種意義上也是新一輪制度改革的起點。隨著特區第二個十年的來臨，有理由相信，特區選舉制度必將朝向更好地保障與完善民主的方向變革。05-建章立制與銜接漸進：回歸（807-816）.indd8162010/2/54:49:29PM

817《行政》第二十二卷，總第八十六期，2009No.4，817—828“強”法團體制的形成：十年來澳門社團體制的演進與參政功能的強化潘冠瑾*前言一個社會通過特定的結構實現多樣的功能，以滿足社會自身的不同需求。以黑格爾為代表的主流觀點將社會被劃分為政治社會和市民社會兩部分1，前者以政黨、政治組織、國家議會等謀取政治權力；後者由志願組織、社會運動等透過自我組合的方式建構起來的。一般而言，在西方社會政治需求在結構上多通過政治系統的運作來實現，對應的組織形式分別是政黨和政府。與之相對，社團的發展更多源起於對社會需求的關注。但澳門作為一個特別的行政區，獨特的歷史背景使其社會結構產生了變化：澳門社團因殖民政府“無為而治”具有了部分社會管理和社會服務功能。同時也因沒有分化出專門的政黨，具有部分參政功能。因此，澳門的社團除了具有社會事務的功能外，還兼具了部分的政治功能2。作為市民社會的組織，社團進入政治社會後必然導致了澳門政治社會與市民社會兩者界限的再劃分，同時表現在結構與功能兩方面。*中國人民大學博士1.具體有關政治社會與市民社會的劃分請參見鄧正來：《市民社會與國家——學理上的分野與兩種架構》，[美]傑佛瑞·亞歷山大、鄧正來主編：《市民社會與國家——一種社會理論的研究途徑》，上海人民出版社，2006年。2.有關論述參見婁勝華：《轉型時期澳門社團研究——多元社會中法團主義體制解析》，廣東人民出版社，2004年。　06-潘冠瑾_強法團體.（817-828）.indd8172010/2/83:15:24PM

818由於澳門社團的這種多功能並行本是適應外來政治體制的一種應機機制。隨著回歸後新特區政府和立法會的成熟，社團本應調整自身原有的功能定位，回歸社會，定位於社會生活領域方面的活動。但由於新政府希望繼續借助原有的社團體制對社會的治理功能以減輕管治壓力，強化了澳門社團原有的參政功能。而另一方面，在此過程中，政治和社會生態的變動，又導致了社團社會自治(社會管理和社會服務)功能的弱化。這種功能的變化使社團開始拉大與社會的距離並向政府靠近，澳門的社團體制開始形成了一種“強法團”模式。一、澳門特區的建立：政治制度變化與社團參政功能的強化回歸中國後，澳門的政治制度出現了兩方面的關鍵變化。其一，特區政府的建立，機構也逐步完善；其二，立法會成為獨立的立法機構，其法理合法性得到全面的樹立。但社團並沒有因此放棄社會管理功能和代表功能，由於新生特區政府面臨來自各方面的挑戰以及社團與社會的天生聯繫，不僅原有的社團體制被保留了下來，而且社團的參政功能反而得到強化。（一）回歸後澳門社團體制的延續澳門回歸後，特區政府作為新生政權，對社會的滲透力有限，為了實現對社會的有效管理，原有的社團體制被保留了下來。社會學認為成功構建國家的過程需要經過結果大致相同的五個階段：認同性、合法性、滲透性、參與性、分配性3。作為一個特殊的地方政府，特別行政區的建立與新國家政權的建立有很大的形似性。主權回歸，雖然有效地確立了澳門社會對特區政府的認同性與合法性，3.民族國家構建危機的概念由LeonardBinder等人發展，見CrisesandSequencesinPoliticalDevelopment(Princeton,NJ:PrincetonUniversityPress,1971)。有關歷史個案研究，見RaymondGrew編CrisesofPoliticalDevelopmentinEuropeandtheUnitedStated(Princeton,NJ:PrincetonUniversityPress,1978)。　06-潘冠瑾_強法團體.（817-828）.indd8182010/2/83:15:24PM

819但新政府對於社會的滲透性卻不是一蹴而就的。為此，特區政府開始強化通過資金資助的方式引導社團活動。這種安排顯然是基於新政府在治理能力、治理效率等方面的考慮。澳門沒有在殖民時期採取“行政吸納政治”4的模式，回歸前的公務員本地化又不及時，本土政治行政力量未被培養起來，這大大抑制了該階段特區新政府的能力。由此，特區政府在對社會管治方面更多的需要依靠原有社團的組織和力量基礎。這有三方面原因。首先，利於降低政府自身的組織成本。對於一個小區域而言，政府通過社團的力量，利用社會方面的人員和組織結構尤為重要。完全依靠政府自身力量深入社會基層，則容易導致政府組織的超負荷運轉。社團社會自治功能的延續可減輕政府的負擔。其次，利於提高政府與社會的溝通效率。政府利用了社團的社會資本深入社會。原以社團為中介的治理模式不僅提供了可為利用的組織結構，同時也留下了一定的社會資本。社團的重心更低，與民眾接觸的機會更多，同時因其內源型地緣性組織更容易得到民眾的支援。尤其是澳門在很大程度上還是一個熟人社會，這種社會力量相互之間的溝通不僅更容易進行，且效率和效果都較好。最後，政府不應包攬所有的公共產品的供給。由社團一類的組織來提供某些特定的公共產品更為便利、有效和經濟。再者，二者同時提供容易形成功能重疊、多頭投入、比較分散、資源浪費。因此，政府延續了原先的“政府—社團（中間機構）—社會”的治理模式。由於社團體制得以順利運轉依賴於“政行合一”機制的良好運作5，這一機制由兩部分組成：在行政上實現對社會的服務管理和在政治上實現對社會的代表。澳門特別行政區成立後雖進行了一系列的政治制度改革，但依舊保持了原有社團體制代表功能得以運作的組織架構：一方面，在設置了行政會。此外，還根據需要設立諮詢組4.金耀基：“行政吸納政治——香港的政治模式”，《中國政治與文化》，牛津大學出版社，1997年，第28頁。　5.有關“政行合一”機制的具體分析請參見潘冠瑾：《實踐的代表性：對澳門政治代表模式的討論》，《澳門研究》第48期，2008年10月。　06-潘冠瑾_強法團體.（817-828）.indd8192010/2/83:15:24PM

820織。另一方面，特區的主要立法機構——立法會被保留。選舉制度進行部分改革後也維持了原有的混合議席產生方式，依舊是要求參選者通過社團組成提名委員會作為參選單位。由此，各類代表性社團仍參與各個諮詢組織和立法會選舉。而且由於回歸，社團在各個政府組織機構中地位的代表功能更因這些機構法理合法性的建立而獲得了來自政府和社會的正式認可。（二）社團與政府關係的變動與社團參政功能的強化回歸後，不僅特區政府對社團採取引導和利用的態度，而且社團轉向對政府的支持與合作，二者出現了相互融合的關係。在此過程中，社團的角色出現了一定的變化，最為突出的是其參政功能得到了較大的提高。雖然“政府—社團（中間組織）—社會”這一模式得到延續，但回歸後，特區政府的合法性促使了社團自身與政府關係的變更。不僅政府沒有對社團採取競爭或取而代之的態度，更多時候還是合作和引導，社團亦改變了原先與政府的對抗關係，轉向支持與合作。例如，街坊總會回歸前的工作方針是“團結坊眾，參與社會，關注民生、服務社群”，回歸後則加入了“共建特區”6。由此可見，澳門社團保持了其自身在整個政治系統中的各種功能，而且從有關調查結果來看，其對於政府的影響力更為顯著。在關於“澳門社團（利益團體）對澳門施政和社會穩定所擔當的角色”的調查中7，研究者揭示出回歸前後社團與政府互動的變動。6.《街坊總會工作方針的演進》，《街坊總會20周年》，2003年。7.以下關於澳門社團的資料均來自LeeShuk-Ping，SocialStabilityandPublicPolicy:TheRoleofSpecialInterestGroupinMacao(《社會穩定與公共政策：澳門特殊利益集團的角色》)，2006年香港大學碩士論文。在論文中，作者進行了一項名為“澳門利益團體對澳門施政和社會穩定所擔當的角色”的問卷調查。他從到2005年為止在身份證明局中登記的2773個社團中選了250個社團，這一遴選是根據兩個標準：1、必須是原先建立的或新建立的社團。2、從事社會服務和政治領域活動的社團。問卷的受訪者都是被劃入傳統社團以及職業及專業利益等社團的領導人物，因為他們的身份決定了其所提供的有關於社團的認識應是較為值得信賴的。到2006年2月中旬，收回97份回復。面對38.8%的問卷回收率，作者強調，這一調查的資料有部分局限性，因為很多社團的領06-潘冠瑾_強法團體.（817-828）.indd8202010/2/83:15:24PM

821大多數（77.3%）社團感覺到自身的角色在回歸後有了關鍵的轉變，最明顯的是與政府關係方面，各有40%左右的社團表明“官員更重視社團意見”且與“與政府溝通更直接透明”。當問及自身與特區政府的關係時，只有極少數社團(6.7%)認為自身是受政府影響，大部分社團都認為二者是“支持合作”（67.6%）關係或者社團自身保持獨立自主（21.9%）。調查資料表明當社團向政府附上之前其所提出問題的解決方案時，政府將重視該社團提出的建議，並會及時回應8。某一個社團角色發生根本變動的標誌是其所提建議被政府認為有意義9。一般而言，社團成立越久，影響會大些；同時社團有成員被吸納入政府各種諮詢會則會有更多的溝通管道，因此也更有可能對政府施加影響，從資料統計的結果來看，也確實如此。在1999年前建立的社團中，有50.5%認為在回歸後賭權開放前這段時間內，自身對政府的影響有了很大的改變。而1999年之後建立的社團就較少有這種感覺。同時，1999年前成立的社團對政府政策有著很大的影響，與各級官員一年內平均會晤的次數更為頻繁，更有能力提出解決問題的方案，更容易受到政府對該社團提出建議的重視也更容易得到政府的回應。它們一方面在立法會有代表，並有著廣泛的社區網路，在立法會中和公眾中都是草根階層的最好代表，由此成為政府協作的最好夥伴，並促使政策過程更為順利。另一方面，這些社團不僅在立法會中有代表或成為政府特別（諮詢）委員會的代表，而且由於回歸過程中公務員本地化促成了社會精英向政治精英和行政精英的轉化，很多特區政府的官員原本是傳統社團的領袖和成員；同時，一部份特區官員又是傳統社團領袖的晚輩，這些因素都增加了社團與政府官員正式與非正式接觸的機會。導人是交叉的。除了問卷回饋，作者還與社團領袖以及高級官員進行了10個結構性訪談，以對問卷中的問題進行核實。8.有關的資料及分析請見LeeShuk-Ping，SocialStabilityandPublicPolicy:TheRoleofSpecialInterestGroupinMacao(《社會穩定與公共政策：澳門特殊利益集團的角色》)，2006年香港大學碩士論文。第4章，表4-50和4-41。9.同上，表4-56。06-潘冠瑾_強法團體.（817-828）.indd8212010/2/83:15:24PM

822此外，有成員被吸納入政府各種特別諮詢委員會的這類社團將對政府政策產生影響，也更傾向於向政府提出問題。諮詢社團的代表不僅為政府制定政策提供了進行判斷的關鍵資訊，而且也是政府確保自身政策獲得社會同意的最好方式。同時這類社團與各級官員定期會晤的次數更多，更容易得到政府對自身提出建議的重視以及提出問題的回應。顯然，社團與政府的這種制度化的聯繫使社團具備了更大社會的代表性和社會穿透力（penetrate），這種關係僅使政府維持了穩定的政策制定。二、社團服務功能的弱化：競爭者的出現與社團功能的變遷為適應殖民政府的“無為而治”以及外來政治體制的有限民主，澳門社團應機實現了自身社會服務功能、代表功能和參政功能的並行，但社會對社團最基本的依賴立基於社團所提供的社會服務功能。而回歸後，澳門地區政治和社會生態的變動導致了社團原有的各種功能出現了變遷，其中，最顯著的影響是作為社團最根本的社會服務功能逐步弱化，這種弱化主要是由三方面的原因導致：其一：特區政府自身結構和功能的完善使其更多涉入社會管理和社會服務，這與社團的社會自治功能之間存著一定程度的競爭；其二，社會結構的改變，而社團自身的社會資本沒有與之保持同步的變動，因此無法保證社團網路有效落實社會自治功能。其三，回歸後社團開始自身合法性的重建過程。一方面，回歸後本土政府的建立削弱了社團進行社會自治的動力；另一方面，民眾對“制度”合法性的重視促使了社團對自身政治參與功能的強調。（一）國家的拉動——政府結構與功能的完善主權的交接使回歸後的特區政府在法理上獲得了全新的意義，一系列政治制度和機構改革也隨之進行，特區政府開始成為名副其實的06-潘冠瑾_強法團體.（817-828）.indd8222010/2/83:15:25PM

823地方政府。而澳門特區政府的建立並不僅僅意味著自身的完善，同時更意味著社會與政府二者範圍的重新劃分。一方面，在澳門，特區政府功能範圍的擴大與程度的強化有其自身獨特的社會歷史背景。根據不同的目的取向國家能力(statecapacity)可被分為四種：汲取財政能力，宏觀經濟調控能力，合法化能力和國家的社會控制能力10。國家能力在地方上的表現主要是以政府能力來表現衡量的，澳葡殖民政府僅在第一種能力上是比較強的。由於奉行“無為而治”，澳葡政府以守夜政府形式運作，在此情況下政府功能都盡可能最小化，“小”並不是指政府的規模，而是指政府所指涉的範圍。事實上，澳葡政府的規模在1990年代後期增長較大，但政治對社會生活所觸及的範圍卻僅呈現有限度的擴大11。而原有殖民政府的這種非常態功能導致了澳門社會回歸前所具備的權力強度以及自身功能的邊界遠遠超越了正常狀態下的社會界限。另一方面，西方多數發達國家都是在現代化轉型時期開始向福利國家發展。澳門也不例外。回歸後，博彩業的開放，推動了澳門經濟的發展，也帶來了澳門社會的轉型。在現代化過程中，風險社會的種種問題開始在澳門顯現，促使社會對政府的依賴性加大。早在1980年代澳門經濟開始發展之初，這一現象就因市民對社會民生事務需求增加而露出苗頭。城市發展引發的一系列社會行動所牽涉的問題，有不少牽涉到政府政策和城市規劃層面，傳統社團系統無法有效解決，社會行動便成了居民的表達方式。例如，由小業主和街坊居民發動的社會行動分別佔當時社會運動的38%和28%，其中主要由業權問題和環境污染引起12。10.具體論述請參見王紹光：《安邦之道：國家轉型的目標與途徑》，北京三聯書店，2007年。11.由於1980年代澳門經濟發展的需要和公務員本地化進程，到1999年回歸前，澳葡政府的規模一直有所擴大，尤其在最後的14年中，其總體規模亦超過同處於新興工業化時期地域面積相近的東亞國家，但在1998年5月對公眾進行的一項大型諮詢活動中，社會各界對公共行政的評價是：貪污問題嚴重、官僚作風盛行、行政架構重疊、工作效率偏低、公務員素質不足等。當年時社會普遍認為政府規模過於龐大。澳門發展策略研究中心：《澳門政府規模與服務素質研究報告》，第23-23頁。12.具體參見澳門，《活流》，1989年，第37期。　06-潘冠瑾_強法團體.（817-828）.indd8232010/2/83:15:25PM

824因此，澳門政治社會和市民社會在回歸後面臨著結構性問題和時代性問題兩類問題。近期澳門地區所發生了一系列的社會事件，其共同之處就在於民眾開始重新要求政府在其生活中所應擔任的角色和以及對自身生活所介入的方式13。這意味著特區政府需要重新界定自身與社會之間的權力和職能範圍。現實的社會需求尤其需要特區政府打破原先政府和社會的界限去介入許多原先並非未劃入政府的領域，這一領域可分為兩類：其一是先期政府管理社會化的部分與社會內部自我調節的部分14。因此，在澳門社會轉型過程中，特區政府面臨著與社會關係的變遷，需要重構現代政府和社會關係，通過與社會在權力與職能的劃分實現自身能力的提高、治理手段形式的變化，自我角色的改變和治理模式的轉換。而當政府改變自身角色、實現對自身角色的重新規劃時，必然面臨對社會和政府二者範疇和功能的再調整、以及對社會內部不同力量和範疇的再調整。在此背景下，從2000年開始，澳門的社會服務設施的專案有了明顯增加。由於澳葡政府傳統的治理模式，澳門社會的部分公共產品是由社會和政府同時參與提供，回歸後，澳門社團並沒有也不可能完全退出社會服務這一領域，但特區政府承擔了越來越多公共服務的提供。有關調查比較了澳門民眾對回歸前後澳門政治體制的評價和情感取向，資料顯示特區的“政治制度”和“社會福利制度”都更讓民眾認同15。因此，雖然特區政府沒有對社團採取競爭或取而代之的態度，但政府的改革在客觀結果上與社團的社會自治活動還是形成了一定程度的競爭格局。（二）社會結構的變動與社團社會資本的弱化除了來自新興特區政府方面的拉力，澳門社團自身社會的自治功能，也要承受回歸後政治社會環境變遷帶來的各方面挑戰。13.這一系列事件包括“媽閣廟管轄權衝突”、“保護世遺事件”、“黑沙旅遊衝突”、“豬肉供給風波”和“公共天線經營權爭執”等。14.有關兩類領域的具體區分請參見潘冠瑾：《轉型中的自主性》（四），《澳門月刊》，2008年6月。　15.參見余振、呂國民：《大眾政治文化》，黃紹倫等編：《澳門社會實錄——從指標研究看生活素質》，香港中文大學香港亞太研究所。06-潘冠瑾_強法團體.（817-828）.indd8242010/2/83:15:25PM

825社團在行使自治功能時，與民眾的接觸廣度和頻率、以及對民眾要求的回應程度，並不是通過一種制度化規範化、程式化的操作，而更多是依靠社會內部的非正式制度——即社會資本——來進行。而這種社會資本則是社團建立初期通過提供服務累積下來的。但隨著社會重建，居民的生活環境，生活方式以及居民本身都將有頗大的變動，這些變動極有可能會削弱甚至取消各社團原有的地域基礎和互利基礎，原有組織得以維繫的社會資本出現地域性流失和代際性流失16。其原有的優勢隨著時代和社會的變遷逐步被弱化，對各社團動員社會形成一種挑戰，這一問題在那些本來能力就薄弱的社團已有凸現。雖然各社團雖然已應時代變化做了一些變革，但效果比較有限。（三）功能重點的偏移與多功能並進在討論了回歸後政府、社會方面變化對澳門社團自治功能的影響後，不可忽略1999年後社團自身功能重心的轉移對澳門社團自治功能弱化的作用。回歸後，隨著政治社會環境的變遷，自身組織合法性的問題促使社團功能重心的變動——社會服務動力的退化，組織的功能定位開始偏向於政治參與。一方面，澳葡政府時期所形成的社會對抗和獨立於政府的格局，並不能作為西式民主中所謂的“市民社會對抗國家”的一種表現。因為，這種政府與民間的對抗與其說是一種獨立民主，更多的是一種“無可奈何的自主”。這種對抗產生的動力，意味著一旦殖民主義這一外部條件改變，澳門社會自發組織的動力將趨弱。因此澳門的社會並非是完全意義上的西方市民社會。由此，回歸後，澳門的傳統社團部分改變了自身的組織定位，社團本職功能的社會自治功能趨於弱化。另一方面，回歸後，立法機關的正當性不僅在制度上得到確立，更獲得民意的認可，這促使傳統社團不得不強化其政治功能，越來越16.有關社團社會資本變遷的具體論證請參見潘冠瑾：《對澳門區域組織結構的思考》，澳門，《行政》，2008年3月，第79期，第5-18頁。06-潘冠瑾_強法團體.（817-828）.indd8252010/2/83:15:25PM

826多將注意力集中到參與政治活動方面，這促使社團更多的重視在選舉中的投入。若將社會利益實現“代表”的方式區分為“過程代表”和“制度代表”17兩類。在此，可通過“過程”和“制度”兩個緯度來衡量澳門社會中“利益代表”的合法性。表1澳門民眾對民主政府的理解（%）年份19911999200120062007聽取民意，照顧市民利益30.026.037.858.4肯諮詢民意的政府30.2政府由人民選出來9.632.39.126.7由人民選出的政府25.9不知道/無意見39.634.521.016.8不知道10.5資料來源：1991、1999，2006年的材料來自余振、呂國民：《大眾政治文化》，黃紹倫等編：《澳門社會實錄——從指標研究看生活素質》，香港中文大學香港亞太研究所；2001年數據來源於余振：“回歸後澳門的大眾政治文化”，《澳門2001》，澳門基金會；2002年，2007年資料來源於《澳門居民綜合生活素質現狀調查（2007）中期報告》，澳門可持續發展策略研究中心網站，http://www.ceeds.gov.mo。由於可多選，因此每次調查百分比合計不為100%。比較不同年份對澳門民眾對民主政府的理解之調查結果（由於是由不同研究機構進行，每次的答案選項不同，在此僅比較關鍵的相同選項的答案比例）可見，雖然比例上依舊不敵對“民意政府”的認同，但澳門民眾對於民選政府的認同感大為增長，這表明“選舉”在民眾觀念中的“合法性”因回歸帶來的政治生態變遷而得到一定程度的提高。兩種選項的差距在減少，意味著澳門民眾對“代表”的“制度”合法性越來越重視，而不僅僅是通過“代表”的“過程”合法性17.在此，將較為注重在各種制度和非制度的管道通過協商方式進行利益表達的方式稱為“過程代表”，與之相對，直接採取制度規定的管道進行利益表達的方式可歸為“制度代表”。　06-潘冠瑾_強法團體.（817-828）.indd8262010/2/83:15:25PM

827去衡量代表機制的正當性。這一變化在1999年回歸時最為明顯，民選政府成為民眾認同的民主政治要素之首，“聽取民意、照顧市民利益”和“保障人民言論自由”排在其後。因此，澳門的社團積極發展自身的參政功能。不過，該時期澳門民眾對“選舉”合法性認可的提高是相對於之前的判斷，但較之於同時期“代表”的“過程”合法性，民眾從“制度”合法性角度來衡量“代表”的比例依舊偏低。在2001年的調查中，民意政府重新成為被訪者首選的民主理念，而“民選政府”和“言論自由”相對被忽略了18，可見，民眾更為重視通過各種過程進行的利益表達，這主要是通過社團這一中介實現的19。但是，社團政治參與功能的加強促使部份社團與基層群眾逐漸疏離，社團決策過程以“上頭意思”為依歸，習慣於由上而下的灌輸，相對忽略由下而上的民主過程。另一方面，部份社團熱衷於表面化的工作，多偏重於在法律層面保障基層的利益，而未對成員的基本生活權利和待遇保障的需求作出最大程度的爭取。在2005年的有關調查中，澳門市民都意識到社團對政府有著巨大的影響力（33.7%），但是認為社團對自身有較大影響力的比例則相對小很多（8.7%）20。這是因為外部社會結構變遷帶來的問題，社團自身組織結構的發展也應時而變。亨廷頓（SamuelHuntington）認為功能的分化帶來建制的複雜化，一個組織越複雜，其制度化程度就越高。複雜性具有兩個含義：其一，一個組織必須是具有數量龐大的下屬組織，隸屬明確，職責不同；其二，這個組織不同類型的下屬組織各具高度專門化水準21。18.余振：“回歸後澳門的大眾政治文化”，《澳門2001》，澳門基金會，2002年。　19.有關論證社團作為過程代表的具體論證請參見潘冠瑾：《對澳門區域組織結構的思考》，澳門，《行政》，2008年3月。　20.資料來源於《澳門居民綜合生活素質現狀調查（2005）報告》，《澳門居民綜合生活素質現狀調查（2007）中期報告》，澳門可持續發展策略研究中心網站，http://www.ceeds.gov.mo。　21.[美]撒母耳•亨廷頓（SamuelP.Huntington）著，王冠華等譯：《變化社會中的政治秩序》，北京三聯書店，1989年。　06-潘冠瑾_強法團體.（817-828）.indd8272010/2/83:15:26PM

828由於社團的代表性建立在服務性之上，因此，各個頂級（peak）社團為了盡可能實現自身的代表性不斷增強加自身的功能取向，努力實現多功能並進。這樣的組織定位強化了社團組織行政化的趨勢，機構越來越龐雜，組織鏈越來越長。這種多功能並進的歷史傳統長期主導了社團的發展，由此這類社團自身的組織行政鏈日益龐雜。社團自身的這種擴張過程，逐步拉大了組織的水準管理幅度與垂直管理幅度，也增加了組織初始組織機構與成員之間直接溝通的距離。整個社團體制也存在類似問題，頂峰（peak）社團為了使其代表的功能領域內所有團體能夠納入其代表的範疇；往往在組織上小型社團進行掛靠關係，而小型社團則也樂意在政治上掛靠大型社團。在這種社團規模急速擴張的過程中，社團與民眾的聯繫卻趨於弱化。結語因此，可以看到1999年以後，隨著回歸，特區政府的建立導致了社團與政府的相互“融合”，即社團與不僅政府之間的制度化聯繫加強，而且社團的活動重心從社會自治轉移到政治參與，社團逐步脫離了社會領域進入政府領域，社團之間的界限愈加不明確。該時期，政府因自身制度化、以及機構和功能的完善推動了而逐步增強，社團自身則因此處於相對弱勢。西方理論界提出“法團主義”，指的是構成單位被組織成一些單一的、義務性的、非競爭的、層級有序的、功能有別的有限團體，這些團體由國家認可並被賦予在其同行中的壟斷代表權，以此為交換，國家對其領導人選擇、需求和支持的表達實行一定程度的控制”22。可以說該階段，澳門社團體制呈現出了“強”法團模式。本文在此主要集中於論述回歸後澳門社團體制“強法團模式”的形成過程，而關於這一“強法團模式”社團體制對澳門社會的影響則留待另一論文做專門的論述。22.PhilippeC.Schmitter，StilltheCenturyofCorporatism？[J]ReviewofPolitics，Vol.36，1974（1）。06-潘冠瑾_強法團體.（817-828）.indd8282010/2/83:15:26PM

829《行政》第二十二卷，總第八十六期，2009No.4，829—832*本文於2009年11月14日在澳門公務員團體慶祝建國六十周年和澳門特區成立十周年“澳門特區十年•依法施政回顧及展望”專題研討會上發言**中聯辦研究室副主任發揚成績與時俱進*陳永浩**澳門回歸10年來，在中央的關心支持下，特區政府和全體澳門居民的共同努力，“一國兩制”實踐取得了舉世矚目的成就。在這個過程中，特區公務員隊伍為管理澳門、建設澳門做出了突出貢獻，成為推動澳門社會發展的一支十分重要的力量。回歸前的很長一段時間裡，澳葡政府的公務員中，正副司長和同級官員以至廳長級官員，絕大多數是葡籍人士。回歸後，行政長官和政府的主要官員、立法機關、司法機關的負責人，以及90%以上的公務員均由澳門本地居民中的中國公民擔任，“澳人治澳”、高度自治成為了生動的現實。10年來，特區的廣大公務員勤奮努力，積極進取，自己的紮實工作和出色的業績證明了，澳門居民完全有智慧、有能力管理好、建設好澳門。今天的澳門站在了一個新的發展起點上。10年的建設發展，為澳門未來發展奠定了堅實的物質基礎，積累了寶貴的實踐經驗；但隨着澳門社會利益格局的變化，一些深層次的矛盾和問題也在逐步顯現出來，管理澳門、建設澳門、發展澳門面臨着比以往更為艱巨的任務，社會各界對特區政府的管理也在提出越來越高的要求。按照現代行政管理理論，公共行政管理機構應在社會公共事務的管理中發揮四種功能，即：管制功能、服務功能、維護功能和扶助功能。所謂管制功能，就是通過有效協調處理社會各種關係和利益，在整體上維護社會生活的正常運行；所謂服務功能，就是將行政過程作為向社會輸送公共產品的過程，盡最大努力滿足居民生活和社會參與的需要；所謂維護功能，就是防止社會秩序受到破壞，保證社會生活的正常進行；所謂扶助功能，就是對社會弱勢群體提供保障，促進社會和諧。按照這樣的理論，在新形勢下，隨着澳門社會的發展，特區07-發揚成績與時俱進(陳永浩)（829-832）.indd8292010/2/54:51:09PM

830政府的行政管理必須增強施政能力，提高施政水平，作為代表行政機關從事社會管理、提供公共服務的公務員隊伍，則需要與時俱進，以新的施政理念、新的工作作風和新的工作績效來更好地回應社會要求。因此，公務員隊伍應當注意樹立三種理念，不斷提高三方面水平。第一，要牢固樹立依法施政的理念，不斷提高行政管理的法制化水平。市場經濟和民主政治發展要求社會管理模式要法制化，因而依法行政已經成為現代公共行政的基本特徵之一。依法行政的核心在於“法”，在澳門特區，基本法是首要的“法”，依法行政首先就是依基本法行政。作為特區的公務員必須認真學習基本法，通過基本法的學習，深刻理解中央與特區的關係，深刻理解行政主導體制對行政、立法和司法機關以及對公務員的基本要求，深刻理解基本法規定的澳門居民的基本權利和義務，等等，這樣才能用宏觀上把握特區各項法律法規的原則精神，增強法制意識，提高依法行政的水平。依法行政由多種含意與精神。從直觀意義上講，行政人員要依據法律制度而不是個人的主觀意志或偏好進行公共管理；從宏觀角度講，依法行政要求行政主體要依據法律制度進行“有限行政”，行政權力的來源與行使都要受到必要的限制；從行政倫理的角度講，依法行政要求行政人員要尊奉“依法行政”的理念，從精神實質上把握它的原則與旨意。依法行政是一種主動，規範的行政行為，行政主體必須在法律的框架內行使公共管理的職能，既要依據法律主動作為，又要自覺接受法律的約束，使行政權力得到有效發揮，使政府贏得市民的認同。第二，要牢固樹立以民為本的理念，不斷提高政府部門的服務水平。現代政府是由人民大眾決定產生的，有一種說法認為，政府服務是人民大眾通過納稅出錢購買的，大眾與政府的關係是一種委托和代理人的關係。這種說法有一定的道理。按照這一邏輯，政府必須樹立“顧客至上”的意識即“民眾至上”的意識，把服務大眾作為政府行為的基本內容和政府行為起點。政府的服務要體現“民眾至上”，就07-發揚成績與時俱進(陳永浩)（829-832）.indd8302010/2/54:51:09PM

831要在發展經濟的同時，着力推進社會建設，注重改善民生。堅持發展依靠居民，發展為了居民，發展的成果由居民共享。要把維護居民的根本利益作為政府工作的重要目的，把提高居民的生活質素作為衡量政府管治能力和施政水平的重要標準，通過不斷完善制度和機制，確保居民普遍、平等、持續地獲得生存保障，逐步優化居民生活質素，促進社會和諧。各級公務員要牢固樹立以民為本的理念，正視和尊重每一位居民的尊嚴與需求，關心民眾疾苦，注重社會公平正義，努力維護最大多數人的根本利益。對民眾的要求要迅速反應，努力滿足，真正做到想民眾所想、急民眾所急。在當代，“最好的政府，最多的服務”的看法日益深入人心，而最好的政府，最多的服務要靠公務員的工作去體現。從中可見，公務員的責任是十分艱巨和重要的。第三，要牢固樹立改革創新的理念，不斷提高政府機構的自身運作水平。社會在發展，政府的自身管理和運作方式也要不斷地發展提高。事實上，世界各地都在不斷地研究探索如何創新政府管理、提高政府效率的問題。澳門特區政府是回歸後誕生的新的政權組織，社會發展中種種新情況、新問題的出現，要求行政制度不斷改革和完善，長期殖民統治的影響也不可能一下子完全消除。因此，改革創新同樣是特區行政工作所面臨的重要問題。公務員代表政府機關從事社會管理、提供公共服務。公務員隊伍熟悉政府運作機制，許多公務員直接與社會服務對象接觸，對政府機器有那些優點以及還有那些地方需要改進和完善最清楚，在推進政府行政改革方面也最有發言權。因此，大家要有為特區長遠發展着想的責任感和改革創新的理念，注意研究思考問題，積極為完善政府管理建言獻策。最近一些學術會議上聽到不少好的建議，比如，有的建議政府要建立和擴大智囊機構，充分發揮政策研究部門和各公共政策研究機構、諮詢機構的作用，以增強特區政府決策的科學性和前瞻性。有的07-發揚成績與時俱進(陳永浩)（829-832）.indd8312010/2/54:51:09PM

832建議政府建立負責人事管理的部門，集中、統一負責政府各級公務員的選拔、推薦、錄用、考核、晉升、培訓等，健全激勵和問責制度，營造“能者上、平者讓、庸者下、劣者汰”的氛圍。有的建議以參與國家“十二五規劃”和落實《珠三角發展規劃綱要》為契機，加大對兩地合作特別是粵港澳合作涉及的公共政策的研究力度，加強對澳門長遠發展的規劃，等等。這些意見表現出公務員和一些專家學者的智慧，也反映出公務員在促進政府運作機制不斷完善方面的優勢。澳門的發展需要社會各方面的共同努力，提高政府的施政水平更需要公務員的紮實投入。相信，公務員隊伍始終保持積極進取的思想狀態，以主人翁的精神，做好本職工作，始終以改革創新的精神去促進政府工作和各項社會事業的發展，就一定能夠通過自己腳踏實地的努力，為“一國兩制”事業增添新的光彩。07-發揚成績與時俱進(陳永浩)（829-832）.indd8322010/2/54:51:09PM

833《行政》第二十二卷，總第八十六期，2009No.4，833—842*本文於2009年11月14日在澳門公務員團體慶祝建國六十周年和澳門特區成立十周年“澳門特區十年，依法施政回顧及展望”專題研討會上發言**行政暨公職局局長回歸十年特區政府人事制度革新的回顧*朱偉幹**一、前言澳門自1999年12月20日回歸祖國，標誌著國家統一事業的新里程，而澳門亦迎來新的歷史時刻，社會發展到了新的發展起點，《基本法》的生效，確保了“一國兩制”在本澳的落實，並為未來社會發展確立方向。今年是澳門回歸祖國十周年，自回歸以來，特區政府一直貫徹“一國兩制”、“澳人治澳”、“高度自治”的方針，嚴格按照《基本法》的規定依法施政，履行憲制性責任，維護國家安全及社會繁榮發展，帶領本澳全體市民，共同努力建設繁榮穩定的社會。經過十年的努力，特區在各方面均取得顯著的成績。制度上，根據《基本法》的規定，實行“高度自治”，澳門人當家作主，透過行政、立法、司法互相配合，共同管理好澳門這塊“蓮花寶地”；經濟上，回歸以來，在中央人民政府及全國人民的支持下，本澳全體市民積極參與，以旅遊博彩為龍頭推動多元產業結構發展，經濟成果卓著；社會方面，在法制及經濟的助益下，文化、教育、醫療、體育等事業發展迅速，市民綜合生活質素得到一定提升。上述的成果得來不易，有賴於全澳社會的共同努力。然而，社會環境不斷變化，要鞏固已有成果並應對不同發展機遇及挑戰，特區政府必須不斷提升施政能力，以確保社會良好的發展勢頭，並推動可持續穩步發展。要實現這些目標，公務人員隊伍是重要環節，既是落實08-朱偉幹_回歸十年特區政府（833-842）.indd8332010/2/54:51:49PM

834“依法施政”的基礎力量，更是支撐特區政府有效及高效施政的重要元素。事實上，在現代公共行政理論中，完善的人事管理制度是重要課題，各國及地方政府，均致力完善現有制度，提升人員能力，確保政府政策的質量及順利推行。在過去十年裡，特區政府總結本澳現實情況、歷史條件、發展需要等作出綜合考慮，有序地、按步就班地革新人事管理制度，提升其生命力，使之能適應政府施政及社會發展的需要。本文將從特區政府人事制度革新的脈絡出發，闡述回歸十年特區政府在人事制度方面所推行的工作，包括法律制度、人員能力、科學管理、溝通關懷等，總結推行經驗，為特區回歸十年在人事制度的發展策略、過程等提供一個整體性的回顧，並期望通過這些成果經驗，作為日後深化有關工作的參考。二、特區政府人事制度革新的脈絡自澳門回歸祖國，面對新的歷史起點及轉變，特區政府肩負新的使命：（一）履行“依法施政”的責任按照《基本法》的規定，特區實行“高度自治”，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權，特區政府需要履行《基本法》的規定，依法施政，維持澳門穩定、繁榮發展，以及國家的統一。面對這個歷史使命，正如二零零零年施政方針所言：“本澳剛剛進入“一國兩制”、“澳人治澳”的新時期，政府各級人員走馬上任，在社會心態、政治思維和管治理念等方面，都需要有所調整和適應，重新凝聚我們的意志和力量去創造澳門的未來。”1特區政府意識到在社會、政治、經濟環境出現轉變的時刻，需要穩定而高效的公務人員隊伍，方能確保有效履行“依法施政”，帶領全澳市民共同建設美好的生活環境的使命。1　中華人民共和國澳門特別行政區政府二零零零年財政年度施政報告，第3頁。　08-朱偉幹_回歸十年特區政府（833-842）.indd8342010/2/54:51:49PM

835（二）配合特區政府改革公共行政績效的需要基於歷史及現實環境因素的考慮，特區政府首先確立“固本培元、穩健發展”的整體施政策略，通過“提高行政效率、優化服務質量”實現“與時並進、協調發展”的發展目標。然而，為配合社會發展的需要，對社會問題，包括深層次的問題，既要務實地作出及時回應，亦需積極作出更長遠的考慮和安排，故此，在累積一定經驗及改革基礎後，特區政府確立“以人為本”及“可持續發展”的施政理念，全面推行公共行政改革，致力於市民生活質素、學習和適應能力的提升，實現社會發展成果的共同分享。（三）回應社會發展及市民訴求澳門自回歸祖國後，得到中央人民政府及全國人民的全力支持，特區配合中央主張適度多元、科學發展的策略，主動對經濟結構進行優化，確立以旅遊娛樂帶動多元產業發展的方針，同時，還結合自身優勢及周邊地區的特點，促進區域合作及國際經貿發展。隨著社會經濟的不斷發展，本澳無論對內、對外均面對不少挑戰，而市民對政府的施政水平、訴求及關注亦不斷提高。因此，特區政府必須持續提升施政能力，方能回應社會發展需要及市民的訴求。基於上述責任及需要，一支高質素、穩定且具有使命感的公務人員隊伍尤為重要，因此革新人事管理制度，提升人員質素，便成為亟需重視的施政課題。然而，政府人事制度涉及面廣，而且更直接影響政府政策的推行，必須配合社會發展形勢，作出周詳部署，有序地進行革新，務求兼顧政府運作、公共服務質素、公務人員權責等方面的平衡。有見及此，特區政府確立了革新人事制度的策略：——採用循序漸進的方式；——以“固本培元”為起點，貫徹“以人為本”的施政理念；——通過過程實踐累積經驗，按步就班，配合“公共行政改革”全面的推行。08-朱偉幹_回歸十年特區政府（833-842）.indd8352010/2/54:51:49PM

836綜觀過去十年的發展歷程，人事制度的革新主要可分為三個過程階段，特區政府按照社會不同階段的環境及需要，採用相應的策略及措施，確保特區政府“依法”高效施政。以下章節將扼要說明在不同階段中，特區政府所推行的工作。三、“固本培元”——提升人員質素為主軸在二零零一年施政方針中明確表示“全體公務人員中進一步強化服務特區、服務市民的公僕觀念，是特區政府繼續改進行政運作的基本出發點”2。而事實上，公務人員的質素對配合政府施政及行政改革的成效起著關鍵作用，為實踐“以民為本”的理念，提升服務質素及建立優質服務文化，公務人員培訓一直是行政改革的核心部分。過去十年，為了強化公僕觀念，提高服務的素質和能力，特區政府為不同職級的公務人員，針對職務需要開辦超過3400班各種培訓課程，超過8萬人次參與，而配合“公務人員培訓中心”的設立，將能進一步整合特區政府的培訓資源，加強公務人員培訓工作的統籌功能。（一）回歸至今，持續開辦“公務人員基本培訓課程”，內容包括《基本法》、公職法、管理技巧、行政倫理和公僕精神，藉以加強公務人員廉潔守法、服務市民的精神；（二）與國家行政學院合作開辦共8班“澳門特區高級公務員公共決策研修班”，對象為特區政府的領導人員，提升管理決策能力，共165位領導人員參與；（三）與國家行政學院及北京大學合辦“澳門特別行政區公共管理碩士（MPA）專業學位課程”，對象為特區政府的領導、主管及由部門推薦之高級技術員或等同職級之人員，第一屆的學員人數為50人；（四）開辦“管理技巧發展課程”、“當今中國研修班”、“變革與承擔研習班”，以及各種具針對性的職業技術課程，強化人員執行工作的專業能力；2中華人民共和國澳門特別行政區政府二零零一年財政年度施政報告，第13頁。　08-朱偉幹_回歸十年特區政府（833-842）.indd8362010/2/54:51:49PM

837（五）為提升公共服務的質素，特別為前線的工作人員提供各項培訓及支援，包括為前線人員開辦“前線服務人員培訓計劃”，以及為前線人員的直屬主管開辦“前線服務人員主管工作坊”，亦為前線人員舉辦了各項交流活動以分享工作經驗，增強前線人員執行職務的知識、技巧及管理水平，以提升服務質素；（六）為了建立一支廉潔高效的公務人員隊伍，公共部門與廉政公署及審計署溝通合作，密切配合廉政公署就《聯合國反腐敗公約》實施的預防貪污工作，並進行相關的法律推廣和培訓，包括“廉潔管理交流會”、“廉政建設工作坊”、“採購流程中的廉潔操守”講座等；（七）與此同時，特區政府亦持續舉辦各項交流活動，包括“現代公共管理——行政倫理研討會”、“公共管治的理論和實踐研討會”、“二十一世紀的公共管理：機遇與挑戰國際學術研討會”、“公務員閱讀心得比賽”等；此外，還致力推動網上學習，提供多項網上學習教材供公務人員閱覽，並開展了網上學習課程，藉以進一步促進交流學習，提升人員質素。四、穩固制度基礎——完善評核及退休制度完善的人事制度，除了人員能力的提升外，還要相關法律制度的支持，方能讓公務人員在規範的環境下全力工作，貢獻自己的力量。因此，特區政府一直重視對公職法律制度的完善，根據社會發展情況，逐步革新一些不合時宜或未能配合實際需要的法規，為全面檢討及完善特區政府人事制度建立基礎。（一）工作表現評核制度公務人員是特區政府施政的關鍵，從規劃到執行，他們的能力及表現均影響著政府的施政成效與整體形象。因此，特區政府以評核制度作為整個公職制度的改革切入點，以激勵及改善工作表現、促進上下溝通、改善人力資源管理、優化服務質量為目標，建立一套科學、透明、公平的工作評核制度。08-朱偉幹_回歸十年特區政府（833-842）.indd8372010/2/54:51:49PM

838特區政府經過認真的研究、諮詢、溝通，於2005年推行《公共行政工作人員的工作表現評核一般制度》以及於2007年公佈《公務人員工作表現的獎賞制度》。新制度建立了科學化的評核標準及制度過程，例如完善評核會議、評分指引、聲明異議等規定，藉以有效及公平地衡量人員的工作表現，給予相應的協助或處分，並對工作表現優異的人員，作出表揚及獎賞。通過完善有關人員的評核及獎懲制度，建立公平的績效評估機制，有效監督及激勵公務人員的工作表現，進一步提高政策及服務質素。（二）《公務人員公積金制度》為讓公務人員能傾注全副心力努力工作，服務市民，特區政府經過多年的研究、規劃，與公務人員及相關團體進行溝通並諮詢其意見，在維護整體公務人員的權益，以及平衡特區財政長遠考慮的原則下，制定了“公務人員公積金制度”。新制度於2007年1月1日實施，涵蓋所有公務人員，讓未能加入現行退休及撫卹制度的六千多名公務人員因而受惠。在新制度下，公務員個人與政府共同供款，而公務人員無須達到現行退休制度規定的一定年期，便可於離職時取得全部個人供款，及按比率收取政府供款，讓公務人員有更大自主選擇權。有關制度使公務員退休制度漸趨統一化，除讓所有公務員在離職時能在公平合理的原則下得到充分保障外，它亦是公職體制的重要革新，對其他公職制度的完善起着極大的推進作用。五、配合公共行政改革全面落實制度革新隨著《公共行政工作人員的工作表現評核一般制度》、《公務人員工作表現的獎賞制度》、《公務人員公積金制度》的相繼實施及良好運作，特區政府已具備條件，在已有基礎上，全面檢討及完善公職法律制度。08-朱偉幹_回歸十年特區政府（833-842）.indd8382010/2/54:51:49PM

839為回應社會訴求及發展需要，對一些深層次的問題作出整體完善及規劃，特區政府總結多年施政經驗，以及參考不同國家及地區的公共行政改革經驗，於2007年6月提出《公共行政改革路線圖》，以“科學化、制度化、人性化”的改革原則，勾劃出具前瞻性的公共行政改革長遠規劃及願景，而人事制度的革新亦被列為重點項目，與其他諸如政策諮詢、組織架構、公共服務、電子政務等範疇相互配合，全面革新公共行政績效。為配合特區公共行政改革的全面推行，特區政府以完善職業生涯發展為核心，致力通過職程、溝通、關懷、賞識及激勵等方式回應公務人員的訴求，完善現行人事制度，提升政府施政能力。（一）完善《職程制度》特區為完善現行的職程制度，在配合公共行政改革整體方向的基礎上，經過認真諮詢及溝通，掌握公務人員及社會的實際訴求，結合科學分析，完成了新的《職程制度》。新制度主要理順職程設置、明確職務分工，同時，通過增加職級及職階延長公務人員整個職業生涯晉升前景，藉以提高人員對工作的投入感和部門的歸屬感，提升團隊的穩定性。此外，亦適當提升入職學歷要求，提升人員質素，配合社會發展及公共行政改革的需要。（二）制定《領導及主管人員通則》特區政府經過研究分析、諮詢相關團體及人士，吸納各方意見，制定了《領導及主管人員通則的基本規定》。有關規定革新了聘任條件，解決長期代任的問題，設立領導人員離職後擔任私人職務（俗稱“過冷河”）的機制，以及引入工作表現評審及調動機制等。《領導及主管人員通則》的修訂，令各級官員的權責更為明確，在法制上監督其施政表現及操守，建立科學客觀的獎懲標準，按照不同程度的錯失，嚴格要求承擔責任及接受對應的處分，並藉此創設條件，使公認具才幹的人士擔任澳門特別行政區領導人員的職務。08-朱偉幹_回歸十年特區政府（833-842）.indd8392010/2/54:51:50PM

840（三）加強溝通互動除了制度上的革新外，特區政府亦十分重視與公務人員的溝通、了解及良性互動，並致力通過溝通及互動，關注公務人員的訴求及需要。為此，特區政府推出了下列措施：1.設立公務人員網站，使公務人員可透過網頁取得公共行政的資訊，並透過討論區對公共事務發表意見，建立彼此交流、互相學習的平台；2.開辦“領導及溝通技巧”、“管理人員溝通技巧”、“建立團隊精神”等培訓課程，提升人員溝通技巧，建立團隊合作精神；3.舉辦各類由司長、領導主管及不同職級的公務人員共同參與的大型交流活動，交流彼此意見及經驗，藉此促進上下、跨部門的溝通及協作，包括“《公共行政改革路線圖》交流會”及“澳門特區高級公務員公共決策研修班”啟動儀式、“《公務人員職程制度》交流會”、“行政暨財政部門主管及各部門科長交流會”、“資訊技術部門主管及資訊技術人員交流會”、“前線服務人員交流會”等；4.加強與各公務員團體的聯繫及溝通，就有關公職事務的事宜，例如職程制度等，進行諮詢及回饋，藉以廣泛收集公務人員的意見及建議。（四）關懷人員身心健康發展為關懷人員的身心健康發展，特區政府積極舉辦一系列的文娛、康體、競技等活動，在較輕鬆同樂的氣氛下，促進公務人員間的交流及感情，並藉以紓緩工作壓力，提升人員的歸屬感及士氣。1.舉辦“公共機構體育大會”、各項球類、花藝、龍舟等競技比賽，至今已有超過1萬3千多人次參與；2.舉行包括“公益金百萬行”、“康體同樂日”、“跨部門團隊挑戰日”、“愛心行動”等不同類型的外展及康體活動，至今已有超過7萬6千人次參與；08-朱偉幹_回歸十年特區政府（833-842）.indd8402010/2/54:51:50PM

8413.設立“公務人員體檢中心”為現職公務人員提供體檢服務，自2007年開始至今已為超過6千名人員進行體檢；4.開辦“壓力及情緒管理課程”、“前線人員減壓工作坊”、“舒緩技巧工作坊”等課程及工作坊，以及有關職業安全與健康的培訓及推廣活動，舒緩公務人員的工作壓力及提倡職業安全。（五）提倡積極參與政策事務為了促進公務人員積極參與公共行政改革的工作，特區政府於2008年全面推行“公務人員創意計劃”，讓公務人員以個人或跨部門團隊方式，對公共行政改革進行研究及提出優化方案，藉以激發創意思維及自我發展與提升，並通過合作增強人員的交流溝通，促進團隊精神。六、總結特區政府透過上述一系列公職法律的修訂及相關工作，革新原有人事制度。而總結整個發展歷程亦充分體現特區政府“依法施政”，按照社會實際情況，有序地推行人事制度的完善。（一）“固本培元、穩健發展”針對回歸初期的社會環境，特區政府確立以提升公務人員質素為切入點，並以培訓為主軸，首先提高主管領導層的管理水平及質素，及後逐漸轉變整支公務人員隊伍的公僕服務精神，力求創設穩定而高效的施政團隊，為日後全面提升公務人員制度、管理及能力等，建立良好的基礎。（二）穩固制度基礎在穩定公務人員隊伍並透過培訓提升施政能力後，特區政府積極部署完善原有的公職法律制度，為公務人員創設完善而有活力的職業生涯發展。首先以革新評核制度為切入點，讓人員工作績效得以真實08-朱偉幹_回歸十年特區政府（833-842）.indd8412010/2/54:51:50PM

842反映，並完善退休制度，擴大涵蓋範圍，為人員提供更多元化的工作保障。透過有關制度的完善，為日後全面檢討及革新公職法律制度提供穩固基礎。（三）全面落實制度革新透過培訓措施的持續推行，以及評核及退休制度的相繼實施，全面革新人事管理制度的條件日趨成熟。而為進一步履行“依法施政”的要求，貫徹“以人為本”的施政理念，特區政府全面推行公共行政改革，並於2007年提出《公共行政改革路線圖》。在已有人事制度工作的基礎上，結合整體的公共行政改革藍圖，全面落實人事制度的革新，包括完善人員職程、領導及主管通則、科學化管理模式等，同時，通過不同措施及活動，加強人員的溝通及關懷，並將之與政府政策諮詢、組織架構、公共服務、電子政府等有機結合，全面提升政府施政績效。經過十年的共同努力，特區政府在人事制度方面已取得一定的成果，相關法規的完善，改善了公務人員職業生涯發展；人員培訓的持續推行，提升了公務人員的質素，有利政府高效施政；各項溝通與關懷的措施及活動，促進了公職人員上下、跨部門的溝通互動，瞭解彼此的訴求及需要，藉以提升歸屬感及士氣。現時，特區政府正進行有關開考制度的完善，以公平、公正、效率等原則，完善現行開考、甄選等規定，同時積極開展集中招聘，配合“政府綜合服務大樓”的籌設，採用了多部門集中統一招聘方式，選取合適的人才。另外，特區政府亦已配合新職程制度的實施，確立了任用制度的修訂方向，透過明確權利和義務，統一不同合同任用方式，解決現有多種聘用合同制度的問題，進一步完善特區政府的人事制度。需要指出的是，由於人事管理制度是動態、持續的工作，特區政府須按步就班、配合社會未來發展的需要，積極而有序地繼續完善公職法律制度及相關管理措施，為特區政府穩定、高效施政提供支持力量。08-朱偉幹_回歸十年特區政府（833-842）.indd8422010/2/54:51:50PM

843《行政》第二十二卷，總第八十六期，2009No.4，843—852澳門特別行政區法律的發展──依法治澳與法律完善*駱偉健**一、正確評價澳門特區十年法律的發展，需要認清澳門法律的基礎首先，應該認識法律本地化與特區法律的改革關係。（一）澳門原有法律本地化的原因1.國家主權的要求。1999年12月20日中國恢復對澳門行使主權，凡是原有法律與中國主權原則有抵觸的，必須修改或廢除。2.與基本法銜接的要求。1993年3月31日全國人民代表大會通過了《澳門特別行區基本法》，基本法作為澳門特區的法律基礎，所以，凡不符合基本法的規定，則必須修改或廢除。3.社會條件變遷的要求。由於澳門社會將從葡國管制下的地區成為中國特別行政區，社會的多個領域正在發生變化，法律需要適應社會的變化而修改。（二）法律本地化的情況1.法律本地的形式要求——基本完成。經過十年的努力，適用澳門的葡國法律，如五大法典，通過澳門本地區的機關修改成為澳門的本地法律。*本文於2009年11月14日在澳門公務員團體慶祝建國六十周年和澳門特區成立十周年“澳門特區十年．依法施政回顧及展望”專題研討會上發言**澳門大學法學院教授09-依法治澳與法律完善_駱偉健.（843-852）.indd8432010/2/54:52:55PM

8442.法律本地化的內容要求——部分實現。由於過渡時期時間有限，而法律的修改又是一個比較複雜的過程，加上語言（中文沒有普遍運用）和法律人才的缺乏，只是將一些必須在澳門過渡時期結束前，特別行政區成立時必備的法律進行本地化，而大量的法律內容仍然沒有觸及，多數被保留下來。（三）法律本地化留給澳門特區法律改革的任務1.保持原有法律基本不變。由於實行“一國兩制”，按照基本法的規定，對原有法律採取基本不變的原則，法律改革不是在空白上進行，而是在一定的基礎上進行，所以，是有條件限制的。2.根據社會發展作出必要改革。雖然法律基本不變，但是由於澳門原有法律有相當一部分內容沒有完成本地化，所以，為適應特別行政區的需要，有完善的需求。上述兩點構成了澳門法律改革的前提。二、正確認識澳門特區十年法律的發展要理性看待法律的現狀（一）澳門特區法律的基本現狀澳門特別行政區根據基本法的規定，由以下五部分構成了澳門特區的法律體系。1.澳門基本法及適用澳門的全國性法律：列入澳門基本法附件三的全國性法律有11件。2.原有法律採用為特別行政區法律：澳門原有法律和法令中約有800多件繼續有效。3.立法會制定的法律：制定和修改法律149件。4.行政長官制定的行政法規：制定和修改347件。5.適用澳門的國際公約、條約：160多件。09-依法治澳與法律完善_駱偉健.（843-852）.indd8442010/2/54:52:55PM

845（二）澳門特區法律改革的進程經過十年的努力，澳門法律改革取得了進展。1.填補澳門基本法實施中的空白。特區為了落實澳門基本法第23條的規定，立法會制定了《維護國家安全法》。為了解決立法會制定法律與行政長官制定行政法規許可權、範圍的劃分之爭，制定了《關於訂定內部規範的法律制度》的法律。為了行政長官和立法會選舉，制定了相關的選舉法。2.填補澳門法律制度中的一些空白。為了回應社會反腐倡廉的呼聲，更有效打擊賄賂和貪污，改革過去將防範措施和追究責任僅限於公共部門的缺陷，進而擴大的私人領域，杜絕公共部門的受賄與私營部門行賄的聯繫，以維護公平競爭的經濟活動，制定了《預防及遏止私營部門賄賂》的法律。為了適應現代科技的發展，維護網路的安全，有效打擊犯罪，制定了《打擊電腦犯罪法》等。3.完善相關的法律規定。涉及社會的各個方面，僅例舉：（1）為了提高公務人員的素質，完善公務人員的制度、修改和完善了《公務人員職程制度》。（2）為了建立責任政府和責任制度，提高公共行政工作的效率和依法行政，修改和完善了《領導及主管人員通則的基本規定》。（3）注重民生和經濟。應對金融海嘯，注重解決民生問題。如，為解決學生學習上的經濟負擔，提出《書簿津貼制度》；為低下層居民提供廉價住房，推出《社會房屋的分配、租賃及管理》；為中下層居民購房提供經濟擔保和補貼，推出《訂定自置居所信用擔保計劃》、《訂定自置居所貸款利息補貼制度》；為解決居民醫病困難，推出《訂定醫療補貼計劃》；為分享澳門經濟發展的成果，推出《訂定2009年度現金分享計劃的安排》。09-依法治澳與法律完善_駱偉健.（843-852）.indd8452010/2/54:52:55PM

846（4）應對金融海嘯，注重解決經濟問題，為中小企業發展提供幫助。如，《關於企業融資貸款利息補貼制度》、《中小企業援助計畫制度》、《中小企業信用保證計畫制度》。兩次修改了《商法典》，為規範博彩業的健康發展，制定了《修改第6/2002號行政法規關於博彩中介人的傭金或其他報酬的支付的規定》、《勞動關係法》，《外地僱員法》。（三）法律改革的計劃和組織特區政府制定了《澳門特別行政區2007—2009年度公共行政改革路線圖》，為法律改革訂定了基本的規劃。2005年3月，經行政長官批示，政府專門設立了法律改革辦公室，負責對重大法典、主要法律制度及其它重要法規的檢討，行使法規草擬中央機制的職能。政府還設立了法律改革諮詢委員會。所以，澳門法律改革：有成績，有挑戰，有改善空間。三、正確認識澳門特區十年法律發展需要尋求社會共識，面對挑戰（一）社會意見分歧1.法律語言問題一種意見認為，應該加強中文在立法和司法領域中的使用，才能有效進行法律改革，目前過分強調雙語立法，中文沒有完全使用是法律改革滯後的一個原因。一方面，反映法律人才培養不足，另一方面，每年在澳門和國內外學成歸來的本地法律人才為數不少，卻無法進入法律或司法界，推動澳門法律法規的修訂，其主要原因是因不懂葡語被排除在外。09-依法治澳與法律完善_駱偉健.（843-852）.indd8462010/2/54:52:55PM

847所以，法律專業和職業准入的語言標準不改變，上述問題無法解決。澳門絕大多數是中國人，中文是社會上主要使用的語言，為甚麼在法律領域卻相反呢？他們以社會正當性為訴求基礎，要求改變這種現狀。另一種意見認為，應該加強中葡雙語，通過培養雙語人才解決法律改革需要的人才。因為澳門原有法律源於葡國，過去法律及司法判決以葡文為主，不能一下改變，應該採用務實態度，在現有實際條件基礎上考慮操作性。2.法律基本不變的問題一種意見認為，澳門基本法所說的原有法律不變，是指澳門原有的整個法律制度模式不變，基本法律原則不變，但絕不意味著原有的具體法律不改不變。將法律基本不變等同於法律不改，法律改革等同於改變法律制度，是對原有法律不變的曲解。這種意見同時指出，把社會政策追求的良好目的、社會的需求放在次於法律推理的位置上的認識也是錯誤的。法律應該服務於社會，不是社會屈從於滯後的法律。另一種意見認為，如果對法律進行過多的改變，實際上是改變了法律基本不變的原則。所以，主張對法律改革應該審慎。而且，社會上出現的一些問題，未必是法律本身的問題，有些是屬於執行法律的問題，無需通過法律改革來解決。3.政府與民間對法律改革的內容、輕重緩急的順序認識上有偏差澳門社會近年來的急速發展，尤其是旅遊博彩業的迅猛增長，帶來了人力資源的緊張，交通壓力的增大，房屋價格的上漲，日用消費品漲價，土地資源的緊缺，社會財富分配的不均，貪污腐敗的滋生，導致公共財政支出浪費，公共工程批給的漏洞等問題，居民希望能夠及時加以解決。09-依法治澳與法律完善_駱偉健.（843-852）.indd8472010/2/54:52:55PM

848他們關注法律改革的專案是，完善土地批給制度，建立公開公平進行公共工程招標制度，杜絕利益輸送。完善社會房屋和經濟房屋制度，解決居者有其屋。完善勞工方面法律，保障本地工人就業。完善文物保護法規，維護澳門世界歷史文化遺產。完善博彩業法規，促進經濟適度多元發展，兼顧中小企業的生存。完善城市發展規劃的法規，保障澳門有序、可持續地發展。完善公共行政和公務人員制度，提高行政和公務人員的效率。4.法律改革的方法和機制問題對於法律改革的計劃，一種意見認為，法律改革沒有總體規劃，造成了不能系統配套，主張先規劃，再改革。但另有意見認為，一條一條的改還是整部的改應該慎重選擇。主張成熟一個改一個，否則動輒全盤修改，拖延時間，令法改進度慢如蝸牛，使問題更形棘手。對於法律改革的組織，比較一致意見認為，目前法律改革的中央機制不靈，法律改革辦公室沒有起到統一規劃和協調的作用，應該突破各司分管的瓶頸，真正實現中央統籌。（二）社會需要反思上述意見分歧背後的原因涉及了兩個基本問題的不同看法，澳門社會需要深刻反思。1.法律改革的社會要求與法律內在穩定的關係要求進行法律改革的訴求，主要是從社會需要出發，社會出現問題是法律滯後的結果，所以，唯有改革法律才能解決困境。但是，要求謹慎進行法律改革的意見，主要是以法律有自身的發展規律，不能將法律與社會需要的關係簡單化為前者被動消極適應後者，法律應該有相對的穩定性。當兩種觀點交合時，如果過分強調其中一方面，忽視另一方面，矛盾不可避免。法律的穩定和法律的發展是一對矛盾，是通過不斷博弈解決的。所以，重要的在於兩者的平衡，兼顧他們之間的要求，這是澳門法律改革過程中，社會需要反思的。09-依法治澳與法律完善_駱偉健.（843-852）.indd8482010/2/54:52:56PM

8492.法律改革的政治決定與法律自身特性的關係法律改革必然涉及權利和義務的重新分配，也就會觸及不同的利益。從這個意義上說，法律改革需要政治決策。但是，法律改革除了涉及利益之外，也確實存在與政治無關，而受法律自身規律的約束，如法律之間的協調性、系統性、完整性。所以，不能簡單地用政治解決的方法來處理法律的改革，將法律改革遇到的困難一概認為是既得利益阻撓。否則，只會增加阻力，而不是動力。同樣的也不能將提出法律改革要求視為等於推翻原有或已有的法律體系而加以反對。應該具體分析法律改革中出現的不同意見，是利益的問題？還是法律自身的問題？實事求是地進行分析，針對不同性質的問題，提出對應的措施。四、澳門法律改革的發展需要樹立信心，總結經驗，穩妥推進（一）樹立信心法律改革有廣泛的社會共識，將不斷深化，無論是政府還是社會大眾對法律的穩定和發展有基本的共同看法。在歷次政府的施政工作報告中，政府均提到要進行完善法律的工作，也提出了法律修改的工作計劃。而社會大眾對政府的法律改革工作不僅積極支援，而且寄予希望，兩者的目標是一致。居民有不斷的要求，政府有堅持改革的決心。正因為有了這個共同的基礎，今後的法律改革將不斷地深化下去。（二）總結經驗法律改革經驗的結累，有利於法律改革的順利進行。經過前幾年的立法實踐，政府在草擬法律方面有了進步，立法技術水準有了提升，在法律草案諮詢意見方面，也在不斷改進，形式多樣，有通過網路和報紙上徵求意見，有定點向社團徵求意見，也有不定向的邀請社會人士發表意見，有採用立法原則文本徵求意見，也有具體法案文本09-依法治澳與法律完善_駱偉健.（843-852）.indd8492010/2/54:52:56PM

850徵求意見，以及以通俗的小冊子與學術研討會結合等方式，吸引居民和學者關注法案的完善。（三）穩妥推進1.制定高官問責制的法律規範2009年10月1日澳門行政長官何厚鏵表示，行政長官及主要官員“過冷河”制度的法案將近完成，將在適當時候交立法會審議，保證包括行政長官在內的主要官員都受規範，絕對沒有不受管制的空間。第三任行政長官崔世安在答記者提問時也明確表示，將整個施政方面向中央作了報告，包括了革新政治、體制等方面，比如加強高官問責制度。高官問責的法律出臺勢在必行，它將規範主要官員既對中央負責，也對特區負責，保證主要官員嚴格依法行政，按照公正原則，恪盡職守，堅守廉潔，誠實無私，提高行政效能和工作效率。對違法行為和過錯行為，追究相應責任。2.修改土地和公共工程批給制度的法律為了改進現行《土地法》存在的漏洞，杜絕不當利益交換，合理使用土地，立法會成立了土地和公共工程批給臨時委員會，就相關工作進行了分析檢討，提出了完善的建議。澳門特區政府去年初成立了檢討及修訂《土地法》工作小組，並提出諮詢文本，內容包括批地方式、批地面積、批地期限、修改批地用途、批地的轉讓、溢價金的訂定方法、批地程序、監察履行批地合同的機制等八大方向的修改建議。所以，修改土地法不僅是社會的共識，有迫切性，而且也具備了完成修改的一定條件。3.完善民生經濟司法領域的法律（1）司法訴訟制度社會普遍認為司法效率不高，最突出的表現為案件積壓，排期過長提出批評，因而，提高效率是當務之急。以提高效率為內容的改革09-依法治澳與法律完善_駱偉健.（843-852）.indd8502010/2/54:52:56PM

851涉及多方面的調整，重點應該放在修改不合時宜的訴訟制度中的某些規定，簡化訴訟程序，尤其增加非訴訟的解決機制。部分修改司法組織綱要法的規定，調整法院法庭的設置，通過合理的分工，解決不協調的問題。（2）民生、經濟和社會發展的法律社會對這些領域的法律修訂遲遲未見蹤影，意見比較集中。已經列入法律改革計劃而沒有完成的項目，應該繼續進行，如，健全與社會保障、援助金發放及私人退休金相關制度的法律，樓花買賣登記制度法律，規範社會房屋和經濟房屋的法律，房地產和博彩業運作法律等需要抓緊制定和修改。4.推進原有法律適應化的工作1999年10月31日，全國人民代表大會常務委員會通過了《關於中華人民共和國澳門特別行政區基本法第一百四十五條處理澳門原有法律的決定》，該決定第五條規定，採用為澳門特別行政區法律的澳門原有法律，自1999年12月20日起，在適用時，應作出必要的變更、適應、限制或例外，以符合中華人民共和國對澳門恢復行使主權後澳門的地位和澳門基本法的有關規定。一直以來，澳門社會希望政府能夠盡早完成澳門原有法律的適應化工作，完整地出版澳門法律彙編。經過多年的準備和清理，明年內，預計政府將取得階段性的成果，提出適應化的具體建議，將與立法會溝通配合，最終完成法律適應化的工作並出版澳門法律的彙編。5.調整法律改革的組織結構社會普遍認為，法律改革的統籌與法律的草擬應該有所區別。法律改革的統籌應該高度集中，由一個機關負責，統籌法律改革的規劃，執行、監督，避免各自為政，影響法律改革的進程和品質。但是，統籌部門不包辦所有法案的草擬。法案草擬根據職能部門的分工，可以分散在不同的部門進行，但要在規定的時間，有計劃的完成。因此，社會認同加強法律改革辦公室的統籌職能，同時希望發揮09-依法治澳與法律完善_駱偉健.（843-852）.indd8512010/2/54:52:56PM

852各職能部門比較瞭解情況，提出修改意見的作用，嘗試將兩者較好地結合，使法律改革事半功倍。6.加強法律人員的培養法律改革離不開法律人才，應該關注如何發揮在政府部門工作的幾百名法律專業畢業的人員參與法律改革的問題，只有讓他們適度地參與，通過實踐，提升能力，積累經驗，逐步形成一個法律實務型的團隊。為了達到這個目標，不妨可以採取兩步走。在法律制定和修改的研究、準備的階段，可以採取分包的方法，吸收政府部門法律人員，根據他們的專長，組成不同的團隊負責提供研究的意見，供以後草擬法律參考。當進入實質草擬階段，採取相對集中的方法，由專門的許可權部門或法律統籌部門的法律人員負責，保障法律修改的統一性。這樣既鍛煉人才，又不影響法律草擬的品質，是可嘗試的一個方法。09-依法治澳與法律完善_駱偉健.（843-852）.indd8522010/2/54:52:56PM

853《行政》第二十二卷，總第八十六期，2009No.4，853—857*本文於2009年11月14日在澳門公務員團體慶祝建國六十周年和澳門特區成立十周年“澳門特區十年．依法施政回顧及展望”專題研討會上發言續談澳門特別行政區公務人員應具備的基本素質*郭淑華澳門公務華員職工會五年前在相關的研討會上，本人曾就上述題目發表講話，在講話最後總結部份，本人建議三個方面：（一）在特區政府方面、（二）在公務員團體方面、（三）在公務人員自身方面，來提升澳門特區公務員的素質，現在讓我們一起檢視有關方面的進展如何。一、在特區政府方面（一）應進一步強化公共行政觀察站的角色和功能，加強公共行政改革的規劃性，使成為一個專責的委員會兼具政策諮詢和政策研究的機構，要求在指定時限內提出公共行政專題改革報告，為完善公共行政出謀獻策，從而加快公共行政的改革步伐。但有關觀察站已經取消，由2007年成立的公共行政改革諮詢委員會取代。有關委員會從名稱上看，對公共行政改革方面，應該比公共行政觀察站更貼切，但實質上，從成立至今，並未有看到有關該委員會一些公共行政改革言論，或者一些改革報告。此外從委員會名單上，未有發現任何公務員團體的代表，須知公共行政改革同公務員是分割不開的，市民的意見要重視，但公務員的意見亦不容忽視。因公共行政改革，推動及執行者就是全體的公務員，多諮詢公務員的意見，將有利改革順暢。而公務員團體正好是公務員的喉舌，政府與公務員溝通的橋樑，為何政府不好好利用公務員團體這個橋樑角色，讓公務員團體的代表進入委員會發表意見。這對公共行政改革應是有利而無害的。（二）穩步推進公職法律改革。在基本法第一百條中規定，在保持澳門原有關於公務人員的錄用、紀律、提升和正常晉升制度基本不10-公務華員_公務員基本素質.（853-858）.indd8532010/2/54:53:33PM

854變的同時，明確提出要根據澳門的發展加以改進。因此，應遵循公開競爭、權責明確、法制管理等原則和精神，從入職錄用、薪酬福利等方面進行制度改革，完善公務員制度。在推進公職法律改革這一方面，今年特區政府修訂了《公務人員職程制度》，雖然有關制度仍有不完善的地方，但比較1989年建立的職程制度，確實提高了公務人員的晉升機會及使其職業生涯有更佳的前景。在回歸十年內算是公共行政改革一項重要的舉措。這個改革無疑在一定程度上，對公務員起着積極及鼓勵作用。而沿用接近20年的福利制度，已諮詢了一段時間，而有關修改詳情，今年仍未落實。我相信每個公務人員都期望在新任特首上任後，盡快落實與全團公務人員惜惜相關的福利制度。因有關福利制度已無法回應社會的發展需要，我相信穩定的公務員隊伍背後，與政府能提供好的福利制度不無關係。好的薪酬福利制度不但可留著人才，亦可吸引社會上不同的範疇的人才加入特區政府。人才是特區政府重要的財富。（三）創新公務人員管理機制。應盡快建立起統籌公務人員招聘、選任、調動、培訓的職能部門，強化人事管理的系統性，前瞻性和規劃性，優化公務人員成長環境，不斷增強公務人員隊伍的活力。關於統籌公務人員招聘、選任、調動、強化人事管理的系統性、增強公務人員隊伍的活力這幾方面。特區成立至今，快將十年，但一直都只聞改革聲，但尚未見有關方面的計劃出台。（四）強化培訓工作。培訓是公務人員隊伍建設的基礎性工作，是提高公務人員能力和素質重要途徑。培訓工作應根據澳門特區所處的新的歷史方位和公務人員承擔的新的歷史使命的要求，著力提高公務人員的愛國愛澳意識、學習創新能力、依法行政能力、公共服務能力，不斷增強公務人員的思想素質、道德素質、知識素質、補力素質和心理素質，以適應新時代任務的需要。從回歸至今，特區政府確實推出很多公務員的培訓課程，從領導及主管人員到中層公務員，前線人員及各職級公務人員幾乎都獲得培10-公務華員_公務員基本素質.（853-858）.indd8542010/2/54:53:33PM

855訓機會，全方位的培訓，理應整體公務人員的素質都有所提升。但我們試從愛國愛澳意識、學習創新能力及道德素質這三方面進行檢視。不難發現仍有公務員對國家的觀念不強，對愛澳意識薄弱；眼見很多公務員同事仍因循守舊，並抱着多做多錯，唔做唔錯的觀念，盡量逃避承擔責任，更不用談甚麼創新能力；而具備良好道德修養的公務員對澳門社會是十分重要。是特區政府沒有一套完整的培訓機制來提升他們有關方面的素質，還是有關的政策制度沒有讓他們發揮的空間。雖知有良好道德修養的公務員將助特區政府依法施政，構建和諧社會。但這方面的培訓則不多見。要澳門公務員成為一支有效率及廉潔的隊伍，適時、恰當的培訓是必須及持續的。俗語云：十年樹木，百年樹人。希望特區政府能制定一套完善的培訓機制，培養現在及未來特區政府的接班人。（五）進一步完善對公務人員的素質要求。現行的《澳門公共行政工作人員通則》第279條規定了澳門公務人員應遵守的義務有：無私、熱心、服從、忠誠、保密、有禮、勤謹、守時、不從事不得兼任之活動等。這些守則成型於上世紀八十年代末，為澳門公務人員基本素質的重要體現。然而，隨著澳門已回歸祖國、特區實行“一國兩制、澳人治澳”高度自治的方針政策，澳門特區公務人員應具備的基本素質必須與時俱進，才能符合新時代的歷史需要。關於公務人員應遵守的義務及應具備的基本素質必須與時俱進這兩方面，建議特區政府可通過舉辦活動或安排一些工作坊，讓公務人員加深認識其應遵守的義務，以及如何與時俱進。有關方面或可考慮與公務員團體攜手合作，相信推動力度會較大。二、在公務員團體方面（一）公務員團體應該高舉愛國愛澳的旗幟，成為“一國兩制、澳人治澳”方針的積極實踐者和推動者。加強愛國主義教育和增強國家民族觀念、增進認識和了解祖國的發展形勢的活動，是公務員團體大有可為的會務。10-公務華員_公務員基本素質.（853-858）.indd8552010/2/54:53:33PM

856（二）支持特區依法施政，支持特區政府改革與維護公務員應有權益，兩者並不矛盾。問題是如何正確處理好改革、發展和穩定的關係。（三）公務員團體不僅要在公務員與政府之間起橋樑作用，充分反映公務員的合理建議和訴求，依法維護會員的合理權益；同時，更應該為公務員與社會其他階層架起溝通橋樑，推動會員參與社會、服務社群，發揮好社團聯繫社會的作用。（四）必須倡導一種從大局出發、用發展的眼光去對待改變的思維方式。推動會員加強學習，不斷更新觀念，與時俱進，致力推動廣大公務員團結奮進，更好地服務澳門特區。五年過去，大家都有目共睹，有部分公務員團體都能履行其職責，不但在公務員與政府之間起橋樑作用，亦充分反映公務員的合理建議和訴求，依法維護的公務員合理權益。同時對加強愛國主義教育和增強國家民族觀念、增進認識和了解祖國的發展形勢等方面都做了大量的工作。包括今年二十四個公務員團體共同組織籌劃雙慶的系列活動：包括國情教育及報告會、圖片展、公僕與你嘉年華活動、為慶祝國慶及回歸的大型聯歡餐會，以及研討會等。本人作為公務員團體的一個負責人，有以下一點看法，公務員團體之間應進一步加強溝通，加強聯繫，適時將一些公務員同事的意見及問題反映，及經各公務員團體分析研究後，大家都能出謀獻策，我相信所提交予特區政府的意見，將有助公共行政進一步完善。三、在公務人員自身方面（一）持之以恆，勤力學習。我們身處在一個改革和發展的時代，學習應成為每一位公務員的自覺行動，增強學習的針對性和實效性。我們要樹立終生學習的觀念，根據自己的知識結構和工作需要，從理論和實踐兩個方面不斷積累知識和經驗，向書本、向實踐學，向他人學。我們要養成終生學習習慣，只有不斷學習，長期積累，才能打好深厚的功底，積累良好的素質，才能在工作中擔當重任。10-公務華員_公務員基本素質.（853-858）.indd8562010/2/54:53:33PM

857（二）加強個人修養，不斷超越自我，加強個人修養是提高素質和能力的一條重要途徑。我們要堅持自省，經常在繁忙的工作之餘冷靜地思考，辯證地看待自己的長與短、得與失、成與敗，就能多一點謙虛，少一點盛氣。我們要注意加強個人修養，養成良好的職業道德和行為規模。（三）勤於實踐，樂於奉獻。實踐出真知，在實踐中刻苦鍛鍊是提升自身素質和增長才幹的根本途徑和必由之路。實踐鍛鍊，貴在自覺，貴在高標準，嚴要求，貴在主觀上不斷努力、不斷總結經驗和教訓、不斷自我提高。“一國兩制”是一項全新的偉大事業，需要特區政府和廣大澳門市民共同實踐和探索。我們必須明確肩負的歷史重任，積極投身到“一國兩制”的偉大實踐，在不同的崗位上服務市民、服務社會，為成功實踐“一國兩制”為創造澳門加美好的明天和中華民族的偉大復興奉獻出聰明才智。從第一點持之以恆，勤力學習來看，很多公務人員絕對能做到。而且澳門公務人員真的非常好學，我相信不論在你或我的身邊，總有一些公務員同事在不停自我增值，有修讀外語的、修讀某些專業的學士課程、碩士課程，甚至博士課程都有。回歸接近十年，從沒有學士學位到擁有學士學位的公務員真的不少。這正好說明澳門公務人員是好學及上進。澳門特區政府擁有一班好學、上進的公務人員是可喜的事。建議特區政府應在沿有的獎勵計劃中增加獎勵項目，並為這一班好學、上進的公務人員度身訂造一套能提升他們素質的有效培訓機制及一些鼓勵措施，鼓勵公務人員多修讀對其自身工作有幫助的課程。10-公務華員_公務員基本素質.（853-858）.indd8572010/2/54:53:33PM

85810-公務華員_公務員基本素質.（853-858）.indd8582010/2/54:53:33PM

859《行政》第二十二卷，總第八十六期，2009No.4，859—861*本文於2009年11月14日在澳門公務員團體慶祝建國六十周年和澳門特區成立十周年“澳門特區十年•依法施政回顧及展望”專題研討會上發言　澳門特區十年來政府管治理念與素質的提升*林韻妮澳門女公務員協會澳門女公務員協會於1999年11月成立，可以說，十年來與特區政府一起成長，與特區一起經歷了十年的開拓歲月，目睹了特區十年的巨大變化。回顧澳門特別行政區成立的十年，全體市民在特區政府的帶領下，在祖國的強力支持下，不斷開拓和奮鬥，短短的十年間，各方面都取得了令人矚目的成績。對公務員來說，感受最深的莫過於政府管治理念的改善和公務員素質的全面提升。1999年澳門回歸祖國，作為“澳人治澳”的重要體現，在特區政府成立不久，就明確提出了“以人為本”的管治理念。因為澳門人自己已經當家作主，政府的主要作用是作為維護社會發展的秩序、為市民創造發展的空間和條件、帶領市民建造美好的明天、為市民提供優質服務的公共實體。這種理念的體現，就是以澳門人的需要為政府的工作目標，以建設繁榮美好的澳門為政府的重任。服務市民作為政府管治理念的提出，是“以人為本”與時俱進的時代內涵之所在。在“以人為本”理念的指導下，特區政府在成立初期就推出了一系列的便民措施，包括：一站式服務、分區服務站、民政總署綜合服務中心等，公共服務形態由單向被動轉為雙向主動，著重提供更為細緻貼心的個人化服務種類，例如在換領智能式身份證工作上推出了電話及網上預約，主動派員到社團、機構、學校及老人院等集中辦證，警察為證人和被害人錄取口供可以按其方便的時間進行，等等。其中僅“一站式服務”就有14個部門共推出了32項，包括：不動產買賣，飲食及飲料場所一站式發牌程序，投資者服務廳一站式服務，駕駛執照續期的體檢服務，低層樓宇共同設施維修臨時資助計劃，等等，特11-女公務員_管治理念與素質的提升（859-862）.indd8592010/2/54:54:09PM

860別是民政總署綜合服務中心把民署30多個辦公地點的108項對外服務項目，集中在同一地點辦理，成為跨部門的“一站式服務”及分區社區服務。除了“一站式服務”之外，為了讓公眾服務更加便利以及適應社會發展，政府引入了新科技推廣電子公眾服務，至今已推出查屋紙、繳交罰款、報讀高等課程、運動易、選民登記等網上服務，以及提供共606份電子表格讓市民下載。此外，2005年推出政府入口網站，為市民提供不同需要的信息和服務。特區政府在成立初期，就鼓勵各部門不斷追求進步，積極引入科學化及先進的國際管理模式以確保向市民提供優質的服務。2001年開始，政府引入ISO品質管理國際認證，經過不斷的努力，目前已有10個部門共63個附屬單位成功考取ISO品質管理國際認證，有效提升了公務人員的責任意識、工作效率和服務質量，顯示了特區政府在行政管理上已逐步邁向國際水平。與此同時，特區政府所有提供對外服務的部門都推行“服務承諾計劃”，持續控制服務質素，提升行政效率，務求達致市民的要求。“服務承諾計劃”推行至今，已有43個部門獲得“公共服務評審委員會”完成認可評審，其中包括424項對外服務，涉及761項服務質量指標。在提供眾多便民服務項目的同時，特區政府還十分注意服務素質的提升，例如自2001年開始，特區政府與鄰近國家或地區合辦各級公務員培訓課程，由高級至初級公務員均需進行系統培訓，以提升公務員素質著手，從根本上改善政府的服務和管治水平。與此同時，特區政府還注意到公務人員服務態度對服務質素的直接影響。因此，特區政府重點改善公務人員的服務意識，發揮“公僕精神”，除了要求接聽電話的人員要主動表明身份資料外，還要求必須佩帶工作證，以提高公務人員對市民的責任感，並藉此建立親切互動的關係。另外，特區政府要求各部門指定人員負責優化行政程序，對市民提出的建議、投訴和異議的處理，都進行分析及提交報告，從實際工作上重視市民的意見，帶動公眾服務向人性化及科學化方向發展。11-女公務員_管治理念與素質的提升（859-862）.indd8602010/2/54:54:09PM

861澳門回歸初期，特區政府推行“市民滿意度調查”，至目前已有45個部門加入，結合其他服務調查，形成了較具規模及系統化的服務評估機制。無可否認，目前澳門特區政府的多項工作乃有不少改善的空間，與世界先進地區的標準和市民的期望仍有一定的距離。但十年的進步、十年所取得的成績的確是有目共睹的，也是不容抹煞的。十年，對於一個地區、一個初成立的政府，可以說是幼嫩的，但在澳門，卻已經邁出了堅實的步伐，已經為未來奠定了穩固的基礎，相信在第三屆特區政府的帶領下，憑著全體市民的不懈努力，澳門的明天一定會更加美好。11-女公務員_管治理念與素質的提升（859-862）.indd8612010/2/54:54:09PM

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863《行政》第二十二卷，總第八十六期，2009No.4，863—866*本文於2009年11月14日在澳門公務員團體慶祝建國六十周年和澳門特區成立十周年“澳門特區十年．依法施政回顧及展望”專題研討會上發言關於加強行政監督、重建預先監察機制的思考*惠程勇澳門公共行政管理學會在澳門回歸將近十周年之際，回顧澳門公共行政的建設和發展，思考、探討和總結其中成就、經驗、教訓，對進一步改革和持續完善，具有現實的意義。本人想借機談一下關於加強行政監督、重建預先監察機制的思考。行政監督是行政管理的基本職能之一，是公共行政管理體系的一個重要組成部分。行政監督在國家、地區政治活動和公共行政管理中起著重要作用，它通過監督主體對行政機關及其工作人員是否依法行政作出監督，目的在於制止利用公共權力謀取私利的行為，及時糾正偏差和失誤，防止官僚主義、貪污腐敗等，保証公共行政管理活動嚴格依法行事，確保政府施政目標的實現。而行政監督主要在以下幾個方面起到作用：預先監察。主要是對決策、公共工程、行政合同等進行預先監察，避免錯誤決策或決定形成及付諸實施；防止行政失誤或行政偏差；事中控制。主要是制止錯誤決策及決定的實施、確保行政執行的正確方向，確保行政行為的合法性和合理性；事後補救。通過揭露行政管理中存在的各種問題及審查行政行為的合法性、正當性對各種行政過失進行補救。經常促進。通過經常監督、促使行政機關不斷完善各自的行政管理。12-公共行政管理_關於加強行政監管.（863-866）.indd8632010/2/54:54:48PM

864在澳門現行的行政主導體制內，行政監督不僅包括來自行政機關內部的檢察機關，審計機關、廉政公署，也包括立法會、司法機關、社會團體、民間及傳媒輿論等對行政機關的外部監督。在多元主體的監督下，行政監督涵蓋的範圍可以說是比較廣泛的。但行政監督機制的運行是否得到充分的保障呢？讓我們回顧一下歐案的發生。大量違規的事項及與之有關的權限部門運作、程序等問題被揭發出來，可謂觸目驚心！人們不禁要問，這裡除了人的因素，制度特別是行政監督制度是否有效呢？有否重新檢討的必要？！大家可曾記得二個月前，前立法會主席曹其真大聲疾呼，有需要强化立法會監察力度。特別是立法機關按基本法規定，充分行使對行政機關的財政監督權，並强調對行政主導的體制更要强調監督功能。在回歸前，行政監督還包括審計法院透過對公共工程和合同的批閱，對行政機關行使司法監督。根據法律第9/1999號司法組織綱要法，原來的審計法院被撤消，按基本法規定成立了審計署。現在讓我們重温一下當時的審計法院功能和運作及其職能和權限是如何作出轉變。按原法律第112/91號第十條“審計法院”第一款“審計法院在澳門法律程序範圍內，有審判權及財政控制權力。此審判權其中一個表現在於：（第四款a項）有權限審定應否給予在預先監察程序內之批閱。”因此，又按法令第18/92/M號原審計法院組織法內第八條“預先監察及賬目審定”：一、預先監察透過應否給予批閱而行使、其目的在於審查須受預先監察之政府的行為或合同是否與現行法律相符合，並審查有關負擔是否與適當之預算款項相符合。二、須受預先監察之行為及合同及法律所訂定者。三、賬目審定指在審議收入徵收之合法性，及所承擔、許可與支付等之開支合法性；如屬合同，則審議合同條件是否在其訂立時為最有利者。12-公共行政管理_關於加強行政監管.（863-866）.indd8642010/2/54:54:48PM

865審計法院按第一項、第二項規定作預先監察。這裡所指的預先監察之批閱，除了有關工程之合同外，其中亦包括了由澳門公共行政工作人員通則第三十八條所指之對行為及合同的“批閱”。而這些行為和合同包括了對公職人員的委任，有關各類勞務合同的訂定等等。按第三項作賬目審定。換言之，公務員招聘及政府公共工程合同均需經審計法院預先審核，如遇違規的情況，審計法院可以行使否決權。在審計法院被撤消後，按基本法成立了審計署，其主要職責是：一、審計署對澳門特別行政區政府預算執行情況進行審計監督，對澳門特別行政區總帳目撰寫審計報告。二、審計署對審計對象的預算執行情況和決算，以及預算外資金的管理和使用情況，諸如資產、負債、損益及其帳目，財政收支和財務收支，所有公帑是否均按照恰當權限發放及支付，作審計監督。三、審計署對審計對象進行"衡工量值式"的審計監督，即對其在履行職務時所達到的節省程度、效率和效益進行審查。兩者比較，可以發現，審計法院向審計署的職能轉變最大的不同，表現在以下兩方面：一、不再存在法律秩序範圍內的司法審判權和財政控制權，尤其由對帳目的審定。二、不再存在對行為及合同的預先監察程序內的“批閱”。這裏暫且不論第一點。但第二點所指的對行為及合同的預先監察之職能，亦並非由審計署或其他相關的機構來執行或擔當。由於審計署沒有預先監察功能，對公務員招聘及公共工程招標等一旦發生違規狀況，審計署無法做到防微杜漸、防患於未然。審計署基本上行使的是事後監督的功能，其實際上是一種補救機制，而且屬於行政勸喻、建議等，其“強制性"和"權威性"有待加強。此外，行政監督中的事中控制也無法得以發揮。從健全法制建設的角度來考慮，有效的行政監督機制還是必要的，這從澳門這幾年公共行政的實踐及發生的有關事件亦証明這一12-公共行政管理_關於加強行政監管.（863-866）.indd8652010/2/54:54:48PM

866點。對行政行為、合同合法性及對程序正當性作預先監察，是確保政府依法施政的重要環節。故本人意見：——應該建立對行政行為、公共工程和合同預先監察的機制；——可以考慮將預先監察之職能選擇由行政架構內有關機構來執行；例如可以考慮將公務員招聘由主管公務員事務的部門來作預先審核；審計署則可執行公共工程和合同預先審核的職能。行政監督是公共行政管理體制改革和創新中的一個重要環節，是保障行政機關依法行政、公正行政、科學行政的必然要求。而預先監察是一個完善、健全的行政監督機制不可分割的重要組成部分。12-公共行政管理_關於加強行政監管.（863-866）.indd8662010/2/54:54:48PM

867《行政》第二十二卷，總第八十六期，2009No.4，867—874*本文於2009年11月14日在澳門公務員團體慶祝建國六十周年和澳門特區成立十周年“澳門特區十年．依法施政回顧及展望”專題研討會上發言過去十年來澳門特區政府的人力資源培訓工作*黃泳儀澳門法學協進會澳門特區自成立以來，在“一國兩制”和《基本法》的指導下，社會的經濟和政治一直平穩向前發展，將回歸前的經濟不景、失業率高企、治安等問題，透過固本培元、紓解民困措施，加強保安秩序，適度開放博彩業，引進外資、促進經濟的發展等施政措施而使到問題得到明顯的改善。另外，公共部門的行政改革也逐步得到落實，從提高行政效率、提出服務承諾、品質管理、一站式服務等便民措施以及提倡公僕精神，扭轉過去公務員文化的官本位思想逐漸轉化為民本位思想，並舉行多種培訓活動，使公共行政人力資源得到提升和鞏固。如果說現任行政長官何厚鏵上任時面對的是澳門“一國兩制”的開篇之作，那麼第三任行政長官崔世安要開始的任期就是承前啓後的鞏固發展“傳承創新，共建和諧”，看來同樣也需要有大量的勇氣和魄力。根據民意調查有58.2%的受訪者把教育和人力資源政策選為下屆政府要着重處理的問題，發達國家與發展中國家相異之處，為人才之差距，人力資本是發達國家最重要、最基礎的要素，有人才，然後才有科技、經濟的差異，發達國家對人才的培養更是作為一國之本。新一屆政府將貫徹以民為本，提升澳人的綜合素質為施政理念。要提升澳人的綜合素質，人才的培訓最為關鍵，其中公務人員的培訓尤為重要，一方面可以提高政府官員的決策能力和實施政策的能力，另一方面更加強以民為本。只有公務人員不斷加強培訓，提高服務質量，以民為本，與時俱進，發揚公僕精神，才能有效地貫徹行政長官的施政理念以及配合社會的整體發展需要。在過去十年，特區政府在人事制度改革方面作出大量改善，如推出新的評核制度和公積金制度。在人員招聘、晉升和職程方面也啟動13-法學協會_過去十年來政府（867-874）.indd8672010/2/55:08:08PM

868了改革，人員培訓方面提出加強“行政倫理道德教育”、加強“以人為本，為民服務，勇於承擔”的公僕精神培訓，並開展“強化政策制定，決策能力及行政管理”的理念。而這一切都必須有賴於建立一套強而有力的教育與培訓制度，更新觀念、開拓眼界，提高技能。通過教育培訓，造就一支具有現代及國際視野的公務員團隊，公務員的培訓還能促進對政府和其他公共管理部門的基本職能，運行機制以及人事制度等方面的研究，從而推動政權改革的深化和行政管理的效益。《澳門特別行政區基本法》第100條概括地訂定公務人員制度的一般原則，如對公務人員的分類、考核、錄用、任用、紀律、晉升、獎懲以及培訓等制度予以保留，但可在保持原有制度基本原則不變的情況，按照社會發展的需要予以改進和完善。因此，現行有效規範公務人員制度的法律，除了部分公務人員因屬特別職程受相關的專有法律規範外，大多數公務人員都受《澳門公共行政工作人員通則》(第87/89/M號法令）、《澳門公共行政工作人員職程》（第86/89/M號法令）以及《澳門領導及主管人員通則》（第85/89/M號法令）等規範。1990年6月11日頒佈之第26/90/M號法令，制訂了對公職人員之培訓制度，然而、這些培訓制度的規定卻未能更有效地實行公務人員培訓，以致法令空洞，難免讓人有紙上談兵之疑。公務員培訓是行政當局根據經濟、社會發展的需要，按照職位的各異，有計劃、有組織地展開旨在提高公務員質素的一種訓練活動。透過這人力資源的培訓使公務員團隊的素質有所提高，那無疑對執行整體施政政策有莫大效益，本文將以培訓之含義、原則及方式等三方面展開探討，讓現有之制度更深化。一、公務員培訓應包括以下三方面的含義：應包括以下三方面：（一）培訓是依據經濟和社會發展的需要及公務員任職和工作的要求：澳門回歸前，政府中高級職位多是由葡人或土生葡人所擔任，當時的政府是不太重視公職人員的培訓與教育，使本應在過渡期內解決13-法學協會_過去十年來政府（867-874）.indd8682010/2/55:08:08PM

869的公職人員的工作跟進問題缺乏重視；因此，在回歸後政府的行政管理工作難免會困難重重，公眾也曾對政府的管治能力存有許多疑慮。為此，特區政府特別重視公職人員的培訓，通過各種形式鼓勵公職人員進行工餘學習，藉個人努力以提升自我價值，政府自身也注重對員工的學習教育，根據行政暨公職局開辦的培訓課程數目、課時及學員人數的演變來看，相對1999年，培訓課程數目增加了98%，學員人數增加了156.8%增加大約兩倍。2008年在特別培訓及專業技術培訓範疇方面比1999年學員人數都以倍數增加1。（二）培訓的內容包括專業知識、文化知識和操作技能：澳門公務員的培訓歷史雖說是從1986年開始，但早期培訓重於葡語的學習，培訓對象主要是領導、主管及高級技術員，而對大多數普通公職人員的培訓則為數較少，這一部分恰恰是很重要的，因為他們其實就是施政的執行者，這十年以來特區政府在推動公職人員之再學習不遺餘力，一直鼓勵員工自我增值、在職進修、以提升服務素質，培養公務員的主動積極的工作態度，加強主管及領導人員的訓練，提升他們的通才素質和決策能力。為配合行政改革，澳門公務員培訓策略還從公務員的職務職程及知識中着手，使公務培訓向“整體性、義務性和針對性”有序發展，其中有為主管和領導者開辦的管理課程，以強化管理技巧。此外、還為了配合特區政府的對外國際化而開展了一些外語和國際法等專項培訓課程。根據澳門特別行政區公共行政人力資源近十年的演變報告，資料截至2008年12月31日止，各類培訓的項目、課時、參加人數等方面之數據比較，都得到大幅提升。（三）培訓是一種有計劃、有組織的活動：澳門的國際化已令這個小城不可以獨立於一個地區或一個國家的發展。隨着人類進入二十一世紀後，世界經濟在全球化、資訊化、網路化、一體化推動下，進入一個前所未有的快速增長時期，對澳門來說，未來的發展首先要面臨與香港、廣東在內的大珠三角洲地區的競爭。與113-法學協會_過去十年來政府（867-874）.indd8692010/2/55:08:09PM

870其它國家和地區一樣，澳門未來發展也存在着隱憂，澳門未來的發展的出路在於全體市民要樹立並堅持終身學習、終身教育的觀念。而人員之培訓也要朝着適應現代化、國際化，和信息化向前推進，特區政府需要制定中、長期的培訓策略，也要有整體的規劃。一方面應根據經濟發展程度，社會現狀務實安排公職人員的培訓策略。另一方面也要合理預期未來發展的前景，以及社會的主流趨勢，使政策更具前瞻性。應當充分利用內地，尤其是珠三角洲地區，乃至於香港的高等院校或科研機構的優勢，有目的、有計劃、有步驟地選派一些人員到這些地區進修，同時加強澳門相關學校與內地或國際一些學校交流與合作，以最低成本獲得最大效益來開發澳門經濟社會發展所需要的人力資源。站於政府的立場來看，職業培訓這項工作，應是對相關法例、制度、組織架構等作出更新、完善來配合社會經濟發展的需要。而且要為公務員進行定期和針對性的培訓工作，只有對公務員不斷培訓，提升他們的創新能力和變革能力，政府才可不斷增強其實力及應變能力。回歸後特區政府在人員培訓上花很大的努力，接連安排高級官員赴新加坡和北京作培訓外，這幾年也陸續分批安排中、高級技術員到北京國家行政學院學習，並逐步引入強制培訓的概念。可是上述舉措多屬即興一，臨時式做法，未有形成一套衡常機制。根據外地經驗，公職人員培訓都是定期性、有既定規劃和終生制的，還有一個問題是，我們無法知道花了公帑讓公務員接受培訓的成效有多大，那麼多人接受了培訓，對他們的工作成效提升了多少個百分點？由始至終，我們都沒有設計出一個可量化的培訓指標，讓決策者能充分地掌握培訓的方向和進度。此外，保證公共服務素質的另一個做法是建立領導和主管級官員競爭上位制度，現有制度是履歷審查，這種選拔人才的方式已屬過時。所以，為了能完善澳門特區政府公共行政資源的儲備與開發，公務人員的培訓實為一個重要的本素，並建議可以從以下幾方面完善公務人員的培訓制度，以便更有效地實行公務人員培訓：13-法學協會_過去十年來政府（867-874）.indd8702010/2/55:08:09PM

871二、公務人員培訓的原則培訓是一種素質更新的機制，行政管理質量直接影響了這個機制的成效。因此、培訓除了要考慮配合基本法和相關法律規定外，還可以重點考慮下列原則。（一）需要培訓原則按照公務人員的職位要求，根據社會經濟發展需要而進行有計劃的培訓，通過培訓公務人員的素質有所提高，從而提升政府的行政效能。（二）學用一致原則要求公共部門對公務人員進行培訓時，所開設的培訓內容和方法等都以公務人員有所用為主，如針對不同部門或職責範疇的培訓，使之掌握新的知識、技能和能力配合社會和經濟發展的需要。（三）講求效果和質量原則要求重視培訓的效果和質量，防止培訓工作的形式主義。可考慮以下因素：制定明確的培訓計劃；按照培訓對象的實際需要，確定內容；確保培訓導師的質量；探索培訓的方法，運用現代技術使教學方法更加適當和有效；建立和完善培訓質量評估機制；按照基本法和公職法律的規定修訂及完善公務人員培訓的法律規章制度等。三、公務人員培訓的方式公務人員培訓方式法律制度化，除了個別的特別職程，如司法機關的司法輔助人員、各公證及登記局輔助人員、警務人員、消防人員和保安部隊軍事人員等有專門的特別法訂定相關培訓方式外，大多數行政部門人員的培訓都遵循現行的公職法律制度的規定，未能有系統地聯繫起來，回應將來更深層次的培訓的需要。因此，建議在按照《基本法》和現行公職法律關於培訓制度的一般原則規定下，修訂及13-法學協會_過去十年來政府（867-874）.indd8712010/2/55:08:09PM

872完善培訓制度，明確訂定公務人員培訓方式的法律制度，可訂定以下幾種培訓方式：（一）職前培訓職前培訓就是對新錄用的公務人員進行的培訓，目的就是讓將要入職的公務人員理解有關部門的目標、性質、職能、工作程序和方法，享有的權利和承擔的義務，了解工作內容、職責範圍和所需的技能，以便正式入職時有所準備。職前培訓可以有以下內容：——按照新錄用公務人員將要從事的工作部門的要求，對其原有知識結構進行補充和提高，以達到部門的工作需要。——此外，行政部門可考慮將新錄用的公務人員集中進行培訓，聘請具有公共行政管理經驗的教師任教，重新梳理原有的知識和工作經驗轉化為將要從事的工作上。——最後，在具有行政管理和專業實踐經驗豐富的公務人員的現場指導下，由新錄用公務人員從事一些實際的工作。（二）在職培訓在職培訓主要針對將要晉升領導或主管職務的公務人員，按照要求進行的培訓。這種培訓的目的在於將要晉升領導或主管職務的公務人員進行所需行政管理水平、組織領導能力和專業知識能力的培訓，為其勝任新的領導主管職務做好準備。擔任領導或主管的在職培訓可以屬於短期(一至兩星期)或長期(半年至一年)的“脫產”培訓方式，在培訓的過程中一定要通過標準評審，回任後需要對其工作或部門的管理運作有良好的改善作用。（三）專項職務培訓是指各公共部門按其部門的職能所需對本身公務人員從事相關專項工作而進行的培訓。目的是向公務人員提供所需知識和技能。13-法學協會_過去十年來政府（867-874）.indd8722010/2/55:08:09PM

873專項培訓的內容，可以因應各部門的具體職務的要求而定。通過專項培訓，使公務人員無論從知識層面，還是技能和能力層面都能夠勝任本職的工作。（四）知識培訓是為了提升在職公務人員知識水平為目的而進行的培訓。可以是法律、行政管理、電腦、會計、公關等知識的培訓等，此培訓有助快速提升其知識，從而滿足社會和履行公職的要求。四、建議（一）充分發揮社團機構的力量據統計澳門大大小小的社團就有好幾百個，社團的力量真是不可低估，各行各業都有它的特殊和特能，政府可以通過行業間交流共同評定行業技術標準，在聯合專家學者共同審議，經科學鑑定後，實行開辦各類培訓課程，培養各行政部門所需要的人員。（二）統一政策、方針公務人員培訓應由培訓機構制定統一的政策及方針，以防止政出多門，造成混亂，並在培訓內容、方式及種類等方面，作出基本原則要求及實施方案，令內容有系統及統一相結合。（三）課程應進行事前諮詢以達到學員的需求課程內容必需按實際情況作為依歸，若能於事前了解學員的需要、背景及接受程度，為他們度身訂做合適的課程，則較容易達到人員的期望。公務人員基本培訓課程的培訓課程以全體的公務人員為對象，劃分為三個人員組別去進行培訓，由於不同的人員組別所擔任的工作範疇不同，所以對課程內容的合適性也不同。此外、在人員組別之中，13-法學協會_過去十年來政府（867-874）.indd8732010/2/55:08:09PM

874也有不同公職年資的人，因此對課程的需求也有不一樣的心態，若以一個內容完全相同的課程去培訓一群工作性質及工作資歷各不相同的人，所以課程內容只能滿足部分人的需求，對於不同程度人員的不同期望未能滿足。建議舉辦課程前作諮詢或評估，因為可以於事前收集培訓項目的定性數據，包括對培訓的看法及感受，令管理者知道如何使培訓項目更能滿足學員的需要，這些資料可以分析及了解這些不同人員組別內人員的職級、職務範圍、學歷、公職年資以及其對課程內容的需求，意願及對課程內容的認識程度不一但合適各人員組別的課程。最後，希望透過本文之淺述，能夠對澳門特別行政區就公共行政人員的儲備和開發上能制定出一套更完善的政策，以發掘及培訓更多人才，人盡其才，才盡其用，同心協力為澳門的建設作出貢獻。13-法學協會_過去十年來政府（867-874）.indd8742010/2/55:08:09PM

891《行政》第二十二卷，總第八十六期，2009No.4，891—895應對新形勢，以發展的眼光探討基本法的貫徹實施*李莉娜澳門公共行政學友會自1993年頒佈實施基本法以來，已過去了16個年頭。相對於基本法頒佈時的狀況而言，國內國際的形勢，以及澳門自身的狀況均發生了極大的變化。澳門社會出現了一些新的問題，產生了一些新的矛盾。雖然澳門基本法第5條規定，澳門特別行政區不實行社會主義的制度與政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變。然而，我們同樣應該清醒地看到，法律是社會生活的穩定器，法律不僅要反映社會生活的現狀，而且還必須盡量適應社會生活的發展變化，並隨著社會生活的變化而變化。無可否認，經過回歸十年的洗禮，澳門的政治、經濟與社會生態已發生了頗為重大的改變。這些改變既包括經濟層面的，也包括法律層面與社會層面的。問題產生的原因，有些是歷史的原因造成的，有些是體制方面的原因造成的，有些則是政策方面的原因造成的。隨著本地青年中接受高等教育人數比例的提高，社會上要求參政議政的聲音在逐步提高，市民中爭取權利、追求社會平等與公義的行動亦在緩緩升級。遺憾的是，回歸十年以來，我們並未有周詳妥帖地處理好資源公平分配的問題，使得社會上貧富懸殊的鴻溝有不斷擴闊之勢。另一方面，基於“一國兩制”的考量，以及澳門社會經濟環境與產業結構的特殊性，使得本地的社會習慣依賴周邊地區，習慣於心安理得地單方面向中央政府要優惠、討便利。不幸的是，雖然澳門特區不斷收到中央政府所贈送的“大禮”，但因種種主觀的或客觀的原*本文於2009年11月14日在澳門公務員團體慶祝建國六十周年和澳門特區成立十周年“澳門特區十年．依法施政回顧及展望”專題研討會上發言15-應對新形勢，以發展的眼光探討（891-896）.indd8912010/2/104:40:16PM

892因，這些大禮並未能普羅大眾並未因此而受益。因此，社會基層的民眾，還有中產階級，對政府的施政多有微詞。第三屆政府還有一個多月的時間，便即將上任。相信新政府上任後的首要任務，應該是以穩定民眾對新政府的信心，重建政府的管治威信為要義。新政府要取信於民，其施政的理念、方針與政策均必須真正做到“以民為本”。從法律角度來看，在新的形勢下，如何遵循基本法的根本原則，以開放的態度來探討澳門社會問題並尋求解決這些問題的途徑與方法，是我們的整個社會、我們的政府以及公務員應該共同探討的問題。為此，個人以為，我們需要著力解決下列一些問題：一、對基本法所確認之“一國兩制”“澳人治澳”的原則從新定位無可否認，“一國兩制”、“高度自治”、“澳人治澳”這類原則在基本法的制定與實施過程中，尤其是在1999年澳門回歸前後，對保證中國政府順利地收回澳門，保證澳門在回歸之後社會持續穩定、經濟持續繁榮發揮了不可估量的積極影響與作用。1在強調“一國兩制”、“高度自治”、“澳人治澳”這些基本原則的同時，也必須看到本地社會變化了這一事實。在回歸了近十年之後，澳門社會早已發生了重大的變化。隨著葡萄牙人的離去，澳門不再有葡萄牙政府與華人民眾的對立，也不再有主權與治權的矛盾與衝突。不過，舊的問題解決了，新的矛盾卻又隨之產生。澳門政府的管治屢屢出現失誤，暴露了我們社會的一些深層次問題（如黑工問題、貧富懸殊問題）無法得以根本解決。例如，我們的社會過多地強調了行政主導的重要性，卻忽略了行政權與立法權及司法權之間的平衡關係；我們過多地強調了立法、司法與行政權之間的配合關係，卻忽略了三種權力之間應有的制衡與監督關係。歐文龍事件所暴露出來的，1.見RoscoePound,ASurveyofSocialInterests,57HarvardLawReview1,at9,1943.15-應對新形勢，以發展的眼光探討（891-896）.indd8922010/2/104:40:16PM

893不僅是駭人聽聞的貪腐與行政違法問題，同時也反映出民眾的整體權利與利益已受到行政權的嚴重侵害。這些均反映出我們在處理澳門事務時，應該有開放與發展的態度，應該認清變化了的形式，保證基本法的實施可以做到與時並進。如果我們要改變某種公權力不受約束的現狀，就不能不探討立法權，行政權與司法權之間的監督問題，不能不強調權力的切割問題。事實上，如果公權力嚴重集中，各種權力彼此滲透而無法各自獨立的話，是沒有可能形成真正意義上的制衡機制的。按照三權分立的理論，立法、行政與司法分屬公權力的不同部分，它們各自具有自己獨立的法律地位，因此才有可能發揮其相互約束與制衡之可能。綜觀澳門基本法之規定，特區公權力高度集中於行政部門，在立法會的全部29名議員中，有7人由行政長官委任產生，另外10名議員則由與政府關係密切之各大社團通過協商的方式產生，行政權對立法權的影響明顯。立法權與司法權在面對強勢的行政權時，連最基本的招架之力也不具備，更遑論需要主動出擊之監督之力了。因此，要強化澳門政府的外部監督機制，基本法在對公權力的分割方面，必須要逐步規劃與完善。二、“行政主導”必須與監督原則相配合傳統的中國文化，在確定管理國家的模式與方法時，首先強調的是來自統治者自身的“自律”，而非來自於統治者外部的“他律”。挑選政治人物時的一項重要準則，便是強調該人的道德理念與道德水準。因此，一個能夠“修身齊家”的人，也就是可以被託付“治國平天下”的理想人選。這種看法，在今天的澳門，似乎還相當有市場。人們高談闊論對行政長官候選人的種種道德、人格與資歷的要求，包括他的政治傾向、道德品質、工作經驗、為人處事風格，甚至還包括候選人的家庭與職業背景。一些社團還就此問題派發問卷徵詢人們對行政長官候選人的要求與期望，如人們是否要求行政長官處事公平、公正，廉潔與有效率等。15-應對新形勢，以發展的眼光探討（891-896）.indd8932010/2/104:40:16PM

894然而，我們是不是真的可以肯定：一個曾經擁有不壞品格與工作記錄的人，將來便必然是一個稱職的行政長官呢？或者說，一個未曾有品德敗壞記錄的人，一旦掌握了公權力，特別是掌握了不太受約束的公權力時，其行為是否仍然可以保持公平、公正、廉潔與有效率呢？正如正義不是天生與自然而然形成的一樣，公平、公正、廉潔與有效率這些特質同樣不可能是天生與自然而然形成的。這些特質的形成必須要有外在客觀條件的配合與推動。現代的法治理念，在闡述管理國家的模式與方法時，正正強調的便首先是法治的理念，即強調對公權力持有人的約束與制衡，也即是對公權力持有人的“他律”。借用柏拉圖的理念，即使是一個不正義的人，如果其行為受到諸多的約束與制衡，那麼，即使他欲行不正義之行為，恐怕也難以實施。那麼，我們現行的制度可以有效地約束與制衡行政長官嗎？答案顯然有些不盡人意。相對於個人的“自律”而言，我們社會應該更重視對行政長官的“他律”。長遠而言，加強立法權、司法權的力量與作用，強化媒體的監督，提高市民的公民意識，才是保證行政長官行為稱職的前提與基礎。因此，筆者建議，在澳門現行的政治體制之下，應該慎談“行政主導”。事實上，過分強調“行政主導”尤其容易使得行政權變成不受限制的“行政壟斷”與“行政專制”。三、維護人民基本的權利自由，是基本法的終極目標法律的一項主要功能，是維護社會生活中合理的穩定。否則混亂的、完全不受約束的社會狀況必然會導致族群的劇烈衝突與國家的嚴重分裂。不過，如果在人們生活中，僅僅只強調和諧穩定而忽視了民眾的權利自由，則民眾的創造力必然會受到限制，整個社會的發展也將可能被壓抑。事實上，正如龐德所說的，某種程度的壓力、風險與不確定性往往是作為一種激勵成功的因素而起作用的。15-應對新形勢，以發展的眼光探討（891-896）.indd8942010/2/104:40:17PM

895依照西方學者的觀點，國家是一種公共權力，它也是一國社會秩序賴以維持的最根本的力量。國家權力的這種性質不會因某一個國家的社會制度和經濟制度的特質而發生變化。在任何國家，國家權力都表現出強制他人服從的特徵。法律強調的和諧穩定是我們社會生活的一種有序的狀態，而權利自由則是人類社會所追求之最終的目標與價值。如果說前者反映的是法律制度所追求的外在形式的話，那麼，權利自由則體現了法律制度的實質內容。二者的關係應該是“器”與“道”的關係。無論你是否願意正視，和諧穩定與個人的權利自由在許多時候是處於彼此對立的位置的。如果私人的權利自由完全不受限制，處於無政府狀態的民眾便有可能恣意地擾亂社會正常的秩序，隨之而來的，則社會的穩定堪虞了；反之，如果法律過分強調社會的穩定和諧，則一定會在某種程度上限制私人的自由，甚至侵犯民眾的權利——臺灣的陳水扁以國務機要為名貪污大筆錢財，已用事實證明了這種可能性的存在。傳統的中國文化，更多的是強調社會的穩定而非個人的權利自由。事實上，在幾千年的中華歷史上，個人基本的權利與自由往往是被忽視的。我們也必須清醒地看到，國家權力不可能自行操作，它的運作必然由人來控制。在國家的運作模式中，公權力總是被某些個人小圈子與集團佔有，因而容易為著私人的目的而被濫用。因為任何國家權力都會遠大於私人的力量，而掌握著國家權力的小圈子與集團往往又會以國家的名義侵害私人的利益，而令人尤其擔心的是，由於國家權力與私人權利在實力較量上懸殊太大，這種實力上的懸殊表現為任何個人都不可能憑一己之力抗衡以國家名義而實施的侵犯行為。洛克主張，“法律的目的不是廢除或限制自由，而是保護和擴大自由。”筆者也堅信，法律的核心任務，就是要縮小私人權利與國家權力實力上的懸殊，並最終保障私人的權益不受以國家或政府的名義而實施的侵犯。保護私人權利與自由不受公權的侵害是法律的終極任務。任何人、任何機關均不應該以任何理由隨意地限制與剝奪民眾的基本權利與自由。15-應對新形勢，以發展的眼光探討（891-896）.indd8952010/2/104:40:17PM

89615-應對新形勢，以發展的眼光探討（891-896）.indd8962010/2/104:40:17PM