協同奮進 共譜“一國兩制”新篇章── 紀念澳門基本法頒佈 28 周年學術研討會論文集楊允中、陳端洪主編澳門基本法推廣協會出版 2021 年 6 月

嘉賓合照 ( 左起 ): 劉藝良、李沛霖、張永春、喬曉陽、張榮順、劉顯法、崔世昌。研討會假澳門科學館會議廳舉行，政府官員、社會各界人士逾 300 人出席會議。

全國人大法律委員會原主任、全國人大常委會港澳基本法委員會原主任喬曉陽發表講話。開幕式嘉賓主持 ( 左起 ): 崔世昌、喬曉陽、李沛霖。

研討會主講嘉賓 ( 左起 ): 周挺、李燕萍、鄒平學、王禹、駱偉建( 會議主持 )、李洪江、江華、朱英嘉。澳門基本法推廣協會理事長崔世昌致歡迎詞

除澳門科學館主會場外，澳大法學院、科大法學院、理工“一國兩制”研究中心、濠江中學、鏡平學校同步設分會場。外地學者採取線上發言

機會難得，同學們爭相發問。青年學子踴躍參會

會議圓滿結束，來一張大合照留念。澳門基本法推廣協會出版物受到市民歡迎

目 錄序一 .............................................................................. 喬曉陽序二 .............................................................................. 崔世昌澳門特別行政區憲制秩序的特點、內容和價值追求.......王 禹全面準確貫徹“一國兩制”的戰略決策 ——從全國人大制定香港國安法和完善選舉制度說起..饒戈平兩個大局視域下“一國兩制”面臨的形勢、任務及發展路向...鄒平學對新時期澳門“一國兩制”面臨挑戰的思考..................李洪江加強國家認同意識，推進澳門民主政治文化發展...........李燕萍“愛國者治澳”原則與澳門特區宣誓效忠制度的完善....江 華論“愛國者”原則的憲制標準........................................周 挺網絡結構範型下，澳門社團的社會治理協同創新...朱英嘉、楊紫薇146 13203748567689

101“一國兩制”﹕實踐積累與認知深化 ——紀念《澳門基本法》頒佈28周年.......................楊允中

◆ 1 ◆序一全國人大法律委員會原主任、全國人大常委會港澳基本法委員會原主任 喬曉陽大家下午好！時隔近一年半之後，非常榮幸再次受邀來到澳門基本法推廣協會做客，參加紀念澳門基本法頒佈 28 周年學術研討會，與新老朋友見面交流暢談，也感謝主辦方給我機會發表致辭。這兩年，“一國兩制”事業經歷了不平凡的歷程，非常值得回顧和總結。2019 年 11 月，在澳門回歸祖國 20 周年之際，我曾應邀在協會作了《澳門特色“一國兩制”成功實踐的經驗和啟示》的演講，之後我又在多個場合談及對澳門成功經驗和啟示的一些個人認識，歸納起來有以下幾點：一是不斷鞏固愛國愛澳的社會政治基礎；二是堅決維護澳門特別行政區的憲制秩序；三是堅定不移地維護澳門社會的穩定和諧；四是聚精會神發展經濟和改善民生；五是堅定不移地樹立主體意識；六是堅定不移地融入國家發展大局，等等。一年多來，尤其是在香港的“一國兩制”實踐經歷了大風大浪之後，使我對這些澳門成功的經驗和啟示又有了更為深刻的認識，引發了更加深入的思考。我想，如果將“一國兩制”比喻為一根杠杆，左邊是國家的支持和澳門同胞的努力，右邊撬起來的則是澳門的繁榮和穩定，那究竟甚麼是這根杠杆的支點呢？我認為，這個支點就是“愛國者治澳”。正因為澳門特別行政區的管治權被牢牢地掌握在愛國者的手中，“一國兩制”方針和基本法才能

◆ 2 ◆在澳門特別行政區得到全面準確地貫徹實施，“一國兩制”的制度優勢才能被充分地發揮出來，澳門的長期繁榮穩定才得到有力的支撐和保障。澳門特色“一國兩制”成功實踐的經驗告訴我們，“一國兩制”成敗的關鍵，在於特別行政區的管治權是否掌握在堅定的愛國者手中。實際上，無論是“愛國者治澳”還是“愛國者治港”，這個支點必須堅強有力，才能擔當起“一國兩制”的千鈞之力。堅持“愛國者治澳”和“愛國者治港”，首先就是要確保特別行政區政權機關的核心和重要崗位由堅定的愛國者擔任。為此，澳門基本法、香港基本法都作出了一系列規定，包括特定公職人員要求有中國國籍或者永久性居民、通常居住年限等要求，特別是必須依法宣誓擁護中華人民共和國澳門特別行政區基本法或者香港特別行政區基本法，效忠中華人民共和國澳門特別行政區或者香港特別行政區。值得一提的是，澳門基本法將特別行政區有關公職人員的宣誓效忠條款在“政治體制”一章中單設一節，並在香港基本法的基礎上，又增加了行政長官、主要官員、立法會主席、終審法院院長、檢察長就職時還必須宣誓效忠中華人民共和國的規定。此外，包括選舉制度在內的澳門本地有關法律中也有不少維護國家安全、維護政權安全的“愛國者”條款。這些規定更加襯托出澳門優良的愛國愛澳傳統和深厚的愛國主義土壤。令人贊許的是，澳門社會各界在具體實施這些法律規定的時候，尤其是在各類重大選舉活動中，都自覺地貫徹“愛國者治澳”的原則，以愛國愛澳的高標準、嚴要求去對標，不斷地將本地優秀的愛國者推選出來，由他們組成特別行政區管治團隊來行使中央授予的高度自治權。實踐證明，正是因為始終堅

◆ 3 ◆持“愛國者治澳”，澳門與祖國才會走得越來越近，才能同呼吸共命運，澳門的“一國兩制”和基本法才能充分發揮出應有的制度功效，推動澳門的各項事業不斷邁上新的台階。我還想說，從更為廣闊的視角來看，整個“一國兩制”事業，就是一場波瀾壯闊的愛國主義偉大實踐。從“一國兩制”方針的醞釀提出到貫徹落實，從基本法的起草制定到頒佈實施，都是在愛國主義旗幟的引領下推動的。廣大澳門同胞、香港同胞積極投身於“一國兩制”偉大事業的建設洪流之中，共同書寫了澳門、香港回歸 20 多年來的光輝成就，共同致力於實現中華民族的偉大復興。“一國兩制”方針和基本法的豐富內涵與生動實踐，洗雪的是近代以來的民族恥辱，維護的是國家人民的根本利益，始終浸透着愛國者們的拳拳報國之心。因此我說，“一國兩制”本質上就是愛國主義的偉大實踐，是以國家和民族根本利益為依歸的愛國者的事業。今年是中國共產黨建黨一百周年，是我們“兩個一百年”奮鬥目標的歷史交匯之年，也是國家“十四五”規劃的開局起步之年。今天在座的各位都是值得尊敬的愛國者，都在新的歷史節點上通過各種方式為中華民族的偉大復興作出貢獻。“一國兩制”事業風華正茂，未來前途會更加光明。在此，我衷心祝願澳門基本法推廣協會和澳門各界的朋友萬事順遂！幸福安康！祝中華人民共和國澳門特別行政區繁榮昌盛！祝澳門特色的“一國兩制”事業越發興旺！祝願本次研討會取得豐碩成果！

◆ 4 ◆序二全國人大常委會澳門基本法委員會副主任、澳門基本法推廣協會理事長 崔世昌大家好！歡迎各位出席由澳門基本法推廣協會、北京大學港澳台法律研究中心、法務局、市政署、教育及青年發展局共同主辦“協同奮進 共譜‘一國兩制’新篇章”專題研討會。首先，讓我代表主辦單位對各位在百忙中的蒞臨表示熱烈歡迎和衷心感謝。 澳門回歸二十多年來，在中央政府的指導、支持下，在澳門特別行政區政府和社會各界的團結奮鬥下，澳門特別行政區實現了長足發展，取得了豐碩成果，充分彰顯了“一國兩制”的強大優越性和生命力。《憲法》和《澳門基本法》共同構成了澳門特別行政區的憲制基礎，“一國兩制”在澳門特別行政區的成功實踐，離不開《憲法》和《澳門基本法》的堅實保障。今年召開的“兩會”，總理的政府工作報告指出，要繼續全面準確貫徹“一國兩制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的方針，完善特別行政區同憲法和基本法實施相關的制度和機制，落實特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制。堅決防範和遏制外部勢力干預港澳事務，支持港澳發展經濟、改善民生，保持香港、澳門長期繁榮穩定。正因為這樣，我們應當進一步將憲法和基本法有機結合起來，廣泛深入地在澳門特別行政區加強學習宣傳，不斷提高廣大居民的憲法和基本法意識，維護憲法和基本法的尊嚴權

◆ 5 ◆威，深化憲法和基本法的理論研究，確保憲法和基本法的有效落實。總結過往經驗，是為了承前啟後、繼往開來，更好地謀劃未來的發展。展望新時代下澳門的發展前景，我們必須要進一步堅守“一國”之本、善用“兩制”之利，堅持從國家發展戰略和澳門發展大局出發謀求新發展，全面落實以愛國者治澳，確保“一國兩制”在澳門行穩致遠，共創澳門美好篇章。今天，我們很榮幸能邀請到全國人大法律委員會原主任、全國人大常委會港澳基本法委員會原主任喬曉陽先生親自來澳，與各位專家學者們聚首一堂，共同探討特區“一國兩制”理論實踐，是一個難得的交流機會。開展深入系統的研究論證，不僅有助於提升社會各界對憲法與基本法的認識瞭解，同時，也必然有助於特區政府依法施政。在此，對喬主任和專家學者將在會上提供真知灼見和建言善議再次表示感謝。最後，我謹祝願今天的研討會取得圓滿成功，多謝各位。

◆ 6 ◆ 澳門特別行政區憲制秩序的特點、內容和價值追求 澳門特別行政區憲制秩序的特點、內容和價值追求王禹*一、澳門特別行政區憲制秩序的特點回歸前香港的憲制秩序以英國憲法為核心，在英國憲法架構之下，英國國王用王室特權立法的形式為香港制定了憲制文件，即《英皇制誥》和《皇室訓令》，這兩個憲制文件在 155 年英國管治期間，經過 20 多次的修改補充，在回歸前不久還在繼續修改。回歸前澳門的憲制秩序毫無疑問以葡國憲法為基礎和核心，在此前提下，葡國為澳門制定了《澳門組織章程》作為澳門的憲制文件。憲制秩序是指憲法和憲制性法律所規定的應然秩序得到有效落實而形成的社會秩序有機整體。澳門特別行政區是我國一個享有高度自治權的地方行政區域，澳門特別行政區憲制秩序表現為以下幾個特點：第一，澳門特別行政區的憲制秩序由憲法和基本法共同確立。憲法是國家主權在法律上的集中表現，是國家的根本法，在全國範圍內具有最高的法律效力。憲法第 31 條規定“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定”。澳門基本法序言第三段規定“根據中華人民共和國憲法，全國人民代表大會特制定中華人民共和國澳門特別行政區基本法”，第 11 條規定“根據中華人民共和國憲法第三十一條”，澳門特別行政區的制度和政策“均以本法的規* 全國人大常委會澳門基本法委員會委員、中山大學港澳基本法研究中心主任

◆ 7 ◆協同奮進 共譜“一國兩制”新篇章定為依據”。兩部法律共同構成憲制基礎、確立憲制秩序，是與我國在澳門特別行政區實行“一國兩制”相一致的，體現了“一國兩制”的創新性。第二，澳門特別行政區的憲制秩序以實現“一國兩制”為總內容。“一國兩制”是國家的一項基本國策，是解決歷史遺留下來的國家統一問題的戰略構想和制度安排。憲法為我國在澳門特別行政區實行“一國兩制”提供了根本法律依據。澳門基本法將中國政府在中葡聯合聲明中闡明的對澳門實行“一國兩制”的基本方針政策，以法律的形式具體規定下來，是我國政府在澳門特別行政區實行“一國兩制”的具體法律保障。澳門特別行政區憲制秩序的目標是保障“一國兩制”順利落實、推進“一國兩制”行穩致遠。第三，澳門特別行政區憲制秩序具有鮮明的“一國兩制”自身特色。在澳門特別行政區，憲法和基本法既存在着母法與子法、上位法與下位法的實質關係，又存在着“一般法”與“特別法”的表象特徵。這種表象特徵是憲法第 31 條的特別授權形成的。這既不同於聯邦制下聯邦憲法和屬邦憲法共同構成憲制基礎的情況，也不同於澳門回歸前葡萄牙憲法和澳門組織章程共同構成的情況。在聯邦制國家，屬邦憲法並非根據聯邦憲法制定，兩者並非子法與母法的關係。澳門組織章程是根據葡萄牙憲法制定的。然而，憲法只能適用於本國領土。1976 年葡萄牙憲法規定澳門為葡萄牙管治下的特殊地區，而非葡萄牙領土。葡萄牙憲法能否適用於澳門地區？經過長期的爭議，1990 年後，“為澳門組織章程所明確提及的憲法條文才可適用於澳門地區”的見解才獲得廣泛認同。二、澳門特別行政區憲制秩序的核心內涵

◆ 8 ◆ 澳門特別行政區憲制秩序的特點、內容和價值追求 1. 有機的中央與特區關係中央和特別行政區關係，是最能體現澳門特別行政區憲制秩序本質特徵的核心要素。正確認識和處理中央和澳門特別行政區關係是維護澳門特別行政區憲制秩序健康運作、推進“一國兩制”實踐行穩致遠的首要前提。我國是單一制國家。中央和澳門特別行政區的關係既具有單一制下中央與地方關係的一般性，也具有單一制下中央與地方關係的特殊性。在澳門特別行政區憲制秩序中，這種一般性與特殊性是統一的。既要尊重中央的全面管治權，也要尊重澳門特別行政區的高度自治權。在維護澳門特別行政區憲制秩序、推進“一國兩制”實踐的進程中，需要進一步加強中央全面管治權對特區高度自治權的引領、支持和監督功能，在整個國家治理體系及尊重中央全面管治權下，探索結合澳門實際情況、具有澳門自身特色、充分發揮澳門特區高度自治權的治理體系和治理模式的建設和發展。2. 有序的特區政治生活澳門特別行政區政治體制是一種以行政長官為核心的行政長官制，實行行政主導、立法監督和司法獨立。澳門特別行政區政治體制在本質上屬於地方政治體制。行政、立法與司法既互相配合又互相制約是澳門基本法設計澳門特別行政區政治體制的總體指導思想。建設有序的特區政治生活，應當全面落實愛國者治理原則。愛國者治理既是世界通例，也是“澳人治澳”的精髓和邏輯要求，是“一國兩制”理論的重要組成部分。在維護澳門特別行政區憲制秩序中，只有在確保以愛國者為主體的“澳人治澳”的基礎上，才能有效確保澳門特別行政區政治體制有效運作，做到行政、立法與司法既互相配合又互相制約，形成生機勃勃、富有效率和民主法治的政治生活。

◆ 9 ◆協同奮進 共譜“一國兩制”新篇章3. 有力的人權保障保障人權是憲法的重要使命和當代世界各國的普遍追求，也是澳門特別行政區憲制秩序的重要內容。澳門基本法對澳門居民的權利和自由作了多方面、多層次的規定，不僅以“基本權利”的方式在澳門基本法第三章對澳門居民的最重要、最主要的權利進行了規定，而且還確認了兩個國際人權公約和國際勞工公約適用於澳門特別行政區的有關規定繼續有效，通過澳門特別行政區的法律予以實施，從而形成與“一國兩制”相適應、具有自身特色的人權保障體系。澳門基本法還規定澳門享有獨立的司法權和終審權，有自己相對獨立的法律體系，規定了司法獨立原則和對法官的保障制度，為澳門居民的人權保障提供重要的制度保證。4. 有活力的社會經濟生活憲制秩序最終是為追求人民幸福的社會生活服務的。有活力的社會經濟生活，既是澳門特別行政區憲制秩序的重要內容，也是澳門特別行政區憲制秩序保持活力的社會基礎。澳門基本法規定澳門特別行政區保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變，並對澳門特別行政區可以自行制定的有關經濟、文化和社會事務等方面的各項社會制度和政策，作了非常詳盡的規定。澳門基本法還賦予澳門特別行政區有權處理一定對外事務。這些規定為澳門特別行政區創造有活力的社會經濟生活提供了廣泛空間。三、澳門特別行政區憲制秩序的價值追求澳門基本法序言第二段規定：“為了維護國家的統一和領土完整，有利於澳門的社會穩定和經濟發展，考慮到澳門的歷史和現實情況，國家決定，在對澳門恢復行使主權時，根據中華人民共

◆ 10 ◆ 澳門特別行政區憲制秩序的特點、內容和價值追求 和國憲法第三十一條的規定，設立澳門特別行政區，並按照“一個國家，兩種制度”的方針，不在澳門實行社會主義的制度和政策”。這就明確指出了，維護國家的主權、安全和發展利益、維護澳門特別行政區長期繁榮穩定，既是“一國兩制”的初心和根本宗旨，也是澳門特別行政區憲制秩序的價值追求。國家主權、安全、發展利益，關係到一個國家的政權穩固和社會穩定，是決定國家存在和發展的根本出發點和落腳點，是一個國家最核心的利益。保持澳門特別行政區長期繁榮穩定，是我國對澳門恢復行使主權，制定澳門各項基本方針政策的基本出發點。只有國家主權、安全、發展利益得到切實維護，澳門特別行政區長期繁榮穩定才有鞏固的前提基礎。在澳門特別行政區憲制秩序中，必須將維護國家的主權、安全和發展利益，維護澳門特別行政區長期繁榮穩定，作為總的價值追求，進而建設具有澳門特色的“一國兩制”，推進“一國兩制”事業行穩致遠。四、切實維護澳門特別行政區的憲制秩序切實維護憲法和基本法確定的澳門特別行政區憲制秩序，應切實堅守：第一，嚴格按照憲法和基本法辦事，處理好中央全面管治權和高度自治權的關係，處理好社會主義制度和資本主義制度的關係。憲法是我國在澳門特別行政區實行“一國兩制”的根本法律依據，澳門基本法是我國在澳門特別行政區實行“一國兩制”的具體法律保障。澳門特別行政區的高度自治權並非澳門本身所固有，而是來自全面管治權的授予，中央對特別行政區高度自治權有監督的責任和權力。“一國兩制”是一個統一的整體，“一國”是“兩制”的基礎和前提，“兩制”是對“一國”的豐富和發展。“兩制”

◆ 11 ◆協同奮進 共譜“一國兩制”新篇章之間存在着社會主義和資本主義和平共處、“以社會主義為主資本主義為輔”以及共同發展的關係。切實維護憲法和基本法確定的特別行政區憲制秩序，應要做到憲法基本法不互相否定、中央全面管治權與特區高度自治權不互相否定，社會主義制度與資本主義制度不互相否定。第二，加快推進澳門特別行政區治理體系和治理能力建設。澳門回歸後就納入了統一的國家治理體系。澳門特別行政區治理本質上是一種地方性治理，是一種從屬和服務於整個國家治理並具有相對獨立地位和鮮明自身特色的地方性治理。切實維護憲法和基本法確定的澳門特別行政區憲制秩序，就要堅守和落實好憲法和基本法對澳門特別行政區權力架構的職能定位，構建與具有澳門特色的“一國兩制”實踐要求相適應的責任政府、效能政府和廉潔政府，加強公務員隊伍建設和培訓，持續推進公共行政改革和澳門特別行政區法律體系建設。第三，全面落實以愛國者為主體的“澳人治澳”。澳門本身不是獨立或半獨立的政治實體，澳門特別行政區憲制秩序不是國家意義上的憲制秩序。只有對國家效忠的人，才能擔任這個國家的官員，這是基本的政治倫理。澳門基本法關於行政長官以及行政機關、立法機關、司法機關組成人員的規定，要求行政長官、主要官員、行政會委員、立法會議員、法官和檢察官都必須宣誓擁護中華人民共和國澳門特別行政區基本法，效忠中華人民共和國澳門特別行政區，以及要求行政長官、主要官員、立法會主席、終審法院院長、檢察長還必須宣誓效忠中華人民共和國，無不貫穿着由以愛國者為主體的“澳人治澳”的原則。全面落實以愛國者為主體的“澳人治澳”，這是保證“一國兩制”實踐順利進行的嚴肅政治要求。

◆ 12 ◆ 澳門特別行政區憲制秩序的特點、內容和價值追求 第四，切實保障以行政為主導為首要特徵的行政長官制政治體制順暢運作。澳門特別行政區政治體制是一種以行政長官為核心的地方性政治體制。切實維護憲法和基本法確定的憲制秩序，應當切實保障行政長官承擔起對中央人民政府負責、對澳門特別行政區負責的職責，維護行政長官制政治體制的順暢運作，細化行政與立法互相溝通互相配合機制，營造民主和諧的工作氛圍，形成行政與立法既互相監督又有效率的合作局面。維護司法獨立，避免將行政和立法本身可以解決的問題過多轉移到司法機關，增加司法不必要負擔和社會管理成本。第五，更好融入國家發展大局。澳門特別行政區治理本身是整個國家治理的一部分。澳門回歸後，“全國一盤棋”，中央在整個國家治理體系和整個國家經濟秩序中行使全面管治權、治理澳門的特點越來越明顯。澳門的發展是國家發展的一部分，澳門“一國兩制”事業的成功實踐離不開國家的支持。更好融入國家發展大局是由澳門特別行政區憲制秩序的根本宗旨所決定的，也是澳門回歸後依託國家發展大勢、提升和發揮自身競爭優勢和獨特作用、解決自身深層次矛盾和問題的重要途徑。

◆ 13 ◆協同奮進 共譜“一國兩制”新篇章全面準確貫徹“一國兩制”的戰略決策——從全國人大制定 香港國安法 和完善選舉制度說起饒戈平*自 2019 年夏季以來，國家最高權力機關全國人大接連做出兩大決定：制定香港國家安全法，完善香港選舉制度，標誌着中央對港政策的重大戰略決策，香港政治生態逐漸發生結構性改變，“一國兩制”在香港的實施期將進入一個新的發展階段。兩年來香港形勢的演變，引起港人和內地民眾密切關注，如何正確認識中央對港政策和“一國兩制”實踐的發展成為一個熱門話題。全國人大兩大決定的先後出台並非偶然。這一莊嚴權威的國家行為，既是全面準確貫徹“一國兩制”的必要舉措，也是解決香港社會深層次問題的現實需要，是人們期待已久、眾望所歸的；既反映出中央領導集體對“一國兩制”實踐科學總結的最新認識，也是習近平治港治澳新理念的具體體現。 作為一項史無前例的治國理政方針，“一國兩制”在香港的實施需要而且能夠在實踐中不斷探索、豐富和發展，故步自封、一成不變是不現實、不可取的；而人們對“一國兩制”的認識、中央的對港政策也需要不斷隨實踐發展而深化提升。如何治理回歸後的香港，要遠比收回過程複雜艱難得多，要求主政者在一種歷史新事物面前始終保持清醒認識和正確判斷固屬合理期待，但是一項政策的成熟完善總是要與時俱進，要經過一個不斷實踐、總結和發展的認識過程。 * 北京大學法學院教授

◆ 14 ◆ 全面準確貫徹“一國兩制”的戰略決策 —— 從全國人大制定香港國安法和完善選舉制度說起香港回歸初期似曾流行過一種看法：回歸了，“一國兩制”大功告成了；有基本法約束，讓香港自己管理自己、高度自治就好了，中央不必操心費力，無需多管。對港政策多少表現出井水河水互不干犯的無為而治特徵，也不存在一個統一指導對港工作的機構。這一階段除亞洲金融風暴衝擊外，香港看起來似乎風平浪靜，沒有甚麼值得特別關注的大事，對港工作的方向感、緊迫性不明朗了，也難以感受到過渡期的那種積極主導、章法分明的工作節奏了。樹欲靜而風不止。2003 年的反 23 條立法或許是個風向標：香港社會的表像平靜被打破了，國家安全問題開始顯露出來，政制發展爭議隨即冒頭了，建制和反建制的博弈也公開化了。形勢發展推動中央重新審視對港工作思路，回歸後的治理問題開始引起高度重視。“不干預、有所為”遂成為此後一個時期對港政策的主要特徵，中央還專門成立了港澳工作協調小組，加強對港工作的指導協調。不過從歷史的視角看，這一階段雖然意識到了“一國兩制”實踐中的深層次問題，但看來尚未能抓住問題癥結和解決要領，未見出台重大的結構性決策和措施，給人的觀感是“不干預有餘、有所為不足”，香港政治生態依舊，泛政治化浪潮時起時落，社會不確定、不穩定因素在增加。進入 2014 年以後，新問題、新挑戰日愈凸顯。以普選爭議為由，反中亂港勢力、本土激進分離勢力在香港策劃的非法佔中、旺角暴亂、港獨喧囂等一系列活動陸續登場，矛頭直指國家安全和中央管治權，“一國兩制”和基本法面臨嚴峻挑戰。中央高度重視、積極應對，先後將“一國兩制”列為治國理政的重要課題，列為中華民族偉大復興的基本方略，因時制宜，發佈了香港問題白皮書和人大常委會“831 決定”。習近平主席深入闡釋了一系列

◆ 15 ◆協同奮進 共譜“一國兩制”新篇章治港治澳新理念，提出堅定不移、全面準確貫徹“一國兩制”和基本法的“兩點論”，強調中央全面管治權和港澳高度自治權的有機結合，要求嚴格按照憲法和基本法辦事，完善與基本法實施相關的制度機制。這些治港治澳新理念堅持、豐富和發展了鄧小平“一國兩制”思想，為新時期中央對港工作指明了方向，客觀上也為下一階段中央有關香港的重大決定做好了思想上理論上的鋪墊。 2019 年反修例風波的爆發無疑是香港回歸後社會發展進程的一個重大轉捩點，標誌着堅持還是抗拒“一國兩制”的大決戰。伴隨反修例而生的黑暴、港獨、攬抄行為嚴重破壞了香港法治和社會秩序，嚴重威脅香港市民生命財產安全和國家安全，把對抗“一國兩制”和中央權威的惡行推向了極致，充分暴露了境內外反中亂港勢力、本土激進分離勢力的政治圖謀，震撼了香港、國家與世界，也從反面驚醒、教育了人們，促使人們痛定思痛，反思如何正確看待和應對香港社會的種種亂象，如何止暴制亂、把壞事變好事，保持香港的穩定繁榮。中央砥柱中流、力挽狂瀾，堅守“一國兩制”初衷和底線，審時度勢，採取重大戰略決策，從國家層面，從完善基本法相關制度機制入手，維護國家主權安全和香港繁榮穩定。全國人民代表大會出快手、下重拳，制定香港國安法，完善香港選舉制度；中央港澳工作協調小組升格為領導小組，運籌帷幄，順勢發力，果斷行使國家憲制權力，保障“一國兩制”正確方向。香港社會治安和國安形勢明顯好轉，政治生態出現積極變化，“一國兩制”在香港的實踐展現出新局面。實踐表明，回歸後的香港不論在國家安全還是在選舉制度方面都存在明顯的缺陷和漏洞，客觀上為反中亂港勢力留下了可乘之機。前者關係國家主權安全，後者涉及香港管治權的爭奪，都攸

◆ 16 ◆ 全面準確貫徹“一國兩制”的戰略決策 —— 從全國人大制定香港國安法和完善選舉制度說起關“一國兩制”成敗。這兩大問題拖延經年，一日不得妥善解決，香港社會就一日不得安寧，“一國兩制”也無法行穩致遠。實踐表明，僅憑香港一己之力尚不足以應對如此複雜的局面，最終解決之道端賴國家出手。中央是“一國兩制”方針的制定者、實施主導者、第一責任人，維護香港國家安全、完善香港民主政制，本來就屬中央事權。中央責無旁貸，義不容辭，必須挺身站出來履行自己的憲制權力和責任。不到一年時間，中央接連出台香港國安法、完善香港選舉制度決定，從國家層面為全面準確貫徹“一國兩制”和基本法採取重大舉措。前者為中央和香港共同預防、阻遏、懲治危害國家安全的活動提供了必要的法律和機制，後者將建立起愛國者治港的制度保障，都屬於完善與基本法實施相關的制度建設，必要、正當、合法，效果明顯，是“一國兩制”實踐中具有戰略意義的決策，標誌着中央對港政策的重大發展。 香港國安法的制定，選舉制度的完善，有望掃除香港社會的安全隱患和政制痼疾，把正“一國兩制”航船的發展方向，但他們所解決的僅僅是“一國兩制”實踐中一個階段、一個方面的問題，既非全部、也非永久，還需要有長期、持續作戰的思想準備，斷不可過於樂觀、止步不前。這或許是一場新戰役的開始，是“一國兩制”進入中期實踐的序幕，更嚴峻、更艱巨的任務還在後面。國安法的各項規定尚待全面落實，配套的制度和隊伍建設才剛剛起步，內外抗拒、破壞勢力決不會輕易偃旗息鼓，較量肯定會有反復。選舉制度的完善措施尚待出台，結構性修改關係香港民主政制成敗，涉及各階層利益調整，必然會經歷多番博弈，難免觸發新的社會波動。相信中央政府和特區政府必能高瞻遠矚、再接再厲，迎艱克難，穩紮穩打；表現出集中統一、頑強高效的領導能力，組織起敢於擔當、善於創新的執行團隊，創造出香港繁榮

◆ 17 ◆協同奮進 共譜“一國兩制”新篇章穩定的新業績。 全國人大兩大決定的出台標誌着對港政策的重大發展，力度之大、制度之新，出乎常人預料。有人對此似存疑慮，擔憂“一國兩制”方針有變。其實，習近平治港治澳新理念早已預見性地回答了這種憂慮。“一國兩制”被公認為治理回歸後香港的最佳制度安排，被實踐證明是行得通、辦得到、得民心的。中央把“一國兩制”列為一項基本國策，列為中華民族偉大復興的基本方略，就是把它確定為國家一項長期實施的戰略方針，決非權宜之計。習近平提出的貫徹“一國兩制”和基本法的“兩點論”，第一點就是強調要“堅定不移，不會變、不動搖”，誠非戲言，而是一種莊嚴的國家承諾、自我約束，敢於承受監督。至於第二點“全面準確，不走樣、不變形”，強調的是要堅持“一國兩制”的初心和宗旨，嚴格按照憲法、基本法辦事，完善相關的制度機制，掌控“一國兩制”正確方向，目的也是為了“一國兩制”行穩致遠、香港長治久安。制定香港國安法、完善選舉制度，恰恰不是要改變或放棄“一國兩制”、而是要全面準確地堅守、奉行“一國兩制”。 國家安全和選舉制度都屬於政治層面事務，不直接介入社會財富的生產與分配，保持香港經濟的發展繁榮既是“一國兩制”的一個根本目標，也是特區政府的一個主要職能。近期來看，香港經濟發展漸現步履緩慢，或將面臨一個為時不短的波動期、收縮期。誠如有專家指出，香港經濟的舊問題尚未解決，新問題又雪上加霜：美英連番圍堵打壓，國際發展空間在縮小；資金人才外流，內生活力減弱；疫情持續困擾，對外交往受阻，整體形勢不容樂觀。人們有理由期待，特區政府的良政善治應該表現在能夠處理好政治穩定與經濟發展的關係上，政府有必要下大力氣投入經濟發展、

◆ 18 ◆ 全面準確貫徹“一國兩制”的戰略決策 —— 從全國人大制定香港國安法和完善選舉制度說起民生改善；越是專注於政治問題處理的時候，越不能放鬆對經濟發展的謀劃和民生改善。政制改革的成果應該促進而不是取代經濟發展與民生改善，必須政治、經濟齊抓並舉，以穩定和諧的政治環境來保障和促進經濟發展。人們對特區政府在提振香港經濟方面的能力的期待正在與日俱增。 國安法的頒佈和選舉制度的修改在香港掀起了一場政治颶風，形成對反中亂港勢力的摧毀性打擊，彰顯出國家憲制力量的壓倒性優勢。香港政治版圖正在呈現出更加有利於愛國愛港力量的調整組合，社會輿情也顯現了不同以往的政治傾向。在這種政治風向出現一邊倒的情勢下，有必要保持清醒理性頭腦，要借鑒、吸取歷史經驗教訓，防止出現一種傾向掩蓋另一種傾向的情形，避免矯枉過正、過猶不及。特別是要牢記習近平關於堅定不移、全面準確貫徹“一國兩制”和基本法的理念，掌握政策分際，實事求是，把好事辦好。在全面落實香港國安法、防範、阻遏和懲治反中亂港犯罪活動的同時，要理解、尊重香港的資本主義制度，維護香港社會的多元構成，切實保障香港市民的基本權利和自由，嚴守法治原則，處理好國家安全和人權的關係。 在貫徹“愛國者治港”原則、完善選舉制度的過程中，要統籌、兼顧各階層利益，團結大多數市民，最大限度擴展愛國愛港統一戰線，築牢“一國兩制”的社會基礎。特別是應實心實意做好溫和反對派的工作，真正建立起同他們對話、溝通的機制與平台，為其保留合法的政治發展空間。人們樂見香港發展出理性、溫和、成熟的反對派，呈現求同存異的政治和諧。 中央管治權的全面落實是全面準確貫徹“一國兩制”和基本法的必要條件，在此過程中，必須同時嚴格依照憲法和基本法辦事，

◆ 19 ◆協同奮進 共譜“一國兩制”新篇章充分尊重、保障香港特區的高度自治權，真正做到兩種管治權的有機結合。中央既不會空置職守，也不會越俎代庖，盡力充當好“一國兩制”主導者、實施者和守護神角色。任重道遠，前路光明。香港回歸祖國快 24 年了，“一國兩制”即將邁入實施中期。中央對港政策在史無前例的開創性實踐中與時俱進、不斷深化成熟，堅守、豐富與發展鄧小平“一國兩制”思想，成為中國特色社會主義的一部華麗樂章。人們有理由期待“一國兩制”這艘巨輪能夠在時代風雨中劈波斬浪、行穩致遠，書寫出中國和香港歷史上更加輝煌的一頁。

兩個大局視域下“一國兩制”面臨的形勢、任務及發展路向鄒平學*習近平總書記指出，領導幹部要胸懷兩個大局，一個是中華民族偉大復興的戰略全域，一個是世界百年未有之大變局，這是我們謀劃工作的基本出發點1。 中華民族偉大復興的戰略全域是國內大局，即要實現“兩個一百年”奮鬥目標；世界百年未有之大變局是國際大局，即新興行為體的強勢崛起引發了國際格局和國家關係的洗牌和重塑。兩個大局同步交織，相互影響，互為機遇，是當代中國的謀事之基。在這兩個大局之下，中共十九大提出了習近平新時代中國特色社會主義思想和基本方略，將“堅持‘一國兩制’和推進祖國統一”列為全黨需要在各項工作中全面準確貫徹落實的十四條基本方略之一，這對黨領導人民治理港澳提出了新的時代課題。不謀全域者不足以謀一域。在兩個大局背景下，前瞻港澳堅持和落實“一國兩制”制度體系面臨的形勢和任務，謀劃應對之道十分重要。一、兩個大局背景下堅持和完善“一國兩制”制度體系面臨的形勢和任務 （一）中央按照“一國兩制”方針治理港澳被納入黨和國家的總體戰略安排 中共十九大提出，堅持和發展中國特色社會主義的總任務，是實現社會主義現代化和中華民族偉大復興，要在全面建成小康社會的基礎上，分兩步走在本世紀中葉建成富強民主文明和諧美麗的* 深圳大學法學院教授、深圳大學港澳基本法研究中心主任“協同奮進共譜‘一國兩制’新篇章”學術研討會◆ 20 ◆

◆ 21 ◆協同奮進 共譜“一國兩制”新篇章社會主義現代化強國。因此，包括治理港澳在內的黨和國家的一切工作都要緊扣這一總體戰略安排，圍繞“五位一體”總體佈局和“四個全面”戰略佈局，立足於解決新時代我國社會主要矛盾，朝着實現中華民族偉大復興中國夢的目標而展開。事實證明，“一國兩制”是香港、澳門回歸後保持長期繁榮穩定的最佳制度。2因此，繼續堅持“一國兩制”，確保“一國兩制”方針不會變、不動搖，確保“一國兩制”實踐不變形、不走樣，3已經成為新時代中國特色社會主義事業的一項重要任務。如何使得“一國兩制”實踐朝着有利於堅定中國特色社會主義道路、理論、制度、文化“四個自信”，有利於完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，有利於建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家，有利於加強中國共產黨對中國特色社會主義事業的政治領導的方向推進，這些都是黨和國家在依法管治港澳過程中必須要解答的重大命題。 ( 二）全面推進依法治國的戰略佈局給中央依法管治港澳提出了更高的要求 中共十六大提出，要把依法治國作為“黨領導人民治理國家的基本方略”，是“發展社會主義民主政治”的一項基本內容。黨的十八屆四中全會明確提出全面推進依法治國的總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。4十九大報告進一步提出，“全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障。必須把黨的領導貫徹落實到依法治國全過程和各方面，堅定不移走中國特色社會主義法治道路，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，發展中國特色社會主義法治理論，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政

◆ 22 ◆ 兩個大局視域下“一國兩制”面臨的形勢、任務及發展路向府、法治社會一體建設”。5香港、澳門特別行政區是我國不可分離的部分，是中央人民政府直轄下的地方行政區域，依法治港治澳毫無疑問也是黨領導人民全面推進依法治國系統工程的一個重要組成部分。全面推進依法治國所提出的總體目標和原則也應當適用於中央對港澳的管治，並在“一國兩制”條件下結合港澳的特點不斷創新和發展。如何把十九屆四中全會《決定》提出的“堅持和完善‘一國兩制’制度體系”，“完善特別行政區同憲法和基本法實施相關的制度和機制”和“健全中央依照憲法和基本法對特別行政區行使全面管治權的制度”的目標任務與全面推進依法治國所提出的總體目標和原則相結合和落實，值得重點研究。 ( 三）國內外形勢的新變化對“一國兩制”實踐產生了廣泛而又深遠的影響 從國內來看，我國發展仍處於重要戰略機遇期，前景十分光明，挑戰也十分嚴峻。相比“一國兩制”方針提出以及港澳回歸時，我們國家的面貌已經發生了翻天覆地的變化。尤其是中共十八大以來，我國的經濟實力、科技實力，國防實力、綜合國力、國際影響力和人民獲得感顯著提升，經濟總量穩居世界第二，全面建成小康社會的戰略目標勝利在望。與此同時，世界格局進入了大變革大調整時期，世界多極化、經濟全球化、社會資訊化、文化多樣化深入發展，新興市場國家和發展中國家快速崛起，日益改變國際力量對比。國際格局以西方佔主導、國際關係理念以西方價值觀為主要取向的“西方中心論”已難以為繼，在新冠疫情爆發後，西方的治理理念、體系和模式越來越難以適應新的國際格局和時代潮流，各種弊端積重難返，甚至連西方大國自身都治理失靈、問題成堆。6我國與西方國家實力的此長彼消，為中央統籌國際國內兩個大局，謀劃“一國兩制”實踐更好地服務於國家整

◆ 23 ◆協同奮進 共譜“一國兩制”新篇章體發展戰略，推動港澳地區更好地融入國家發展大局，提供了百年難逢的機遇。我國正處在從大國走向強國的關鍵時期，同外部世界的交融性、關聯性、互動性不斷增強，但“樹大招風”效應日益顯現，外部環境更加複雜，反華國際勢力對我們的阻遏、施壓日益增大。新的外部環境對中央管治港澳並推動特區有效維護國家安全，提高防範和抵禦安全風險的能力提出了更高的要求。如何回應這一要求，需要認真研究。 （四）進入新時代以後，港澳形勢出現的新情況新問題給中央管治港澳提出了新的挑戰 在政治方面，香港維護國家主權、安全、發展利益的制度還需完善，對國家歷史、民族文化的教育宣傳有待加強，社會在一些重大政治法律問題上還缺乏共識，7民粹主義、激進勢力有所抬頭，社會政治氣氛升溫，有泛政治化的傾向。82020 年從國家層面出台《香港國安法》，為解決治理危機提供了有力抓手，但單靠《香港國安法》的落地還不夠，還需要認真研究並解決國民教育、政治體制、司法制度、媒體文化、政府管治方面的問題。9澳門特區政府依法治理的能力和水準與形勢發展和民眾的期待相比仍需提高 ，政府施政效率、廉潔度和透明度與社會的發展存在一定的差距。在經濟方面，香港經過幾十年的快速發展，面臨着經濟結構進一步調整等問題，部分傳統優勢有所弱化，新經濟增長點的培育發展需要時間，來自其他經濟體和地區的競爭壓力不斷增大；10 澳門博彩業“一業獨大”，明顯擠壓其他行業的發展空間，經濟結構單一化問題突出，經濟多元發展內生動力不足，缺乏政策配套和人才支持。在社會方面，港澳長期積累的一些深層次問題開始顯現，特別是土地供應不足、住房價格高企、貧富差距拉大、公共服務能力受限等民生問題突出，市民訴求和矛盾增多，中下

◆ 24 ◆ 兩個大局視域下“一國兩制”面臨的形勢、任務及發展路向階層向上流動困難，社會對立加大，改善民生、共用發展成果成為港澳居民普遍呼聲。要解決港澳社會存在的各種問題，歸根結底是要全面準確理解和貫徹“一國兩制”方針，要在準確把握“一國”與“兩制”關係的基礎上，始終依照憲法和基本法辦事，聚焦發展，維護和諧穩定的社會環境。11二、兩個大局背景下堅持和落實“一國兩制”制度體系的應對之道 （一）需要從新的歷史方位、新的時代座標來思考並堅持和完善“一國兩制”制度體系、謀劃“一國兩制”實踐 習近平新時代中國特色社會主義思想提出了許多重大理論創新成果，內涵博大精深，具有重大指導意義。有必要進一步豐富和發展“一國兩制”和基本法理論，使之與習近平新時代中國特色社會主義思想所提出的新觀點、新命題相適應，為今後的“一國兩制”的實踐提供與時俱進的理論支援。例如： 一是社會主要矛盾的變化。我國社會主要矛盾已經由人民日益增長的物質文化需要同落後的社會生產之間的矛盾，轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，如何理解這對新矛盾與港澳社會的關係？如何利用港澳特殊的優勢，處理好港澳地區與國家其他落後地區的共同發展的問題？如何認識與解決港澳居民日益增長的美好生活需要和港澳社會內部的不平衡不充分的發展之間的矛盾？ 二是確立了兩個階段黨和國家奮鬥目標。十九大報告明確了兩個“十五年”的奮鬥規劃，提出在基本實現社會主義現代化基礎上，到本世紀中葉把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。與此同時，本世紀中葉也是“一國兩制”“五十年不變”的歷史交匯期。如何在實現國家總體發展戰略規劃的基礎

◆ 25 ◆協同奮進 共譜“一國兩制”新篇章上，做好頂層設計，妥善處理“一國兩制”實踐的未來發展問題？ 三是我國面臨的國際環境發生了新變化。當下，我國正處在從大國走向強國的關鍵時期，同外部世界的交融性、關聯性、互動性不斷增強，正日益走近世界舞台中央。然而另一方面，“樹大招風”效應日益顯現，外部環境更加複雜，一些國家和國際勢力對我們的阻遏、憂懼、施壓有所增大。港澳地處國際要衝，戰略意義十分重要，新的外部環境對中央管治港澳並推動特別行政區有效維護國家安全，提高防範和抵禦安全風險的能力提出了更高的要求。 四是十九大報告提出，進一步發展和壯大由全體社會主義勞動者、社會主義事業的建設者、擁護社會主義的愛國者、擁護祖國統一和致力於中華民族偉大復興的愛國者組成的最廣泛的愛國統一戰線。“愛國者”的範圍進一步發展擴大，為“一國兩制”有關“愛國者治港”“愛國者治澳”提供了新的實踐維度。 （二）需要在中國特色社會主義制度的總體框架下思考構建一套完整的“一國兩制”制度體系 中國特色社會主義制度，涵蓋人民代表大會的根本制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度和基層群眾自治制度等基本政治制度，中國特色社會主義法律體系，以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，按勞分配為主體、多種分配方式並存的分配制度，以及建立在根本政治制度、基本政治制度、基本經濟制度基礎上的經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制等各項具體制度。這是我國的根本制度體系。香港、澳門在回歸後，作為國家的地方行政區域，採取不同於一般地方的特殊管治制度，分別設立了特別行政區，實施特別行政區制度，包括實行特別的政治、經濟和社會制度，在

◆ 26 ◆ 兩個大局視域下“一國兩制”面臨的形勢、任務及發展路向中央全面管治下享有特別行政區高度自治權，實行“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治等。可見，“一國兩制”制度應當是我們國家中央治理地方的一項重要制度，是中國特色社會主義制度的當然組成部分。現階段理論界對“一國兩制”制度的研究和論述多處於特別行政區內部的政治、經濟、社會文化等制度及其相互關係，欠缺作為子系統的“一國兩制”制度與作為母系統的中國特色社會主義制度之間有機聯繫的建構。例如：特別行政區行政主導政治體制與人民代表大會制度之間的關係，特別行政區制度與包括民族區域自治制度在內的我國其他行政地方制度之間的關係，兩個特別行政區法律體系與以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系的關係，特別行政區實行的資本主義經濟制度與國家的中國特色社會主義基本經濟制度之間的關係等，都有待於展開系統研究與論述，從而更好地為中央依法管治港澳提供堅實的理論基礎。 （三）需要思考和謀劃、堅持和完善“一國兩制”制度體系的重點難點和關鍵問題 1. 要把堅持和完善“一國兩制”制度體系放在國家治理體系和治理能力現代化的大格局中。“一國兩制”本身就是中央治理的國策和方式，是國家治理體系組成部分。一國兩制制度體系要行得通，首先需要與國家治理體系的其他部分相協調，如何協調有一系列理論實踐問題需要回答。 2. 需要準確把握“一國兩制”制度體系中國家層面的制度機制與特區內部各項具體制度之間的關係以及特別行政區內部各種具體制度和機制之間的關係。目前中央對特區政治體制改革發展的決定權、中央對特首的實質任命權、特區本地立法向人大的備案審查、人大釋法與特區法院釋法之間的關係等問題，都已經發

◆ 27 ◆協同奮進 共譜“一國兩制”新篇章生一些亟待研究的現實問題。特別是全國人大日前作出了關於完善香港特區選舉制度的決定，下一步就是全國人大常委會根據憲法、香港基本法、香港國安法及人大決定，修訂兩個產生辦法，特區其後需要修訂本地法律，以便於全面落實“愛國者治港”原則；以及《香港國安法》實施和本地選舉制度改革後，國安法律制度和執行機制面臨如何進一步發展完善等。一系列具體問題十分複雜，需要認真對待。 3. 需要把完善與基本法實施的相關制度和機制中存在的鬥爭放在國際複雜局勢的背景下來考量。國際反華勢力一直把香港當成反對中國社會主義制度的基地，《香港國安法》出台及選舉制度改革後，我們與美英為代表的反華勢力的國際鬥爭更加激烈，這對堅持和完善“一國兩制”制度體系更具挑戰性、複雜性和緊迫性，需要認真研究。 4. 需要把堅持和完善“一國兩制”制度體系立足於憲法和基本法的原則與規定，使之符合憲法和基本法有關規定的立法初衷和原意，符合港澳實際情況和基本法實施所面臨的迫切要求。 （四）需要為中央行使對港澳的全面管治權提供堅實的理論證成和話語支撐 行使好中央對港澳的全面管治權，是保障憲法和基本法順利實施的重要前提和關鍵之一。這個問題既是原則問題，也是具體實踐問題。它關係到國家的主權、安全和發展利益。中國自古以來就擁有對港澳的主權，制定港澳基本法、設立港澳特別行政區並決定在特區實行的制度，是中國政府恢復對港澳行使主權的必然結果。設計港澳特別行政區制度的基本內容，無論是規定中央與特區的關係、規定特區的法律地位，還是規定中央對特區的權力以及授予特區多大範圍的高度自治權，都必須遵循堅持一個國家、

◆ 28 ◆ 兩個大局視域下“一國兩制”面臨的形勢、任務及發展路向維護國家主權和領土完整這一最高原則，都是以國家主權歸屬於中央這一根本的政治現實為前提和基礎。兩部基本法的序言都規定制定基本法的目的：為了維護國家的統一和領土完整，保持香港的繁榮和穩定（有利於澳門的社會穩定和經濟發展），考慮到香港（澳門）的歷史和現實情況”，這可以說是建立和實行特別行政區制度的根本宗旨和目的。這方面值得研究解決的問題有： 1. 梳理中央全面管治權的權力譜系。目前，基本法明示規定的中央對港澳的管治權（包括監督權）的權力譜系（權力主體及其內容），學界目前已經有成熟的成果，但基本法關於中央的權力有些是明示的，有些是隱含的；中央權力有些是直接體現主權性質的，有的表現為主權之下的治權性質；中央權力有的源自憲法的規定，有的來源於基本法的規定，還有的體現在國家的其他法律之中。這些都需要把這些權力梳理清楚，特別需要重視發掘憲法資源，需要從憲法角度、從隱含權力理論出發把隱含權力提煉出來，把基本法沒有明確規定的權力或者規定不夠清晰的權力確立起來，發掘、闡明隱含權力的法理基礎和理論基礎。在此基礎上，才能構建制度完善、法理充分、學理充足的中央權力體系，才可能明確和完善權力行使的制度體制與機制程序。 2. 中央權力的實際行使方面需要完善制度機制。以香港基本法實施為例，中央權力行使方面存在如下問題未能解決。如根據香港基本法第 17 條對特區立法的備案發回權尚未建立明確的程序機制，也無發回的個案，但實際上確實存在與基本法抵觸的特區本地立法；按照香港基本法第 18 條，全國性法律可以列入附件三，全國人大常委會可以依法定程序增減。但香港回歸以後，增加的法律很少，是否還有涉及國防、外交的全國性法律需要列入（比如國防法、人民防空法、國防動員法等）？亦未建立敦促特區儘

◆ 29 ◆協同奮進 共譜“一國兩制”新篇章快對列入附件三的全國性法律進行本地立法的制度和機制，如《外國中央銀行財產司法強制措施豁免法》至今未完成特區本地立法程序；根據香港基本法第 160 條規定的對普通法的事先審查和事後審查機制，但目前事後審查機制至今尚未啟動；基本法若干重要條文的實施缺乏補救性制度和機制，如基本法第 158 條需要建立終審法院在應該提交釋法請求而未提交時的補救措施，第 23 條立法需要建立特區延遲立法甚至無法自行完成立法時的監督和補救機制。此外，中央管理特區防務的制度、管理特區有關的外交事務的制度、對特區政制發展的決定權制度、對特區的人事任免權制度、對特區發佈指令權制度、對基本法的解釋和修改制度、決定特區進入緊急狀態的制度、接受行政長官述職的制度等還存在一些不完善的地方，需要研究解決。 3. 完善憲法和基本法層面的授權制度。中國憲法理論中的授權原理及其制度構建是一個重大學術與實踐問題。表現在基本法領域，就是如何構建在中央與特區關係上的授權理論。現有的理論成果已經形成的共識是：授權是單一制的權力運行原則，分權是聯邦制的權力運行原則。我國是單一制國家，由中央國家機關代表國家統一行使國家主權，地方政權機關的權力是由中央自上而下授予的，港澳基本法是一部授權法，基本法所授予兩個特區的任何權力原本都屬於中央的權力。正是基於主權原則，港澳基本法在規定中央與特區關係的制度內容時遵循的是主權——授權——自治權的邏輯關係而不是分權關係，具體內容則是特別行政區在中央的管轄和監督下享有經授權的高度自治權。但是，基本法的授權制度與中國人大制度之間的憲政權力派生關係的具體內容是甚麼？授權是政治授權還是法律授權，分別該如何理解並建立相應的制度體系來加以保證，與目前的行政授權理論怎樣區

◆ 30 ◆ 兩個大局視域下“一國兩制”面臨的形勢、任務及發展路向別和聯繫，授權後授權的雙方應該建立怎樣的制度規範來保證授權按照法定條件依法行使，如何建立和完善糾錯機制？這些問題還沒有很好解決。在實踐中也應當堅持已有定論的基礎上，運用授權理論辨析香港有人試圖用分權理論來解釋中央與特區的關係甚至把特區高度自治權與中央管治權對立起來的錯誤主張。要進一步明確確立單一制國家中央授權地方自治的相關法理，進而解決中央授權地方自治事項上相關規範並提供理論依據，理順兩者的關係，明確中央對港澳特別行政區的監督權，進一步規範授權方式和授權條件，建立健全與中央實質性任命、行使基本法規定的指令權、備案權、聽取述職權等相配套制度操作規範。這些都是需要研究解決的重點內容。 （五）需要為特區依法行使高度自治權的相關制度和機制提供有力理論支援 特別行政區行使高度自治權的相關制度機制可以進一步細分為特別行政區的政治體制，包括行政長官制度、行政制度、立法制度和司法制度等，特別行政區的法律制度、經濟制度、社會文化制度、社會服務和勞工制度、處理對外事務制度等。兩部基本法對特區行使高度自治權的相關制度機制的規定是明確的，中央政府堅定支持、依法保障和監督特別行政區行使好中央授權的高度自治權的立場也是堅定不移的，兩個特別行政區的行政長官和政府依法施政也取得了不小的成績。但特區政府管治也遇到了一些阻力和困難，港澳社會也存在一些矛盾和深層次問題，這既反映出特區政府施政能力和水準離港澳社會公眾的較高期望和要求存在一定距離，需要進一步提高，也反映出特區行使高度自治權的相關制度機制還存在完善的必要性。應當圍繞如何提高特區政府依法施政的能力和水準這一核心和關鍵，根據自治權的內容，分

◆ 31 ◆協同奮進 共譜“一國兩制”新篇章類研究有關特區行政管理權實施制度機制的完善、有關特區立法權實施制度機制的完善、有關特區司法權實施制度機制的完善。 必須看到，特區依法行使高度自治權的相關制度和機制與特區的管治效果直接相關，是決定特別行政區政府治理體系、治理能力、治理效果的重要因素，也始終是港澳社會最為關注的問題。形勢的發展和特區民眾的期待給特別行政區治理提出更新更高的要求的情況下，相關的制度機制確實存在不少需要進一步完善的地方。例如： 1. 行政主導體制的運作問題。回歸前的香港，港英政府建立了行政主導體制，採用行政吸納政治、社會精英合作、掌控資源配置、嚴格規制和靈活利用社會關係等策略，形成“強政府 - 弱社會”管治模式，較好地緩解了管治合法性問題，較為有效地實現社會協調和控制。回歸後，香港管治環境變化甚巨。但特區政府在策略運用上卻較為因循守舊，導致了“弱政府-強社會”局面，行政主導體制效果減弱，施政權威屢遭挑戰面臨嚴重管治危機。在雙普選目標下，這一挑戰顯得更為複雜和嚴峻，因為行政長官和特區政府需要對中央政府負責，必須保證中央在有效行使基本法規定的對行政長官的實質性任命權，以及對政府主要官員的實質任命權，行政長官和特區政府又要對特區負責，充分代表本地社會利益，體現民意。這個問題處理不好，既影響特區政府管治權威的建立，也影響到中央政府通過特區政府的有效管治，必須很好地研究解決這一問題。比較看來，澳門自回歸開始 , 就建立了全新的、以愛國者為主體的“澳人治澳”的管治團隊，回歸 22年來，一直有一個強勢的特區政府和深孚眾望的行政長官 , 澳門有着根深蒂固的愛國愛澳的傳統，市民的國家主體意識普遍比較強烈，形成了愛國愛澳為主的民間力量，澳門特區選舉制度、財

◆ 32 ◆ 兩個大局視域下“一國兩制”面臨的形勢、任務及發展路向政經濟制度、特殊的社會結構、良好的輿論環境，這些都有利於行政主導管治體制的運轉。但是，澳門未來的政制發展也面臨進一步民主化的壓力，如何在擴大民眾參與特別是培育年輕人方面，需要完善制度機制。 2. 基本法有關特別行政區經濟、教育、文化、宗教、社會服務和勞工方面制度運行問題。基本法在保留原有制度的同時，授權特區自行制定有關法律和政策，同時可以因應時代的發展而發展。這些規定的總體實施情況是好的，但在某些領域也出現一些問題，通常表現為港澳居民對某些方面的制度和政策出現不滿，但當政府提出改革時，又遇到很大阻力，最後演變為“雙輸”局面。因此，需要根據不斷發展變化的形勢，對基本法關於特別行政區經濟、教育、文化、宗教、社會服務和勞工方面的制度和政策進行研究，為特別行政區施政開拓空間。 3. 特區區域組織或市政機構及其制度問題。根據基本法，香港特區可以設立非政權性區域組織，澳門特區可以設立非政權性的市政機構。回歸後，香港撤銷了兩個市政局，澳門撤銷了兩個市政廳，把它們負責提供的民政服務收歸政府。現在香港一直在爭議擴大區議會的權力，澳門則有人主張恢復市政廳。相關制度機制需要完善。 4. 特區公務員制度問題。港澳都曾出現公務員團體以其待遇不如回歸前為由告特區政府違反基本法的案例。香港從 2000 年開始推行政治委任制度，形成政治委任官員與長俸制公務員並行的新情況。在人大常委會解釋基本法 104 條以及最新作出的針對立法會議員資格問題的決定後，需要研究建立健全特區公職人員政治效忠制度的問題。澳門方面，主要是如何改變回歸前已存在並沿襲至今的很多陋習，進一步規範公務員制度以及離補風波事件

◆ 33 ◆協同奮進 共譜“一國兩制”新篇章暴露的廉政問題。 5. 在促進港澳融入國家發展大局上的作用方面。從特區角度看，有一個如何建立社會共識與政府主導的責任感問題。特別行政區的經濟制度，包括特區的財政制度、金融制度、產業制度等，本質上屬於特區高度自治權的範疇。兩個特區現在都面臨應對經濟面臨的結構性調整的制度機制及其完善。香港基本法所確立的經濟制度主要在於保證回歸前後，香港經濟社會實現平穩過渡；其在經濟領域給予了香港人高度的自治權，目的就是為了保持經濟政策的連貫性和給予投資者繼續在香港發展的信心。回歸以來，在擁有世界第四大金融中心、最自由經濟體，國際重要的航運貿易、航運中心等響亮頭銜的同時，今天的香港卻面臨着大地產商壟斷香港經濟，香港產業兩級分化嚴重，貧富差距日益擴大，資產泡沫不斷膨脹，青年人就業成為難題，人口老齡化日益嚴重，土地資源日趨緊缺等問題。回歸以來，這些問題非但沒能夠得到有效解決，反而愈演愈烈，成為了制約香港繼續高速發展的瓶頸。導致這些問題的出現有多重因素，既有客觀原因，也有主觀原因，如政府長期奉行“積極不干預”政策有關。但在整體上與體現出的是歷屆特區政府的管治效能不足，既缺乏長遠的戰略規劃與實施，又在市場無法自身調節的時候，及時提出並執行有效的應對措施，致使由於經濟轉型和自由競爭帶來的貧富差距、房屋民生、資產泡沫等問題長期得不到解決。而社會的過度政治化，使得政府的經濟決策總是受到各種異見勢力的干擾制約，議而不決，決而不行現象嚴重。這需要認真加以研究解決。 澳門是自由開放的微型經濟體，回歸以來，澳門經濟飛速發展，特別是賭權開放以後，博彩業一枝獨秀，成為支柱產業，這一經濟結構對澳門經濟、政治和社會事務均帶來深遠影響，比如

◆ 34 ◆ 兩個大局視域下“一國兩制”面臨的形勢、任務及發展路向經濟受外部因素影響很大，抗風險能力弱。特別是澳門開放賭權後，美資從以往在澳門經濟中所佔微不足道的比例一躍成為最具影響力的資本勢力之一，在 6 個賭牌中，美資佔據 3 個。由於美資財團財力雄厚，管理經驗先進，很快在澳門博彩業中形成優勢地位，這使得美國政府對澳門經濟事務的干預可能性大大加強。與此相適應的是，隨着博彩業財團對立法會選舉和運作影響力的加大，美式管理、美式民主的引入對美資控制下的賭場工作人員的影響也將與日俱增，極有可能成為美資影響澳門政治的票源和管道。隨着美資博彩業的進入，美國政治勢力以及國際性勞工組織開始相繼進入澳門，澳門原本“左派”一統天下的格局已經改變。不少學者認為，如果外資完全控制澳門經濟命脈的博彩業的話，特區政府的管治將受到嚴重挑戰。澳門回歸 22 年來，一些長期形成的深層次矛盾不斷顯現，發展面臨的風險有所積累。特區政府要以更大的勇氣和智慧加強和完善對博彩業的監管，積極培育新的經濟增長點，不斷推動澳門經濟適度多元可持續發展。三、結語 “一國兩制”的理論、制度和實踐，是中國對於世界治理所能奉獻的、獨有的、寶貴的領地，從學術理論上探討和解決上述一系列複雜、敏感和重大的理論和實踐對策問題，必將有利於回答堅持“一國兩制”制度體系對於完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化為甚麼十分必要、為甚麼具有現實可能、為甚麼是歷史必然這一時代命題，也當然對支撐構建中國特色哲學社會科學奉獻中國獨有的理論貢獻和實踐支撐，這不但是值得期許的，也是中國學人的使命擔當。

◆ 35 ◆協同奮進 共譜“一國兩制”新篇章_____________________註釋：1　 《習近平談治國理政》（第三卷），外文出版社有限責任公司 2020 年版，第 77 頁。2　 習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》（2017 年 10 月 18日），人民出版社 2017 年版，第 55 頁。3　 同註 2，第 25 頁。4　 《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》（2014 年 10 月23 日中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過），人民出版社2014 年版，第 4 頁。5　 同註 2，第 22 頁。6　 楊潔篪：《推動構建人類命運共同體》，載《黨的十九大報告輔導讀本》，人民出版社 2017 年版，第 90 頁。7　 《習近平談治國理政》（第二卷），外文出版社有限責任公司 2017 年版，435 頁。8　 張德江：《普選不容另搞一套 必須適應“一國兩制＂》，《大公報》2014年 3 月 7 日，K01 版。9　 習近平提出，“繼續奮發有為，不斷提高特別行政區依法治理能力和水準。回歸以來，澳門特別行政區治理體系和治理能力不斷完善和提高。同時，我們也看到，形勢發展和民眾期待給特別行政區治理提出了更新更高的要求。＂參見習近平：《推進澳門“一國兩制＂成功實踐走穩走實走遠》（2014年 12 月 20 日），《習近平談治國理政》（第二卷），外文出版社有限責任公司 2017 年版，第 424 頁。10　 同註 8。11　 習近平提出，要“解決這些問題，滿足香港居民對美好生活的期待，繼續推動香港各項事業向前發展，歸根到底是要堅守方向、踩實步伐，全面準確理解和貫徹` 一國兩制＇方針＂，因此要始終準確把握“一國＂和“兩制＂的關係，始終依照憲法和基本法辦事，始終聚焦發展這個第一要務，始終維護和諧穩定的社會環境。引自習近平：《“一國兩制＂是保持香港長期繁榮穩定的最佳制度》，《習近平談治國理政》（第二卷），外文出版社

◆ 36 ◆ 兩個大局視域下“一國兩制”面臨的形勢、任務及發展路向有限責任公司 2017 年版，第 435-437 頁。

◆ 37 ◆協同奮進 共譜“一國兩制”新篇章對新時期澳門“一國兩制”面臨挑戰的思考李洪江* 2019 年 12 月 20 日，是澳門特區成立二十週年，也是澳門“一國兩制”成功實踐的二十年。國家主席習近平在在慶祝澳門回歸祖國 20 周年大會暨澳門特別行政區第五屆政府就職典禮上的講話中明確指出：20 年來，澳門特別行政區政府和社會各界人士同心協力，開創了澳門歷史上最好的發展局面，譜寫了具有澳門特色的“一國兩制”成功實踐的華彩篇章。然而 2020 年初，剛剛跨過回歸二十年，一場始料不及的新冠疫情席捲中國並蔓延至全球。受疫情影響，澳門經濟出現嚴重衰退。面對嚴峻挑戰，澳門如何應對，成為新時期澳門“一國兩制”面對的重大課題。一、新時期澳門所面臨的挑戰疫情持續下，澳門整體經濟都受到嚴重影響，首當其衝的是旅遊博彩業收益大幅度萎縮，各行各業亦深受影響，大中小企業都面對各種各樣的困難和挑戰，政府財政收入大幅下降，廣大居民就業和生活承受較大壓力。1 （一）博彩業大幅下滑眾所周知，澳門過往經濟主要靠外來遊客，以博彩業為主導，帶動酒店、餐飲等方方面面行業領域。新冠疫情持續一年多，來澳遊客數量大幅下降。據澳門特區政府統計暨普查局資料顯示，受新冠肺炎疫情影響，2020 年全年澳門入境旅客總數近 590 萬人次， * 澳門城市大學法學院助理教授，課程主任。

◆ 38 ◆ 對新時期澳門“一國兩制”面臨挑戰的思考 相較於 2019 年 3,941 萬人次，按年減少 85% 2。受新冠疫情影響，2020 年全年，澳門博彩收入下降了 79.3%，至 604 億澳門元，為有記錄以來最差的一年。3博彩業是澳門經濟的龍頭產業，也是澳門特區政府稅收的主要來源。博彩業大幅下滑，意味着澳門特區政府收入下滑，因此需要動用財政儲備填補預算赤字。2020 年 4月 16 日澳門特區立法會舉行全體會議，細則性通過修改 2020 年度財政預算案。根據修改後的預算，澳門特區政府將動用超額儲備 389.5 億澳門元，用於防疫和經濟援助措施4。2020 年 11 月6 日，澳門立法會一般性討論及表決通過《2021 年財政年度預算案》，再次動用財政儲備中的超額儲備、金額為 265 億 8,131 萬澳門元的預算收入項目，使財政達致平衡5。為推動澳門經濟復甦，國家採取了一系列措施。內地居民赴澳門旅遊簽注也於 8 月底開始逐步恢復。廣東居民赴澳門旅遊簽注已於 8 月 26 日恢復辦理，內地其餘省市則將於 9 月 23 日起恢復辦理赴澳旅遊簽證。澳門特區政府順勢推出“擴客源興經濟保就業”等多個擴展客源計劃，吸引內地遊客來澳門旅遊。由於疫情尚未徹底結束，目前來澳遊客人數雖有所增加，但還遠不及之前的規模。( 二 ) 內地法律政策調整對澳門博彩業產生較大影響不僅是疫情給澳門經濟帶來巨大影響，內地的政策法律對澳門博彩業亦產生較大影響。過往來澳門的遊客主力是內地遊客，尤其是貴賓廳收入曾經佔博彩收入的較大比重。但近期內地法律政策有了重大調整 , 2020 年 12 月 26 日全國人大常委會通過的刑法修正案（十一）增加了“境外賭場人員組織、招攬我國公民出境賭博犯罪”，立法目的是針對近年來跨境賭博違法犯罪嚴重，致使大量資金外流等，嚴重損害國家形象和經濟安全。這個罪名的

◆ 39 ◆協同奮進 共譜“一國兩制”新篇章出台，對澳門賭場的貴賓廳業務產生非常大的衝擊。十月中旬，招攬中國公民出境賭博犯罪擬入刑的消息一出，濠賭股即刻受到一定壓力，幾大博彩股立即下挫。目前，澳門博彩仲介人基本都停止前往內地招攬客戶。澳門特區過往二十年的成功發展，是建立在博彩業帶動澳門經濟發展的基礎上。在疫情持續下，加之內地政策法律調整影響，澳門博彩業恐怕難以恢復到過往 2011——2019 年間二、三千億的水準，這可能是澳門新時期面臨的一大挑戰。 （三）澳門失業率上升按照澳門特區政府統計暨普查局的統計數據 ,2020 年全年總體失業率為 2.5%，本地居民失業率為 3.6%，按年分別上升 0.8 及1.3 個百分點。6這直接對民生產生重大影響，失業率上升。統計暨普查局 3 月 26 日公佈最新就業調查結果顯示，2020 年 12 月至2021 年 2 月澳門總體失業率為 2.9%，較上一期 (2020 年 11 月至2021 年 1 月 ) 上升 0.2 個百分點，失業人數為 1.15 萬人，較上一期增加 600 人；本地居民失業率為 3.9%，同樣較上一期升 0.2個百分點。就業不足率上升 0.1 個百分點至 4.5%。尋找新工作的失業人口中，之前從事博彩及博彩仲介業和建築業及貯藏業的佔多；就業不足人數為 1.81 萬人，較上一期增加 400 人，其中以博彩及博彩仲介業和運輸及貯藏業的佔多。與 2019 年 12 月至 2020年 2 月比較，就業不足率及失業率分別上升 3.7 及 1 個百分點，勞動力參與率則下跌 0.3 個百分點7。從統計資料可以看出，近期澳門失業率上升，失業人數增加，對澳門民生影響較大。澳門博彩企業員工協會 2020 年 11 月 5 日就 2020 年博彩業職工現況調查發表報告，指 59.6% 受訪者表示“需放無薪假”。調查顯示，工齡越長的受訪者群體，放無薪假的比例越高。另外有

◆ 40 ◆ 對新時期澳門“一國兩制”面臨挑戰的思考 近六成受訪者對工作前景方面表示“一般憂慮”，超過兩成表示“十分憂慮”，比例較去年調查數據升約 20%。8這表明，有些企業員工雖然表面上沒有失業，但放無薪假幾乎等同於失業。2021 年 3 月 12 日，澳門逾百名失業人士昨早到勞工局大樓外聚集，向當局反映失業情況，其間有人扯斷警方封鎖線，並一度衝出馬路阻塞交通。勞工局局長黃志雄期望求助者理性表達訴求，他又指今次求助者共 465 人。9這次事件反映了澳門居民對失業的急切心態，也推動了特區政府加快出台提前實施現金分享等惠民措施。二、澳門應對新時期挑戰的思考新時期澳門面臨回歸以來前所未有的挑戰，如果說前二十年澳門“一國兩制”的成功，很大程度上基於博彩業的高速發展，那麼現在必須認真思考，新時期下澳門博彩業和其他產業如何定位發展 , 從而保持澳門經濟發展。 （一）推動澳門博彩業健康發展在澳門回歸後，澳門特區政府開放了博彩專營權，二十年來澳門博彩業高速發展。從 2002 到 2013 年，澳門博彩業毛收入一直保持這高速增長的趨勢，2008 年突破 1000 億澳門元，2011 年迅速突破 2000 億澳門元，2012 年就突破了 3000 億澳門元，2015和 2016 年收入有所下降，2017 年開始回升。2018 年澳門博彩業實現毛收入 3038.79 億澳門元，同比增長 13.98%。102019 年博彩毛收入下降 3.4%，至 2,924.6 億澳門元。2020 年由於疫情影響，澳門全年博彩毛收入按年大瀉近八成，至 604.41 億元。可以看出，澳門回歸的第一個十年，澳門博彩業剛剛開放，六大博彩企業逐步開始經營，博彩業毛收入穩步上升。澳門回歸的

◆ 41 ◆協同奮進 共譜“一國兩制”新篇章 第二個十年是澳門博彩業高速發展的十年，從 2011 年開始澳門博彩業高速發展，博彩業年毛收入一直在 2000 億澳門元的高位以上甚至達到 3000 多億澳門元，直到 2020 年受疫情影響才大跌至600 多億。不可否認，澳門回歸的二十年來博彩業的跨越式發展，帶動了澳門經濟高速發展。但 2020 年疫情的出現，將澳門經濟結構單一的問題充分暴露。澳門特區政府對此已經有了比較清醒認識，特區政府《2021 年財政年度施政報告》中“澳門社會已經深切感受並深刻認識到一業獨大所帶來的巨大風險，經濟適度多元發展是澳門未來的必由之路”，這樣的表述不再像以前說說而已，應該是有切膚之痛。經濟適度多元化的命題，對於澳門來說已經不是要不要做的問題，而是怎麼做以及如何做好的問題11。博彩業未來發展需要認真思考。澳門作為世界旅遊休閒中心，過去二十年基本以博彩為龍頭的經濟發展模式，徹底放棄博彩業

◆ 42 ◆ 對新時期澳門“一國兩制”面臨挑戰的思考 顯然不現實，筆者認為，未來澳門還是要發展博彩業，但必須推動澳門博彩業健康發展。何謂博彩業健康發展？筆者認為，博彩業並非收入越高越健康，博彩業收入過高有不少負面影響，鑒於博彩業本身的性質，未來博彩業仍然可以定位為澳門經濟支柱之一，但不宜再是惟一的支柱，博彩業不應再追求高位發展。疫情終將會過去，但內地法律政策卻不會改變。新時期下澳門博彩業可能不容易恢復到年毛收入二、三千億的水平，但慢慢恢復到年毛收入一千多億應該問題不大。在疫情之前，澳門特區政府財政開支一般是七、八百億澳門元，2019 年和 2020 年的預算開始超過一千億。如果，澳門博彩業年毛收入如果能夠達到 1500 億至2000 億之間，澳門特區政府的博彩稅達到 600 億至 800 億左右，同時再發展其他產業，基本可以支撐澳門特區政府的財政開支。 （二）推動澳門經濟適度多元化關於推動澳門經濟適度多元化，是一個不斷提起和研究的問題。特區政府在《2021 年財政年度施政報告》中關於 2021 年澳門發展形勢和面對的主要問題中指出：“而在旅遊博彩業基礎上發展的縱向多元化，並不能從根本上改變一業獨大的狀況，迫切需要深入探索和開拓經濟適度多元的路子，時不我待”。同時，在 2021 年特區政府施政總體方向和主要任務中又指出：“主體產業的復甦是澳門經濟恢復的重要內容，但我們在推動經濟復甦的過程中，不能重回過度依賴博彩業的發展老路，必須切實推動經濟適度多元可持續發展”。這充分表明，特區政府對此問題已經痛定思痛，有了非常深刻的認識，推動澳門經濟適度多元，必須要尋找切實的路徑。關於推動澳門經濟適度多元的具體路徑，特區政府目前主要關注金融業和中醫藥。在最近的研討會上，也有學者提出將高等教

◆ 43 ◆協同奮進 共譜“一國兩制”新篇章育作為發展方向。1. 關於現代金融業2020 年 4 月，澳門特別行政區政府發表《2020 年施政報告》，澳門特區政府行政長官賀一誠表示，澳門將設立跨境人民幣結算中心，並重申正在研究和探索設立以人民幣計價的證券交易所。澳門亦將允許資本在澳門和橫琴之間自由流動，並降低銀行和保險公司的准入門檻以支持金融業成長。澳門特區政府將金融業作為經濟適度多元的路徑是可行的。澳門地方狹小，很多產業都難以在澳門發展。但金融業作為資金密集型，澳門有一定條件發展。具體來看，澳門發展金融業有以下有利因素：首先，目前在澳門的新興產業中，金融業的佔比是最高的，這從側面反映出，澳門在經濟適當多元化的進程中，金融業佔據着重要地位。而且隨着二十年來澳門經濟的高速發展，澳門本地財富存量巨大，截至 2019 年 1 月，澳門居民存款總量已達 6400 億澳門元。其次，金融市場高度自由，資本可自由流動，澳門還屬於低稅制區域。其三，廣東有 4.5 萬家國家級高新技術企業，但廣東的上市公司只有 600 家。上市公司數僅佔國家級高新技術企業的 1.8%。深交所、上交所以及港交所，都不足以緩解高新技術企業直接融資的需要。因此，在澳門設立證券交易所有發展空間。其四，橫琴金融業已出具規模。珠海市橫琴新區管委會副主任吳創偉說，儘管受到新冠肺炎疫情影響，但金融業在橫琴仍呈現逆勢增長態勢。截至今年 10 月，該區金融類企業合計 5,476 家，註冊資本人民幣 10,896.6 億元 12。而 2020 年疫情期間，橫琴金

◆ 44 ◆ 對新時期澳門“一國兩制”面臨挑戰的思考 融產業增加值佔橫琴新區 GDP 的 35.31%。橫琴金融業作為橫琴財稅貢獻第一大產業，在疫情情況下依然逆勢增長，為未來橫琴澳門金融合作打下了良好基礎。其五，國家政策的支持。2019 年 2 月，中央發佈《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，明確指出，中央將支持澳門打造中國和葡語國家間的金融服務配套，將澳門建設成葡語國家的人民幣清算中心。綜上，澳門過往二十年經濟高速發展打下的良好基礎，在國家政策的支持下，隨着粵港澳大灣區的深入發展，澳門發展現代金融業還是具有良好前景。澳門發展金融業，除了政策、人才外，還需要法律的配套支持。2020 年 11 月 25 日，澳門特區政府行政法務司司長張永春在回應議員關注澳門金融立法工作時表示，包括《基金法》《債券法》《信託法》等的金融體系法律正處於研究階段，並已通過經財司委託內地有經驗的機構，協助建設金融法律框架。在框架完成後再交予澳門法律界人士研究，使相關制度與澳門法律相銜接13。需要指出，在法律方面澳門與內地情況有些不同，當年內地發展證券業時還沒有證券法，上海證券交易所於 1990 年 11 月 26 日由中國人民銀行總行批准成立，同年 12 月 19 日正式營業，深圳證券交易所於 1989 年 11 月 15 日籌建，1990 年 12 月 1 日開始集中交易（試營業），而中國《證券法》是 1998 年 12 月 29 日第九届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通過。換言之，內地證券業是邊發展邊完善法律制度。但這種做法對澳門來說可能不行。因為澳門是嚴格依照法律制度去做，也就是說，要先有法律制度，才能開展。這也給澳門立法提出了較高要求，要盡早考慮到實踐中的各種情形。

◆ 45 ◆協同奮進 共譜“一國兩制”新篇章 2. 中醫藥關於中醫藥產業，中醫藥在澳門屬於新興產業。為傳承和發展中醫藥產業，澳門向內地取經，支持澳門大學和澳門科技大學建立中藥質量研究國家重點實驗室。2011 年 4 月，粵澳合作中醫藥科技產業園正式啟動。作為《粵澳合作框架協議》首個落地項目。澳門特區政府是將中醫藥作為經濟多元的一個方向。2020 年 11月 18 日，賀一誠在立法會回應議員提問時稱，中醫藥產業是現階段可行的發展方向。14 但有學者指出，從 2018 年、2019 年統計局多元統計指標看，中醫藥產業佔 GDP 的 0.07%，這個數字幾乎可以忽略不計，它對澳門沒有任何的影響。筆者認為，中醫藥產業在內地有很大爭議，而從實際看作用微乎其微，將其作為經濟適度多元的發展方向可能難以取得成效。 3. 高等教育有學者認為，高等教育是比金融還要好的多元化產業。現在澳門有 36,000 名在校大學生，如果擴大到 10 萬，學費提到 10 萬，就是 100 億。學生們在澳門食宿支出每個月 1 萬，一年就 10 萬以上，全年則有 100 億。15 高等教育通過擴招學生似乎可以帶動澳門經濟發展，筆者對此有不同看法。澳門應該發展高等教育，但發展高等教育的目的是為了培育出更多人才以及推進科研，從而更好建設澳門，而不是通過高等教育發展經濟。高等教育本身的目的不是在賺錢，如果通過高等教育來發展經濟，這背離了高等教育的發展目標。澳門第 10/2017 號法律《高等教育制度》第六條明確規定，高等院校從事的活動屬公共利益活動。顯然，澳門高教法規定表明，高等教育的性質是公共利益活動，實踐中，十家澳門高等院校中絕大

◆ 46 ◆ 對新時期澳門“一國兩制”面臨挑戰的思考 多數都是非牟利的。三、結語 澳門新時期面臨着回歸以來前所未有地嚴峻挑戰，博彩業依然要妥善發展，但未來澳門發展必須擺脫過往過度依賴博彩業，推動經濟適度多元化。在經濟適度多元化的路徑選擇上，現代金融業應該是澳門着重發展的方向之一。_____________註釋：1　 參見《澳門特區政府 2021 年度財政年度施政報告》，2021 年 11 月 16 日。2　 參見《受新冠肺炎疫情影響　2020年訪澳旅客數字減少百分之 85》，網址：https://mtt.macaotourism.gov.mo/2021/02/macao-visitor-arrivals-dropped-by-85-percent-in-2020-a-year-marked-by-covid-19-tc/。訪問時間 2021 年3 月 23 日。3　 參見《澳門博彩業最慘淡一年 2020 年收入暴跌近八成》，網址：https://www.sohu.com/a/441986647_114984。訪問時間 2021 年 3 月 21 日4　 參見《澳門特區立法會通過修改 2020 年度財政預算案將動用超額儲備近390 億澳門元》，網址：http://www.xinhuanet.com/gangao/2020-04/16/c_1125866690.htm。訪問時間 2021 年 3 月 27 日。5　 參見《明年再次動用財政儲備中的超額儲備 265 億》，網址：http://www.macaucee.com.mo/content.asp?id=73598。訪問時間 2021 年 3 月 27 日。6　 參見《2020 年 10 月至 12 月就業調查》，網址：https://www.dsec.gov.mo/ Statistic/LabourAndEmployment/EmploymentSurvey/。訪問時間：2021 年3 月 25 日。7　 參見《澳門本地居民 1.15 萬人丟飯碗博彩建築業佔多》，網址：https://mp.weixin.qq.com/。訪問時間：2021 年 3 月 27 日。

◆ 47 ◆協同奮進 共譜“一國兩制”新篇章8　 參見《調查揭近六成博彩員工需放無薪假逾兩成對工作前十分憂慮》，網址：https://www.facebook.com/permalink.php?id=1554796277977240&story_fbid=3286012814855569。訪問時間：2021 年 3 月 27 日。9　 參見《澳門逾百失業者示威堵路》，網址：https://hd.stheadline.com/news/daily/hk/916727/。訪問時間：2021 年 3 月 27 日。10　 參見：《十張圖帶你看澳門回歸 20 年後的經濟變化人均 GDP 世界第二》網址：https://kknews.cc/news/rngb6xr.html，訪問時間 2021 年 3 月 26 日11　 參見《後疫情時代澳門探索推動經濟多元化發展》，網址：http://hm.people.com.cn/n1/2020/1219/c42272-31972071.html。訪問時間 2021年 3 月 27 日。12　 參見《珠海橫琴與澳門跨境金融合作取得新進展》，網址：http://www.xinhuanet.com/2020-12/06/c_1126828398.htm。訪問時間 2021 年 3 月27 日。13　 參見《澳門證券交易所有望在珠海橫琴設立》，網址：http://hm.people.com.cn/n1/2020/1221/c42272-31973620.html。訪問時間 2021 年 3 月 27日。14　 參見 2020 年 11 月 18 日澳門日報第 A03 版，《經濟多元先發展中醫藥》。15　 參見《為澳門多元化開“偏方＂》，網址：https://mp.weixin.qq.com

◆ 48 ◆ 加強國家認同意識，推進澳門民主政治文化發展加強國家認同意識，推進澳門民主政治文化發展李燕萍*回歸以來，在“一國兩制，澳人治澳”基本政治方略之下，推進澳門民主政治發展成為一個重要且現實的問題。現代政治學研究表明，政治制度通常最集中的表達於國家（地區）的憲制性法律文件之中，在澳門特別行政區，《澳門基本法》為澳門民主政治發展提供了基本的制度保障。以下沉式為主要特徵的現代民主政治天生具有離心力傾向，為此，需要樹立良好的理性政治意識以保障民主政治穩定有效地成長。在澳門，最重要的就是夯實國家認同意識，彌補並推動澳門民主政治制度的健康發展。“國家認同”是一國公民對於自己所屬國家的認同，是一種將國家視為“己者”而非“他者”的感受，“愛國主義”往往是一個公民對於其所認同的自己的國家的熱愛和忠誠，在某種意義上，愛國往往是國家認同的昇華，而國家認同則是愛國的前提。1國家認同是國界之內的人們經過不斷的互動、協商、學習、定義、建構直至內化而形成的，國家認同是現代國家穩定的心理基礎，也是國家建設的重要內容。2具體到中國，中國國家認同就是公民個體自我認定是“中國人”的心理活動和外在表達。國家認同問題在多族群國家中廣泛存在，不同國家面臨着不同的問題。美國建國歷史較短，無法依賴共同的歷史觀建構國家認同，亨廷頓認為美國的國家認同是由原則或信念界定的。而中國國家認同更多的歸屬於歷史文化傳統，正如韓大元教授指出，相較於“國家機關”意義上的國家，作為“共同體”意義上的國家呈現出一種“國家精神”3。 * 澳門理工學院“一國兩制”研究中心副教授

◆ 49 ◆協同奮進 共譜“一國兩制”新篇章國家統一是中華民族不懈的追求，國家統一不僅是形式上的大一統局面，更追求人民內心的真正認同。在現代社會條件下，這種認同是民眾理性思考之後的認同。這種現象不僅是中國統一過程中可能面臨的問題，而且是其他國家已經遭遇過的情況。哈貝馬斯在思考東、西德統一過程中出現的民族認同和公民身份問題時，堅持以民主共同政治文化，而不是以民族性為國家統一的基礎。德國民主政治實踐證明，社會成員對國家的忠誠和熱愛應當是一種政治性的歸屬感，是他在以憲法為象徵的政治共同體內的成員身份的表現，哈貝馬斯稱其為“憲法愛國主義”4。 這種憲法愛國主義觀念對於思考當前中國面臨的統一問題有着重要的啟示意義，一個可能的途徑也許是在港澳地區鍛造具有濃郁法治精神的“憲法基本法愛國主義”的民主政治觀念，隨着民主政治文化的互通發展，共同邁向中華民族的“憲法愛國主義”。所謂憲法愛國主義，就是要在尊重多元主義的基礎之上，通過憲法的實施，保障人民的自由、民主和人權，確保國家權力的相互合作和法治的實施，進而形成一種兼具民族性和多元化的政治文化。這種愛國主義不但可以消除民族主義內含的狂熱和偏狹，而且可以是最為理性和寬容的愛國主義。如同托克維爾所說的“理智的愛國主義”一般，雖然“可能不夠豪爽和熱情，但非常堅定和非常持久。它來自真正的理解，並在法律的幫助下成長。”5憲法愛國主義理論認為國家的理性憲法體現了一種預先確立的、抽象化的原則性社會契約，它是一切具體共識和妥協的基礎。在多元化的社會中，憲法代表一種形式的共識，公民們在處理集體生活時需要這樣的原則，這些原則因為符合了所有人的利益，因而可以得到所有人的理性贊同。這樣一種社群關係建立在相互承認的基礎上，每個人都可以期待別人待他如自由平等之人。澳門基本法雖然不是憲法，但是在澳門地區卻具有憲制性文件功能，某種程度上可以被看作是澳門基本的社會共

◆ 50 ◆ 加強國家認同意識，推進澳門民主政治文化發展識，有了基本法中所確定的“一國兩制、澳人治澳”共識，對於順利處理中央地方關係、地方治理模式等問題，以及應對未來可能矛盾與衝突都有了基本的立場。隨着實踐的推行，這種共識完全可以轉化為澳門政治文化的核心內容。澳門政治文化觀念中既有中國傳統政治文化的因素，又受到西方社會追求民主自由傳統的影響。其內容隨着澳門政制發展不斷豐富充實。一般而言，澳門政制發展經歷了以下幾個階段：1 居澳葡人內部自治時期。這一時期居澳葡人不僅從中國管理者手中爭取自治能力，也相對自治於葡萄牙王國政府，但更多接受明清政府的管治，澳門仍在中華法統之內，重大政治決定權和終審權也在明清朝廷手中。6這時澳門的政治文化以中國傳統的臣民順從文化為主，但是也開始接觸了具有現代民主色彩的西方城市自治精神。2 澳門總督驅逐清朝駐澳官員建立殖民管治時期。總督代表葡萄牙國王利益實施統治，但是這種殖民統治不僅受到了華人抵抗，也遭到了包括許多土生葡人在內的澳門當地社會反抗。華洋共處，分而治之的消極自由狀態在澳門政治結構中始終存在。7某種程度上得益於這種消極自由主義精神，澳門在中國大陸地區爭取救亡圖存的民族奮鬥和建設自由民主的現代國家運動中扮演重要的“緩衝區”角色，各種政治力量都可以在澳門獲得某種生存的空間並與其他政治觀念共處。3 澳門從葡萄牙獲得地區自治時期。這一時期澳門本地民眾的參與意識日益增強，立法會、諮詢會、市政議會和各種專業資訊組織讓更多人能夠參與公共事務管理活動。但是，傳統威權政制形態依然是澳門政治的基本特徵。這一階段澳門政治文化仍然呈現出臣民文化與參與文化相混同融合的特點。4 澳門進入“一國兩制”，高度自治時期。回歸之後，澳門政制出現了新變化：制度上，以澳門基本法為核心重新設計了澳門未來的政

◆ 51 ◆協同奮進 共譜“一國兩制”新篇章制發展格局，在很大程度上影響了澳門政治文化發展。來自葡萄牙王國的威權統治意識逐漸淡化，“澳人治澳”的觀念增強，但是由精英控制的政治形態並未改觀，並且延續了原有威權控制心理。隨着社會經濟發展，澳門與其他地區的聯繫日益密切，現代自由民主觀念為越來越多的人所認同與接受，在實踐中推進民主制度的成長。澳門政治文化具有較強的複合特徵，傳統的臣民文化意識與現代民主自治精神處於交織狀態，使得澳門政治文化總體上表現的溫和與平衡。從澳門政制發展歷程可以看出，自治意識是近代以來澳門政治文化的主旋律。無論是早期的議事會自治行動，還是 1980 年代以來的地區自治措施，都充分顯示澳門社會的這一訴求。但是，自治不等於獨立，澳門社會也從未謀求過脫離中央政府的管理，只不過是希望中央政府能夠理解澳門特殊的社會結構與成分，並給予管治上的相對自主性。事實上，無論是明清朝廷、還是中葡兩國政府都充分關注到了澳門社會的這種特殊性，無論兩國政治關係發生了何種變化，國際政治局勢如何變遷，澳門社會某種程度上的自治性或多或少的都得到了保存與維護。這種自治格局已經潛移默化成為澳門市民社會生活的主導觀念，且在澳門回歸之後得到了更進一步的發展。回歸之後，澳門的政治制度最集中的體現在澳門基本法設置的框架之下，總體而言，基本法的內容中很多反映了現代憲法性文件的原理和價值觀念，例如人權保障、司法獨立、權力有限的原理、民主價值等。在充分發揚民主精神的基礎上，基本法設計出符合澳門社會發展需要的政治制度形態。8作為一份憲制性法律文件，澳門基本法是各種政治力量妥協的產物，隨着基本法在澳門全面推行，這些制度及其實踐對澳門政治文化有着重要的影響。主要體現在：第一，基本法比較成功地重塑了社會共識基礎，“一國兩制”、“澳人治澳”成為全體澳門居民的新共識。這種共識具有兩個層面的意義。

◆ 52 ◆ 加強國家認同意識，推進澳門民主政治文化發展其一，就澳門與大陸關係而言，回歸後的澳門不再是一個隔絕於大陸主體的小社會，需要與大陸形成某種共識進而謀求發展。“一國兩制”、“澳人治澳”的政治觀念成為澳門與大陸最初的交融點，雙方有了進一步溝通、發展聯繫的起點。這對於習慣了“大一統”政治形態的大陸社會而言同樣是個新舉措，開始在政治觀念上適應古老的“和而不同”的理念。其二，在澳門社會內部，“一國兩制”、“澳人治澳”有凝聚社會意識，整合社會力量的功能，不僅為澳門社會的發展提供了方向與定位，更加煥發了澳門民眾努力治理好澳門的信心與勇氣。第二，民主自治精神滲透在基本法的各個層面。如前所述，澳門社會自發形成的社會政治訴求是自治發展，但是，在某種意義上這種自治只是尋求自保，並沒有太多的公共治理意識。因此，澳門的政府管治也局限於基礎的公共事務管理，市民社會與政治參與並不發達，這是一種消極自助型的自治意識。但是在澳門基本法中所賦予澳門社會的“澳人治澳”推崇的是積極參與型的民主自治精神，可以從基本法中的多個條文中表現出來。首先，基本法賦予澳門居民中的中國公民參與國家事務管理的權利，參加國家最高權力機關的工作。其次，澳門居民享有廣泛的參與社會公共生活與治理的權利與自由。澳門居民享有選舉權與被選舉權，享有言論、新聞、出版自由，結社、集會、遊行、示威的自由，組織和參加工會、罷工的權利和自由。澳門居民還有權對行政部門和行政人員的行為訴訟並獲得司法救濟。最後，在特別行政區的治理模式上，立法、行政、司法三者彼此分工合作，尤其是改變了以往總督權力獨大的現象，釐定了行政長官的職權範圍，增強了立法會的制約能力，擴大了民主治理的內涵。保留了原有的行政會和行政機關諮詢組織的做法，增強決策民主。基本法中這些制度規範無不顯示出對民主參與的政治發展路向的肯定，只要認真履行，假以時日，澳門民主政治文化氛圍亦將興盛。

◆ 53 ◆協同奮進 共譜“一國兩制”新篇章澳門基本法給澳門社會提供了基本的憲政法治框架，但是“徒法不足以自行”，作為人所制定的規範，法律本身並沒有實施自己的力量，要真正成為有效的制度，法律規則必須依靠法治文化。成熟的政治文化能夠迫使所有權力者都在制度的範圍內行使權力，任何違反規則的政治行為都將讓民眾感受到“不安”，進而採取行動，對於權力者形成一種社會性懲罰。在這個時候，人們不會僅僅因為事件與自己的切身利益有關而去表達或抗爭，文化的力量促使民眾產生條件反射，通過各種方式恢復遭到破壞的制度規範。在這個意義上，現代民主政治文化是憲政制度最好的保護者。但是，民主政治文化不是形成民主體制的原因，相反，民主政治文化是人們生活在民主政治體制下通過學習發展形成的價值和實踐規範。為此，積極培育澳門憲政法治所需的政治文化應當成為回歸後澳門社會的自覺行動。基於憲法的國家認同是基本法制定和成功實踐的核心價值，也是凝聚澳門社會共識，澳門民主政治體制可持續發展的重要保障。第一，加強國家認同意識，促使傳統保守政治文化的轉型。如前所述，保守自治的文化心理在澳門具有悠久的歷史，曾經對澳門在複雜的政治局勢中得以存續發揮過一定的作用。但是，這種只求自保的政治文化心態在政府管治過程中極易演變為唯權威意志行事，不求有功，但求不悖領導意圖的做事風格，進而敗壞制度規範所建立起來的工作模式。因此，必須花大力氣轉變保守文化心理，發展積極參與的民主文化。建立起人人遵守法律，敢於對抗領導者的違法行為的政治文化氛圍。澳門作為享有高度自治權的地方行政區域，有必要積極發展有效民主，努力建設負責任的政府機構和市民社會，否則有可能失去高度自治帶來的制度優勢與發展空間。第二，加強國家認同意識，努力推進增量民主的政治文化思維。所謂增量民主就是指在現有的制度條件下，盡可能促進有助於民主的制度

◆ 54 ◆ 加強國家認同意識，推進澳門民主政治文化發展規範的發展與成熟，並不斷拓展有效制度約束的範圍。而非徹底拋棄現有制度條件，完全另起爐灶。人們普遍認為發展民主政治不宜採取冒進激烈的方式，否則很容易引起社會動盪造成太大的社會代價，造成欲速不達的後果。這就需要政府與市民社會雙向努力。在選舉問題上，普選制度也許未必馬上就能達成，但是將現有的選舉工作做好做實就是對民主的貢獻。政府和民眾都不能藉口沒有實行普選制就任由賄選、不正當圈票行為橫行。當人們普遍感受到民主選舉帶來的好處，並形成良好的民主選舉政治氛圍時，對於基本法中有關制度的完善也是水到渠成的事情了。在重大公共事務決策中，政府應當加強程序意識，增加透明度和參與性，保持言論自由，容忍不同意見的表達，這些都是有助於增加民主素質的行為，除了可能會對現有權力運作機制帶來某些不方便之外，都是有益無害的，都符合社會的根本利益和長遠利益。美國學者托克維爾認為，一般情況下，所有社會成員都對自己國家具有某種程度的天然忠誠，這種忠誠源於某種人類內心的本能，對自己出生地的愛戀，不論出生地受何種政體管轄。但是，還有一種愛國之情，比這更合乎理性，一個人懂得國家的幸福對他自己的幸福的影響，意識到是那些法律允許他為國家的繁榮而努力，同時他辛勤勞動以促進其繁榮，首先，因為這對他有利，其次，因為某種程度上這就是他自己的工作。9在澳門特別行政區的今天，尤其應當重視這種理性愛國主義意識的培育，讓社會成員意識到個人幸福與國家幸福的聯繫，積極努力踐行《澳門基本法》，將前輩們在基本法中設計的民主政治制度、觀念與文化發揚光大，為國家繁榮、澳門穩定發展做出貢獻。

◆ 55 ◆協同奮進 共譜“一國兩制”新篇章_____________註釋：1　 程雪陽：《民族主義、國家認同與公民愛國》，中國憲政網，2020 年 3 月訪問。2　 林尚立：《現代國家認同建構的政治邏輯》，載《中國社會科學》2013 年第 8 期。3　 韓大元：《中國憲法文本中“法治國家＂規範分析》，載《吉林大學社會科學學報》2014 年第 3 期。4　 哈貝馬斯：《在事實與規範之間—關於法律和民主法治國的商談理論》，童世駿譯，北京：三聯書店，。5　 托克維爾 [ 美 ]：《論美國的民主》，董國良譯，商務印書館 1989 年出版。6　 劉景蓮：《明清澳門涉外案件司法審判制度研究（1553-1848）》，廣東人民出版社 2007 年版。7　 吳志良：《生存之道 —— 論澳門政治制度與政治發展》，澳門成人教育學會 1998 年出版。8　 蕭蔚雲：《論澳門基本法》，北京大學出版社 2003 年版。9　 托克維爾 [ 美 ]：《論美國的民主》，董國良譯，商務印書館 1989 年出版。

◆ 56 ◆ “愛國者治澳”原則與澳門特區宣誓效忠制度的完善“愛國者治澳”原則與澳門特區宣誓效忠制度的完善江華*2021 年 3 月 11 日，第十三屆全國人民代表大會第四次會議通過了《全國人民代表大會關於完善香港特別行政區選舉制度的決定》，決定對香港特區的行政長官產生辦法和立法會產生辦法進行完善，以確保實現以愛國者為主體的“港人治港”，切實提高香港特區的治理效能。《決定》還授權全國人大常委會根據該決定修改《中華人民共和國香港特別行政區基本法》附件一《香港特別行政區行政長官的產生辦法》和附件二《香港特別行政區立法會的產生辦法和表決程序》，並要求香港特區依照該決定和全國人民代表大會常務委員會修改後的香港基本法附件一《行政長官的產生辦法》和附件二《立法會的產生辦法和表決程序》，修改香港特區本地有關法律，依法組織、規管相關選舉活動，以落實中央相關決定和立法的具體要求。本次中央涉港選舉制度相關決定及立法的推出是繼 2020 年中央涉港國安立法出台之後中央從憲制層面進一步完善對香港特區的治理體系的又一重大舉措，必將為“一國兩制”在香港特區的實踐行穩致遠，沿着正確的方向前進提供更為堅實的制度保障。同時，這一舉措對同樣作為特別行政區的澳門也具有重要的參考和借鑒意義。作為同樣實行“一國兩制”的特別行政區，與“愛國者治港”構成香港“一國兩制”實踐的根本原則一樣，“愛國者治澳”同樣是澳門“一國兩制”實踐應當遵守的根本原則之一，因此澳門特區有必要認真檢視現行的制度和機制中是否存在需要進一步補充、完善之處，以保證切實貫徹落實“愛國者治 * 澳門大學法學院高級導師、全國港澳研究會會員

◆ 57 ◆協同奮進 共譜“一國兩制”新篇章澳”的根本原則。澳門宣誓效忠制度正是全面落實“愛國者治澳”原則的一個重要舉措。雖然澳門特區早在 1999 年就通過了第 4/1999 號法律《就職宣誓法》，在《澳門基本法》第 101 條及第 102 條相關規定的基礎上對澳門特區的宣誓效忠制度作出了進一步的規範，但隨着“一國兩制”實踐的不斷發展深入，人們發現澳門特區目前的宣誓效忠制度也存在一些不足之處，需要進一步加以完善。一、澳門特區宣誓效忠制度的完善是落實“愛國者治澳”根本原則的必然要求和必要舉措早在上個世紀 80 年代，“一國兩制”構想的創立者鄧小平就明確提出，“港人治港有個界線和標準，就是必須由以愛國者為主體的港人來治理香港。未來香港特區政府的主要成分是愛國者，當然也要容納別的人，還可以聘請外國人當顧問。”1 他還明確了愛國者的標準，指出“甚麼叫愛國者？愛國者的標準是，尊重自己民族，誠心誠意擁護祖國恢復行使對香港的主權，不損害香港的繁榮和穩定。只要具備這些條件，不管他們相信資本主義，還是相信封建主義，甚至相信奴隸主義，都是愛國者。”22021 年 1 月 27 日，習近平主席在聽取香港特區行政長官述職報告時再次強調了“愛國者治港”的原則，他指出：“要確保‘一國兩制’實踐行穩致遠，必須始終堅持‘愛國者治港’。這是事關國家主權、安全、發展利益，事關香港長期繁榮穩定的根本原則。只有做到‘愛國者治港’，中央對特別行政區的全面管治權才能得到有效落實，憲法和基本法確立的憲制秩序才能得到有效維護，各種深層次問題才能得到有效解決，香港才能實現長治久安，並為實現中華民族偉大復興作出應有的貢獻。”3首先，從理論層面上說，“一國”是“兩制”的前提與基礎，香港和澳門特區是我國不可分離的部分，是我國直轄於中央人民政府的地方

◆ 58 ◆ “愛國者治澳”原則與澳門特區宣誓效忠制度的完善行政區域，而作為我國的地方行政區域，香港、澳門特區的管治權自然應當掌握在愛國者的手中，這無論是從政治倫理還是法理邏輯上說，都是毋庸置疑、天經地義的。試想，如果管治我國一個地方行政區域的主體都不擁護和認同國家，不維護憲法和基本法所確立的特別行政區的憲制秩序，不尊重國家主體實行的社會主義制度，不維護國家的主權、安全和發展利益，那“一國”的基礎、中央對港澳的主權和全面管治權還從何談起？同時，從實踐層面上說，“一國兩制”在香港、澳門兩個特別行政區二十多年來的實踐早已證明，特別行政區的管治隊伍能否做到擁護憲法和基本法，全面準確理解和貫徹“一國兩制”方針，對中央和特別行政區負責，是“一國兩制”能否得到成功實踐的關鍵因素之一。香港自回歸以來所出現的一些有違“一國兩制”方針甚至挑戰“一國兩制”底線的現象和問題，包括 2003 年反對基本法第 23 條立法並導致基本法第 23 條立法被長期擱置、2012 年的“反國民教育運動”、2014 年的非法“佔中運動”、2016年的“旺角暴亂”以及2019年“反修例風波”期間的“黑暴”、“攬炒”行為等，都與“愛國者治港”原則未能在香港特區得到全面有效落實有關。因此，“愛國者治港”、“愛國者治澳”是“一國兩制”方針的應有之義，也是全面準確貫徹“一國兩制”方針的必然要求。只有真正做到“愛國者治港”和“愛國者治澳”，確保兩個特別行政區的管治權牢牢掌握在愛國者手中，才能切實維護國家的主權、安全和發展利益並保持兩個特別行政區的長期繁榮穩定。而要落實“愛國者治港”、“愛國者治澳”的根本原則，需要有具體制度機制的配合和保障，而宣誓效忠制度與選舉制度一樣，都是其中重要的一環。宣誓效忠制度決定了特區的管治隊伍在行使憲法和基本法賦予的各項權力時，能否真正做到效忠中華人民共和國及其特別行政區，能否切實維護國家的主權、安全和發展利益以及特區的繁榮穩定，這直接影響特區管治權的歸屬和“一國兩制”方針在特區的貫徹落實。

◆ 59 ◆協同奮進 共譜“一國兩制”新篇章因此，澳門特區的宣誓效忠制度是落實“愛國者治澳”原則的必要舉措，雖然《澳門基本法》及相關本地立法都對澳門特區的宣誓效忠制度作出了具體規範，我們仍有必要結合“一國兩制”的理論和實踐中的具體情況，在規範層面上對澳門特區的宣誓效忠制度進一步加以完善，以期真正發揮宣誓效忠制度的應有作用。二、澳門特區關於宣誓效忠制度的現行法律規定《澳門基本法》於其第四章“政治體制”一章中專門設置了第七節“宣誓效忠”一節，以專節的形式對宣誓效忠的內容進行了規範。根據《澳門基本法》第四章第七節第 101 條、第 102 條的規定，“澳門特別行政區行政長官、主要官員、行政會委員、立法會議員、法官和檢察官，必須擁護中華人民共和國澳門特別行政區基本法，盡忠職守，廉潔奉公，效忠中華人民共和國澳門特別行政區，並依法宣誓”；“澳門特別行政區行政長官、主要官員、立法會主席、終審法院院長、檢察長在就職時，除按本法第一百零一條的規定宣誓外，還必須宣誓效忠中華人民共和國。”同時，為了落實基本法關於宣誓效忠制度的相關規定，澳門特區還制定了第 4/1999 號法律《就職宣誓法》，以本地立法的形式對宣誓效忠制度進行進一步的規範。從基本法以及相關本地立法來看，澳門特區現行的宣誓效忠制度主要包含以下幾個方面的內容：（一）宣誓的主體宣誓的主體，即宣誓人，指的是承擔法定宣誓義務的人。根據《澳門基本法》第 101、102 條及澳門《就職宣誓法》第 2條第 2款的規定，在就職時必須依法進行宣誓的主體包括：行政長官、主要官員、行政會委員、立法會議員、法官和檢察官。由此可以看出，澳門特區管治團隊中的絕大多數組成人員，即主要的“治澳者”，包括特別行政區的首長、

◆ 60 ◆ “愛國者治澳”原則與澳門特區宣誓效忠制度的完善行政機關的主要負責人、立法機關和司法機關的組成人員，均負有依法宣誓效忠的義務，構成依法宣誓效忠的主體。（二）宣誓的對象宣誓的物件，即監誓人，是指在宣誓儀式上接受並監督宣誓主體依法宣誓的人。根據澳門《就職宣誓法》第 8 條的規定，行政長官、主要官員及檢察長宣誓之主持及監誓事宜由中央人民政府決定；立法會主席、終審法院院長、行政會委員、開始新立法屆任期之立法會議員的宣誓由行政長官主持及監誓；於立法屆中補選或委任之立法會議員的宣誓由立法會主席主持及監誓；如主席缺席，則由副主席主持及監誓；法官及檢察官之宣誓，分別由終審法院院長或其代表及檢察長或其代表主持及監誓。（三）宣誓的時間在宣誓的時間上，《澳門基本法》第 101、102 條規定，各宣誓主體必須在“就職時”進行依法宣誓。4 澳門《就職宣誓法》與基本法保持一致，同樣於其第3條第1款中原則性地規定了宣誓人須於“就職時”進行宣誓。在此前提下，澳門《就職宣誓法》還更進一步對不同宣誓主體的宣誓時間進行了具體規範。根據澳門《就職宣誓法》第 3 條第 3 款的規定，行政長官的宣誓時間由中央人民政府訂定；立法會主席、終審法院院長、主要官員、檢察長及行政會委員的宣誓時間由行政長官訂定；立法會議員的宣誓時間須遵從第 3/2000 號法律第十一條的規定，即立法會議員須於立法會首次會議前就職宣誓，倘為填補空缺的情況，則由立法會主席決定日期，在新議員獲委任或選任的文件公佈後十個工作日內進行就職宣誓。法官及檢察官的宣誓時間分別由終審法院院長及檢察長訂定。（四）宣誓的地點在宣誓的地點上，《澳門基本法》沒有對此作出規定，但《就職宣

◆ 61 ◆協同奮進 共譜“一國兩制”新篇章誓法》卻對此進行了規範，要求宣誓儀式“須於澳門特別行政區內舉行，但中央人民政府另有決定者除外”5。港澳回歸以來，相關宣誓人依法宣誓的地點一般都在兩個特別行政區內，但實踐中也出現過中央人民政府另行決定其他宣誓地點的情況。比如，2005 年香港特別行政區行政長官曾蔭權的宣誓就職儀式就放在北京舉行。6《澳門就職宣誓法》的這一規定與“一國兩制”的基本原則和精神是相一致的，因為根據“一國”原則，特別行政區是直轄於中央人民政府的一個地方行政區域，基本法所規範的相關宣誓人，其宣誓效忠的物件是中華人民共和國和中華人民共和國之中的特別行政區，因此由中央人民政府掌握對宣誓地點的最終決定權是完全合理的。而根據“兩制”的原則，考慮到相關宣誓人是治理特別行政區的主體，行使中央授予特別行政區的高度自治權，因此在一般情況下，將宣誓地點放在特別行政區內也是適宜的。（五）宣誓的內容宣誓的內容，即誓詞，是指宣誓人起誓時作出的言詞。根據《澳門基本法》第101條的規定，所有的宣誓主體，包括行政長官、主要官員、行政會委員、立法會委員、法官和檢察官，都必須宣誓效忠中華人民共和國澳門特別行政區。而根據《澳門基本法》第 102 條的規定，佔據特區首長及行政、立法、司法機關領導職位的主體，包括行政長官、主要官員、立法會主席、終審法院院長、檢察長，由於其是治理特別行政區的關鍵主體，同時又只能由特區永久性居民中的中國公民擔任，其在享有基本法賦予的更大權力的同時，也需要向國家承擔更大的責任，因此基本法要求其除了必須宣誓效忠中華人民共和國澳門特別行政區之外，還特意強調其必須宣誓效忠中華人民共和國。而根據澳門《就職宣誓法》附件的規定，所有宣誓主體共有的誓詞內容為“必當擁護並執行《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》，效忠中華人民共和國澳門特別行政區，盡忠職守，遵守法律，廉潔奉公，

◆ 62 ◆ “愛國者治澳”原則與澳門特區宣誓效忠制度的完善竭誠為澳門特別行政區服務”；而行政長官、主要官員、立法會主席、終審法院院長及檢察長由於《澳門基本法》第 102 條的要求，其誓詞中還包括“效忠中華人民共和國”的內容；而由於行政長官既是特區的首長又是特區政府的首長，其需要同時對中央人民政府和澳門特別行政區負責，7 因此行政長官的誓詞還包括“致力於維護澳門的穩定和發展，對中央人民政府和澳門特別行政區負責”的內容；而基於司法獨立的要求，法官、檢察官的誓詞中還包括“公正廉潔，維護法制”的內容。（六）宣誓的形式宣誓的形式主要有兩種，一種是口頭宣誓，另一種是在口頭宣誓之後還要求對誓詞進行書面簽署。《澳門基本法》僅規定相關宣誓人需要依法宣誓，但並未對宣誓的形式作出具體規定。從澳門特區的本地立法來看，澳門《就職宣誓法》第 3 條第 1 款也僅規定宣誓人必須“親自公開宣誓”，也未明確指出宣誓人是否需要在公開宣誓後對誓詞進行書面簽署。（七）宣誓的語言《澳門基本法》並未專門對宣誓的語言進行規範，但從《澳門基本法》第 9 條規定的精神來看，8 由於在澳門特別行政區，葡文也是正式語文，因此從原則上說，在澳門特別行政區，宣誓語言可以為中文或葡文。澳門特區的本地立法正是秉持了這樣的精神，對宣誓的語言進行了規範。根據澳門《就職宣誓法》第 4 條的規定，宣誓人可以選擇以中文或葡文進行宣誓。（八）宣誓的責任宣誓的責任，是指宣誓人不依法宣誓或違反誓言的法律後果。也就是說，宣誓人可能基於兩種情況而需要承擔相應的宣誓責任，一是不履行依法宣誓的義務（包括拒絕履行宣誓義務或被依法認定為不符合履行宣誓義務的要求或條件），二是違反已經作出的誓言。

◆ 63 ◆協同奮進 共譜“一國兩制”新篇章針對宣誓人不履行依法宣誓義務的情況，《澳門基本法》並沒有明確規定相應的法律後果。但從前文對宣誓時間的論述來看，由於相關宣誓人的宣誓效忠必須在其“就職時”作出，因此從理論上說，如果宣誓人不履行依法宣誓的義務，其就應當喪失就職的資格。澳門特區的相關本地立法對此則作出了進一步的規定。澳門《就職宣誓法》第5條規定：“應依本法宣誓而拒絕宣誓者，喪失就任資格。”澳門第 3/2000 號法律《立法會立法屆及議員章程》第 13 條則規定，如不遵守有關就職宣誓的規定，議員的“有關資格在法律上視為不存在”。針對宣誓人違反已經作出的誓言的情況，《澳門基本法》僅針對立法會議員違反誓言的情況作出了明確規定。《澳門基本法》第 81 條規定，立法會議員如違反誓言，經立法會決定，即喪失其立法會議員的資格。對於立法會議員以外的其他宣誓人違反誓言的責任問題，《澳門基本法》則並未作出明確規定。但從基本法的相關規定來看，從理論上說，行政長官如果違反誓言，可以由中央人民政府予以免職；9 主要官員、檢察長如果違反誓言，可以由行政長官建議中央人民政府予以免職；10 行政會委員、法官、檢察官及其他司法人員如果違反誓言，則可以由行政長官予以免職。11 而在本地立法層面，澳門《立法會立法屆及議員章程》對議員違反誓言的情況以及追究議員違反誓言責任的程序作了具體規定。根據《立法會立法屆及議員章程》第 23 條的規定，如果議員明示放棄《澳門基本法》第 101 條所指的效忠或“作出在客觀上對澳門特別行政區不忠的事實”，12 則應視為其違反了議員誓言。而根據《立法會立法屆及議員章程》第 19 條的規定，因議員違反誓言而提起的主張議員資格喪失的議案應由立法會章程及任期委員會處理，由章程及任期委員會對相關議員違反議員誓言的事實證明與否發表意見，最後由立法會全體會議在聽取章程及任期委員會意見後作出是否取消議員資格的決定。13 議案所針

◆ 64 ◆ “愛國者治澳”原則與澳門特區宣誓效忠制度的完善對的有關議員在立法會章程及任期委員會和全體會議上有辯護權，並得在全體會議作出確定性議決前，繼續擔任職務。有關議員資格喪失的決議須在《澳門特別行政區公報》上公佈。三、目前澳門特區宣誓效忠制度存在的不足及其完善建議（一）宣誓主體如前所述，根據《澳門基本法》第101、102條及澳門《就職宣誓法》第 2 條第 2 款的規定，澳門特區管治隊伍中的絕大多數組成人員，包括特別行政區的首長、行政機關的主要負責人、立法機關和司法機關的組成人員，均負有依法宣誓效忠的義務，構成依法宣誓效忠的主體。但《澳門基本法》及澳門《就職宣誓法》並未規定澳門特區行政機關的一般組成人員，即特區政府中除行政長官和主要官員外的一般公務人員，負有依法宣誓效忠的義務。實際上，行政機關中的一般公務人員與澳門特區管治隊伍中的其他組成人員一樣，均參與行使憲法和基本法授予的相關職權，也均須承擔對國家和澳門特區的責任，而且他們還是澳門特區管治隊伍中人數最多，與居民接觸最頻繁，關係最為密切的主體。因此，在規定特區立法機關和司法機關的所有組成人員均須依法進行宣誓效忠的情況下，卻將行政機關的一般公務人員排除在宣誓效忠的主體範圍之外，筆者認為這在理論上是不夠周延的。而且，從同樣實行“一國兩制”方針的香港特別行政區的實際情況來看，2020年由全國人大常委會通過並被列入《香港基本法》附件三的《香港特別行政區維護國家安全法》第 6 條明確規定：“香港特別行政區居民在參選或者就任公職時應當依法簽署文件確認或者宣誓擁護中華人民共和國香港特別行政區基本法，效忠中華人民共和國香港特別行政區。”這就意味着香港特區已對宣誓效忠的主體範圍進行了拓寬，由《香港基本法》第 104 條所規定的行政長官、主要官

◆ 65 ◆協同奮進 共譜“一國兩制”新篇章員、行政會議成員、立法會議員、各級法院法官和其他司法人員等，拓寬至所有的公職人員，也包括一般的公務人員。港區維護國家安全法中的這一要求，對澳門特區也應當具有借鑒意義。因此，筆者建議，應當對澳門《就職宣誓法》的相關規定作出修改，增加關於行政機關中的一般公務人員也須依法進行宣誓效忠的規定，將宣誓效忠的主體擴展至包括行政機關一般公務人員在內的澳門特區管治隊伍的全體組成人員，這樣更有利於澳門特區的管治隊伍切實履行對國家和澳門特區的責任，保證“愛國者治澳”。（二）宣誓時間如前所述，《澳門基本法》規定各宣誓主體必須在“就職時”進行依法宣誓，這就表示，相關的宣誓主體在進行依法宣誓之前，其仍未就職，仍未取得履行職務的正式資格。由此可以看出，依法宣誓是宣誓主體獲得就職資格、履行法定職權的前提，只有完成了宣誓效忠的程序，相關的宣誓人才能取得就職資格進而行使法定職權。全國人大常委會對《香港基本法》第 104 條所作解釋中的相關論述也能證明此點。2016年 11 月 7 日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議通過的《關於〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉第一百零四條的解釋》明確指出，宣誓是相關公職人員就職的法定條件和必經程序。未進行合法有效宣誓或者拒絕宣誓，不得就任相應公職，不得行使相應職權和享受相應待遇。因此，從理論上說，宣誓的時間必須是在相關宣誓主體履行職務之前，而不能先履行職務再宣誓效忠。否則，如果相關的宣誓主體先行行使了法定職權，但卻在之後的就職宣誓儀式上拒絕履行宣誓義務或被依法認定為不符合履行宣誓義務的要求或條件，那麼其在因未履行宣誓效忠義務而被依法取消就職資格之前的這段時間內所作出的法律行為及其所產生的法律後果就可能引發法律爭議了。而在澳門特區的相關本地立法中，其對宣誓時間的具體規定，並沒

◆ 66 ◆ “愛國者治澳”原則與澳門特區宣誓效忠制度的完善有明確宣誓人必須“先宣誓，後履職”的原則。澳門《就職宣誓法》雖然於其第3條第1款中原則性地規定了宣誓人須於“就職時”進行宣誓，但其對於不同宣誓主體宣誓時間的具體規定並沒有明確“先宣誓，後履職”的原則。根據澳門《就職宣誓法》第 3 條第 3 款的規定，立法會主席、終審法院院長、主要官員、檢察長及行政會委員的宣誓時間由行政長官訂定；立法會議員須於立法會首次會議前就職宣誓，倘為填補空缺的情況，則由立法會主席決定日期，在新議員獲委任或選任的文件公佈後十個工作日內進行就職宣誓。法官及檢察官的宣誓時間分別由終審法院院長及檢察長訂定。這裡的“由行政長官訂定”、“由立法會主席決定”、“在新議員獲委任或選任的文件公佈後十個工作日內進行”以及“由終審法院院長及檢察長訂定”都沒有明確宣誓人進行依法宣誓效忠的最後期限是否為其履行職務之前。這就可能導致相關宣誓人先履行職務，後宣誓效忠的情況發生。實際上，在澳門特區的政治實踐中，已經出現過相關宣誓主體“先履職，後宣誓”的情況。比如澳門特區原運輸公務司司長劉仕堯在 2007 年 7 月 26 日獲中央人民政府任命為澳門特別行政區運輸公務司司長，並已到特區政府總部正式上班半個多月以後，才於同年 3 月 1 日舉行宣誓就職儀式進行宣誓效忠。14 為此，應當在澳門特區的相關本地立法中增加“先宣誓，後履職”的原則，明確規定相關宣誓人的宣誓時間必須放在其正式履行職務之前。（三）宣誓內容如前所述，根據《澳門基本法》第 101 條、第 102 條的規定，宣誓人“必須擁護中華人民共和國澳門特別行政區基本法。”根據澳門《就職宣誓法》的規定，所有宣誓人共有的誓詞內容為“必當擁護並執行《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》，效忠中華人民共和國澳門特別行政區，盡忠職守，遵守法律，廉潔奉公，竭誠為澳門特別行政區服務”。由此可見，在宣誓內容上，澳門的現行法律要求相關宣誓人必

◆ 67 ◆協同奮進 共譜“一國兩制”新篇章須宣誓擁護基本法、忠於基本法。必須宣誓擁護基本法、忠於基本法，這對澳門特區的宣誓人來說自然是理所應當、毫無疑問的，因為基本法在澳門特區具有特殊的地位，是澳門特區的憲制基礎之一，在憲法的授權下，澳門特區的相關制度和政策，包括社會、經濟制度，有關保障居民的基本權利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有關政策，均以基本法的規定為依據；澳門特區的本地法律均不得同基本法相抵觸。但有必要指出的是，澳門特區關於宣誓效忠制度的現行法律規定僅要求相關宣誓人宣誓擁護基本法、忠於基本法，卻不要求相關宣誓人宣誓擁護我國憲法、忠於我國憲法，筆者認為這是不完整的。因為從世界各國的宣誓效忠制度來看，絕大多數國家關於宣誓效忠制度的規定都要求相關宣誓主體必須宣誓擁護憲法、忠於憲法、捍衛憲法。比如，《美國憲法》第 2 條規定，美利堅合眾國總統在就職之前應宣誓或誓願如下：“我鄭重宣誓，我必忠誠地執行合眾國總統的職務，並盡我最大的能力，維持、保護和捍衛合眾國憲法”；《俄羅斯憲法》第 82條規定，俄羅斯聯邦總統就職時向人民宣讀如下誓詞：“我宣誓，在行使俄羅斯聯邦總統職權時，尊重和維護任何公民的權利與自由，恪守並捍衛俄羅斯聯邦憲法，捍衛國家主權和獨立、安全和完整，忠誠地為人民服務。”因此，從政治宣誓制度的歷史淵源和國際經驗來看，公職人員的政治宣誓制度從根本上說應當是憲法宣誓制度。而且，我國也已於 2015 年確立了自己的憲法宣誓制度，並於 2018年修憲時將此制度寫入了憲法。15 我國目前的憲法宣誓制度要求相關宣誓主體必須宣誓“忠於中華人民共和國憲法，維護憲法權威，履行法定職責，忠於祖國、忠於人民，恪盡職守、廉潔奉公，接受人民監督，為建設富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國努力奮鬥！”16 因此，從促進澳門基本法所規定的澳門特區宣誓效忠制度與我國憲法所規定的憲法宣誓制度相銜接的角度出發，澳門特區也有必要在目前的法定

◆ 68 ◆ “愛國者治澳”原則與澳門特區宣誓效忠制度的完善誓詞中增加關於擁護憲法、效忠憲法、維護憲法權威的相關規定。更為重要的是，雖然憲法與基本法共同構成特別行政區的憲制基礎，但從根本上說，憲法才是特別行政區的根本憲制基礎。我國恢復對澳門行使主權，標誌着澳門重新進入了我國的憲制秩序中。根據憲法的規定，全國人大設立澳門特別行政區；根據憲法的規定，全國人大制定澳門特別行政區基本法；憲法在全國範圍內都具有最高的法律地位和效力，是基本法的立法依據；基本法之所以能夠在澳門特區享有特殊的法律地位，成為澳門特區的憲制基礎之一，是獲得憲法授權的結果。因此，從根本上說，憲法才是我國在澳門實行“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治的根本法律保障，增加關於各宣誓主體必須宣誓擁護憲法，效忠憲法，維護憲法權威的相關規定，實際上就是在維護澳門的根本憲制基礎。綜上所述，筆者認為應當對澳門《就職宣誓法》中關於宣誓內容的相關規定作出修改，增加關於各宣誓主體必須宣誓擁護中華人民共和國憲法，效忠中華人民共和國憲法，維護憲法權威的相關規定。（四）宣誓形式《澳門基本法》以及澳門特區的相關本地立法均未對宣誓的形式作出具體規定，都沒有明確要求宣誓人在口頭宣誓之後必須對誓詞進行書面簽署。在澳門特區的政治實踐中，雖然還未出現過相關宣誓人在宣誓以後拒絕簽署誓詞的情況，但在香港特區卻出現過這樣的情況。比如2004 年 10 月 6 日，香港立法會侯任議員梁國雄在立法會議員宣誓儀式上宣讀完議員誓詞後，就直接轉身返回座位，而並未像其他議員一樣簽署誓詞。現場為其監誓的香港立法會秘書長以“法律沒有規定議員必須要簽署誓辭，簽字只是議員一向的習慣”為由，認定梁國雄已經依法完成了宣誓程序。17 因此，也不能排除未來澳門特區也出現類似情況的可能。

◆ 69 ◆協同奮進 共譜“一國兩制”新篇章雖然《澳門基本法》以及澳門特區的相關本地立法均未明確要求宣誓人在口頭宣誓之後還必須對誓詞進行書面簽署。但從澳門《就職宣誓法》附件所規定的誓詞內容來看，在各宣誓人的誓詞內容之後均設有宣誓人簽名一欄，這實際上隱含了要求各宣誓主體對法定誓詞進行書面簽署的意思。而且對誓詞的書面簽署也更能體現宣誓程序的嚴肅性並加強誓詞對宣誓人的約束性。因此筆者建議應當在澳門《就職宣誓法》中加入各宣誓主體須於口頭公開宣誓之後，再對法定誓詞進行書面簽署的明確規定。（五）宣誓責任如前所述，宣誓人如果不依法履行宣誓義務或違反誓言，將承擔相應的宣誓責任。但在實踐中，對於宣誓人未履行宣誓義務的認定以及如何追究宣誓人的宣誓責任，還存在一些問題。首先，針對宣誓人是否依法履行了宣誓義務的認定問題，在兩個特別行政區的政治實踐中都發生過爭議。比如，2004 年 9 月香港特別行政區立法會議員宣誓就職前夕，候任立法會議員梁國雄向立法會秘書處提出其希望按照自行準備的誓詞版本進行宣誓的要求，被立法會秘書處以“有關誓詞不符合法律訂明的字句”為由而予以拒絕。隨後，梁國雄向高等法院提出司法覆核，要求法院頒令立法會秘書長執行職務為其宣誓，並裁定其所提供的修改後的誓詞版本是否違反香港基本法的規定。最終高等法院以議員必須按照法律規定的格式和內容宣誓，議員如果要修改誓詞內容必須經立法程序為由，拒絕受理梁國雄的申請。182004 年10 月 6 日，梁國雄只得按照法定誓詞進行宣誓，但在宣誓儀式上，他雖然讀出了法定誓詞的全部內容，卻刻意在誓詞段落的某些地方停頓，以求達到改變字句原意的效果，而且在宣讀誓詞前後，他還幾度高喊政治口號。192012 年 10 月 10 日，香港特別行政區候任立法會議員黃毓民在議員宣誓儀式上宣讀誓詞時，故意以咳嗽聲代替了誓詞中的“共和

◆ 70 ◆ “愛國者治澳”原則與澳門特區宣誓效忠制度的完善國”和“特別行政區”等字眼，後被立法會主席曾鈺成裁定為“未有依照法例完成宣誓程序”，必須重新宣誓，在重新宣誓以前不得參加立法會會議及表決。20 在同年 10 月 17 日進行重新宣誓時，黃毓民在宣讀誓言前高叫“我謹向我相信的上帝禱告，請你寬恕”；在宣讀誓詞時採用“大小聲”、任意斷句等方式刻意忽略部分誓詞的內容；在宣讀誓詞完畢以後，他還繼續高喊口號。212016 年在香港特區第六屆立法會候任議員宣誓儀式上，更是出現了令國人極度憤慨的情況，有多名反對派候任立法會議員在宣讀誓詞時以增加內容、提高聲調、放慢語速、展示道具等不同形式表現自己的法定誓詞的不認同、不接受，候任立法會議員梁頌恒及遊蕙禎更是公然打出主張“港獨”的標語，在宣讀誓詞時任意篡改誓詞，公然侮辱國家和民族。而在澳門特區也出現過關於宣誓是否有效的爭議。2019 年 7 月，因前立法會主席賀一誠辭職參選下任行政長官而獲選為新一屆立法會主席的高開賢，在 7 月 17 日舉行的宣誓儀式上在宣讀誓詞時漏讀了“澳門”二字，因此需要在其後進行二次宣誓，以彌補首次宣誓時的瑕疵。22對此，全國人大常委會於 2016 年香港宣誓風波之後對《香港基本法》第 104 條作出了解釋，為相關爭議的解決確立了幾項原則，即宣誓必須符合法定的形式和內容要求。宣誓人必須真誠、莊重地進行宣誓，必須準確、完整、莊重地宣讀法定誓言。宣誓人故意宣讀與法定誓言不一致的誓言或者以任何不真誠、不莊重的方式宣誓，也屬於拒絕宣誓，所作宣誓無效，宣誓人即喪失就任該條所列相應公職的資格。宣誓必須在法律規定的監誓人面前進行。監誓人負有確保宣誓合法進行的責任，對符合本解釋和香港特別行政區法律規定的宣誓，應確定為有效宣誓；對不符合本解釋和香港特別行政區法律規定的宣誓，應確定為無效宣誓，並不得重新安排宣誓。23 雖然全國人大常委會對《香港基本法》第 104 條解釋中所明確的“依法宣誓”的法律含義從理論上說對澳門特

◆ 71 ◆協同奮進 共譜“一國兩制”新篇章區也具有指導意義，但在目前澳門特區尚未因應全國人大常委會的解釋對本地的《就職宣誓法》作出相應修改，全國人大常委會也尚未對《澳門基本法》第 101、102 條作出解釋的情況下，澳門特區在判定宣誓人是否依法履行了宣誓義務時，在法律上還存在有待進一步明晰之處。因此，應當對澳門的《就職宣誓法》作出修改，將 2016 年全國人大常委會對《香港基本法》第 104 條的解釋中所確立的相關原則和要求在澳門特區本地立法中加以落實。其次，針對立法會議員違反誓言的情況，雖然《澳門基本法》和《就職宣誓法》都規定了違反誓言的議員應當喪失議員資格，並具體規定了宣告有關議員喪失議員資格的程序。但澳門特區的《就職宣誓法》並沒有像香港特區的相關本地立法一樣，規定選民或律政司司長可以向法院提起要求議員喪失議員資格的法律程序，24 而是將剝奪議員資格的權力完全交由立法會全體會議行使。換言之，即使某個澳門立法會議員已經明顯違反了誓言，也可能因為立法會全體會議認定其沒有違反誓言，而繼續享有議員資格，行使議員職權。對此，澳門特區立法會以外的其他機關和個人，包括行政長官、特區政府、檢察院、選民，均沒有機制介入。這就可能導致實踐中出現個別立法會議員已經明顯違反了誓言，但除立法會以外的其他主體均無權使其喪失議員資格的情況，而這種情況顯然是違反“一國兩制”基本原則和澳門基本法的，也不利於“愛國者治澳”原則的落實。因此筆者建議，基於行政長官負責執行基本法的職責，以及向中央人民政府和澳門特別行政區負責的角色要求，25 同時基於澳門特區檢察院負責監察澳門基本法實施的職責，26 應在澳門《就職宣誓法》中增加相關規定，構建行政長官和（或）檢察院可以立法會議員違反誓言為由向法院提起宣告立法會議員喪失議員資格的法律程序的機制，以符合《澳門基本法》關於違反誓言的議員必須喪失議員資格的規定並落實“愛國者治澳”的根本原則。

◆ 72 ◆ “愛國者治澳”原則與澳門特區宣誓效忠制度的完善再次，因拒絕履行宣誓義務或被認定為不符合履行宣誓義務的法定要求而被取消就任相關公職的資格或因違反誓言而被剝奪繼續擔任相關公職的資格後，相關主體是否能在短期內再次報考、參選或擔任相關公職？對此，澳門基本法及相關本地法律中均沒有作出明確規定。因此筆者建議，應當在澳門《就職宣誓法》及相關選舉法中加入相關主體如曾因拒絕履行宣誓義務或被認定為不符合履行宣誓義務的法定要求而被取消就任相關公職的資格或曾因違反誓言而被剝奪繼續擔任相關公職的資格的，在法定期限內（比如 4 年或 5 年）不得再次報考、參選或擔任相關公職的規定，以在更大程度上追究相關主體的違誓責任，進一步彰顯宣誓效忠制度的重要性、莊嚴性和震懾力。最後，對於判斷相關宣誓主體是否符合履行宣誓義務的法定要件或是否構成違背誓言，不能只進行形式審查，更要進行實質審查，其審查標準應進一步細化，以期為相關審查主體提供更為清晰、具體的審查依據。筆者建議在澳門《就職宣誓法》及相關選舉法中，列出符合宣誓效忠要求的正負面清單。相關主體的行為如符合正面清單中所列的標準，則可被認定為符合履行宣誓義務或遵守誓言的標準；而相關主體如作出或試圖作出負面清單中的行為，則不符合履行宣誓義務或遵守誓言的標準。正面清單行為可以包括維護國家的主權、安全和發展利益，尊重和維護國家的根本制度以及憲法與基本法所確立的特別行政區的憲制秩序，維護特區的長期繁榮穩定等。負面清單行為則可以包括拒絕承認中國對特區擁有並行使主權，主張或支持分裂國家，危害我國的國家安全，尋求外國政府或組織干預特區事務、對我國實施制裁，蓄意侮辱或貶損國旗國徽國歌等國家象徵等。

◆ 73 ◆協同奮進 共譜“一國兩制”新篇章_____________註釋：1　 鄧小平：《鄧小平論“一國兩制＂》，香港：三聯書店（香港）有限公司出版，2004 年，第 14 頁。2　 同註 1。3　 《習近平聽取林鄭月娥述職報告》，載於《新華網》，http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2021-01/27/c_1127033004.htm，最後訪問日期：2021 年 3 月 20 日。4　 《澳門基本法》僅於第 102 條中規定相關宣誓人須在“就職時＂進行依法宣誓，第101條的規定中並未出現關於宣誓時間的要求。但從《澳門基本法》第 102 條的表述中我們可以看出，第 101 條和第 102 條對各自所規範的宣誓主體的宣誓時間的要求是一樣，均為宣誓主體“就職時＂。《澳門基本法》第 102 條規定，相關宣誓人“在就職時，除按本法第一百零一條的規定宣誓外，還必須宣誓效忠中華人民共和國＂，這就說明相關宣誓人按基本法第101 條的規定進行宣誓，也應在其就職時進行。換言之，相關宣誓人無論是按第 101 條的規定進行宣誓效忠，還是按第 102 條的規定進行宣誓效忠，其宣誓的時間都應為其“就職時＂。5　 澳門第 4/1999 號法律《就職宣誓法》第 3 條第 2 款。6　 2005 年 6 月 24 日，香港特別行政區行政長官曾蔭權的宣誓就職儀式在北京人民大會堂香港廳舉行。宣誓就職儀式由國務院秘書長主持，國務院總理溫家寶監誓。在宣誓完畢以後，溫家寶總理向曾蔭權頒發了香港特別行政區行政長官的任命書。見中華人民共和國中央人民政府網站：http://www.gov.cn/ldhd/2005-06/24/content_9495.htm，最後訪問日期：2021年 3月 22日。7　 《澳門基本法》第 45 條、第 62 條 .8　 《澳門基本法》第 9 條規定“澳門特別行政區的行政機關、立法機關和司法機關，除使用中文外，還可使用葡文，葡文也是正式語文＂。9　 《澳門基本法》第 15 條。10　《澳門基本法》第 15 條、第 50 條第（六）項。11　《澳門基本法》第 50 條第（八）、（九）項。12　 該事實僅指《刑法典》第二卷第五編第一章及第 6/1999 號法 律第七條所規定的刑事不法行為。《刑法典》第二卷第五編第一章所規定主要是妨礙

◆ 74 ◆ “愛國者治澳”原則與澳門特區宣誓效忠制度的完善政治、經濟及社會制度的刑事不法行為；第 6/1999 號法律《區旗及區徽的使用及保護》第七條所規定的主要是侮辱區旗區徽的刑事不法行為。13　 議案通過的標準為立法會全體議員過半數通過。14　 永逸：《由海關關長黃有力宣誓就職說開去》，載於《新華澳報》2016 年 2 月 22 日，http://www.waou.com.mo/news_a/shownews.php?lang=cn&id=8191，最後訪問日期：2021 年 3 月 22 日。15　 2018 年 3 月 11 日第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》第 40 條規定，增加“國家工作人員就職時應當依照法律規定公開進行憲法宣誓＂作為憲法第二十七條第三款。16　 參見 2015 年 7 月 1 日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過，2018 年 2 月 24 日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十三次會議修訂的《全國人民代表大會常務委員會關於實行憲法宣誓制度的決定》。17　 《梁國雄自創宣誓儀式成功就任立法會議員》，http://www.epochtimes.com/gb/4/10/7/n682574.htm，最後訪問日期：2021 年 3 月 22 日。18　 《香港候任議員梁國雄挑戰基本法失敗》，http://www.epochtimes.com/gb/4/10/6/n681930.htm，最後訪問日期：2021 年 3 月 22 日。19　 同註 17。20　 《黃毓民暫禁足立會》，載於《大公報》，2012 年 10 月 13 日。21　 黎子珍：《黃毓民再作假誓不可股息》，載於《文匯報》，2012 年 10 月18 日。22　 《立法會主席高開賢再度宣誓效忠》，載於《市民日報》，2019 年 7 月21 日。23　 《全國人民代表大會常務委員會關於〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉第一百零四條的解釋》，2016 年 11 月 7 日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議通過。24　 根據香港《立法會條例》第 73 條的規定，選民或律政司司長可針對任何以議員身份行事或聲稱有權以該身份行事的人，以該人已喪失以該身份行事的資格為由，在高等法院原訟法庭提出法律程序。如果理由成立，高等法院原訟法庭可以作出示明此事的宣佈或授予禁制令，制止被告人如此行事。換言之，如果選民或律政司司長認為有立法會議員違反了誓詞的內容，可以向原訟法庭提請取消該議員的議員資格。原訟法庭如果支持該請求，

◆ 75 ◆協同奮進 共譜“一國兩制”新篇章則可以宣佈該議員喪失議員資格而無權以議員身份行事，及頒佈禁制令制止該議員行使議員的職權。25　 《澳門基本法》第 50 條第（二）項、第 45 條第 2 款。26　 澳門第 9/1999 號法律《司法組織綱要法》第 56 條第 1 款。

◆ 76 ◆ 論“愛國者”原則的憲制標準論“愛國者”原則的憲制標準周挺* “愛國者治港（澳）”是鄧小平在上個世紀八十年代就回歸後治港（澳）主體的必備條件所作出的明確表示。現時的基本情況是對於）在憲制度秩序層面，“愛國者”是特區治理主體資格獲取的必要條件；以及在權力依據層面，中央有權來決定用以確保特區治理主體愛國性的機制，這兩點的正當性已有諸多的論述了，而且也已經論述得很清楚了，本文不在此贅述。不過，在該範疇，有一個核心的問題卻並沒有得到一個清晰的詮釋，即在我們的憲制秩序下，判斷“愛國者”的實體標準究竟是甚麼？符合哪些條件的人才能夠算得上是一個“愛國者”？這個問題相當重要。因為如果這個問題沒能澄清的話，將來拿出“愛國者”標準來說事時，也許會遭致一些人的質疑，即所謂的“愛國者”標準到底是一個憲制標準，還是政治決斷的一個藉口而已。為此，本文的主旨即是來探討在特別行政區的憲制秩序下，“愛國者”標準的具體內容是甚麼？ 一、“愛國者”原則的出處與涵義（一）“愛國者”原則的出處與正當性“愛國者”原則，即“愛國者治港（澳）”原則的簡稱，最早是由前國家領導人鄧小平在上個世紀八十年代提出。1984 年 6 月下旬，鄧小平在分別會見香港工商界訪京團和香港知名人士鍾士元等時提出，即“港人治港有個界線和標準，就是必須由以愛國者為主體的港人來治理 * 澳門科技大學法學院助理教授

◆ 77 ◆協同奮進 共譜“一國兩制”新篇章香港。”而在不久之後的 10 月 3 日，鄧小平在會見港澳同胞國慶觀禮團時曾提出，在香港回歸之前的過渡期內，要由各行各業推薦一批年輕能幹的人參與香港政府的管理，而“（中央對）參與者的條件只有一個，就是愛國者，也就是愛祖國、愛香港的人。”然後，1987 年 4 月 16日會見香港特別行政區基本法起草委員會時，鄧小平更是直接表達了對於行政長官普選的前景與對行政長官人選的政治倫理要求之間矛盾的擔憂，也就是著名的“鄧公之問”，即“這些管理香港事務的人應該是愛祖國、愛香港的香港人，普選就一定能選出這樣的人來嗎 ?” 一般認為，鄧小平先生的反復強調，確立了“愛國者治港（澳）”原則在中英談判以及基本法起草的過程中作為一條根本原則的地位。而更有學者進一步指出，因為“愛國者”原則是關係到讓甚麼人掌握特別行政區權力的根本性問題，是堅持和落實“一國是前提”要求的保證，是“一國兩制”原則的一個重要內涵。所以在港澳基本法中，真正的根本法也就是“港（澳）人治港（澳）就是愛國者治港（澳）”這一政治原則。1 至於“愛國者”原則的正當性來源，一般被歸結為治權與主權的不可分離理論，即由於治權與主權不可分離，那麼治權必然是主權的延伸；但“港（澳）人治港（澳）”又令到特別行政區在高度自治下擁有比聯邦制下屬邦更大的獨立自主權，行使着諸如立法、司法、貨幣發行、單獨關稅、教育等諸多主權性權力。那麼，這必然就意味着“治港（澳）”的“港（澳）人”不能是普通的港（澳）人，而必須具有政治性要求，與主權者保持政治上的一致性。2因此，“港（澳）人治港（澳）”的“港（澳）人”就必須是符合主權者政治判斷的“港（澳）人”，即必須由以愛國者為主體的港人來組成。 （二）“愛國者”的基本涵義 當清楚了“愛國者”原則的憲法學地位與正當性之後，緊接着的問

◆ 78 ◆ 論“愛國者”原則的憲制標準題就是此處“愛國者”的具體內涵究竟如何去界定。一般理解，既然“一國兩制” 保留了港澳原有的資本主義制度，並將其上升到規範性的“方針”層面，那就必然意味着“治港（澳）”的“港（澳）人”所擁有的“愛國者標準”不能簡單等同於社會主義制度下的標準。 事實上，鄧小平早在 1984 年的 6月，就特別給“一國兩制”治理香港（澳門）的愛國者提供一個完全不同於內地愛國者的政治尺度，即“甚麼叫愛國者？愛國者的標準是，尊重自己民族，誠心誠意擁護祖國恢復行使對香港的主權，不損害香港的繁榮和穩定。只要具備這些條件，不管他們相信資本主義，還是相信封建主義，甚至相信奴隸主義，都是愛國者。我們不要求他們都贊成中國的社會主義制度，只要求他們愛祖國，愛香港。”總體來說，鄧小平在這裡界定了愛國者的具體標準，要求參與日後特別行政區管理的公職人員做到“尊重”民族，“擁護”回歸，“不損害”香港繁榮穩定。隨後，中華人民共和國外交部發言人於1994 年 4 月公佈的《中英關於香港 1994/95 年選舉安排會談中幾個主要問題的真相》之聲明中，再次表達了同樣的立場，即“愛國愛港”的內容包括擁護和遵守基本法，擁護中華人民共和國自 1997 年 7 月 1 日起對香港恢復行使主權，致力於 1997 年的平穩過渡和政權的順利交接以及香港的長期繁榮和穩定。” 當然，鄧公給出的標準只是一個國家領導人的口頭表述，而外交部的聲明亦只是一份政治聲明，均帶有一定的概括性與模糊性，要想進一步指導實踐，尚需更加清晰的法定標準。 （三）“愛國者”在現行法中的條件 於是，我們要進一步審視在基本法的現有規定當中，是否已然就“愛國者”的標準給出了清晰的法律界定。根據筆者的整理，港澳基本法確有對“愛國者”的界定給出了一些形式標準，歸納起來有三項具體標準： 其一，身份上屬於中國公民。比如《香港基本法》規定特別行政區

◆ 79 ◆協同奮進 共譜“一國兩制”新篇章行政長官、主要官員、行政會議成員、立法會主席及立法會百分之八十以上的議員、終審法院和高等法院的首席法官，都必須由在外國無居留權的香港永久性居民中的中國公民擔任 ; 又比如《澳門基本法》規定特別行政區行政長官、主要官員、行政會委員、立法會主席及副主席、終審法院院長及檢察院檢察長，也都必須是由澳門特別行政區永久性居民中的中國公民擔任。 其二，就職時必須依法宣誓擁護基本法，效忠中華人民共和國香港（澳門）特別行政區。比如《香港基本法》第 104 條規定：“香港特別行政區行政長官、主要官員、行政會議成員、立法會議員、各級法院法官和其他司法人員在就職時必須依法宣誓擁護中華人民共和國香港特別行政區基本法，效忠中華人民共和國香港特別行政區。”而《澳門基本法》第 101 條亦規定：“澳門特別行政區行政長官、主要官員、行政會委員、立法會議員、法官和檢察官，必須擁護中華人民共和國澳門特別行政區基本法，盡忠職守，廉潔奉公，效忠中華人民共和國澳門特別行政區，並依法宣誓。” 其三，就行政長官等特殊主體而言，還有更高的愛國要求，即必須宣誓效忠中華人民共和國。比如《香港基本法》第 43 條規定：“香港特別行政區行政長官依照本法的規定對中央人民政府負責。”而《澳門基本法》第 102 條規定：“澳門特別行政區行政長官、主要官員、立法會主席、終審法院院長、檢察長在就職時，還必須宣誓效忠中華人民共和國。” 但是，就基本法給出的上述形式標準，《基本法》立法者並不能確信符合者就一定是實質意義上的“愛國者”。事實上，《香港基本法》第 45 條第 2 款就清晰地表達出了這種擔憂，即無論如何，行政長官產生過程中，最終都必須要由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序來提名。換言之，基本法立法者認為光靠上述標準，並不能保證有關的

◆ 80 ◆ 論“愛國者”原則的憲制標準人選一定是一位“愛國者”。 二、關於“愛國者”判斷標準的問題 （一）“愛國者”標準不清晰的隱憂 “愛國者”標準在法之語境下內涵的不清晰，對於特別行政區的治理而言，隱憂是不小的，主要會集中在兩個方面： 其一、在標準模糊化的情境下，一些事實上的“不愛國者”很可能會以此作為自己躋身“港（澳）人治港（澳）”行列的突破口來藉機發力，而且不無成功的可能，一旦得逞，不僅有損國家的主權、安全與發展利益，亦將有損特別行政區的繁榮穩定。 其二、在缺乏清晰且統一之評定標準的情況下，特區內部與中央政府有可能在判斷“愛國者”與否的考慮因素方面會出現出入。而按照港澳基本法的相關規定，港澳特區的行政長官、主要官員以及檢察長的人選均須報請中央人民政府任命；而香港特區終審法院的法官和高等法院首席法官的任命以及澳門特區終審法院法官的任命均須報全國人民代表大會常務委員會備案，接受中央監督。那麼，在這樣的制度安排下，很有可能會出現特區認為“愛國”的人選，被中央以“不愛國”的理由拒絕任命，從而導致出現憲政危機，阻礙“一國兩制”的順暢實施。 綜上，“愛國者”標準在法之語境下的模糊化，是不利於保證“一國兩制”事業行穩致遠的，我輩應當透過深入且合理的解釋以令到上述標準清晰化。 （二）有關“愛國者”具體標準的過往解釋 對於“愛國者”具體標準的深入探尋，以往亦有一些學者做過這方面的努力。總結來看，大概在以下三個方面形成了共識，即： 其一、“愛國者”應當是一項超越刑事法的具道德性的憲制標準。許多學者都曾指出，“愛國者”要求實際上是對從政者所提出的基本倫

◆ 81 ◆協同奮進 共譜“一國兩制”新篇章理要求。3這就意味着“愛國者”要求是對從政者提出的在普通刑事法規範以外的更高的倫理性憲制要求。換言之，不是說一個人沒有觸犯危害國家安全方面的刑事犯罪，就是一個“愛國者”了。我們還必須觀其言、察其行，以判斷其是否具備“愛國”的政治道德。 其二、“愛國者”中的“愛國”必須是一種憲法愛國，即特別行政區的高度自治權在本質上是源自中華人民共和國主權的延伸，而這就必然意味着“治港（澳）”的“港（澳）人”必須具有與中華人民共和國保持政治上的一致性，簡單來說，也就是要“愛國”。4因此，這裡的“愛國”就不能僅僅是去愛文化的、歷史的、民族的意義上之中國，而必須是要對《中國憲法》所規定的那個實實在在的中華人民共和國有認同感和忠誠心。 其三、“愛國者”的“愛國”表徵須要具備兩項必備要素，即不僅要致力於維護國家主權、安全與發展利益，而且亦要助力保持香港長期繁榮穩定。5事實上，2014年 6月 10日國務院新聞辦公室公佈之《“一國兩制”在香港特別行政區的實踐》白皮書中就表達了同樣的觀點，即“如果治港者不是以愛國者為主體，或者說治港者主體不能效忠於國家和香港特別行政區，‘一國兩制’在香港特別行政區的實踐就會偏離正確方向，不僅國家主權、安全、發展利益難以得到切實維護，而且香港的繁榮穩定和廣大港人的福祉也將受到威脅和損害。” 總結來看，過往有關“愛國者”標準的剖析呈現出較為外圍、較為原則、較為表面的特點，要實現去模糊化的研究目的，尚需展開更加深入的解釋工作。三、文本解釋的結果：“愛國者”的兩大標準 （一）解釋路徑與我國憲法的特有根本原則 如前所述，“愛國者”原則是港澳基本法所確定的一項不成文的根

◆ 82 ◆ 論“愛國者”原則的憲制標準本原則，而這裡的“愛國”必須是一種憲法愛國，即必須認同與擁護《中國憲法》所規定的那個實實在在的中華人民共和國。那麼，根據法律解釋的通行步驟，我們首先對“愛國”進行文本解釋。 首先要回答的問題是認同與擁護《中國憲法》所規定的中華人民共和國，是不是意味着“愛國者”必須對《中國憲法》中的每個條文都背得滾瓜爛熟？是不是必須對《中國憲法》中的每個條文都堅定擁護？對此，筆者認為這種觀點首先就是要予以否定的。理由是假使肯定了上述假設後便會出現非常荒唐的結論，即一些參與過“修憲”活動的人都不是“愛國者”。因為既然對《中國憲法》每一條文都堅定擁護，又怎麼能再去參與修憲呢？所以，我們首先要清楚的是，認同與擁護《中國憲法》所規定的中華人民共和國，並不要求對《中國憲法》中的每個條文都堅定擁護，而是要求對《中國憲法》中所確立的根本原則堅定擁護。當然，這些根本原則也就是通常所說的修憲邊界。根據憲法學的通行原理，一國憲法所確立的根本原則是修憲最主要的界限，一旦動搖便不再屬於修憲的範疇，而是進入了創制的領域。 另外還有一個問題需要解決，即憲法愛國的外延是否包括一國憲法的所有的根本原則？對於這一觀點，筆者認為不妥。因為那樣容易將“愛國”的標準泛化，不利於“愛國”標準的聚焦化，在實踐中很可能會造成對關鍵判斷因素重視不夠，草草評估、粗糙判斷的結果。在當今世界，各國憲法中事實上已經有很多普世的根本原則了，因此我們有必要將一國的憲法原則進一步劃分為具普遍性的根本原則以及該國特有的根本原則。一個合格的從政者當然有必要認同與擁護這些根本原則，但是認同這些原則，只能代表這個從政者認同現代文明政治。如果要進一步判斷這一從政者是否是一個“愛國者”，還應當要深入判斷這個人是否還認同與擁護這個國家特有的憲法根本原則。這樣一來有利於凸顯“愛國”標準的特殊性，營造“愛國”是與“認同普世原則”相並列的

◆ 83 ◆協同奮進 共譜“一國兩制”新篇章考察因素，避免在實踐中出現“愛國”因素可以被拿來和其它考察因素綜合權衡以及適當妥協的情況。 就《中國憲法》而言，其中亦蘊藏着多項根本原則，猶如承重墻一般支撐着整座憲法大廈。不過，在其中，有一些實際上是所有現代共和體制國家普遍推崇的原則，比如人民主權原則、人權保障原則、法治原則等等。經過筆者的分析，在《中國憲法》當中，確有三項我們這個國家特有的根本原則，具體如下： 第一項是“大一統”原則，它是由《中國憲法》序言第 9 自然段、第 11 自然段以及《中國憲法》第 3 條共同為我們勾勒出來的，其中包含三層含義，即一、中華人民共和國的神聖領土寸土不讓，完成統一祖國的大業是全中國人民的神聖職責；二、全國各族人民應不斷加強團結，鞏固統一的多民族國家；三、國家機構實行民主集中制的原則，尤其是國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督，並且中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。 一般理解，“大一統”原則的正當性，源自我國的特殊國情。簡單來說，在我國的國土範圍內，自古就共存着千百族群。千百族群帶來了大規模的文化衝突；千百族群的人口也成為了這片土地混亂和動盪的溫床。為了改變這種局面，我們的祖先前赴後繼通過不懈的努力，最終成功地把成百上千個族群整合成了統一的國家，將製造危機的“族群林立”轉化為了造福黎民的“大一統”。“大一統”的人口規模讓我們獲得了絕大多數國家都難以比擬的發展機遇與財富；“大一統”疆域國土讓我們獲得了絕大多數國家都難以比擬的地緣優勢和戰略縱深。這些由“大一統”帶來的實實在在的福祉，決定了“大一統”是這片土地最佳的模式。 第二項根本原則是“堅持黨的領導”原則，《中國憲法》序言第2~6

◆ 84 ◆ 論“愛國者”原則的憲制標準自然段以及《中國憲法》第 1 條共同強調了這一原則，即我們國家應當要堅持中國共產黨的領導。按照《中國憲法》序言第 2~6 自然段的邏輯，“堅持黨的領導”原則之正當性在於，我國近代轉型之後，舊有體制難以維繫，各種新興體制亦難以維繫“大一統”模式，在此國家危難之際，中國人民衝破重重的困難，最後成功的探索出了以中國共產黨這一能夠代表全體人民整體利益的執政團體為領導核心的黨政體制，並重新開創了“大一統”的政治局面，並向世人繼續展示“百大一統”的巨大優勢，在短短的數十年裏，取得了世界上其他國家，坦率說是望塵莫及的成績，人民生活水準迅速提高，整個國家迅速崛起，完成了人類歷史上最大規模的工業革命與社會革命，並與西方同步進入了信息社會，甚至在不少領域內走在了世界前列。 第三項根本原則是“集中力量進行現代化建設”原則，《中國憲法》序言第 7 自然段專門強調了這一原則，即國家的根本任務就是要集中力量進行現代化建設。此項原則的重要性就在於給“黨的領導”設定的必要限制。如前所述，中國人民的幸福依賴“大一統”的政治格局，而“大一統”的局面在當代中國又必須要由“黨的領導”來維繫，但是，這時會有一個風險，即“黨的領導”有可能會導錯方向。於是，為了確保“黨的領導”最終能把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的現代化強國，實現中華民族偉大復興，憲法必須要為“黨的領導”框定一個方向，即必須“集中力量進行現代化建設”。 （二）“愛國者”的兩大標準 順着上文的邏輯，如果純粹只考慮《中國憲法》的內容，“愛國”的標準其實包含三項內容，即必須認同與擁護“大一統”原則、“堅持黨的領導”原則，以及“集中力量進行現代化建設”原則。那麼，現在的問題是，在特別行政區的語境下，“愛國”的標準是否同樣包含上述三項內容？

◆ 85 ◆協同奮進 共譜“一國兩制”新篇章 這種情況下，從文本解釋的角度，我們有必要結合港澳基本法的內容來綜合分析，而對此得出以下結論： 其一、在特別行政區的語境下，“愛國”的標準中必定是包括認同與擁護“大一統”原則與“集中力量進行現代化建設”原則。因為正如《香港基本法》與《澳門基本法》序言的第 2 自然段所表明的在“一個國家，兩種制度”之憲制安排下，同樣強調要“維護國家的統一和領土完整”，與“大一統”原則的理念一脈相承；亦強調要“保持香港的繁榮和穩定”、“有利於澳門的社會穩定和經濟發展”，與“集中力量進行現代化建設”原則的精神也是相同的。 其二、在特別行政區的語境下，我們很難從文本的字面含義就直接確定出“愛國”的標準中是否包括認同與擁護“黨的領導”原則。因為我們既可以從“一個國家”的層面去解讀，“一國”就是《中國憲法》所規定的那個黨領導下的國家，而且港澳基本法中均明確提及特別行政區是直轄於中央人民政府，因此，在特別行政區講“愛國”，同樣也是要堅持黨的領導。但是，我們亦可以從《香港基本法》與《澳門基本法》序言的第 2 自然段所提及的“國家決定，不在香港（澳門）實行社會主義的制度和政策”之表述，以及《中國憲法》第一條中“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特徵”之表述中，給出在特別行政區講“愛國”，可以不涉及“堅持黨的領導”部分。 四、客觀目的解釋的嘗試：“愛國者”的第三標準 根據上文的論述，從文本解釋的角度，我們難以判斷特別行政區下的“愛國”標準是否包括認同與擁護“堅持黨的領導”原則。於是，我們有必要轉入目的解釋，即按照合理的立法目的，從邏輯上對上述問題進行解釋。 就目的解釋而言，一般認為具優先性的是立法目的解釋。因為立法者的意思被認為是一種可以借助立法文獻來探知的歷史的事實。於是，

◆ 86 ◆ 論“愛國者”原則的憲制標準有意見認為就港澳“愛國”標準是否包括擁護“黨的領導”之問題，可以透過分析“一國兩制”設計者——鄧小平的講話來加以判斷。相關意見進一步指出，1984 年 10 月 3 日，《中英聯合聲明》草簽後，時任中共中央顧委會主任的鄧小平在北京接見二百多名國慶觀禮團港澳代表時曾表示：“選擇治港的人更多的應該是能夠持平的人，也要有右派，罵罵共產黨也可以容許 ...”。他們認為，根據這段講話，既然“罵黨”的人也能夠參與治港，因此，港澳的“愛國”標準自然無需擁護“黨的領導”6。 對於這種觀點，不能贊同，理由有二： 其一，鄧公當時的表達中運用到了一個日常口語中的動詞 ——“罵”。該詞在漢語中的一般涵義僅僅就是“用嚴厲的話斥責”之意。根據這一定義，“罵”並不代表“不愛”與“不能愛”。正如一位慈母可以“罵”她的孩子，但這絲毫不會減損這位母親對孩子的“愛”。 其二，如果得出港澳的“愛國”標準可以不包括擁護“黨的領導”內容的話，那麼這種結論就是非常荒謬的。正如強世功教授所指出的，從形式主義角度區分憲法中的“一國”要素和“黨的領導”要素本身就是不可能的，從形式主義意義上討論中國共產黨在港澳是否合法、是否執政也是沒有意义。試問這個國是在黨的領導下運作；這個中央政府也是在黨的領導下運作，下轄的特別行政區如何不在黨的領導下存在？ 因此，認為在這個問題上，我們應當要適用客觀目的解釋方法，即根據“理性的目的”或“在有效的法秩序的框架中客觀上所指示的目的”，即法的客觀目的來進行解釋。那麼，甚麼是這個“理性的目的”和“在有效的法秩序的框架中客觀上所指示的目的”呢？根據德國法學家拉倫茨的觀點，其中一項很重要的內容就是“一種連立法者也不能改變的被規整之事物領域的實際的既存狀態”7。 事實上，就《中國憲法》而言，其中蘊含的根本邏輯是很清晰的，

◆ 87 ◆協同奮進 共譜“一國兩制”新篇章就是國家要給人民一個富強、民主、文明、和諧、美麗的現代化強國，必須依靠一個“大一統”的模式，而這種“大一統”的模式必須依靠“中國共產黨的領導”才能得以存在。因此，“黨的領導”事實上就是在中國的憲政話語體系下絕不能夠繞過去的一種實際的既存狀態。套用強世功教授的話說就是 ,“中國共產黨毫無疑問是香港特區的執政黨，只不過由於基本法的存在，使得共產黨在香港的執政方式不同於在內地的執政方式，在內地是通過黨委統領政府來執政，在香港則是通過“愛國者治港”來執政。”正是在這個意義上，筆者篤信特別行政區語境下的“愛國”標準必定是包含“堅持黨的領導”之原則。結語“愛國者”原則是港澳基本法中一項不成文的根本原則，但長期以來對其的界定大多是存在於政治層面，並沒有在法的領域形成一套清晰且具體的評判標準。這種情形持續下去並不利於“一國兩制”事業的行穩致遠。為此，筆者採用大陸法系通行的法律解釋規則對特別行政區語境下的“愛國”標準展開了分析，最終提出特別行政區下的“愛國者”必須符合認同與擁護“國家大一統”、“堅持黨的領導”以及“集中力量進行現代化建設”這三項憲法根本原則。_____________註釋：1　 強世功：《中國憲法中的不成文憲法》，載於《開放時代》2009/12，第32頁。2　 強世功：《中國治港方針的歷史原意與規範意涵》，載於《港澳研究》2020 年第 2 期，第 15 頁。

◆ 88 ◆ 論“愛國者”原則的憲制標準3　 參閱李興：《香港特區行政長官普選背後的制憲建國問題》，載於《西部法學評論》2015 年第 4 期，第 2 頁。4　 參閱田飛龍：《認同的憲法難題：對“愛國愛港＂的基本法解釋》，載於《法學評論》2015 年第 3 期，第 105 頁。5　 參閱袁陽陽：《實質民主：中央關於香港民主發展的立場解讀》，載於《長春理工大學學報（社會科學版）》2018 年 5 月，第 19 頁。6　 參見《世代懺悔錄：前途談判尾聲——鄧小平稱中共守信，罵共產黨都可治港》，網址如下：https://medium.com/recall-hk/f-f302f014baaa , 2021 年 3月 20 日訪問。7　 參見許春暉：《正當程序：解釋不確定法律概念的判斷標準》，載於《澎湃》網 2020 年 5 月 11 日，網址為：https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_7347903,2021 年 3 月 20 日訪問。

◆ 89 ◆協同奮進 共譜“一國兩制”新篇章網絡結構範型下，澳門社團的社會治理協同創新朱英嘉、楊紫薇*全球問題的出現，政府在許多議題的掌握上相對弱化，再加上政府無法承擔所有問題，部分問題便由社團擔任起相關的責任。澳門是一個微型社會也是移民社會，長期以來，人與人之間關係緊密，形成了相容並包、和諧共處的社會特性。澳門和諧社會是由政策政治制度及管理體制構建而來。回歸以來， 因應社會運行的連續性需要，澳門社團在回歸後仍然發揮其影響力，特區政府在社會治理過程中引入了不少新的治理理念與社會治理模式。1 在行政主導體制下，澳門多次通過政府與社團共同合作因應各種風險。澳門“四位一體”的社會治理體系，保障了《基本法》實施和“一國兩制”實踐，提高了治理效率，提供了社會的堅實基礎及保障。在行政主導下，澳門準確貫徹“一國兩制”方針，堅定支持行政長官和特區政府依法施政，推動 “一國兩制”行穩致遠，實踐澳門“一國兩制”的治理典範，另一方面澳門特區政府本着以人為本、服務為先，多方參與、共同治理，統籌兼顧、協商協調，依法管理、綜合各項措施形塑澳門特色的治理機制。一、在行政主導下，社團發揮的社會治理的堅實作用力是社會發展的重要基石在行政主導下，治理則是一個上下互動的管理過程，它主要通過合作、協商、確立共同目標等方式進行對公共事務的管理，社團亦在政府體制中發揮積極的作用。以傳統結合創新社會治理體制機制，提升社會 * 前者為澳門發展策略研究中心研究員、後者為澳門發展策略研究中心助理研究員。

◆ 90 ◆網絡結構範型下，澳門社團的社會治理協同創新治理的能力和水準是當前促進國家治理體系和治理能力現代化建設的基本要求。澳門社團功能性複合化形成覆蓋全社會的重要網絡，與政府及民間形成互助關係且社會治理多元化的治理內涵，構建社會各階層利益相關的平等合作治理的協商解決機制。澳門特區政府以提升公共服務、公共水平和質量為目標，以民生問題為切入點，完善社會政策，加強弱視家庭保障。為提高服務質量及水平，許多功能性的社團建立服務據點，以推行公共服務，服務社會走進居民生活。社團相較政府組織，彈性大、功能性強，再加上部分社團背負培養人才功能性，通過實際行動配合政府及社會需求有利於通過服務經驗，洞察社會脈動。社團是社會共同體的凝聚力量，澳門社團長期以來通過教育宣傳，激發居民社會責任及公益意識，近年來，各社團並以專業化服務開展社會服務，並以綜合服務向下延伸。澳門社團幾乎清一色由“愛國愛澳”居民組成，回歸以來澳門社團在選舉參與、政策諮詢及倡導、政治人才培養及輸送、權益保護等政治參與同樣也強化社團的政治功能性及其專業性，這幾年社團在政治人才培養上轉向綜合化及專業化發展。在此思維下，持續關注社團活動模式創新；自身可持續發展；在所處社會中的影響力；以及社團在不斷變化的區域關係中的角色定位是影響社團可持續發展的重要因素。（一）澳門社團功能社會治理實踐的路徑澳門特區政府秉持“以人為本”是社會管理的重要原則，面對社會多元需求，深化行政管理體系改革，通過政府職能轉變，通過行政手段來解決問題是營建社會良性發展的重要措施，但受制法律及體制，政府在職能無法立即滿足居民需求，一是體制不完善，二是在於行政效率有待提升，面對社會的多元需求，澳門社團這幾年逐步以建立適應現代化的社會治理需求作為機制，以深化社會、居民以及市場關係作為職能轉型，除了服務本地居民，作為創新社會治理特色，澳門社團進一步發揮

◆ 91 ◆協同奮進 共譜“一國兩制”新篇章地理優勢，以橫琴新家園做為平台，探索並支持澳門在橫琴成立仲介服務，以服務澳門居民規劃澳門在橫琴新區的新型管理模式，積極推動澳門管理模式，管理及服務需求等創新試驗，以引入社工，結合先進的設備及新穎的服務手法，為在橫琴創業、就業、就學、居住、旅遊以及養老的澳門居民及橫琴本地居民提供專業化、針對性、精細化的服務可視為澳門特色與橫琴實際的有機結合。 2 澳門社團通過服務營建良好社會秩序，並以落實社會穩定發展及社會需求作為的職能轉換，為社會治理體制建立服務型的社會管理新格局。（二） 社團相對應的治理基礎為提供社會發展逐步提升的重要動力社團是民意表達機制的渠道。社團和居民推動的民間議題，在社會中的發酵，逐漸被納入政府議程之中。例如動物保護議題，城市環境等議題皆說明了居民聲音發展成為政策議題的過程。全球治理作用下，社會議題日趨多元，居民關心的議題及社團行動範圍更為擴增，社會治理與社會實踐構建社會治理，澳門經濟、政治、文化等各領域機制及社會治理是以現代化為前提。在行政主導體制下，政府與社團共同合作，因應新冠疫情可能發生的問題，社團落實基層服務降低民眾可能失業、失工帶來的風險。社團作為社會治理的功能性，自新冠疫情爆發以來，作為第一防線，在社會傳播及穩定社會功能上起了相當大的作用。通過“政府 - 社團”、“政府 - 社團 - 居民”合力應對疫情。澳門特區政府和社團與社會之間關係的制度安排與制度運行，塑造澳門社團社會的特殊管理模式，決定着社會治理效能，澳門在社會治理中的作用也是政府下放權力的過程中產生的作用。澳門的社區管理體系，是典型的政府主導與社團高度自治相結合的模式。在政府部門有限的資源下，政府通過與社團合作發揮抗疫的力量。在組織上，政府迅速匯總並處理資訊，通過調配職能及管理在危機時期發揮較大的作用。社團通過與政府及居民溝通發揮訊息溝通順暢使得政府和社會中發揮較好的管理作用，也通過

◆ 92 ◆網絡結構範型下，澳門社團的社會治理協同創新社群網絡，如微信貼文、臉書都形式從而採取相應防範措施，降低恐慌情緒。社團組織並主動掌握居民焦慮及需求，協助政府做好資訊做出及時回應，總之，社團是澳門社會治理不可或缺的重要角色。二、當前澳門社團社會在發展中的主要問題（一）澳門社團資源依賴深，社團“造血能力”不足長期以來社團被視為政府功能的補充或互補者，在功能上是補充或互補關係，在財貨供給上對政府依賴深，政府是社團服務經費的提供者，通過政府授權，社團發揮服務及社會服務的輸送功能。政府與社團的互動關係包括可從目的、資源、供給上一探究竟。多數的社團重視公共服務，就資源依賴來看，組織生存的關鍵在於獲得多少資源，隨着組織對政府的依賴越深，當政府財政收支減少，社團的組織營運也可能受到衝擊。社團在財政上缺乏自主性，自身發展多仰賴政府在無形中也抑制了組織自身的模式創新。澳門自回歸以來，社團數量猛爆式增長，1999 年 -2008 年澳門社團進入增長期，2009 年至今進入持續發展期，目前澳門社團數量已超過一萬個。隨着社會發展需求及居民權利意識甦醒，各種維護工人權益，維護勞工、爭取環保及環境保護社團紛沓而來。工商類及國際社會工藝等形式的社團同樣明顯增加。3基於歷史因素，長期以來政府給予社團資助，在經濟成長的情況下，政府提供社團資源，也帶動社團蓬勃發展，澳門多數的社團仰賴政府補助，除澳門日報讀者公益金和同善堂的勸捐活動外，其他社團很少以“籌募聯盟”的方式運作。4澳門社團最大的資助部門為澳門基金會，基金會最大的一項資金來源是“澳門特區娛樂場幸運博彩專營承批公司及轉批給公司毛收入 1.6% 的撥款”，長期仰賴政府資助的模式導致多數的社團缺乏“造血”的能力，倘若政府一旦減少補助，社團組織及內部發展勢必受到衝擊，也可能影響社會及政治穩定性，在社會穩定發展

◆ 93 ◆協同奮進 共譜“一國兩制”新篇章的思考上，政府應循序漸進，以推動社團效率以獲得最佳的產出水準最為目標，協調資源布局平衡，使政府與社團的關係更為恰當。（二）公民權利及專業知識反應澳門社會的需求變化社會日趨異質多元且各方面之變化快速，訊息化社會使得社會關心問題更多元且具專業性，如環境保護、食品安全的風險評估及預防、動物保護、教育、經濟發展、區域經濟等議題都凸顯問題的複雜性，這也直接對社會治理形成一種挑戰，因此借助專業人才，推動組織的知識提升，促進政策提升有着積極的作用力。社會服務蘊含的以人為本的柔性管理特徵，可以彌補政府剛性政策和剛性管理的不足。澳門社團屬性多元，專職和專業人員比重少，知識結構和專業背景不全面，因此培養或吸引專業人才參與才能完善社會保障體系，專業社團工作有助推動平等的社會福利政策。公民權利及專業知識的需求皆是社會的期待，尤其，隨着澳門居民受高等教育日益普及，青年不只追求生活質量也開始追求社會地位及社會影響性，有些青年甚至通過參選將其塑造為社會的改革力量，長期以來，澳門樓價、交通、貧富差距等問題的深層次問題未能獲得解決，部分青年以參政的方式打破原有的澳門政治生態現狀，中產階級及知識分子希望擴大自身的“話語權”，用監督社會進步的角度逐步通過自身的政治理念達到改革動力。相關社群如臉書、推特等，便成為用來傳遞訊息及想法的重要渠道，社群媒體在社會運動中的角色越來越重要，青年參政包袱小且能靈活運用社群媒體主動掌握“議題”的能力在選舉策略中是與社會、青年溝通的重要網絡。相對，傳統社團在社群網絡運用的能力較弱，間接影響政治溝通的掌握。因此系統性分析社會變遷於居民需求，通過網絡資訊及社群媒體將有利於社團在短時間內具備洞察力及創造力，主動掌握居民需求，主動回應居民所需才能及時因應社會變遷。

◆ 94 ◆網絡結構範型下，澳門社團的社會治理協同創新（三）外在情勢變遷加大對澳門社團挑戰2020 年新冠疫情衝擊全球，世界局勢劇變，產業結構重組、科技快速發展等，打破國際秩序，也打破原有的社會情勢。不只民生問題，社團生存的問題，青年發展等皆是社會發展的問題。新冠疫情使社會焦躁不安，尤其對青年及對社會同樣產生深遠影響。但從長期發展來看，全球化發展對社會及社會價值觀影響最大，資訊及通訊訊息發達，正確或假訊息充斥於日常生活中，將可能間接影響社會和諧發展。港澳社會尤為緊密，資訊及各項交流頻繁，國際思想及文化撞擊相互交鋒將更加明顯。全世界互聯網社會虛假問題的充塞，將牽動更多人的情緒，也將可能間接影響社會和諧發展。1. 新冠疫情“可能”影響政府對社團的補助儘管疫苗在全球已經陸續施打，全球共同面臨幾大挑戰：一是，全球經濟活動嚴重衰退，短時間內無法回到疫情前的水平；二是，疫苗問世，在不確定的氛圍下，國際旅遊依然障礙重重；三是，社會仍然要注意失業或被失業的問題。澳門以博彩旅遊業為首的產業對澳門社會及經濟發展舉足輕重。自由行開放後推動澳門經濟增長，“自由行”的為澳門經濟注入巨大的活力。和博彩相關酒店業、飲食業、零售業從中受益，但產業單一化對澳門經濟發展產生深遠的影響，新冠疫情暴露澳門經濟脆弱性，在人流限制及在考慮安全問題上，來澳旅客大幅度減少。澳門經濟受到重創，全年澳門博彩毛收入為 604.41 億元 ( 澳門元，下同 )，較 2019 年全年的2924.55 億元下跌 79.3%。5 世界旅遊組織預測最快 2024 年才能恢復全球旅遊市場。澳門客源多以中國內地人數最多，可能比世界旅遊市場更快復甦，但仍需看待中國經濟發展情況，受賭收銳減影響，政府對社團的資助也將可能間接影響社團未來發展及布局。但短期來看，財政收入短缺恐將對社團的挹注有所影響，在財政收支矛盾凸顯的背景下，穩定社會發展及社會情勢應是重要的目標。通過公共利益、社會發展、社會

◆ 95 ◆協同奮進 共譜“一國兩制”新篇章和諧、社團組織的社會貢獻等各種角度來觀察，政府應視社會需要的整體而系統性的研究和觀察，以推動社團組織改革，逐步通過資助推動社團通過內生動力形成造血的功能，降低社團對政府的全盤依賴。2. 全球化和資訊化的深刻影響將持續在社會中發揮作用全球文化、全球政治甚至是西方國家思維無所不在深入我們的日常生活中，從政治影響性來看，中產階級日益重視自身的權益也同樣擔心經濟社會變遷對其影響力。澳門立法議員選舉以來，澳門政治生態也開始產生變化，專業人士及青年參選在某些程度上也反應澳門政治生態的改變。從上一屆立法會選舉來看，專業、監督政府及民生訴求以及青年人參選，尤其反應在年輕人對政治的訴求上。房屋、 交通、醫療、教育等“兵家必爭”的民生訴求外，監督政府、改革公共行政、 推動政制發展等，反映了社會希望立法會能加強對政府的監察、希望政治新變革以及打破過往立法會利益格局的心態。6 長期以來，青年及中產階級被視為社會的中堅力量，在全球化浪潮及科技網絡影響下，經濟及政治的失衡，造就中產階級萎縮及失落同樣也凸顯在這幾年的社會運動及選舉中。青年的教育、就業、向上流動及期待如得到預期便可能成為極端主義者或反政府者，因此防止青年激進化，需要更多的傾聽及對話。澳門社團政治文化仍根深蒂固，但隨着公民社會的發展及外在環境等影響，澳門政治生態也逐漸產生變化，為了確保社團組織的團隊素質，推廣持續教育與組織內的培訓，提高社會工作者團隊的專業形象，尤其以專業性來推動公共行政改革，監督政府改革的落實及實行是建設服務型政府的重要動力。相對政治議題，澳門選民更為重視民生議題及經濟議題，尤其是房屋、交通及民生的經濟問題最為重要。新冠疫情發生以來，民生、安全、健康是社會發展重要動力，也乘載居民對美好生活嚮往，獲得感、幸福感、安全感“三感”反應居民對社會的期待，提升居民生活質量是社會發展的重要舉措。

◆ 96 ◆網絡結構範型下，澳門社團的社會治理協同創新三、協同社會治理與創新在行政主導下，政府要維持治理活力及創造力，推進對治理的引導、管理及監督，完善治理標準鞏固治理成果的持續性、穩定性，使得協同治理主體在法律機制的保障前提下，維持治理活力與創造力，推進社會領域各層次、各方面的依法治理。（一）在社會治理中探索社團功能間的“錯位”及“缺位”實現社會組織及功能性的有機發展。實踐社會治理有續發展。澳門社團的功能性有相同的價值，容易集結成相同的社會共識，在社會參與上，除了增強組織活力，社團及組織要充分發揮組織在社會中的協調作用，確保社會資源各項問題都能發揮最大化優勢。（二）集結社團策略聯盟，通過尋找合作條件，互補不足。學者Powell 指出策略聯盟效益基礎在於：促進互補資源的結合運用與利益共享；易於促進組織間的相互合作、且易於終止；易於架構隱性勾結關係 ; 快速進入市場之合作關係；有利於分散未確定之經營風險；易於彈性增加合作對象。7 在此思維上，服務性社團結合智庫專業性，通過策略聯盟，擴大社會事務的專業能力，以協同治理發揮所長使社會治理發揮更大的效果，也能夠覆蓋組織體制內專業不足的問題。適應社會變遷及專業需求，除了通過組織培養人才，社會治理可以進行功能合作。以用好組織以外的其他社團性功能，將有利於解決專業性及關鍵性問題。（三）社會治理資訊溝通與資訊整合協同機制。持續暢通與居民溝通的各項機制，尤其充份利用互聯網優勢，健全與居民對話及溝通機制，減少社會及不同群體間的猜忌、誤解。相對傳統模式，年輕人更喜歡在社群網絡間表達自身看法，把握負面情緒會侵蝕社會的原則，建議網絡溝通機制，讓不同利益及澳門居民都能表達自身意見以減緩“蝴蝶效應”，通過即時反應及應對緩解社會矛盾。（四）構建與政府相同的輿論陣地，面對全球及虛假問題，社團要

◆ 97 ◆協同奮進 共譜“一國兩制”新篇章自主站在文化與交流的前線。同政府處理好社會虛假問題，構建輿論陣地。面對新時代挑戰，運用自媒體優勢，同政府輿論同頻共振，使其發揮社會宣傳作用性，一方面凝聚共識的作用，堅守意識形態陣地，也要主動在部分議題上發揮話語權的優勢，守護好網絡並建立輿論陣地，做好突發事件的攻防準備，使其宣傳具影響力引導力。（五）澳門政府逐步推行電子政務化以來，在互聯網時代，網絡的治理結構改變甚至進而調整社會關係及網絡間的互動模式，政府和民間合作在許多國家都形成一種普遍的方式，政府通過歸化、方案設計及業務開發，通過政務信息及資源運用，通過科技提高產品和服務，政府通過項目協調的購買服務機制，也協同社會組織，在政府主導下，進而提高社會組織體系的協同治理效率。因此政府不僅可以做為提供服務的中介，在科技將服務延展下，社團可通過與政府協同合作，共同提高公共服務並共同設計提升行政效率及社會服務的較佳方案。社團轉型及制度創新是一個漸進過程，或許其中可能經歷陣痛期或適應期，但是面對社會發展及外來情勢的變化，轉型及創新是彌補現狀及預期差距而轉型的過程。推動治理現代化是施政的核心，在“一國兩制”體制下，澳門人愛國愛澳的精神，對國家的安全意識不僅深化於澳門的社會文化中，澳門社會服務以民間為主導的特色更是符合社會發展的長遠趨勢。隨着社會變化，社會對政府服務要求越高，也意味社會系統要不斷增強，在與社會的關係上，社團間可通過相互支援，學習進行協同合作，在社團競爭以及合作的基礎上，通過主體及客體運行，使社會資源能夠發揮到極大化的作用，實現社團內部組織模式得到斷強化，以組織外部的合作，實現功能性的優化，在專業及分工的前提下，尋求不同的領域及專業合作，使社會組織及專業性更為強化，使得協同變得更有意義，使縱向及橫向資源都能協同與溝通才能形塑成層次及層次立體化的社會治理結構多樣性。

◆ 98 ◆網絡結構範型下，澳門社團的社會治理協同創新四、結論社會治理需要逐步向以社區組織為主體、社會自主管理為核心的自組織、協同治理模式轉型。社團作為社會網絡結構的“神經”，是社會的基本單元，協同社會治理需要特別重視發揮它們的作用。政府作為核心主體，要發揮與主導地位相匹配的作用，用好發揮社會組織積極管理，暢通穩定各個社團及個人的利益表達機制，但是也要避免“馬太效應”的可能性，減少不同群體誤解。但在管理上要以實事求是讓社團由下而上，提高社會治理的效率。新時代背景下，行政管理部門、社會、社團自身也應在增強制度政策支持力、增強發展生命力、增強實踐服務力等方面提供支援為社團創造條件，推動社團走向多樣性、功能有效性三個方面進行改革、拓展和提升。一是社團的未來發展不是為了追求自主性的表象，而是通過組織提升，為自身注入更多的活力以因應社會發展需求。二是在推動社會進步發展的腳步上，保障社會公平及社會可持續發展，持續優化政府職能，推動行政效率是持續推動行政改革是建設社會發展公平發展的重要基石。三是持續從維護居民及社會的根本利益的高度出發，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。為適應市場的社會發展以及需求，社團最為社會治理模式的一環，也可能擔負起更多的責任，尤其構建專業及高質量的人才培養對組織發展尤為重要，在創新的思維上透過引入企業創新精神，提升自身體質及服務質量以贏得更廣泛的青年支持。在原有的功能上，澳門社團除了協助政府做好穩定社會的服務功能，在防範虛假訊息上社團更要自主加入愛國的輿論陣地，充分挖掘愛國主義教育要素價值，從維護愛國主義教育高地，實現愛國基地高質量發展。支持澳門居民赴內地，特別是粵港澳大灣區學習、實習、創業、就業，引導港澳青少年將“愛國愛澳”自覺融入國家未來發展。從更高的層次及功能性來看，澳門要持續以軟實力作為管理創新模

◆ 99 ◆協同奮進 共譜“一國兩制”新篇章式是實踐社會效應的重要目標。中國與東南亞在地緣政治及經貿投資有密切的利益，然，受外國情勢及地緣政治等影響，外國對中國推廣“軟實力”存有戒心。澳門具備僑鄉角色的特性，有利發揮平台的功能，尤其同鄉會在華人世界有較高的認同性，有利做好內地與東南亞國家及葡語國家的精準聯繫，是澳門發揮社會宣傳效應的其中一項作用。長期以來，澳門有許多同鄉會及慈善組織，在與海外及內地間架構起協同治理的重要作用，由於血緣及文化關聯性，澳門與內地聯繫上起到很好的效果。作為全國僑鄉，澳門在長期的社會經濟發展過程中，回饋鄉里、樂善好施的協同治理、共同治理的社會文化傳統。例如長期以來，澳門和統會、中華文化交流協會、閩台總商會等社團都在兩岸關係中發揮積極作用，以經貿、文化及商業合作對深化兩岸經貿往來發揮積極性的作用對促進兩岸關係和平發展有積極的貢獻。面對國際情勢及環境變遷，社團可充分準備和規劃策略，充分了解國家及粵港澳大灣區需求，以文化及血緣搭建國際華人網絡，通過“平台的角色”做好國際專業人才、科技人才引進的橋頭堡角色，讓澳門更好發揮綜合性服務平台的作用。_____________註釋：1　 參考婁勝華、潘冠瑾、林媛：《新秩序澳門社會治理研究》，（北京：社會科學文獻出版社），第 28 頁。2　 〈澳門社團在內地開設的首個綜合社會服務項目在珠海橫琴揭牌〉，《中國 ( 廣東 ) 自由貿易試驗區》，http://ftz.gd.gov.cn/dtyw/content/mpost_2680831.html

◆ 100 ◆網絡結構範型下，澳門社團的社會治理協同創新3　 婁勝華：〈回歸後澳門社團發展與社會角色的壇變〉，《二十一世紀評論》，頁 15-27。https://www.cuhk.edu.hk/ics/21c/media/articles/c176-201908022.pdf4　 梁佳俊：〈澳門公民社會發展觀察〉，《行政》第 25 卷，總第九十五期，2012 ，頁 9-23。5　 〈每月幸運博彩統計資料〉，《澳門特別行政區政府博彩監察協調局》，http://www.dicj.gov.mo/web/cn/information/DadosEstat_mensal/2020/index.html6　 莊真真：〈從立法會直選結果看澳門政治生態變化以 2009 至 2017 年三屆立法會直接選舉結果為研究對象〉，《澳門研究》，第 4 期，2017 年，頁58-66。7　 Walter W Powell., (ed.) . The Nonprofit sector : A research handbook. New Haven, CT : Yale University Press, 1987,p33-55.

◆ 101 ◆協同奮進 共譜“一國兩制”新篇章“一國兩制”﹕實踐積累與認知深化——紀念《澳門基本法》頒佈 28 周年楊允中*一、兩個 20 年完整的回歸史 以澳門 1999 年 12 月 20 日順利回歸祖國為界，前後各 20 年組成了完整的回歸史﹕前20年是回歸準備期、過渡期，後20年是正確實踐“一國兩制”快速發展期；没有前者就没有後者，兩者具有合乎邏輯的銜接關係。二、認真總結首 20 年成功實踐經驗 澳門特別行政區第一個 20 年成功實踐“一國兩制”經驗十分豐富，意義非凡：政治穏定、經濟跨越、文明理性，人們毫不誇大地說這是東方地平線上躍升的一顆新星，它在制度優化、認知拓展、民風改進等許多維度都給人們深刻啓迪，是體現當代中華文明的一個杰出範例。三、成功實踐的啟示 澳門和澳門人都是歷史幸運兒，回歸適逢國家進入中國特色社會主義最佳發展期，澳門面對最佳區位、最佳時機，和國家發展進入同頻同步新階段，而且具漸趨成熟化特色，甚至成為“一國兩制”高標實踐樣板，全國人民引以為榮、樂見其成；尤其令人欣慰的是，澳門以其成功實踐開創了被重視被認可的樣板作用，國際社會也未能忘記把它當作一* 澳門基本法推廣協會副會長

◆ 102 ◆ “一國兩制”﹕實踐積累與認知深化 —— 紀念《澳門基本法》頒佈 28周年個值得長期深入關注的熱點。四、堅守“一國”與開拓“兩制” 適逢當代中國處百年來最佳發展期，20 世紀 20 年代更不容錯失，和國家同步前行甚至被位列第一方陣，是一項歷史契機和時代選擇。澳門特別行政區是過去 20 年唯一成功利用“一國”與“兩制”優勢的高國際化城市，繼續看準時代特徵、自信自強、意氣風發前行，拓展自身成功實踐的驗證與示範效益，面前不存其他選擇。五、認真做好“澳門特色”這篇大文章 講了多年的“澳門特色”，對其認知缺位仍帶有一定普遍性，這是亟待改善、加強的一項現實課題。“澳門特色”是特殊中國國情的一項核心標誌，也是澳門“一國兩制”成功實踐的時代符號，更是全體澳門人深化認知、防范誤判、調整行動的風向標。它具有十分深刻的歷史感、時代感、國家感和發展感，身為澳門人當仁不讓、義不容辭，尤其在深化理解上無論緃觀還是橫觀均不容錯位、偏失，不僅當代人、就是未來世世代代都要承前啓後、繼往開來，堅定發展定位、堅守發展思維，永遠抓住國家特色和“澳門特色”，做好“澳門特色”這篇確保國家主權、安全和發展利益，確保國泰民安、和諧發展大文章。

本 書 編 委 會︰廖澤雲、崔世昌、劉德學、戴祖義、老柏生、楊允中、陳端洪、李沛霖、何少金協同奮進 共譜“一國兩制”新篇章 ── 紀念澳門基本法頒佈 28 周年學術研討會論文集*********************************************************主 編︰ 楊允中、陳端洪編 輯︰ 彭小燕、許姱姁植 字︰ 劉靜雯、呂佳歡出 版︰ 澳門基本法推廣協會排版印刷︰ 運通廣告印刷有限公司 版 次︰ 2021 年 6 月第一版印 數︰ 1000 本定 價︰ 澳門幣 70 元ISBN： 978-99981-32-03-0