• 目錄出版說明 ....................................................................................................... I實踐導向與問題切入：澳門公共行政研究檢視（前言）......... 婁勝華 1一、行政改革與行政發展類澳門的政權和社會：社會問題，公共行政和社區組織 ........... 蘇保榮 26社會轉型、人心思變、行政改革──試論港澳行政制度的互動 ..................................................... 吳志良 42澳門公共行政存在的問題芻議 ..................................................... 婁勝華 54澳門公共行政：有深層次改革的必要嗎？ ................................ 劉伯龍 63澳門公共行政改革的挑戰和策略 ................................................ 林明基 70社會、市場與政府的互動：行政改革路徑的選擇 ................... 吳志良 92顧客導向的公共服務──ISO 9000與服務承諾在澳門公共行政的建立 ......................... 高炳坤 126澳門公營事業民營化前後的比較研究 .................................... 司徒英杰 139澳門社會福利服務民營化研究 ..................................................... 張鴻喜 169對公共行政改革的反思 ................................................................. 陳卓華 199澳門特區行政改革：特色與路向 ................................................ 陳瑞蓮 206固本培元、循序漸進──澳門公共行政改革芻議 ........................... 李 略 216現代政府改革理念與澳門公共行政改革 ................... 周 潭 陳瑞蓮 228從抗擊 SARS 看澳門特區政府的危機管理 .................................. 關志輝 240關於建設“電子政府”或“電子政務”問題的討論 ............... 蔡志龍 258
  • 建立澳門電子政府的政策分析 ................................................. 謝靜儀等 272澳門電子政府的發展 ..................................................................... 容凱旋 304二、政府規模與組織架構類澳門需要一個小政府還是大政府 ................................................ 王五一 325澳門公共部門的規模──同香港作比較研究 ............................... Vasco Barroso Silvério Marques 333澳門政府規模的實證研究 ............................................................. 婁勝華 358對澳門政府規模的多目標線性規劃分析 .................................... 張 毅 370澳門政府的最優規模 ..................................................................... 傅桂娥 378澳門公共行政宏觀架構的模式 ..................................................... 金邁豪 393澳門公共行政組織架構──廿年間的演變及未來的平穩過渡 .......................................... 許 昌 403澳門宏觀行政架構過渡的法律思考 ............................................ 趙向陽 443論澳門政府的諮詢機構 ................................................................. 黃湛利 453令民意表達更加暢通──參與式民主與澳門政府諮詢機制建設構想 ............................ 婁勝華 466三、公務人員與公職制度類澳門官冗問題的成因、發展和影響 ............................................ 張卓夫 492澳門公務員系統結構初探 ............................................................. 熊繼寧 516澳門公務員在公共行政現代化中的角色 .................................... 吳志良 548澳門應推行香港的政務官制度 ..................................................... 盧兆興 563澳門特別行政區公共行政人力資源管理變革 ............................ 曾慶彬 569
  • 個人勞動合約引入公務員聘用制度的研究 ................................ 黃健強 580澳門公務員薪酬制度及其改革 ..................................................... 鍾慧璇 617對澳葡管治後期澳門公務員薪酬制度的回顧 ............................ 鄧安琪 632試論澳門公務員福利制度及其改革建議 ................................ 司徒英豪 654四、行政監督與行政文化類論澳門特別行政區廉政公署 ......................................................... 周士敏 663澳門反貪工作的改革經驗 ............................................................. 張 裕 674澳門行政監督體系及其完善建議 ............................................ 司徒英豪 683特區政府要做好公關工作 ............................................................. 胡錦漢 691澳門特區行政文化建設的理性審視 ............................................ 婁勝華 701從人性分析探討澳門特區的行政道德 ........................................ 林 媛 711五、行政史及其他類澳門歷史上的行政管理 ................................................................. 吳小宇 72520 世紀澳門政治行政組織的變革 ................................................ 吳志良 741行政雙語化之我見 .......................................................................... 魏美昌 770
  • I出版說明一、2004 年，澳門基金會推動、組織了首屆澳門人文社會科學研究優秀成果評獎活動。 2006 年底，主辦了首屆澳門人文社會科學大會。這兩項活動，均得到澳門內外人文社會科學學者的廣泛支持，為進一步推動澳門人文社會科學的發展創造了良好的條件。二、在此背景下，澳門基金會決定編輯一套叢書，對過去四分之一世紀的澳門研究學術成果進行系統的梳理和總結。 2007 年初，澳門基金會邀請了一批專家學者，圍繞《澳門人文社會科學研究文選》的編輯工作展開了討論和論證，取得共識。三、《文選》分政治卷、行政卷、基本法卷、法律卷、社會卷、文化藝術卷、歷史卷、教育卷、文學卷、經濟卷、語言翻譯卷和綜合卷共 1 2卷，每卷一冊或多冊。四、文章選取標準為︰ 1) 原則上主要在已發表的學術論文中選取；2) 文章研究的範圍以澳門為主體；3) 作者以澳門人為主；4) 所選文章需具有較高水平，在發表當時具有一定代表性；5) 文章的發表語言以中文為主，外語發表的暫時不收，由外文譯成中文的可適當挑選。
  • II五、文章的收集年限由各卷主編決定，但以上世紀 80 年代以來至編輯時出版、發表在期刊內的論文為主。六、由於未能聯繫到作者而無法解決版權問題，主編選出的某些文章未能收入。七、由於整套叢書原預計在 2007 年底前出版，最新發表之論文未能收入。待這套叢書出齊後，希望每兩年不分學科再出一卷，以同樣的標準收錄最新的研究成果。
  • 1實踐導向與問題切入：澳門公共行政研究檢視（前言）婁勝華 *與其他學科研究的驟冷驟熱不同，自 1980 年代以來，澳門公共行政始終受到包括學界在內的社會各界熱切關注。各種不同形式的研討會、座談會等公共性研究活動絡繹不絕，以論文與研究報告為主的多種研究成果陸續面世，不同專題領域或同一專題的不同學術論爭時起時伏……公共性探討與個性化研究共同推動了澳門公共行政研究的長足進步，此從觀點歸納、特點概括、存在問題以及未來發展等方面綜合評介 1980 年代以來澳門公共行政研究的學術概貌。一雖然自 1980 年代以來澳門公共行政研究涉域廣泛，但是，表現在時段上，以 1999 年 12 月 20 日特區政府成立為界，之前的研究集中於政府體制、宏觀架構、公務員本地化、市政制度、公共財政、行政雙語等方面；之後的研究則超越了原有主題，朝 多元化方向發展，尤其是行政改革、政府規* 澳門理工學院公共行政高等學校副教授
  • 2模、公務員制度等方面的討論較為熱烈，一些新議題，如電子政府建設、危機管理等也逐漸得到學者的關注。（一） 行政改革與發展1. 行政改革的環境與基礎行政生態學認為，作為社會子系統之一，行政系統必須維持與其存在環境之間的動態平衡。因此，行政改革研究者多以分析行政環境變化入手來考察公共行政改革之緣由。對於澳門行政環境的變遷，有論文從推動澳門行政改革的直接動因角度考察，將之歸結為全球行政改革浪潮與澳門內部對公共行政與公共服務的擴張需求。具體表現為政府角色的根本性改變、經濟發展、區域競爭加劇與西方國家行政改革的波輪效應。 1 也有學者 2 從宏觀國際背景、中觀區域環境與微觀內部結構三個層次展開分析。宏觀層次的主要因素為全球化、數字化與國際公共安全；中觀層次主要是澳門周邊國家與地區的變化，最為直接影響的因素是澳門與“珠三角”地區聯繫與互動趨勢的強化；微觀層次則涵涉澳門的資源、產業、文化以及澳葡政府的行政遺產等因素。雖然研究者多注意到並指出上述不同層次的行政環境變化應成為行政改革的起點與前提，但是，行政環境的改變對於澳門行政改革的利弊未能進行直接的分析。在澳門，行政改革具有廣泛社會共識。澳葡政府的行政被認為代表了無所作為、封閉落後的行政模式，社會各界咸以為，公共行政需要進行改革，就連公務員也無法抗拒，此乃澳門有別於香港之處，也是澳門公共行政改革得以順利展開的有利條件。此外，澳門特區首兩屆行政長官何厚鏵的個人魅力與高社會認同度對澳門公共行政改革的展開也較為有利。 3
  • 32. 行政改革的策略與路徑在特區時期，行政改革奉行“以民為本、服務市民”的改革宗旨，固本培元、穩健發展、循序漸進而非“躍進”式突變的改革方式，政府主導、有“破”有“立”的制度創新，與時俱進、與國際接軌、體制內與體制外協同並進的改革思路。 4 特區政府推行先易後難的漸進式行政改革策略，既可以最大限度地降低行政改革的阻力，也有利於實施以提高效率、增強服務為重點的施政措施，從而贏得民心支持。 5《澳門政府規模與服務質素的研究報告》雖然把重新檢定各政府部門職能、控制公務員人數的增長作為公共行政改革的重要一步，可同時亦認為，現時精簡公務員人數的時機未必成熟，因此，澳門公共行政體系的改革應以優化服務為急務。 6從介紹 Osborne 與 Plastrik 概括的行政改革五項策略 7 ，即核心策略、結果策略、消費者策略、控制策略、文化策略入手，具體考察澳門行政改革策略，分析雖有待深入，也不失為一種嘗試。 8 同時，對於澳門政府局部範圍內實行的公共服務民營化改革策略，有論文透過澳門社會福利供給現狀與具體案例 9 分析，提出“官資民營”與“官辦民營”是澳門社會服務民營化的主要模式，並把競爭機制的引入視為推進民營化完善的關鍵所在。與局限於就事論事的研究不同，以宏闊的視野關照澳門公共行政改革的研究 10 認為，釐清政府、社會、市場三者間權責分工與良性互動關係更加有利於探尋行政改革的路徑，進而提出澳門行政改革不會是簡單的市場選擇，也不會是純粹的社會選擇，而是由政府引導、市場導向的社會選擇，改革的路徑應該是綜合性、全方位的，並應長遠規劃。在現階段，盡可能地對政府職能、組織以及相關法律進行局部調整，並與未來總體規劃相互呼應與配合，待時機成熟，標本兼治，創建一個符合澳門發展需要且具創新能力的公共行政。
  • 43. 行政改革的障礙雖然自 1980 年代以來澳門公共行政改革議題始終未曾擱置，但是，影響行政改革深入發展的因素一直存在，主要包括：一是法律滯後；二是雙語人才缺乏；三是特區成立後確定的優先解決經濟問題與社會穩定的施政策略。 11 其中，在阻礙澳門公共行政改革向前發展的因素中，消極保守的公務員文化是核心阻力。 12《澳門政府規模與服務質素的研究報告》整理調查問卷，有 79.3% 的被訪者認為改革的阻力來自公務員本身的固有意識形態，故而該報告強調應把公務人員的培訓確定為行政改革的優先項目。 134. 行政改革的深化方向對既存問題的診斷往往被諸多研究者視為澳門公共行政改革的研究起點，從而循此途徑確定進一步改革的深化方向。以公正與效率相結合作為公共行政評估價值基礎的研究 14 認為，澳門公共行政既存問題可以分為兩種類型──“繼承性缺陷”與“趨勢性問題”。前者包括整體性問題、自足性問題、結構性問題、適應性問題與參與性問題；而“全能化趨勢”與“大陸（內地）化趨勢”則屬於後者。因此，澳門公共行政的改革應以解決行政體制的參與性、政府組織的整體性與自足性（封閉性）、行政法律制度的適應性為重點，並警惕政府職能的全能化與行政體系的內地化趨向，改革取向應選擇“以擴大參與為基礎，以提高效率為導向”，針對既存問題的累積性特徵，選擇漸進式的增量改革而非激進式的存量改革為路徑。 15 也有研究 16 認為，深化澳門特區行政改革的基本路向，一是樹立“權變的”和“可持續的”行政改革觀；二是重塑澳門的公共行政精神和公共行政文化，確立和踐行民主行政、服務行政、責任行政、高效行政、透明行政、廉潔行政等基本價值理念；三是打造澳門特區政府獨特的國際競爭力；四是建立健全“次區域化”視野下的政府全面合作的制度安排。
  • 5行政分權與放權被認為是行政改革題中應有之義。由於政策制定權的高度集中，導致上層機關不堪重負，而下級坐等指令現象的出現，如何通過權力下放，令下級機構與低級公務員的積極性與靈活性得以發揮，是特區公共行政深入改革需要解決的問題。對於現有的行政改革未能實現行政權力的下放，反而是行政權力的上移，雖有不少研究者表示不滿，但也有人 17 認為確有其合理的一面，原因在於現時法律的滯後，在過時的法律環境下實行分權可能導致更為嚴重的腐敗與濫權。因此，要對澳門的法律體制和組織文化進行改善，屆時，再實行分權性行政改革。官員問責制也是被許多研究 18 視為澳門行政改革的方向之一。如果部門間、上下級間的權責關係未能釐清，權力下放無從談起，即使權責劃清、適當放權，若欠缺問責機制，同樣也是枉然。因此，官員問責，包括財政問責，應為澳門行政改革之急務。至於公共財政是澳門行政改革未有深入觸及的領域，由於約佔政府財政總預算 15% 的財政自治機構未能真正納入政府年度財政預算之中，現有的財政預算可謂不完全預算，財政自治機構的經費運用難以得到切實監督。 19 因此，相關研究大多主張清晰財政自治機構的預算執行程序，政府部門適用統一的會計標準，加強財政與審計部門對公共部門預算執行及其經費運用的監督。（二） 政府職能與政府規模在澳門行政改革相關議題中，政府部門的職能重疊可以說最受詬病，它直接導致多頭管理與行政程序重複等問題。雖然自 1980 年代以來，尤其是回歸之後，特區政府不斷推動政府部門的重組，並推出了具現代行政理念的“一站式”服務等措施，但是，政府職能重疊問題並未得到根本解決。 2002年，行政暨公職局一項《關於政府部門和實體職能重疊的初步研究》認為，特區政府中涉及職能重疊、交叉、相近的政府部門有 42 個，涉及的事項共
  • 651 項；其中一些部門，尤其是民政總署、治安警察局、土地工務運輸局、文化局、教育暨青年局、港務局等相互之間所涉及的職能重疊、交叉、相近的程度較高，均涉及六項以上的職能。 20 現特區政府職能較前未曾縮減反而擴張，如 2001 年合併原具自治性質的臨時澳門市政局與臨時海島市政局成立新的政府部門──民政總署。同時，政府部門重組對促進行政效率的改善收效並不明顯，“一站式”服務雖有利於行政審批手續的簡化，而行政審批事項並未因此而有所減少。 21雖然政府職能模式的“小政府取向”已成為公共行政改革的主流意見，可是從澳門產業政策與經濟發展定位入手探討政府職能，仍有主張 22 澳門需要一個大政府，理由在於：1) 澳門的多數產業難以成市，形成自然壟斷，經營上需要政府的參與；2) 澳門產業結構單一，主導產業對其他產業的拉動缺乏市場管道，產業聯繫需要政府的媒介；3) 澳門的企業組織形式以中小企業為主，缺乏抵禦風浪的能力，需要政府的輔助和保護；4) 澳門經濟對外依存度高，政府的資訊輔助工作必不可少；5) 澳門的企業經營水準與形象關係到作為旅遊城市的澳門整體形象，要求政府從整體利益出發進行約束與管理；6) 澳門城市規模小，企業與市場必須服從於城市的整體規劃；7) 應對博彩業的國際競爭，需要政府協調，以統一的競爭主體進入國際博彩市場。應當說，政府規模始終是澳門行政改革研究的焦點問題之一。在回歸之前，已有論文研究澳門官冗問題，並指出政府機構重組、領導層人員的頻繁更換與中葡翻譯需求是公務員急劇增加的三個主要原因。 23 回歸後，有關澳門政府規模的研究成果迭出。通常採用的測量政府規模的指標有二：1) 政府公務人員與總人口及就業人數的比例；2) 政府支出和消費佔本地生產總值(GDP)的比重。饒有興味的是，雖然不同研究運用的測量指標基本相同，可是，結論卻不盡一致。有認為澳門政府規模較大，甚或是超大；也有認為，澳門政府規模屬於中型偏大，並存在不斷擴大的趨勢。不過，甚少有人認為澳門政府規模偏小或適中的。隨 回歸後受博彩經營權分散化改革的刺激而
  • 7來的經濟超常規發展，指責政府規模偏大的聲音轉弱，支持增加政府人手的輿論卻不時出現。對於澳門政府的最優規模，有研究 24 通過具體計算認為，澳門政府消費佔 GDP 的最優比例（最優支出規模）為 6.73% 。以 2003 年為例，其時政府消費規模佔 GDP 為 9.06% ，可見，政府規模過大，政府消費支出對澳門經濟增長的貢獻率為負。因此，政府應當適當降低消費支出。不過，該研究未能在此結論基礎上，深入分析政府支出結構的合理性及其調整方向。另有研究 25 從分析澳門財政預算來探討公共行政人力資源，雖然其預設的某些前提（如“潛在的財赤危機”與“澳門勞動力供應充裕”）業已發生變化，但是出於控制公務人員開支在政府經常開支中比例的考慮，提出中央招聘、工作流程簡化、拓寬自然流失管道、改變僱傭方式、設立公積金制度等控制人員數量、專注核心業務等縮減政府規模之措施，仍不乏參考價值。以比較途徑研究政府規模屬一種常用方法，有研究 26 從澳門政府規模的縱向自身對比和橫向國際對比中，得出“澳門政府規模屬於中型偏大，並存在不斷擴大趨勢”的結論，具體原因在於澳葡政府對行政機構實行持續的“加法”式專業化配置與外生性公職制度的軟約束設計。因此，政府規模的適度化不能只就規模來規劃，而應該從清晰定位政府職能入手，通過調整組織架構、優化人員結構、健全法律約束機制，從而建構起符合澳門實際需要的適度政府規模，促進政府能力和行政效率的“雙提升”。《澳門政府規模與服務質素研究報告》的研究結論是“若以公務人員的數目論，澳門政府雖未至於是‘大政府’規模，但無論是比對鄰近新興國家的經驗，抑或是順應國際公共行政發展大勢，澳門公務員的總量、政府的規模都存在控制的需要”，具體地說，“1997 年底的公務員數目，應是控制政府規模擴張的一個指標”。 27 至於如何控制政府規模，該報告提出了檢討政府與市場的角色分配，採取適當的私有化措施，以及選擇適當時機推出自願離職及提前退休計劃等方案。
  • 8針對政府規模研究中常用的比較法之缺陷，有嘗試 28 引入運籌學中多目標線性規劃方法分析澳門特區政府規模，並建立相應的數學模型與電腦類比系統，然而，其有效性如何尚須驗證。（三） 行政權力與組織架構在回歸之前，有論文 29 從法律層面詳細探討了澳門地區的行政授權問題，對授權的形式、性質以及授權行為的原則等給予了逐項分析。按照《澳門組織章程》，在回歸之前，各政務司需要得到總督授權方可行使相關領域行政事務的管理權，因此，有觀點認為在嚴格意義上，其時澳門有總督而無政府，“政府”實質只是總督的辦事機構。 30 比較而言，回歸之前藉《基本法》制訂之機，特區政府宏觀行政架構的討論一時成為澳門公共行政研究中的焦點話題。其中較為引人注目的是“部長制”與“準部長制”可否成為澳門特區行政體制、特區宏觀行政架構的“四司方案”與“七司方案”的不同設計 31 等問題的討論。隨 1999 年 12 月 20 日澳門特區政府的成立，有關特區政府宏觀架構的討論塵埃落定，之後，相關研究轉向政府職能釐定與部門重組等更為具體問題。至於如何完善與改革源自於葡治時代的政府諮詢機制，是回歸後澳門公共行政探討的新熱門話題之一。現有研究均肯定澳門政府諮詢機制的歷史作用與現實價值。值得注意的是，在澳門政府諮詢機構的數量、人員與職能的描述性研究 32 之外，從考察民主政治悖論與參與式民主在不同國家（地區）的實踐與經驗切入，將澳門政府諮詢機制建設與民主政治發展相聯繫所進行的宏觀研究 33 則指出，對於澳門來說，完善政治體系內諮詢機制的結構設計與推進諮詢式民主的制度化建設是極具民主價值與可操作性的。政府諮詢系統是政府諮詢活動經由個人諮詢、機構諮詢而逐漸發展起來的高級形式。在現代政府體制結構中，具有其他系統不可取代的獨特價值與功能，不僅被視作政府公共管理活動的現代化、民主化與科學化的標誌，而且成為溝通政府
  • 9與社會、連接知識與權力的有效工具。應當說，澳門政府諮詢機構的建立與運作，在減少政府決策失誤、促進公共政策的社會化、提高民眾參與公共事務程度、增強政府合法性與管治能力等方面發揮了十分有益的功能。然而，從總體上看，澳門現有諮詢機構的發展尚處於機構化階段而不是制度化階段，諮詢機構尚未聯結成網絡體系，仍停留於半制度化或類制度化階段。政府諮詢機構在規模、結構、人員與運作等方面存在的不足，尤其是層次結構與類型結構的不完善、不配套嚴重束縛了諮詢機構的功能發揮與拓展。因此，在功能發揮上，表現更多的是機構性功能而非制度性功能，即局限於公共政策諮詢層次而未能拓展到推進民主政治建設層次。未來澳門政府諮詢機制建設的重點在於如何在現有基礎上推進政府諮詢組織的制度化，並以此為基礎，進行完善性設計，逐漸形成由政府主導的層次合理、結構完整、功能適當的社會諮詢體系。（四） 行政公職制度行政公職制度包括公共行政工作人員的錄用、考試、評核、晉升、培訓、調配、薪酬、福利、退休等制度。回歸前，澳門公務員本地化是過渡時期三大社會焦點問題之一，因而，與之相關的公職制度相應地受到研究者的關注。回歸後，特區政府確立“以民為本”的施政理念，政府人力資源管理也隨之作出配合與調整，主要表現 3 4：在聘任制度上，減少僵化、增加彈性、加強監管；在培訓上，加大力度，重新定位，明確以整體性、義務性和針對性為公務員培訓的發展方向；在評核等方面，完善並順利實施了新評核制度，增強了政府內部人員的流動性，加強了溝通與激勵機制。不過，許多研究者給予公職制度適當分析與評價的同時，也指出了其存在的問題，提出了檢討、完善與改革的建議。在公職制度中，受責最多的是招聘制度，缺乏統一的招考入職制度，令公務員招考的公平原則與入職公務員的質素難以得到保證。因此，不同的研
  • 10究成果對有關設立中央統一招考機制，推行合同聘任制，引入競爭機制，以及建立統一的公務員交流與調配機制，統籌部門間的公務員合理流動事宜等建議，屢有提及。其中，對於因民政總署成立而實施的個人勞動合約制度，有研究 35 認為，該制度符合公務員聘任靈活化趨勢兼具控制公營部門成本的優點，故而具存在價值。但是，在公平性與提高合約人員的工作效能上還存在不足，因此，要使個人勞動合約制度成功地引入公職法律制度之中，關鍵在於制定完善的招聘法律，從公眾利益出發，使個人勞動合約的規章（包括薪酬、晉升、福利等制度）具體化與規範化。《澳門政府規模與服務質素的研究報告》也提出應制訂統一錄用標準，規範以個人合同聘用人員的招聘方式。 3 6在薪酬、福利制度方面，全面檢討澳門公務員薪酬制度的研究 37 認為，現行制度的優點在於薪酬管理方便、計算簡便，同時，滿意的薪酬也為公務員廉潔從政創造了條件。缺點在於薪俸水準、級差以及增薪機制方面未能充分體現公平激勵與按勞分配原則。對此建議改善公務員薪俸結構，增加績效薪俸，檢討入職起薪點，設立試用期薪俸表，資歷優越的新入職人員實行彈性薪酬處理辦法，同時，使評核制度與薪俸管理、工作表現與薪酬獎罰相互聯繫、相互配合。也有研究 38 建議，將福利均等分配改為等級分配，即按職務高低與服務年資長短而給予不同福利，同時，設立定期檢討機制，因應社會發展而調整。《澳門政府規模與服務質素的研究報告》則提出應盡快檢討類別與等級結構滯後於社會現實的職級制度，增強薪酬制度的激勵機制，修訂公務員的離職退休制度，引入統一的公積金制度。 39在培訓制度方面，一般認為，受過渡時期公務員本地化進程緩慢等因素的影響，特區公務員隊伍整體素質有待提高。 40 雖然政府在提升公務人員素質與水準上投放了大量資源，但是，培訓制度卻需要不斷優化。具體地說，一是培訓欠缺針對性，缺乏提升使命感和凝聚力的培訓，同時，強化業務水準的課程規劃在職位要求適應性上有待改進；二是培訓重權利而輕義務，也
  • 11缺乏終身培訓規劃。 41在評核制度方面，研究者對特區政府成立後正式實施的公務員新評核制度（2005 年）給予了充分關注，認為新評核制度的革新在於評核目標的清晰化、被評核人的參與、評核範圍的擴大、多種評核方式的引入、評核項目的針對性以及員工申訴機制的設置等方面。（五） 政府危機管理在回歸之前，有論文 42 以介紹危機管理理論入手，從內、外部兩個方面分析了澳門面臨的潛在危機，並提出了成立危機處理小組的政策建議。回歸後，失業問題、賭權開放、 SARS 等危機性事件接踵而至，特區政府面臨如何實施危機管理的考驗與挑戰。政府對失業人士的街頭抗爭雖然動用了催淚彈，但隨後採取的針對失業人士的培訓、減稅、補助等措施紓緩了社會對立情緒。賭權分散化改革與賭牌公開招標並未引起嚴重的黑社會仇殺。可見，較之於澳葡政府，特區政府更善於應對管理危機。所有與特區政府危機管理有關的研究無不涉及特區政府應對 SARS 的案例分析與評論。多數持肯定意見者認為，從 SARS 在鄰近地區爆發至疫情消退，特區政府頒發行政長官指示，啟動民防架構，不斷向市民與社會作出指引，推廣大規模清潔消毒運動等系列措施，由此可見，澳門沒有染上 SARS並非偶然地憑“幸運”，其成功的主要原因在於“先發制炎”，在危機發展的準備階段做到未雨綢繆，及早防範。其他因素還包括反應迅速、多管道資訊源、預防與處理 SARS 舉措的推出，以及政府決策果斷、政令通暢、官民配合。 43 不過，也有不以為然者 44 認為，特區政府處理 SARS 危機時表現出匆忙迎戰、考慮不周，特別是兩個傳染隔離區的選址（分別位於黑沙海灘遊人必經處與鄰近澳門大學學生宿舍）不當，若有疫情蔓延，既扼殺黑沙海濱旅遊區，也易引起澳大學生恐慌。因此，政府危機處理機制有待完善。
  • 12（六） 電子政府建設澳門電子政府建設，並非出於社會強烈呼聲，而是行政現代化要求使然。雖然目前仍處於初始階段，卻已漸見雛形。除政府與公共地方的硬體配備外，網上已備有多種政府表格的下載服務，政府公共諮詢、採購、申請等相關項目的電子化正在落實。但是，相對於台、港地區，澳門電子政府的服務項目與覆蓋範圍較為狹窄，服務效率與成本尚有提升空間。未來的發展，除了注意隱私與安全外，更重要的是，必須糾正電子政府建設中重“電子”輕“政府”的技術化觀念，實現統一領導下的跨部門、跨地區政府業務處理一體化。 45從 Alfred Ho 關於網站設計與政府模式關係 46 角度具體考察 47 ， 1997 年以來澳門電子政府計劃及網站建設可劃分為四個發展階段：探索階段的公共行政資訊網(1997-1999)→起始階段的機構導向網站設計(1999-2002)→執行階段的跨部門綜合網站(2002-2004)→整合階段的“用戶導向”入口網站(2004-)。雖說機構導向網站代表 官僚模式，用戶導向網站代表 電子政府模式，但是，僅憑網站設計並不能斷定政府已經進入電子政府模式階段，還要視乎政府組織對資訊的整體利用。可以肯定，澳門電子政府發展的每一階段，都表現了政府正朝 優化服務質素的方向改變。在發展趨勢上，應提倡虛擬與實踐並存，建設具有澳門特區特色的“數字政府”，以建設“電子政府”為主導，向建造“電子政務”（即政府組織結構的重組、業務流程的再造及促進企業和市民的參與）的方向發展，最終達致建立虛擬“數字城市”的目標。 48（七） 行政文化與行政監督在公共行政系統中，行政文化屬於無形要素，具有與其他有形要素所不同的彌散性與深層性特質。特區政府成立後，在積極穩妥地推動行政技術、行政組織與行政制度的改革過程中，將塑造新型行政文化作為公共行政改革的重點與先導，取得了明顯成效。具體可概括為“一個轉變”與“三個基本
  • 13確立”。 49“一個轉變”，指的是澳門特區政府與公務員群體價值觀基本實現了從官僚主義的“衙門文化”向民本主義的“公僕文化”轉變。“三個基本確立”，指的是特區政府與公務員群體在“以民為本”價值基礎上確立的新型行政觀念，即 1) 便民利民的服務型行政觀， 2) 依法行政的法治型行政觀， 3) 由民間組織合作參與的民主開放型行政觀。然而，需要注意的是，特區政府雖然提出了“以民為本”的總體行政文化建設目標與要求，可仍然是不夠的，還應研究制訂不同層次的具體規範與要求。同樣，公務員的行為規範不能僅停留在廉潔性要求上，應當在廉潔性要求基礎上不斷增加效率性要求。唯此，方能保持特區行政文化建設與行政環境發展的同步性與適應性。同時，注意文化性要素與非文化性要素的平衡與配套，使行政文化的創新與行政技術、行政組織、行政制度的創新相結合。對於“以民為本”施政理念的研究多集中於如何在實踐中加以貫徹。其中，有提出加強對公務員的公僕意識的培養，也有認為關鍵在於透過規章制度的完善來建立一個科學的監督機制，監管政府部門的服務素質。還有提出民間的社會責任承擔問題，認為需要全面理解“以民為本”內涵，“民”，不是指個人或某一群體（階層），而是整體澳門居民；服務，也不是單向的政府服務，同樣有一個公民義務與責任承擔問題。雖然“以民為本”、“依法施政”的提出引起了極其正面的社會反響，成為特區政府行政文化建設的價值導向，但是，特區政府倡行的“以民為本”與傳統的“民本”概念在語義指向與實質內涵上存在 根本區別，它體現的是政府與民眾的新型關係本質，即權力的公共性與責任性，以及權力來源的合法性，要求的是政府存在的正義性與政府行為的正當性。因此，對於特區政府來說，“以民為本”、“依法施政”千萬不能變成一種統治策略，一個空頭口號，一種形式主義。同時，在實踐理性上，“以民為本”指向的是政府治理動機的合法性，而不是政府治理的有效性。因此，對於政府與公務員群體來說，“以民為本”的純正動機並不能代替治理績效。也就是說，政府不踐行“以民為本”的行政
  • 14理念是不行的，但僅有“以民為本”的行政理念而無具體實在的治理績效同樣也是不夠的。 50在行政道德建設方面，基於目前澳門特區尚未有明確的公職人員道德規範界定，故而，有研究 51 從完善澳門行政道德體系角度建議：1) 制定《公職人員道德法》或相類似的法律規定，強化道德約束力；2) 加強公職人員的道德自律的培養；3) 通過培訓與宣傳，促進公職人員對行政道德的認識；4) 加強市民和媒體的輿論監督。在澳門公務員應具備的基本素質方面，雖然延伸至回歸後實行的《公共行政工作人員通則》第 279 條提出了具體的義務要求，但是，隨 澳門特區政府的成立與“一國兩制”方針的落實，澳門公務員素質要求應有所調整與提升。基於此，《澳門政府規模與服務質素的研究報告》認為 52 ，一名稱職的澳門公務員的基本要求應包括：1) 愛國愛澳；2) 以民為本；3) 廉潔奉公；4) 恪守法紀，依法行政；5) 積極勤奮；6) 團隊精神，全局觀念；7) 與時俱進，持續自我提升的精神；8) 忠誠、保密。在行政監督方面，雖然在一般情況下出自行政監督部門──審計署的審計報告不被歸入學術研究範疇，但其中的“衡工量值式審計報告”卻內含研究與探討成分，具有某種研究性質。如，《公共行政工作人員守時及出勤的制度研究》、《澳門保安部隊工作人員的出勤及其監管》、《秘書職務之配置及管理的研究》、《政府車輛使用及監管制度》、《公共部門向社團發放財政資助的研究》等無不涉及公共行政之相關法律及實際監管方面存在的問題，並提出了相應的改善建議。 53 可以說，“衡工量值式審計報告”固然是審計監督的某種形式，同時也是強化行政監督的表現。不過，仍有不少研究指出，澳門特區的行政監督，尤其是審計機關對政府部門的監督職能，還有待進一步加強。除上述議題外，澳門公共行政研究還涉及政府形象、行政雙語、跨區域治理等其他方面內容。限於篇幅，恕不逐一列舉。
  • 15二自 1980 年代以來的澳門公共行政研究具有鮮明的時代與地域特點，除了因橫跨兩個截然不同的時代而表現出研究主題的轉移之外，在研究主體、研究材料、研究方法，以及成果形式及影響等方面同樣體現出明顯的特徵。（一） 時段與主題自從《中葡聯合聲明》正式簽署之後，伴隨 澳門過渡時期的來臨，公共行政的研究熱潮開始興起。《澳門基本法》的制訂與特區政府的組建，更將此熱潮推向高峰。與澳門某些學科因回歸而令研究熱潮迅速消退或始得展開的情況不同，回歸的順利實現，並未終結公共行政的研究，相反，特區政府的自我醒覺與社會大眾的強烈訴求使得公共行政改革的研究未見退潮反而越見重視與深入。不同的是，研究主題的轉變，也就是說，以特區政府正式成立為界，之前的研究主題集中於政府組織架構的設計以及與《基本法》相配套的政府運作機制的構建，如“部長制”與“準部長制”的討論、司級機構的“四司”或“七司”方案等；公務員本地化與中文官方化也受到研究者的關注；隨 特區政府的成立，研究主題出現轉移與擴展，新公共管理知識及其在西方實踐成果得到介紹，同時，傳統公共行政在澳門的適用性研究也走向深入，研究內容趨向多元化。（二） 主體與動力鑒於公共行政學自身所具有的實證性學科特性，公共行政學研究的參與者較之於其他學科領域更為廣泛，尤其是具實踐導向的公共行政改革研究，因其研究成果極具干預與影響現實社會的直接性，因而，關注並參與澳門公共行政改革研究的主體具有多樣化特徵。整體研究隊伍相對龐大，並不局限於學術界，而是來自社會各界。如果以機構與個人來劃分，研究機構有政府
  • 16部門、大學、社團等，其中值得一提的是非政府組織的積極參與，尤其是澳門公共行政管理學會與澳門發展策略研究中心，前者在回歸不久即推出《澳門公共行政的改革──問題與對策》文集，後者在回歸前後分別就公共行政組織架構、政府規模與服務質素等相關問題組織專題性研究與討論，相繼出版了《澳門公共行政改革面面觀》(2001)與《澳門政府規模與服務質素的研究報告》(2003)，推動了澳門公共行政改革研究的發展。從個體化的研究參與者來看，澳門大學、澳門理工學院的公共行政學專業課任教的老師在承擔教學的同時也積極參與澳門公共行政改革的研究，發表了許多具思考性與啟發性的研究成果。部分政府官員的參與為澳門公共行政改革研究提供了難得的實踐視角，一批就讀於本澳高校或內地、台灣與海外的碩、博士研究生撰寫的學位論文，對澳門公共行政改革研究的規範化與理性化產生了一定的推動作用。其他參與者還有媒體工作者，甚至一般社會民眾。從參與者分佈的地區範圍看，雖以澳門本土為主，卻也不限於澳門，有內地、香港與台灣學者，也有少量海外學者。內地學者中，受地緣因素影響，以廣州中山大學為多。在研究動力上，如果說回歸之前公共行政研究的熱潮源自於過渡時期葡治行政體制與政府架構如何按照《基本法》要求與特區政府接軌的歷史契機與現實需求的話，那麼，特區政府成立以來，民間對公共行政與公共服務需求的不斷提升、持續批評所形成的壓力與政府自身回應社會需求所轉化的實踐動力，成為澳門公共行政改革研究的兩股主要推動力量。正因此，許多公共行政改革的研究活動往往會以政府與民間相互合作的形式展開。（三） 理論與方法社會科學研究離不開分析工具，同樣，形式多樣的澳門公共行政改革研究或多或少涉及到理論與方法問題。由於受到西方公共行政改革理論思潮的影響，現有的研究中，雖然未見直接批判傳統公共行政理論（如官僚制）的研究成果，但更多的研究往往寧願多少沾染上新公共管理的學術色彩，因
  • 17此，公共選擇理論、政府再造理論與治理理論等具西方學術背景的理論受到多數研究者的青睞，較為普遍地成為分析澳門公共行政問題及其改革方案設計的理論工具。在研究方法上，採用最多的是比較行政法，而且多數研究者以政制、地緣等因素的近似性為由而選擇香港作為澳門公共行政改革的參照對象。應該說，比較法不失為行政研究的有效方法之一。但是，在具體操作過程中，因為不同地區的行政環境、行政發展階段等方面存在差異，運用比較行政法時，確實需要考慮適用性與科學性問題。因此，需要慎重選擇參照對象，運用不當極易落入以其他地區公共行政模式作為量度澳門公共行政的尺規，以人之長非己之短，導致評判依據科學性的缺失，照搬照抄，故而，橘逾淮為枳的現象尤須提防。雖然澳門公共行政改革研究在理論與方法的適用性方面不無有待商榷之處，然而，應當看到，問題取向而非理論推演是澳門公共行政改革研究值得肯定的特徵之一。（四） 材料與語言已有的澳門公共行政研究可分為宏觀性整體研究與微觀性個案研究，無論是哪種類型的研究，都需要有可供分析與研究的材料。宏觀研究的基本材料來源有二：一是資料性材料取自於行政暨公職局（司）的公共行政人力資源報告；二是政策性材料取自於政府歷年的“施政報告”。不是說，上述兩種材料在權威性或真實性方面存在問題，而是說運用不當可能會導致“以材料取代事實”的現象。眾所周知，年度“施政報告”是政府的施政規劃，“施政報告”內的規劃與設想，受現實因素影響未必盡成事實。即使付諸實施，效果未必達理想狀態。同樣，由於不同國家與地區在公務員統計範圍與標準上存在較大差異，採集對比資料時尤其注意口徑的一致，否則，極易造成誤導。
  • 18在語言運用上，澳門公共行政方面的研究成果使用語言經歷了從葡語向中文轉變的過程。特區政府成立之前，以葡語為主或由葡譯中的形式居多；隨 後過渡期的來臨，特別是特區政府的成立，葡語主導公共行政研究的狀況迅速得以改變。目前的澳門公共行政研究成果，中文佔絕大多數，相對而言，以葡、英文出版的成果較少。（五） 成果形式與社會效果現有的研究成果形式，主要有研究報告、論文（報刊論文與研討會論文）等。其中，課題型研究報告（以澳門發展策略研究中心的《澳門政府規模與服務質素的研究報告》最具代表性）與研討會論文是最重要的兩種形式，尤其是研討會已經成為推動澳門公共行政研究的重要動力，以文赴會的要求促進了公共行政論文的生產，同時，也帶來了如何提高研討會論文質量與針對性的問題。從論文發表載體看，主要有《行政》、《澳門研究》、《澳門理工學報》、《濠鏡》（澳門社會科學學會學報）等學術刊物，作為大眾傳媒的報紙亦時常刊登非學術體裁的公共行政改革言論。應當肯定的是，鑒於公共行政研究成果的實踐性特徵，現有的研究成果或多或少地產生了一定的社會效果。公共行政研究所關注的某些課題以及所提出的某些建設性意見，諸如公務人員公積金制度、新評核制度等，也融入政府行政改革的實踐之中，對特區行政現代化的發展產生了促進作用。同時，研究成果本身業已成為澳門公共行政學進一步發展的學術積累與學術資源。三與其他研究領域一樣，自 1980 年代以來的澳門公共行政研究雖然取得了不容否認的成績與進步，可是同樣也存在 許多不足之處。
  • 19（一）研究領域方面，一些重要的選題未有涉及，研究的覆蓋面有待拓寬。已有研究的選題分佈往往較多地受現實需求牽引，一定程度上未能真正發揮適度超前的學術研究對實踐的先導作用，反而，相當多的研究結論因其“急就章”屬性而迅速過時。一些較具深入研究價值的選題，如公共決策、公共預算與監督、績效評估等卻沒有得到應有的重視。全面評估行政改革成效的成果付之闕如。對於澳葡時期的公共行政，同樣缺乏深入分析，甚至在回歸後更不時出現不憚於仔細觀照的傾向，僅以“官僚盛行”、“效率低下”、“組織僵化”等詞語一味地作義正詞嚴式批評。至於跨區域府際關係與治理合作研究 54 也只是偶有涉及。（二）研究深度方面，尚停留在事實描述、概念及經驗引介層面，未有進入體系化與抽象化階段，也沒有上升到理性思辨層次。不少論述的規範性分析與對策性研究缺乏學理依據，常常是直觀性的模仿與套用。在理論運用上，許多研究對流行於西方的新公共管理理論表現出過分的尊崇心態與明顯的“拿來主義”，而在推動其本土化方面顯得學術努力不夠，對某些理論的適用性缺乏應有的質疑與分析，造成理論運用、經驗引介與分析對象的疏離。雖說學術研究需要緊扣時代脈搏、盯緊學術前沿，但是，絲毫並不意味學術研究應該追求時髦。基於澳門公共行政歷史與現實的複雜性，以西方社會為背景的新公共管理理論未必完全適用於澳門。事實上，對於澳門來說，斷定傳統公共行政理論（如官僚制理論）的解釋力與適用性已經過時的說法既嫌早亦盲目。同時，理論與分析對象的疏離還表現在“為理論而理論”的傾向，即某些論著雖然聲明並陳述研究運用的理論，而在實際分析時，卻未能真正置研究對象於理論關照之下，置理論為裝點門面的工具。（三）研究成果方面，學術規範有待加強，低水平重複需要避免。已有研究往往偏好對澳門公共行政作描述性羅列，大篇幅地引用“施政報告”內
  • 20容的現象不難尋覓，言之無物、內容空洞的論文也屢現報刊。問題的出現，既有學風方面的原因，也與學術資源的過度供給（如刊物對可發表論文的選擇餘地較小）有關，其結果既浪費了寶貴的學術資源，也損害了學術研究的健康發展。在成果形式上，宏大敘事型的宏觀研究較為常見，深入細緻型的微觀性案例解剖與分析較為缺乏。一些比較性研究成果的視野不夠寬闊，簡略的事實羅列與數字對比後便大膽地擺出觀點與見解，缺乏嚴密的邏輯論證，既影響了研究的深度，也使貌似新穎的觀點之可靠性打上折扣。（四）研究規劃與學術氛圍方面，缺乏相對完整的研究規劃，學術探討與學術批評的氛圍尚未形成。澳門公共行政學術研究的參與者雖眾，但基本上是人自為戰，由研究者根據個人學術興趣選擇不同選題開展研究，由於缺乏完整的學術研究規劃與學術力量的整合機制，因此，研究內容上，難免形成不均衡分佈與重複研究的現象；成果形式上，缺乏真正具學術分量的研究著作，論文形式的成果居多，既有的書籍多為論文結集。同時，批評性與反思性研究成果更是鳳毛麟角。同樣，因為學術規劃方面的缺陷，即使大型國際性公共行政學術研討會頻頻在澳門召開，但是，研討會論文直接以澳門公共行政為論題的較為少見。研討會對本地公共行政研究關注不夠，未能真正達到通過研討會形式的學術交流提高本土公共行政研究水平、促進具建設性的學術探討與學術批評氛圍之形成的目的。四基於澳門公共行政研究存在的問題， 眼於推動未來研究的健康發展，可考慮引入某些具針對性的強化措施。
  • 21（一） 加強公共行政基礎理論研究從管治實踐看，與其他地區不同，特別行政區屬於一個新生事物，如何在一個享有高度自治權的獨立施政區域進行行政管理是現存公共行政知識體系中前所未有的課題，因此，探討特別行政區的行政管理，以及特區行政組織、政府職能、決策方式等與普通公共行政理論闡釋之間的異同就顯得兼具實踐與理論的雙重價值。澳門特區政府已經成功地度過了初生期，治理的績效有目共睹，適時地組織具專業素養的公共行政學者分析特區政府施政之得失，並從中概括總結具規律性的知識與經驗，發展獨具說服力的解釋體系與富批判性的理論建構，推進澳門公共行政基礎理論的研究。（二） 加強弱勢領域的研究，增強研究的針對性與純粹的形上學學科不同，公共行政學具有強烈的實踐性，以實踐導向、以問題切入是澳門公共行政改革研究的特色，在未來的研究中，它應該得到延續。正因此，現有研究之弱勢領域因其具現實針對性而亟需加強，如公共預算與財政改革、績效管理與績效評估、跨區域政府合作等課題，既是公共行政的前沿性課題，也是澳門公共行政發展面臨的實踐課題。某些跨學科研究專題，非公共行政領域學者能夠獨力完成的，可歡迎不同領域內的專家進行合作研究。（三） 以課題規劃為紐帶，以激勵與資助作引導，形成學術資源的內在整合機制雖然公共行政的研究絕非任何來自政府或民間的單方面力量所獨攬的，它需要多方面的共同參與，但是，為促進學術資源的充分有效利用，防止重複低效研究，宜由相關政府部門（從一定意義上講，政府部門是公共行政研究成果的真正消費者）出面，聯繫相關研究機構、團體與研究人員，形成研究網絡，適時定期地發佈某些課題資訊，並對某些重點課題進行資助招標與
  • 22獎勵，利用課題招標等形式引導學術資源的合理配置與學術力量的適度整合，提高資源的利用效率。與此同時，加強與鄰近地區的合作研究。雖然澳門公共行政改革研究需要廣泛借鑒域外公共行政改革的理論與經驗，但是，從環境的近似性與經驗的適用性來看，澳門公共行政改革研究應更多地關注周邊地區同行的同類研究成果。（四） 加強研究成果的推介與運用，發揮研究成果的應用價值對於具體的研究者來說，也許課題的完成與成果的出版標誌 某項研究的結束。但是，從社會效益看，研究成果的價值還應得到社會實踐的檢驗，因此，有必要加強研究成果的推介，促成其實踐價值的實現。從這個意義上講，研究階段的結束或許也是實踐階段的開始。可以創建諸如行政論壇、學術演講會與座談會等交流與推介平台，促進研究成果的實際運用。註釋：1 婁勝華等：《公共行政改革的世界趨勢與澳門面臨的挑戰》，載張保民等編：《亞洲地區的行政改革》，澳門：澳門理工學院， 2003 年，第 308-313 頁。2 鄭天祥等：《澳門特區政府行政改革：環境、特點及其思考》，載余振等編：《雙城記II ──回歸後港澳的政治、經濟及社會發展》，澳門：澳門社會科學學會， 2003 年，第 133-145 頁。3 Bill K. P. Chou, Public Sector Reform in Macau after the Handover, in China Perspectives, No.52, April,2004, pp. 56-63.4 鄭天祥等：《澳門特區政府行政改革：環境、特點及其思考》，載余振等編：《雙城記II ──回歸後港澳的政治、經濟及社會發展》，澳門：澳門社會科學學會， 2003 年，第 133-145 頁；楊愛平：《簡論澳門特區政府的行政改革》，載《廣東行政學院學報》， 2003 年第 3 期，第 31-35 頁；陳瑞蓮：《澳門特區行政改革：特色與路向》，載《中國行政管理》，2004 年第 1 期，第 48-52 頁；周潭等：《現代政府改革理念與澳門公共行政改革》，載《江蘇行政學院學報》， 2005 年第 1 期，第 90-95 頁。5 李略：《固本培元、循序漸進──澳門公共行政改革芻議》，載《澳門理工學報》，總
  • 23第 16 期， 2004 年第 4 期，第 37-44 頁。6 澳門發展策略研究中心：《澳門政府規模與服務質素的研究報告》，澳門：澳門發展策略研究中心， 2003 年，第 67 頁。7 D. Osborne & P. Plastrik, Banishing Bureaucracy: The Five Strategies for Reinventing Government,Reading, Mass: Addison Wesley, 1997.8 林明基：《澳門公共行政改革的挑戰和策略》，載《行政》雜誌，總第 68 期， 2005 年 6 月，第 413-430 頁。9 兩個社會服務民營化的案例分別為“獨居長者支援服務”民營化與工聯承包“九澳老人院”。張鴻禧：《澳門社會福利服務民營化研究》，載《澳門公共行政研究》，澳門：澳門公共行政管理學會， 2004 年，第 297-345 頁。10 吳志良：《社會、市場與政府的互動：行政改革路徑的選擇》，載《澳門 2003》，澳門︰澳門基金會， 2003 年 5 月。11 Bill K. P. Chou, Public Sector Reform in Macau after the Handover, in China Perspectives, No.52, April,2004, pp. 56-63.12 林明基：《澳門公共行政改革的挑戰和策略》，載《行政》雜誌，總第 68 期， 2005 年 6 月，第 413-430 頁。13 澳門發展策略研究中心：《澳門政府規模與服務質素的研究報告》，澳門：澳門發展策略研究中心， 2003 年，第 71 頁。14 婁勝華：《澳門公共行政存在的問題芻議》，載《澳門研究》，第 16 期， 2003 年 2 月，第51-58 頁。15 婁勝華：《澳門公共行政存在的問題芻議》，載《澳門研究》，第 16 期， 2003 年 2 月，第51-58 頁。16 鄭天祥等：《澳門特區政府行政改革：環境、特點及其思考》，載余振等編：《雙城記II ──回歸後港澳的政治、經濟及社會發展》，澳門：澳門社會科學學會， 2003 年，第 133-145 頁；楊愛平：《簡論澳門特區政府的行政改革》，載《廣東行政學院學報》， 2003 年第 3 期，第 31-35 頁；陳瑞蓮：《澳門特區行政改革：特色與路向》，載《中國行政管理》，2004 年第 1 期，第 48-52 頁。17 林明基：《澳門公共行政改革的挑戰和策略》，載《行政》雜誌，總第 68 期， 2005 年 6 月，第 413-430 頁。18 澳門發展策略研究中心：《澳門政府規模與服務質素的研究報告》，澳門：澳門發展策略研究中心， 2003 年，第 66-67 頁。19 Bill K. P. Chou, Public Sector Reform in Macau after the Handover, in China Perspectives, No.52, April,2004, pp. 56-63.20 楊愛平：《簡論澳門特區政府的行政改革》，載《廣東行政學院學報》， 2003 年第 3 期，
  • 24第 31-35 頁。21 Bill K. P. Chou, Public Sector Reform in Macau after the Handover, in China Perspectives, No.52, April,2004, pp. 56-63.22 王五一：《提出一個討論：澳門需要一個小政府還是大政府》，載《澳門理工學報》，總第 11 期， 2003 年第 2 期，第 30-35 頁。23 張卓夫：《澳門官冗問題的成因、發展和影響》，載《澳門研究》，第 2 期， 1994 年 9 月。24 傅桂娥：《澳門政府的最優規模》，載《澳門研究》，第 32 期， 2006 年 2 月，第 48-53 頁。25 黃傳發：《從澳門財政預算探討公共行政人力資源之發展》，載《澳門公共行政研究》，澳門：澳門公共行政管理學會， 2004 年，第 1-59 頁。26 婁勝華：《澳門政府規模的實證研究》，載《學術研究》， 2003 年第 3 期，第 61-66 頁。27 澳門發展策略研究中心：《澳門政府規模與服務質素的研究報告》，澳門：澳門發展策略研究中心， 2003 年，第 62-67 、 99 頁。28 張毅：《對澳門政府規模的多目標線性規劃分析》，載《澳門研究》，第 31 期， 200 5 年12 月，第 21-24 頁。29 簡能思：《關於澳門的授權問題》，載《行政》雜誌，總第 7 期， 19 90 年 3 月。30 吳志良：《社會轉型、人心思變、行政改革──試論港澳行政制度的互動》，載吳志良等：《澳門政治社會研究》，澳門：澳門成人教育學會， 2000 年，第 40 頁。31 吳志良：《澳門宏觀行政架構的發展及其與〈基本法〉的銜接》，載《行政》雜誌，總第 39 期， 1998 年 4 月；趙向陽：《澳門宏觀行政架構過渡的法律思考》，載吳志良等編：《澳門 1 9 9 9》，澳門：澳門基金會， 1 9 9 9 年；劉伯龍：《特區政府司級官員應不少於七位》，載《澳門政策研究》，總第 3 期， 1998 年 12 月；曹日新：《為澳門高級公務員的政治角色定位──兼論部長制是否適合澳門》，載余振等編：《澳門公共行政的改革：問題與對策》，澳門：澳門公共行政管理學會， 2 00 0 年。32 黃湛利：《論澳門政府的諮詢機構》，載《澳門研究》，第 27 期， 2005 年 4 月，第 44-49 頁。33 婁勝華：《令民意表達更加暢通──參與式民主與澳門政府諮詢機制建設構想》，載《澳門研究》，第 32 期， 2006 年 2 月，第 37-47 頁。34 曾慶彬：《澳門特別行政區公共行政人力資源管理變革》，載《行政》雜誌，總第 62 期，2003 年 12 月，第 1193-1203 頁。35 黃健強：《個人勞動合約引入公務員聘用制度研究》，載《澳門公共行政研究》，澳門：澳門公共行政管理學會， 2004 年，第 123-157 頁。36 澳門發展策略研究中心：《澳門政府規模與服務質素的研究報告》，澳門：澳門發展策略研究中心， 2003 年，第 82 頁。37 鍾慧璇：《澳門公務員薪酬制度及其改革》，載《澳門研究》，第 15 期， 2002 年 12 月。38 司徒英豪：《試論澳門公務員福利制度及其改革建議》，載《澳門研究》，第 19 期， 2003
  • 25年 12 月。39 《澳門公務人員公積金制度》於 2007 年正式實施。澳門發展策略研究中心：《澳門政府規模與服務質素的研究報告》，澳門：澳門發展策略研究中心， 2003 年，第 74 -78 頁。40 但也有人認為，從學歷程度與語言認識上看，澳門公務員的知識結構是相當不俗的。曾慶彬：《澳門特區公共行政人力資源的效能提升研究》，載《人力資源開發與政策保障》，澳門：澳門大學澳門研究中心， 2005 年，第 165 頁。41 澳門發展策略研究中心：《澳門政府規模與服務質素的研究報告》，澳門：澳門發展策略研究中心， 2003 年，第 71-74 頁。42 正洋：《危機管理與澳門的潛在危機》，載《澳門政策研究》，總第 2 期， 1998 年 10 月。43 關志輝：《從抗擊 SARS 看澳門特區政府的危機管理》，載《中國公共政策分析 2004 年》，北京：中國社會科學出版社， 2004 年，第 243-257 頁；陳欣欣：《SARS 事件給澳門社會的考驗》，載《公共危機與兩岸四地》，香港：匯訊出版有限公司， 2003 年，第 56-72 頁；李略、陳欣欣：《港澳政府回應 SARS 的初步比較》，載《澳門理工學報》，總第 11 期，2003 年第 2 期，第 53-58 頁。44 程惕潔：《回顧與前瞻──提高澳門應變能力的四點思考》，載《澳門理工學報》，總第 11 期， 2003 年第 2 期，第 36-45 頁。45 謝靜儀等：《建立澳門電子政府的政策分析》，載《澳門研究》，第 23 期， 2004 年 8 月。46 Alfred, Ho, Tat-Kei, Reinventing Local Governments and the E-Government Initiative, in Public Administra-tion Review, July/August, 2002, Vol.62, No.4, pp. 437-438.47 容凱旋：《澳門電子政府的發展》，載《澳門研究》，第 30 期， 2005 年 10 月，第 58-66 頁。48 蔡志龍：《澳門公共行政改革的課題之一──關於建設“電子政府”或“電子政務”問題的討論》，載《行政》雜誌，總第 58 期， 2002 年 12 月，第 1105-1117 頁。49 婁勝華：《澳門特區行政文化建設的理性審視》，載《行政》雜誌，總第 67 期， 200 5 年3 月，第 71-79 頁。50 婁勝華：《澳門特區行政文化建設的理性審視》，載《行政》雜誌，總第 67 期， 200 5 年3 月，第 71-79 頁。51 林媛：《從人性分析探討澳門特區的行政道德》，載《澳門理工學報》，總第 16 期， 2004年第 4 期，第 45-53 頁。52 澳門發展策略研究中心：《澳門政府規模與服務質素的研究報告》，澳門：澳門發展策略研究中心， 2003 年，第 92-94 頁。53 澳門審計署網頁：http://www.ca.gov.mo/ch/cmain.htm（上網日期︰ 2006 年 12 月 29 日）。54 楊愛平：《論“一國兩制”下的區域公共管理──對粵港澳區域公共治理機制的一項研究》，載《行政》雜誌，總第 73 期， 2006 年 9 月，第 891-902 頁。
  • 393澳門公共行政宏觀架構的模式金邁豪 *一、緒論（一） 模式問題模式是抽象的建築。能夠感覺一個形狀，不能辨別一個具體的物體，未能與現實相適應。然而，勾畫模式的輪廓是可能的：有關主線，在內裡繪出一些能賦予現實個性及給予其外貌的東西。為澳門公共行政尋找一個模式，其實並非一項如上述般怪異的工作。無非是勾畫出一個輪廓、一個形狀，這個輪廓或形狀是作為構成各個部門架構的框架，而它們是一個同質和聯貫的整體的組成部分。在此，和其他模式一樣，要找出作為架構圖所依據的學說原理。這個問題才是最根本的，因為在最後的分析中，接受這些原理就表示接受這個模式。一般來說，圍繞原理的討論是溫和的：處於理性的層面。不同的是將現存架構的實際情況適應已建立的模式。換言之，就是改變現實去服從模式的原理。眾所周知，在這種情況下，如果接受者沒有預先透徹瞭解模式所蘊含的理性，將可能產生偏重感性的複雜現象。對此，本人認為勢必要花費足夠的時間來分析和討論上述原理的合理* 時任澳門行政暨公職司司長、《行政》雜誌社長
  • 394性。（二） 架構概念的新趨勢與古典主義、新古典主義和構造主義學派所擁護的學說背道而馳，越來越趨向富有彈性的架構。標準方式已不復重要，但任何時候都不會丟棄這個鮮明的定義：由誰人下命令，需要做甚麼和由誰負責執行。當我們處於私營機構時，這個簡單的規則尚算足夠，因為它有保證欲取得效力與效率的非常強烈的利益和價值在內：利潤，這是公司生存的條件；管理者的威信；職員的晉升及其他福利等等。但是，公共行政就極少提及這些價值。另外，責任在權力層內消失：認為在某人之上永遠有“一個人”會對出錯負責任；原則上，職業是穩固的，因為公共行政不可能倒閉；負責人在批准經費時，通常不會從任何盈利或收益的角度去考慮，只須在有關預算項目中存有金額、嚴守過程和結帳的會計規則，就會批准通過。如上所述，我們似乎可以下結論說企業和公共行政兩者的彈性架構問題是不可相提並論的。故此，一些規例、標準及公式是不可缺少的。（三） 接觸的對象我建議按照上面所闡述的意見，試驗架構模式的一些構成原理；接 我會嘗試為澳門的公共行政勾畫一個模式的主線；最後，我會就關於實現（此處書面意義為填滿）這個模式的步驟作簡略的註明。二、架構模式的原理在制定支配架構模式概念的原理之際，必須首先聲明在每個具體的情形
  • 395下，不單止存在一個可能的模式。技術上各種各樣的設想都應該考慮到，可能出現支持多於一個以上的有效論點是不足為奇的。故此，我們似乎可以下結論說，某個架構的概念應建於堅固的技術根基之上，但亦不排除這個方式的人為特徵。許多時候，一個架構運作的效力取決於管理人的“天才”比取決於所採用方式的技術完美性為多。經驗證明被認為缺乏技術的架構從其取得的成果來看，卻十分有效力。所以，我們易被引導作出這樣的結論，將運作的缺點歸咎於架構，可能會不自覺地隱藏了其他方面的缺點：例如領導才能、激發才能、策劃才能、鑒定才能、決定才能等等。在澳門，架構模式的概念問題有一個地區的本身條件，行政當局正處於過渡期， 1999 年 12 月 20 日後完全由中華人民共和國行使主權。這個情況使人不免關注為澳門所塑造的架構模式要有利於澳門特別行政區和中華人民共和國中央政府的未來關係。目前，我們所擁有關於中華人民共和國的架構及運行機制的知識，不足以指導我們有效地建立一個能確保這種融洽關係的模式。總而言之，必須接受一個事實，就是今日建立的任何模式一定是暫時性的。但是，嘗試將現有系統合理化是有可能及有希望的。談到系統合理化並非表示一定要改變它，而是表示進行反思，突出現有系統的缺點（若存在的話）及優點（一定存在）。假若考慮過這些因素而得出結論，這個情況正是此時此地所希望的，即使如此，我們已經將這個系統合理化了，因為從此刻起，能以剛知道的理由來解釋現有系統的採用，但需要保留一些基本原則。在下面數段我們將進行分析。架構圖的基本問題在於採用適當的決策，令到任何架構的主要因素無論何時都能明確和公開：1) 組織成立的目的或目標；
  • 3962) 為達到這些目標而需要開展的活動；3) 誰負責執行已規定的活動；4) 誰有權及負責下命令、指導及決定；5) 組成組織的人員向誰呈報。因此，需要描寫與公共行政有關的每個因素的特色。唯一能解釋公共行政存在的原因在於實踐政府的目的或最終的策略價值：司法、教育文化、治安、良好的經濟和良好的社會。這些可謂是公共行政的基本功能。直接實踐這些有價值的活動是有效的或實際的。但行政當局的工作空間是無窮無盡的，有些輔助活動雖然不以行政當局的最終目的作為其直接和即時的目標，但仍不可缺少。這就是在整個行政活動中具有相當分量的器械和技術──概念活動。重要的是描寫行政當局這些活動的特徵。這就是：為了實現政府的目的，行政當局如何擔當其角色。可將其濃縮為兩個基本的行動方式：第一，透過管治功能確保公眾利益及平等對待市民；第二，透過向公眾提供服務，無論是主要的服務，或是因管治活動而產生的服務。最後，還可以扮演一個促進發展的角色，甚至一個候補的角色，當私人的主動參與沒有在被視為主要的範圍內顯示出回應的能力時。政治─行政體系的主要選擇在於重視私人的參與或重視對行政活動的參與。我們正在嘗試勾畫的模式是為私人的參與賦予特權，顯而易見在以下方面：保持良好經濟的最終價值、教育文化和良好的社會均衡、積極實現司法和治安的價值方面。為了總結對構成所期望的架構模式的有關學說的原理之意見，最後剩下描寫公共行政的權力─責任制度的特徵。在這方面，職級的所屬明顯佔了優勢，雖然功能所屬亦有所規定。因此，權力─責任體系的組織屬於職級─功能的類型。
  • 397例外地，亦可以找出一些公式化的運作方式，在某些情況下，這可謂是期望和值得採用的公式。考慮過這個體系的優點及注意到行政運作的專有特徵，我認為沒有理由去更改它。因此，應該保留其最顯著的主線及加入所主張的模式。三、架構圖的準則正當全神貫注給予形狀及在行動上籌劃新的組織實體的實際情況，或希望重新考慮現有的組織時，所有關注的問題中首先是找出要開展的活動，以達到正在討論中的組織的最終目的。接 ，將上面提及的組成架構的各種因素合理地結合起來。形形色色的組織所累積的經驗勸誡我們，在致力結合架構的因素時，應考慮保障一些價值的基本準則，缺少這些準則很可能使組織功能的各種秩序產生失調。我簡略地提及較明顯的準則：（一）活動的同質 / 連帶性：將性質截然不同的活動加入一個附屬單位是不適宜的。同樣，將目的或性質相同的活動分散在不同的附屬單位亦是不宜的。（二）工作的精簡：是避免權限的重疊，不單止為了因重複工作而導致開支增加，亦為了避免權限衝突的情況，及由此而可能產生潛在的磨擦。（三）避免遺漏：所有發展的活動應由某人或某個附屬單位負責。在合理的組織內，不應有權限的“架空”。（四）協調單位：為使資源得以適當調配，努力和成果得以一致，每個有連帶活動關係的附屬單位整體應有一個共同的直接協調。（五）人力物力資源的節省：得悉隨 架構的增加而在職人員相應增加的趨向（柏金遜原理），宜將附屬單位（橫向和縱向）限制在必須的最低程度內。另一方面，組織的共同資源，無論是器械類型或技術類型，假若有一
  • 398個共同管理，就可以更合理地使用。（六）連繫的簡化：附屬單位網越大，決定程序就越緩慢。從問題誕生的始端直至必須作出決定的末端，應將因職級而產生的連鎖報告和意見減至最少，以減少及加快決定程序。四、澳門公共行政模式的主線我由始至終所闡述的意見，加上我所認為的澳門現狀及對澳門的期望，使我認為以下描述的指導方針正是我們重新考慮澳門公共行政架構框架的思想力量。但是，它們應被視為是工作建議，這個問題上面已提及，是不容置疑的。充分明白到所找尋的模式需要長期遵循兩個基本原理的廣泛及公開的分析：模式的合理性及其與現實的適應性，透過行動上具體系統的努力，想像及預見所採用模式的實際效用。在執行中不應滲入感情成分。否則，失敗的危險性頗高。因此，我建議模式的基本路線如下：（一） 減少行政當局的參與在這方面，要仔細分析一些可以被私營化，或可以批給方式交予私營實體，或甚至組織混合資本企業的活動。在這些模式被視為不適當的情況下，儘管如此，亦可以考慮公共機構的模式，小心衡量採用以私人法例規則為基礎的人員制度的優劣。這一思想路線包含了部門的組織策略，逐漸利用已成立公司的應付能力來實現工作及計劃，而非為公共部門裝備人力物力，將其當作私營公司。如果遵照這一方針，公共部門可以（及應該）將其資源集中在策劃、施工計劃的編制及工程或服務的開投，監督的執行及工作的管理上。
  • 399（二） 將現有的公共部門集中在同質或同類的協調範圍內這個指導方針經過仔細分析部門現行的職權和權限，依循上面所描述的同質、工作精簡及避免遺漏這些原則，來考慮其在適當規模的組織單位及附屬組織單位內的分配。不贊成在目前存在的部門上簡單設立一協調級的方式，因為這樣做只會在現存架構中設立多個級別，這會使架構更加冗贅。毋庸置疑，這是非常重要的工作，這決定的敏感性直接影響人們，所以必須是一個慎重及盡量多參與的過程。在這方面已進行一些反思。根據在不同範圍的試驗而得知的結論，估計約九或十個協調範圍可被考慮。或許有些部門因其工作性質不可以列入被考慮的同質整體內。在這些情形下，這些部門會維持其級別所屬或直接或透過政務司隸屬總督。但是，這個模式只屬特殊性質。我在上面提及的活動，這類型的情況大約佔六個。（三） 宏觀行政架構的組織單位分為三級法例訂定質和量的標準來劃分每個部門應屬的級別。這些標準的運用和部門的劃分由總督委任的委員會負責。預料可能會考慮有下列特徵的領導級別：第一級──總領導層：是擁有較廣闊活動範圍的協調單位，直屬總督或一政務司，轄下至少有兩個屬第三級的部門。第二級──司：是次於總領導層的單位，可以直屬總督或一政務司。第三級──署：原則上是屬總領導層管轄的附屬單位。但在特殊情況下，亦可隸屬一政務司或總督本人。
  • 400（四） 架構的縱向發展（附屬組織單位）限制在下列其中三個級別：廳、處、組及科在所主張的模式中，可隸屬任何較高級別，但廳不能由領導第三級的署來管轄。訂定附屬組織單位的級別亦應遵守監管、責任、技術及所要求專業範圍的標準。（五） 取消排列式的隸屬此舉是不能接受的，除非監管單位或附屬單位本身擁有並沒給予屬下單一附屬單位的執行權。（六） 預料設立策劃的領導職位的可能性，在正式的架構中不等於附屬組織單位該措施在於更有彈性地回應以計劃形式在高科技或技術革新範圍內的活動發展需要，而無須用附屬單位來加重正式架構的負擔。（七） 用部門的行政自主原則作為準則這樣，主管人在其權限範圍內有能力實踐已確定和可執行的行政活動。（八） 加強領導者的管理能力這是上款主張的模式所產生的後果。為此，領導及主管人員章程會詳盡賦予其本身職權。這個方式明顯地令領導及主管人員在所授予權力增加的同時，在決策上增加了責任。（九） 在公共行政內建立管理會審制度法例指定一具資格的實體來擔任這個工作，亦定出其活動情況及限制。
  • 401需要明確這是一個管理會審機制，而非一個監察、審查或管理機制，這些工作屬於其他範圍。管理會審處旨在發揮資源的最大作用。這樣，所主張制度的作用是協助各個部門尋找更適當的方式，不單止為了遵守與公共行政有關的現行法律規定，亦為了增加效力和效率的水平。（十） 接納特殊方式的原則所主張的模式應具有一些有彈性的胚胎，而不希望有排斥模式以外的任何硬性做法。因此，除了將成為規則的辦法外，應同時接納各種各樣的辦法。但是，這些情況要遵從一個準則──這點當然是有爭論性的：為了獲得接納，需要有理由充分的建議和負責上述管理會審工作實體的有利意見。五、對實踐方法的一些反思當嘗試由講話轉為行動時，充分明白到這一步正是困難之所在。模式來自智力活動，智力活動以或多或少的嚴格性導致一個同樣屬智力性質的結果，可以批評或反對它。批評只屬於思想範疇，且是和平的。但是，模式的實現需要動用資源，而在此情況下，會對人們的地位和期望造成影響。承認可能因該理由而產生一系列反應都算是明智的，在力所能及的範圍內採取一切防範和技術資源來完成一個理性和公認的改變是盡責的行為。除了經常在轉變過程中出現所指的社會心理現象外，有可能及希望找出一些由理論模式轉為應用的步驟。而首先是討論模式的主線，以達致一個盡可能廣泛的共識。我們正在參與的研討會（指 1991 年 1 月 10-11 日由《行政》雜誌主辦的“澳門公共行政的未來”研討會──編者註。）可以及應該被視為這個討論過程的第一步。第二步是將達致共識的模式透過法例實行。該法例所涉及問題類型，使
  • 402我相信其內容不單止管制模式，並且有一些學說概念。例如部門法律性質的分類及其權限的確定，這些問題專家本身也未必看法一致。縱使這樣，我認為將學說納入這些問題內對澳門來說是適合的，從可選用的學說中挑選其中任何一種都不會構成嚴重危險。接 要進行上述的所有分析工作，目的是為了部門權限的重新分配和上述大的協調範圍的構思。這是一項複雜的工作，對各種構想模式的優點和缺點要不斷關注。接 的一步就是前者的後果：將部門集中在所構思的大協調範圍內，並透過適當的組織條例實現。在開始以上提到的過程之前，應已決定設立上述的管理會審制度，及透過適當的文件正式規定其權力、範圍及運作方式。幻想有關的改變可以在短期內實現是不切實際的，因為這肯定會延續多個月；上述的會審制度在這個改變過程中可擔任“舵手”的角色。六、結論本人經過努力鑽研而得出的思想組織或許不符合讀者所期待的用途，但努力為“澳門公共行政的未來”這一主題而作出的貢獻，我認為本人亦算微有拙績。若問本人向大家提出的建議有甚麼程度的說服力及肯定，我會對你們說這是很真誠的建議。我不擔心個人的見解會不同於所有人，因為我並非一個絕對正確的人。正因為如此，每當對這些問題要作出決定時，我不希望獨自決定。我誠意邀請各位參與這個過程。我懇請你們接受這個邀請。（原載《行政》雜誌，莫綺文、廖明編，澳門︰行政暨公職司，總第 1 1 期， 1 9 9 1 年 3 月）
  • 403澳門公共行政組織架構──廿年間的演變及未來的平穩過渡許 昌 *在本文所討論的範疇內，公共行政組織僅被限定於政府行政執行組織系統。其架構包括機關設置、內部結構、職能確定、職權劃分、運作和監督模式等。考察澳門公共行政組織架構，其目的不僅是為 發掘澳門現行公共行政架構的特點和優弊，以期提升其合理化、效率化的水平，而且更重要的是以銜接澳門特別行政區行政組織制度為目標，為 1999 年政權平穩過渡作好準備，因而極具現實意義。一首先有必要就幾個涉及澳門公共行政組織概念、性質和分類的關鍵問題作出澄清。（一） 關於澳門總督和政務司的定位相當多的研究意見認為，澳門的公共行政組織僅是指司級及司級以下由公共行政工作人員組成的公共行政組織，總督和政務司屬政治性職位，是行使澳門地區本身管理權限的權力機關，兩者受不同的法律規範，權力淵源有* 澳門特別行政區法律改革諮詢委員會委員
  • 404別。所以應把總督和政務司定位為政治機關，不屬於澳門公共行政組織的範圍。筆者認為上述意見很值得討論。事實上，儘管總督和政務司的設置和職權是由《澳門組織章程》這類憲制性法律確定的，其地位具超然於一般公共行政組織的特殊性，也非一定由公共行政人員擔任，但從其職位嬗變、權力來源和職能作用，特別是有關法律的規定看，其仍屬於整個澳門公共行政架構的重要組成部分。就總督而言，《澳門組織章程》雖將其與立法會並列為“澳門地區的本身管理機關”1 ，但有關其權限的規定則明確地列為兩個條文。第 11 條列舉的權限包括在當地代表除法院外的共和國主權機關，在葡萄牙國內關係上依法代表澳門地區，簽署和頒佈法律及法令、採取適當措施制止對澳門公共秩序的嚴重威脅和騷亂，提請憲法法院審議違憲或違法規定，向葡議會提出修改《澳門組織章程》的建議和意見等。第 16 條列舉的權限主要是指導當地的總政策、領導整個公共行政、制定行政規章、管理當地財政、保障司法行政、管制貨幣和金融制度等，並明確將之定性為“執行職能的權限”。顯然，前者所列的是總督作為地區首長的職權，後者所列的是地區行政首腦的職權，從而體現出總督作為地區首長和行政首腦身份上的雙重性質，說明總督本身亦具有澳門公共行政組織的組成部分這一性質。更可資佐證的是，《澳門公共行政組織結構大綱》（第 85/84/M 號法令）第一章就規定，澳門地區所有公共機關在“隸屬”於總督的情況下進行工作，總督可以把其與公共機關有關的權限“授予”各部門領導成員。 2 這種“隸屬”、“授予”關係顯然是同一體系內領導與被領導、上級與下級的關係，而非異體的監督與被監督的關係，說明總督是澳門行政架構的最高領導的地位。事實上，總督作為行政首腦的地位也是總督制本身的內在特點所致。無論是作為早期殖民時代集行政、立法、軍事、司法大權於一身的宗主國派駐
  • 405當地的最高統治官員，還是如今在澳門和立法會分享當地本身管理權限的總督，其在宗主國內部始終處於地方權力架構層次，而地方層次的權力架構上通常無必要將政治權力機關和行政執行機關嚴格分置，特別是在殖民地體制下更是以總督大權獨攬為標誌的，故這種結合更為明顯和制度化。根據前述的法律規定，總督不僅是澳門公共行政組織的組成部分，而且是行政組織中級別最高的一級行政機關。因此總督具有法律賦予的專有權限，亦有法律規定的產生辦法和辦事程序，具備了作為一級行政機關的各種要素。當然，承認這個結論，並不抹殺總督具有地區首長而超然於行政組織之上的另一性質，但這不在本文的探討範圍之內。就政務司而言，根據《澳門組織章程》，其職能是“輔助”總督行使執行職能，其職權來自總督“授予”，並可依法擔任護理總督。 3 這說明其地位是完全從屬於總督的，當然也就隨總督的地位而具有公共行政組織組成部分的性質。但政務司不具有單獨的法定職能，除《澳門組織章程》有規定總督職級相當於葡萄牙政府部長級、政務司職級相當於葡萄牙政府副部長級的條款外，並無專門的法律明確其具體職責和工作制度，故其顯然不構成一個單獨級別的行政機關，稱其為獲總督授權分工管理特定行政機關和部門的“副總督”似乎比較恰當。故此筆者認為，澳門公共行政組織在法理上可分為兩類地位不同的機關，即澳門地區本身管理機關和澳門其他公共行政機關。澳門地區本身管理機關由澳門總督和輔助他的政務司組成，依《澳門組織章程》規範其產生、職權和運作程序。總督和政務司屬政治性職位，前者由葡萄牙總統任免和授予職權，後者由前者提請葡萄牙總統任免並授予職權，行使政治決策和組織執行職能；諮詢會作為法定諮詢機構配合總督運作，總督辦公室和各政務司辦公室作為法定輔助機構向其提供行政和技術輔助。其他公共行政機關則是指分別承擔特定職能的直接或間接隸屬於總督領導或監督的各個行政組織，均依相應的由立法會或總督制定的機構組織法設立，並依各組織法確立職責
  • 406權限，有的稱為司，有的具其他命名，其級別並無劃一規定，亦由各組織法確定，內部按法定編制和規則設立廳、處、組或科等技術性和行政性附屬組織單位，附屬組織單位並無單獨機關的地位和對外職能。整個澳門公共行政組織架構就是由地區本身管理機關和數十個職能性公共行政機關所組成的統一行政系統。對這一系統展開研究，首先要明確區分兩類機關因不同地位引起的差異，防止將機關外部的聯繫和機關內部體系混淆為一體，同時又要以全面、聯繫的觀點挖掘其內在的統一性，以免因強調差異性而偏離了對整個系統性質的認定。（二） 關於澳門的中央行政和地方行政按照澳門政府年刊的敘述，澳門的公共行政組織分為中央行政當局和地方行政當局，前者指推行關於澳門地區之總體利益的機關及部門，即總督領導和監管下的各行政部門和機關；後者指爭取直接及特別關於特定區域範圍的地方利益之各機關及部門，即市政區機關等。 4 兩類機構依據各自的組織法建立，職能和權限有很大分別。考據《澳門組織章程》的規定可知，在澳門存在兩層行政的概念是於法有據的。根據該章程第 31 條 J 、 L 、 M 項，立法會有權就“當地行政區劃”和“地方行政法律制度的大綱，包括地方財政”及“當地中央行政機關與地方行政機關之關係的法律制度，以及地方行政機關得被總督解散的情況”立法。 5 並依此制定了澳門《市政區法律制度》（第 24/88/M 號法律）、澳門市政區劃分法律（第 26/91/M 號法令）等一批相關法律，將澳門地區劃分為澳門市政區和海島市政區兩個地方行政區域，再將澳門市政區劃為聖老楞佐堂、大堂、望德堂、聖安多尼堂及花地瑪堂五個堂區。由於堂區內未設行政機構，故實際形成了三級行政區劃、兩級行政架構的局面。由於理論上對澳門在 1 8 平方公里範圍內設置多層次行政的效用有異議，對澳門地區一級行政機構是否構成“中央行政”也有疑問，而且根據
  • 407《基本法》，將來澳門特區政府機關以外的市政機構僅被規定作受政府委託為居民提供特定服務的非政權性機構。故本文不打算將澳門地區一級公共行政機關以外的機關設置作為研討的標的。（三） 關於澳門公共行政組織的分類澳門地區公共行政組織制度是依照葡萄牙行政學說和法律傳統來建立其架構的，因而有關的概念、定義和分類也沿襲葡萄牙的行政理念。整個公共行政組織構成一個以等級排列或協調的，以推行和實現社會的集體利益為目標的機關體系。行政組織的基本元素是機關和部門。機關指公法人組織當中能夠構成及表達其意願，擁有為此目的而運作的權力的主要部分；部門則是在有關機關領導下，以實現行政目的而組成的行政組織及其各個部分或單位。事實上，兩者的區別只有在理論的探討中才有意義，而為日常的實踐所忽略。行政組織依其運作方式可分為直接行政組織和間接行政組織。直接行政組織是在等級上隸屬於總督的自身機關和部門，其與總督的關係是被領導和領導的直接控制關係，間接行政組織是獨立工作但受總督監管的法人機關或公共機構，總督與其的關係不是領導與被領導而是監督與被監督的間接控制關係。直接行政組織又可因本身自主權的不同分為三大類：非自治或一般機關，又稱簡單機關，是完全從屬於政府的各組織單位，如財政司、行政暨公職司、總督和各政務司辦公室等，是特定職能的行政辦事機構或技術輔助機構，不具有行政、財政上的自治權。行政自治機關指擁有執行特定行政職能的自主權限但仍從屬於政府的組織單位，如教育暨青年司和保安部隊事務司等，雖然其在財政上仍受統一預算和單一財政支配，但具有法定範圍內的行政自主權。行政及財政自治機關則是指不僅擁有執行特定行政職能的自主權限，而且擁有本身的收入和單獨預算並自行管理，但仍從屬於政府的組織單
  • 408位，如政府印刷署、郵電司、房屋司和衛生司等，擁有財政自主權是這類機構的突出特徵。但上述三類機構均不構成單獨的公法人，而是地區公法人的組成部門，這使其與另類構成公法人機關的機構有本質上的差別。間接行政組織因其組成方式和任務的不同又分為四類：1) 具法人資格的機關即公務機關法人，如民用航空局、貿易投資促進局和貨幣暨匯兌監理署等，他們雖然也作為政府機關行使法定職能，但僅受總督監管，擁有作為獨立法人的人格及單獨財產和預算，擁有行政和財政自治權。 2) 公共財團即公共基金會，是主要由資產及有關收入構成的公務法人，其基金來源於公共收入，也必須用於公共之目的，如澳門基金會、社會重返基金、社會保障基金、公職人員福利司等，都擁有自身財產及其管理權，以獨立法人身份運作以實現法定公益目標。 3) 公共企業是指擁有公共資本、具有企業性質的機構、接受公法和私法混合制度約束、並由公共實體領導和監察的法人，其擁有公法人資格，如澳門土木工程實驗室、澳門廣播電視有限公司和澳門國際機場專營公司等。 4) 公共團體為實現法定目標而設立的由公共機構或私人機構結合或本屬私人實體的機構，如澳門律師公會等，他們由於承擔法定的公共功能，故擁有法定權力。間接行政組織的財產在廣義上屬於公共財產，但在法律上已脫離了地區政府財產的範疇，是其成為各類公法人的先決條件。綜上所述，澳門各類公共行政組織體系可以用下圖概示：一般機關直接行政組織 行政自治機關行政和財政自治機關公共行政組織公共機關法人公共財團法人間接行政組織公共企業公共團體圖 1
  • 409上述概念，性質和分類在法學理論和實體法上與《澳門特別行政區基本法》所體現的思路有相同或相近之處，可資包容於“原有法律基本不變”規則所涵蓋的內容中，但也有不盡一致的地方，本文第四部分將就此作進一步討論。二1974 年當葡萄牙“四‧二五革命”爆發後，新政府改變殖民主義政策並於 1976 年制訂新的民主憲法，不再將澳門視為葡萄牙的“海外省”，首次頒訂了規範澳門現行政權組織的憲制性法律──《澳門組織章程》，並在葡憲法上將澳門定位為“受葡萄牙行政管理並以適合其當地特殊情況章程約束的一個地區”。這是奠定澳門現行公共行政組織架構基礎及其演變的開端。在此之前，適用於澳門的葡萄牙 1971 年憲法將澳門列為其“海外省”，依該憲法第二編“國家的政治組織”中第七章“海外省”中的規定實施統治。任命海外省總督作為中央政府的代表和當地執行機構的首長，制訂海外省的章程，將全國性法律延伸至海外省或廢除海外省自訂的當地法例，監督海外省行政和財政等都屬於葡萄牙最高權力機構的職權。海外省享有極有限的行政和財政自主權，在任何情況下不得侵犯屬於葡萄牙國民大會、中央政府和海外部長的職權。 6 根據該憲法和其後的《海外組織法》而制訂並於 1972 年開始實施的《澳門省政治行政章程》則進一步規定：“澳門省是具有內部公共法權的集體，並享有行政和財政的自治權”；“省本身管理機構為總督及立法議會”；“執行權由總督行使，可有一政務司協助”；“管制行政團體人員的組成、任用、職務、薪俸及其他報酬方法”和“制定省的行政劃分，設立及取消市、區、教區及行政區”等職權屬於總督的立法權，“管理直屬中央的民事機構及所有省級機關”等屬總督的執行權限，“但可委託政務司或廳長代理”。“省的主要行政機關包括：1) 秘書處；2) 省級廳；3) 自治機
  • 410關；4) 直屬中央的機關；5) 具特別組織的其他機關”。“省級機關按法律規定並根據省的發展情況、地區的特殊性和繁榮的需要設立”，“直屬中央機關的機構、自治機關及軍事性機構，應按照有關的特別法例管理”。 7由上述規定可知，當時澳門的公共行政組織架構完全是典型的具殖民地性質的地方行政架構。這樣的架構具有以下三方面的特點：第一，規範澳門行政組織的主體法律是葡萄牙主權機構制訂的法律，這在法制基礎上確保了澳門地方服從和從屬於葡萄牙主權機構的關係，集中體現了葡對海外殖民屬土實行直接統治的形態。第二，設於澳門的行政組織分為直屬中央的機關和省級機關，前者包括軍事性質的機關、司法行政機關等，後者則主要是非軍事性質的地方行政機關。兩者適用不同的法例來管理，但總督作為葡萄牙政府派駐澳門的最高官員的代表，可對兩類機構的行政實施管理，其實質是總督集權制。第三，行政架構層次較少，除總督和一名協助其行政的政務司外，下面僅有由數人組成的總督秘書處及政務司秘書處，並設民政廳、財政廳、經濟廳、教育廳等十餘個省級廳，未設司、局、署等機構，決策和執行機制較簡單。1976 年 2 月頒佈的《澳門組織章程》為從根本上改變上述體制提供了法律依據。首先，該章程規定，“澳門地區為一內部公法人，在不抵觸共和國憲法與本章程的原則以及在尊重兩者所定的權利、自由與保障的情況下，其享有行政、經濟、財政及立法自治權”。這是澳門公共行政組織得以自主設立的原則依據。其次，該章程明確“澳門公共機關係屬於該地區本身，得組成為有或無法人資格的自治機構”；“公共機關的人員，不分等級，一律隸屬澳門地區本身的團體，只受有關部門的管轄及督導”，因而屬葡萄牙編制的公務人員在澳門政府任職需要批准並確定編制歸屬。這是首度在法律上將澳門公共行政機關和葡萄牙公共行政機關脫離並相區別，將隸屬兩者編制的公務員脫離並相區別，標誌 澳門公共行政組織步向自主的轉變。再者，該章程不僅賦予總督“領導整個公共行政”的權力，而且將“訂定本地區行政
  • 411區劃、訂定當地行政合法制度的一般性基礎、訂定本地區行政總機構與分機構之間關係的合法制度、訂定總督得解散行政團體的條件”等涉及公共行政組織規範的立法權賦予澳門立法會。 8 與此相適應，該章程本身未再就澳門公共行政組織的設置作進一步細則的規定。至此，規範澳門公共行政組織的法律依法可由澳門當地立法機關制定，並以澳門當地立法為主導，這奠定和鞏固了澳門公共行政組織的本地化和自主趨勢。以此為起點的演變持續至今，主要集中在以下五個方面：（一） 政務司職位的增加和職能的強化1974 年以前澳門作為“海外省”時代，澳門政府只設一名政務司，其職責是協助總督行使執行權，並無明確的分工和獨立的職權。在經過一段短暫的過渡之後， 1976 年《澳門組織章程》規定“總督將由不得超過五名政務司協助，該等政務司將執行由訓令所委託的執行權”。據此，李安道總督在職期間（1974 年 11 月至 1979 年 1 月）設立了工務暨交通政務司、社會事務政務司和經濟協調政務司；伊芝迪總督任職期間（1979 年2 月至 1981 年 2 月）仍設立上述三個政務司職位，只將社會事務政務司更名為社會事務暨文化政務司。此時，政務司之間有了明確分工和職銜，但總督仍直接掌管包括民政廳、財政廳、華務廳、博彩合約監察處等重要部門。1981 年以後，澳門政府首次出現五位政務司共同輔政的局面。在高斯達總督任期內（1981 年 6 月至 1986 年 1 月），設立了行政政務司、社會事務政務司、計劃設備暨建設政務司、經濟協調政務司、教育文化暨旅遊政務司等。直轄總督的司級機構僅餘財政司一個，其餘均由各政務司分工負責領導。在馬俊賢總督 1986 年 5 月至 1987 年 7 月任職期間，全部司級以下機構均納入各政務司分工負責體制之下，仍設行政政務司、經濟財政暨旅遊政務司、社會設備政務司、教育暨文化政務司、社會事務政務司等。 1987 年 6 月至 1990 年 5 月文禮治擔任總督期間，則設立經濟事務政務司、行政暨司法政
  • 412務司、工務暨房屋政務司、大型建設政務司、教育衛生暨社會事務政務司，並重新將新聞司列為總督直轄司級機構。1990 年 5 月，《澳門組織章程》第二度修訂時，將政務司人數的上限調高至七名。隨之改組的文禮治政府設置了經濟事務政務司、運輸暨工務政務司、司法事務政務司、衛生暨社會事務政務司、教育暨公共行政政務司、保安政務司、過渡期事務政務司七個職位。總督韋奇立上任後，除撤銷了過渡期事務政務司並以宣傳旅遊文化事務政務司代替，調整了經濟財政政務司和行政教育暨青年事務政務司兩個稱謂外，並未作大的更動。設置七名政務司後，總督不直接管轄各司級機構而由政務司分工管理並向總督負責的體制似已確立並鞏固。政務司人數由一而三並由五至七，政務司職能從籠統的“輔助”轉而分工明確地肩負特定職責，直轄總督的司級機關從少至多並從無到有，清晰顯示出政務司設置重要性的提高，其作用已強化至不容替代的程度。（二） 司的設立及司以下部門架構模式的嬗變1974 年以前，澳門作為葡國的“海外省”，其行政部門是以廳為直轄總督的單位組織模式運作的，並無司、局、署等級別設置。這種狀況一直持續至 1979 年初，當時澳門公共行政部門中的廳或相當於廳級的機構共 29 個，較為重要的是民政廳、華務廳、建設計劃協調廳、財政廳、經濟廳、新聞旅遊廳、農林廳、統計廳、工務運輸廳、郵電廳、衛生救濟廳、教育廳、治安警察廳等。1979 年 4 月，澳門總督頒佈第 10/79/M 號法律，這是澳門公共行政部門架構模式改革的首次動作。該法律將直屬總督的政府部門分為司和廳兩種不同級別，創立了“司”這種規模較大、擔負較重要職能的部門，並確認包括司長、廳長、處長和科長四個領導級別在內的行政架構體制。根據該法形成了兩種並行的行政部門設置，可以下表圖示：
  • 413廳 廳 （地區）廳處 處 處 處科 科 科 科圖 2澳門公共行政部門架構模式改革的第二個高潮源自第 85/84/M 法令的頒佈。該法是被稱為 1984 年 8 月 11 日系列文件中的最核心的內容，即《澳門公共行政組織結構大綱》。該法遵循以下行政理念：1) 所有公共機關在直接隸屬於總督、遵守法律、服從法院決定和維護人民合法利益的前提下工作，各部門領導人員的職權均來自總督的授權（第 2 條和第 3 條）。 2) 各公共機關的組織不依據僵化模式，而應貫徹符合效益和效率根本目標需要的靈活原則，具體而言就是既要保持在結構上不同工作領域之間的各單位或附屬單位的級別和數目應盡量對應，在人員編制上工作負擔和所需人數之間應配合，又要保持機構設置時的靈活性，確定每一機構級別、內部架構和人員編制都要以其單位本身的責任和作用、工作的多樣性和複雜性以及和直接下屬部門和人員的對應關係作為考慮的依據（第 4 條和第 6 條及序言第 2 、 3 點）。3) 行政機器的增長應符合實際需要，應防止過分膨脹，注重結構的精簡，建立並強制執行限制新機構設立的規則，即以籌設委員會或工作小組作為新機構設立前的籌備機構，試行運作來檢驗新機構本身存在的必要性，以代替新機構的即時設立（第 9 條和第 10 條及序言第 2 、 3 點）。 9該法令明確公共機關的組織單位是司（又稱一級司）、司署（又稱二級司）、廳、處、秘書處和科。司和司署是直接隸屬於總督的組織單位；廳是司的附屬組織單位；處是司署或廳的主要屬技術性質的附屬組織單位，也可是司的附屬組織單位；秘書處是司專設的行政性質的附屬組織單位，每個司
  • 414司不得設立多過一個；科是行政性附屬組織單位，可納入任一高級別的機關。上述法定架構只有因具職責特殊性的合理依據才可變通（第 5 條和第 7條）。 10 這樣實施的結果，司內只可設廳、處、科，司署內只可設處、科，最多只有三至四級，限定了官階的鏈條。根據該法形成的司和司署兩種並行的行政部門架構模式，可以下表圖示 11：圖 3第 67/85/M 號法令引入了對澳門公共行政部門架構模式的第三次修改。內容包括：1) 處作為自主性的技術性附屬組織單位，設於司或司署之下，不能置於廳之下。 2) 在附屬組織單位出現職責複雜和多樣的需要時，可設立組或分組 12 ，組實際上設置於廳、處和科之間。根據該法，司和司署內的行政官階普遍維持於四級，形成的行政部門架構模式可以下表圖示 13：辦公室廳 廳 廳科處科科處處科科 科 *科 科處處司 司署
  • 415圖 4澳門公共行政部門架構模式的第四次修改是通過頒訂第 8/87/M 號法律實現的。該法律內容主要是：1) 撤銷“分組”這一層次，明確組作為執行性和技術性的附屬組織單位，可設於司、司署、廳或直屬於司或司署的處之下，只在例外情況下附屬於廳的處之下。 2) 司署之下可在例外情形之下設置廳，這在較大程度上促使司和司署兩類不同級別的“司”級機構內部架構模式趨向接近。 3) 規定處是技術性單位，組是技術性兼執行性的單位，秘書處是行政性單位，科亦是行政性單位，將下級附屬組織單位明確定位。 14 依該法形成的公共行政部門架構模式可以下表圖示 15：辦公室司 司署*這在司署（二級司）裡是例外的。**只有例外情況才有四級機構。司或司署辦公室科處科或分組處處組組圖 5若干科+廳 廳 廳處組 **廳處處組組*處組廳 廳組處組科處廳組科或分組處組處科或分組
  • 416自此，澳門公共行政組織中司和司以下部門的架構模式基本固定下來，並延續至今未再改變。 1994 年 1 月 25 日，韋奇立總督發佈了題為“公共機關的組織結構”的備忘錄，既闡釋對澳門現行公共行政架構的檢討，又作為對當時正進行 的機構重組工作的指引。綜合該備忘錄的內容，規範澳門公共行政機關構成的現行準則是：第一，除技術辦公室外，公共機關是由一個領導機關或多個管理機關組成的機構，並設置附屬組織單位；確定每一附屬組織單位在架構中的級別應根據其有關特徵，特別是職能的大小、重要性和複雜性；公共機關的縱向發展應顧及職能的同類性及所執行的工作量，依例每一機關包括最高決策層在內，不得設置超過三層架構或三個等級的附屬單位；公共機關及其附屬單位的命名，可有別於其組織法上的名稱，但應遵從組織法所訂明的架構級別。第二，技術辦公室是具有技術自主性的非自治機關，並遵循特有的及具持續性的目標，通常情況下技術辦公室不設置附屬單位。第三，“組”是特殊情況下方允許保留的附屬單位，現有架構中的組應逐步取消。第四，在公共機關範疇內，可設立一些與附屬單位等同或不等同的附屬機構；從屬機構具有職能自治權，受總督核准的專門界定其權限的本身規章約束，並擁有單獨預算；從屬機關的職能主要是提供文化教育及社會保障方面的服務。第五，公共機關還可設立計劃組或計劃辦公室來推行臨時性或技術項目活動，其名稱、計劃目標和存續時間、主管協調員級別和各成員薪酬制度及經費預算等，皆由總督通過有關成立該計劃組或辦公室的批示來訂定。 16目前，所有司和司級機構都依其各自的組織法建立並設置其下屬或從屬部門，嚴格遵循此架構模式。例如，根據第 81/92/M 號法令設立的教育暨青年司，內部機構較多，其架構可圖示為：
  • 417圖 6 教育暨青年司組織結構圖
  • 418圖 7 郵電司組織結構圖再如，架構同樣龐雜的、依 2/89/M 號法令設立的郵電司亦可圖示為：
  • 419而根據 64/90/M 號法令設立的新聞司，架構則較為簡單，可圖示為 17：圖 8 新聞司組織結構圖輔助新聞傳播組視聽資料組 刊物處新聞組文件暨檔案組宣傳暨公關組新聞廳 文件及宣傳廳行政暨財政處 研究暨計劃處司長副司長
  • 420這樣的架構模式力圖使澳門公共行政部門的組織存在於一個法制化、具靈活性但非“過度膨脹”、分工明確且協調的體系之內。至於其實際執行的效果則仁者見仁、智者見智了。（三） 內部保安機構民政化的轉變1974 年“四‧二五革命”以前，葡萄牙軍隊為執行殖民任務而駐紮澳門，設有陸軍司令部和海防司令部。前者管轄包括裝甲兵和憲兵在內的陸軍。後者與港務廳設在一起，管理河道和船塢，統領包括水警稽查在內的海軍。當時，澳門的防務屬於葡萄牙國防事務的一部分，駐澳葡軍係自葡萄牙派遣而來，由葡本土和殖民地的葡籍公民擔任，每四年調防一次，雖在法律上需服從於澳督的權威，但實際體制上是與澳督領導的公共行政組織系統相對獨立的。1975 年底，作為葡對澳非殖民化措施之一，葡萄牙“四‧二五革命”後成立的革命委員會公佈法令承認：“事實證明了在澳門的軍事部隊除了成為經濟上的一個重大負擔外，並無可執行的任務”，隨即命令駐澳門葡國軍隊全部撤離澳門。為加強內部保安系統的領導，澳門原有的治安警察廳、水警稽查隊、市政警察隊及消防隊等歸納並改組為保安部隊，成立保安部隊司令部統一領導。這支武裝力量雖然被稱為“部隊”，但以保障公共秩序和安寧、保護人身安全及財產、防止和調查犯罪、控制出入境為宗旨，受自身法律章程規範其活動，依法定條件在澳門葡籍、華籍及其他外籍居民中招募，適用公務員法來管理，故實質上是一支民防性的警察部隊，與軍事國防事務區別開來。當然，撤軍和內部保安系統的改組並未標誌 保安部隊民防化的一蹴而成，這一過程經歷了多年的演變。早期保安部隊的組織仍與葡國軍隊有 若明若暗的聯繫。根據葡萄牙革命委員會 1975 年底頒佈的《澳門保安部隊組織法》（第 705/75 號革命委員會法令）成立澳門保安部隊司令部統轄這支部隊，
  • 421雖然澳門總督為當地內部治安的負責人，澳門保安部隊司令直屬總督管轄，但總督並不享有任命該司令的權力。澳門保安部隊司令係經澳門總督建議，由葡萄牙武裝部隊總參謀長及葡萄牙共和國政府有關部長以共同批示任命一陸軍高級軍官擔任，其職級相當於政務司。 18 這個由非文職現役軍人擔任、由葡國軍隊直接參與委任的澳門保安部隊司令職務顯然具有某種程度的軍事性質。雖然在 1976 年至 1990 年澳門當局公佈的行政架構中，保安部隊司令一直作為直屬於總督而與政務司並列的高官履行其職務，但對於其權限是否完全來自於澳門總督的授權，或是其權力來源尚有部分來自於葡萄牙立法和軍方的其他授權，在理論上則相當令人困惑。1976 年《澳門組織章程》亦提及澳門保安部隊司令部設司令、副司令和參謀長各一人，但未就其產生辦法、地位和權力來源另作規定。同時依該法第 20 條，成立一個由澳督主持、負責訂定及協調澳門地區治安工作指導方針的保安高等委員會，其成員包括各政務司、保安部隊司令、副司令和參謀長，以及立法會互選出的三名議員。總督還可邀請有特別認識而可能作出貢獻的人士在無表決權情況下參加會議。不過據記載，該委員會徒具虛名，自成立至 1990 年修訂《澳門組織章程》並撤銷有關條文期間從未正式召開過會議。1990 年《澳門組織章程》的修訂，正式刪除了有關澳門保安部隊司令和保安高等委員會的規定，其所帶來的新一輪法規修訂使武裝部隊民防化和本地化更進一步。首先，澳督頒佈第 76/90/M 號法令，再次明確規定總督是澳門地區內部保安負責人，設立安全委員會作為總督在內部保安問題上的專責諮詢部門，該委員會由保安政務司任副主席，其他各政務司、港務廳長及水警稽查隊長、治安警察廳長、司法警察司長、消防局長和安全協調辦公室秘書長及檢察官公署一名代表為其成員。該法令還明確規定，構成澳門地區內部保安系統的部隊和機關包括港務廳、水警稽查隊、治安警察、司法警察、消防隊和市政警察都是澳門地區公共行政機關，從而使保安部隊系統的性質
  • 422有了明確的界定。其次，根據澳門總督頒佈的第 6/91/M 號法令，取消澳門保安部隊司令等職位的設置，設立保安政務司和隸屬其下的保安部隊事務司，均按照澳門公共行政工作人員的一般規則任命和授權，正式切斷了澳門保安部隊與葡萄牙武裝部隊之間的特殊聯繫，這是在組織設置上落實上述性質轉變的關鍵步驟。這一過程的結束，標誌 澳門公共行政部門，包括警務部門機關架構的最終形成和完善。（四） 公務員制度的建立和完善在 1976 年《澳門組織章程》頒佈前，按照當時的《澳門省政治行政章程》，管制澳門行政機構人員組成、任用、職程、薪俸和其他報酬方式的立法權屬於澳門總督 19 ，但事實上，澳門的公務員制度和澳門公共行政機關組織制度一樣，在整體上是直接受葡萄牙法律即《葡萄牙海外公務員通則》（1966 年 4 月 27 日第 46982 號國令通過）約束的，澳門當局僅曾就一些具體的、個別的事項實施作出解釋性的規定。1976 年《澳門組織章程》頒佈後，一方面，當地公共機關的人員不分等級，一律屬於澳門地區本身的機構，只受澳門公共行政組織的管轄和監督，分屬於葡國和澳門編制的公務員有了明確的編制界定，客觀上要求澳門自行建立符合本身特點的公務員制度；另一方面，該章程明確將領導整個公共行政、制定當地公共行政制度綱要及設立公職制度的立法權，分別賦予總督和立法會，也使澳門當局自行建立公務員制度以配合澳門公共行政組織的發展成為可能。自此之後至 1989 年，澳門立法會和總督先後頒佈了有關公務員任用、職程、管理、工作、考核、待遇、報酬、退休和撫卹、紀律等制度和法規百餘個，逐步修改和替代了葡萄牙《海外公務員章程》的適用。1980 年代末，澳門公共行政部門架構模式的調整基本定型，與之密切相關的過渡期公務員本地化問題成為整個社會關注的焦點。在這種背景下，本
  • 423地化的澳門公務員制度法規推出了，即：《澳門公共行政工作人員通則》（第 87/89/M 號法令）、《職程之一般制度》（第 86/89/M 號法令）、《領導及主管人員通則》（第 85/89/M 號法令）和《外聘人員通則》（第 53/89/M 號法令）四部法律。 20 這些經系統化編撰的重要法律雖在近年經過不少修訂，但除《外聘人員通則》已為 60/92/M 號法令所取代之外，其餘仍是調整澳門公共行政部門人員活動的現行規範。上述法律中直接與公共行政組織制度相聯繫的主要內容包括：1. 人員編制制度每一行政機關或部門都必須依照法律、法令和行政規章所設置的常設職位的數目和規則來確定人員。編制法律化，無法律依據不得增減編制。但在編制外可以合同或散位合約方式聘任人員。2. 人員組別制度公共行政人員可分為領導和主管人員（司長、副司長、廳長、處長、組長和科長）、技術員（高級技術員、技術員、專業技術員）、行政人員（秘書、文員等）、工人及助理員（司機、雜役、電工、技工和機械士等）幾大類，分別適用不同的資歷標準和管理制度。3. 職程制度職程是將每一特定職務以法律形式納入的具上下等級關係的描述職級和薪俸水平的排列體系。職程依性質可分為兩類：一般制度職程，指與政府機關共同工作有關或與一個或多個政府機關本身之專有職務有關的職程，如工人和助理員職程、秘書職程等，政府各機構的工人、助理員、秘書均統一適用該職程。特別制度職程，是與一個或多個政府機關特定職務有關的職程，如編輯職程、翻譯職程、醫生職程、資訊人員職程和警務人員職程等。職程
  • 424依形態又可分為兩類：按工作複雜性及責任性的逐漸增加而在職務性質相同之各級中遞升的職程稱為垂直職程；在一系列不同薪酬水平中遞增，只反映執行有關職務者經驗之多寡，而不反映工作複雜性有無改變的職程稱為橫向職程。根據法定職程，每個公務員都可依其特定職務確定自身的職層和職等，從而在職程體系中標誌出自身的位置，並依法定的條件晉升、升級和晉階。4. 有關公務員本地化的若干措施(1) 明確中國籍居民與葡國籍居民一樣，在符合條件的前提下有權進入包括司法官員在內的一切公職，取消了在國籍條件上的不公平限制。(2) 明確外聘公務員制度的目的是為填補當地缺乏且需要特定資格從事專門職務的人員，具有特殊性，從而在一定程度上規限了葡萄牙公務員來澳擔任公職的情況。(3) 明確中文和葡文一樣可列為公職人員語文知識程度考核的項目，在一定程度上消除了對以中文為母語的澳門居民進入和晉升公職的法定限制。(4) 在司、廳及同等職級機構內設置助理職位，採用專門機制選拔培養本地居民擔任領導和指導級職務並見習和參與日常行政事務，有助於本地公共行政人才的培養和快速入職晉升。澳門公務員制度法律的確立，有力地配合了澳門公共行政組織制度的演變和完善的進程，從人事管理的角度保證了組織法的實際功效。（五） 公共行政部門和人員規模的擴張1976 年《澳門組織章程》頒佈前後，澳門公共行政部門的規模尚不算龐大。當時，隸屬總督和各政務司的廳和相當於廳的部門總數不到 30 個，公共行政工作人員據 1970 年代初的非正式統計僅 2500 餘人。
  • 4251979 年至 1983 年間依據 10/79/M 號法律設立司級部門並改組行政架構的工作結束後，高斯達總督任內隸屬於總督和各政務司的司和相當於司的部門數量達到近 40 個，公共行政工作人員總數約 7000 餘人。這以後，由於相當於司級部門的各政務司辦公室的設立和為完成特定建設項目或專業工作而建立的臨時性機構，如法律翻譯辦公室、港口及大橋辦公室、焚化爐辦公室等，使司和其他直屬總督、政務司的行政部門數量在1987 年達到近 50 個，公共行政工作人員的數目在當年突破了萬人大關。這兩個數字在 1990 年底時分別為 54 個和 14,664 人，而在 1993 年底則達到近 70 個和 15,679 人。公共機構部門和人員的增加有其合理性，原因在於：1) 伴隨人口的增加和城市規模的擴大，公共行政管理的複雜程度和範圍拓展，一些社會公共職能需要新設立的機構來管理，如社會工作司、房屋司、社會協調常設委員會等應時而生。 2) 澳門進入行政管理的過渡時期，完成這一歷史時期的特定任務，也需要專門機構如立法事務辦公室、法律翻譯辦公室、過渡期事務研究暨計劃辦公室等來執行。 3) 政府經濟管理職能的專門化也帶來一些機構的變動，成立了如貨幣暨匯兌監理署、貿易投資促進局、統計暨普查司、民用航空局等新機構。但上述增加的弊端亦相當彰顯。首先是加劇了機構、職能重疊和人浮於事的現象，拖慢了行政效率，浪費了行政資源。臨時性辦公室和常設機構間的協調產生困難，如社會保障基金會和社會工作司之間就發放救濟的審定工作在一段時間裡出現重疊和衝突，華務司和法律翻譯辦公室在人力和工作參與上的爭奪和矛盾等，就是突出的事例。其次，公共行政工作人員數量與居民總人口數量的比例連年提高，大大超過了與同期人口增長率相對應的標準增長幅度，顯示出某種超常規發展的趨勢。 21
  • 426表 1年份 居民總人口數公共行政兩者比例 (%)行政人員增長率與工作人員數 人口增長率偏離值(%)1981 247,629 5063 2.04 –1982 261,717 5685 2.17 6.61983 276,910 6285 2.27 4.81984 288,733 7039 2.44 7.71985 290,633 8433 2.90 19.21986 301,480 9027 2.99 3.31987 312,207 10,064 3.22 7.91988 319,786 11,499 3.60 11.91989 330,410 13,125 4.10 10.81990 339,510 14,664 4.32 8.91991 363,784 15,371 4.23 -2.31992 380,900 15,111 3.97 -3.11993 395,000 15,679 3.97 0.06這種超常規發展趨勢可通過與澳門鄰近地區的情況相對比而發現。在香港， 1980 年代政府公務員佔總人口比例始終保持在 31-33‰ 之間，公務員數量增長的比例與人口增長率相比的差值多數年份在 1 ‰ 以下。由此對比而見，澳門公共行政工作人員數量增長屬超常規的快速，直至最近一兩年增勢才稍有減緩。再次，澳門公共行政總開支的增長率長期超過同期本地生產總值的增長率，使公共開支在本地生產總值中所佔的比重逐年上升，有關的統計數字如下表 22：
  • 427表 2年份公共總開支 本地生產總值 公共總開支佔本 公共總開支增長率與（千澳門元） （千澳門元） 地生產總值比例 生產總值增長率差值(%)1981 565,079 – – –1982 747,885 8,423,300 8.88 –1983 957,552 10,075,792 9.50 8.411984 1,153,893 12,418,863 9.29 - 2.751985 2,400,871 12,749,404 18.83 105.411986 2,063,522 14,596,502 14.14 -28.541987 2,390,751 18,439,791 12.97 -10.471988 2,827,017 21,569,150 13.11 1.281989 3,448,780 25,237,609 13.67 4.981990 5,489,985 29,846,729 18.39 40.931991 7,661,737 33,310,161 23.00 27.961992 8,950,000 40,200,000 22.26 -4.81993 9,720,000 45,000,000 21.60 -3.3而同期香港公共總開支佔當地本地生產總值的比重穩定保持在 14-19%之間，兩者增長率的差值多數平均在 4% 之內。與香港情況相比較，澳門公共開支佔當地生產總值的比重進入 90 年代以後顯著偏高，而增長速度之快更非得到經濟力量擴張的支持，顯示出某種不穩定性和公共資源加諸居民的負擔越發沉重。上述五方面發展演進共同作用的結果，衍生出現今澳門公共行政組織的架構形態和特點。三回歸前，澳門公共行政組織的基本架構由總督、 7 位政務司、 33 個司、辦公室或司級機構、 10 個司署或同級常設辦公室、 12 個其他署、局、辦事
  • 428處、委員會或基金會、市政機構以及 10 個臨時性辦公室等組成 23 ，每個司內部還有廳、處、組、科等組織單位。所有層次機構的設立，都由澳督依層次的不同以法令、訓令或批示方式立法確認並授權。有關的法律都要規定機構的名稱、機構組成和內部單位設置、職能、人員編制、領導和監督方式等，對臨時性機構還需規定存續期限。
  • 429圖 9 澳門公共行政組織的基本架構圖
  • 430上述架構呈現以下五個方面的特徵：第一，權限集中於總督，在整個澳門現行公共行政組織架構中，總督居於至高無上的首長地位，領導整個公共行政。憲制法律層次的《澳門組織章程》將除立法會和司法機關外的一切權力賦予總督，而其他各級官員、機構及其首長的權力皆來自總督直接或間接的授權。因此，宣佈各類授權的行政法規和確定機關設置，與職權的組織法一樣，成為奠定公共行政組織架構的重要規範，前者也使後者保持了一定的靈活性，使機關職能和隸屬關係能適時因應需要作出調整。與此相聯繫的是，在澳門並不存在法定意義上“政府”這樣一個概念，不僅《澳門組織章程》和其他各項法律從未規定政府的概念和權限，連提及這個名詞的法規文件亦鮮有所見。只是在一般描述意義上，將澳督及其轄下的公共行政當局統稱為澳門政府，或將葡萄牙在澳門的所有政權機關整體地稱為澳門政府，而這都是缺乏法律依據的。形成上述情形的原因，一是在葡萄牙法律概念中，“政府為指導國家總政策之機關，亦為公共行政之最高機關”，“政府由總理、各部長、副部長及次長組成”。 24 即只將國家最高行政機關界定為政府，地方行政權力機構不能稱之為政府。葡萄牙雖承認澳門為其管制下適用特殊章程的中國領土，但在觀念上仍將其列作地方行政區域來組織政權，故此在《澳門組織章程》中規定澳督僅是“行使立法和執行職能的澳門地區本身管理機關”之一，是符合葡萄牙法律概念邏輯的。二是具殖民地色彩體制的政權本質使然。澳門現行政權架構雖經 1974-1976 年葡萄牙非殖民化浪潮的衝擊，但仍脫胎於過往具殖民主義色彩的舊體制，行政和立法大權集於總督一身，總督由葡萄牙主權機關任命產生，與其說是殖民體制遺跡，不如說是殖民體制本質的表現。在這種體制下，慣常將政府與總督一人聯繫在一起，不作區分。公共行政機關只是總督的從屬物和諮詢對象，而不是與其同宗同質的權力組織。澳門政制架構的這一種性質無需諱言。
  • 431第二，政務司設置的實與虛。政務司作為輔助總督的地區管理機關的成員，獲總督命名和授權，領導和監督具特定職能的一組公共行政機關。但在有關法律規定和實際運作中，確定其地位和職權的實與虛兩類因素值得考量。談到實，《澳門組織章程》有多個條文就政務司的地位、待遇、職能作出規定，指出政務司人數不得超過七名，由總督提請共和國總統任免，並由總督授予職權，政務司的職級相等於共和國政府副部長級；執行職能由總督行使，並由各政務司輔助；總督不在澳門或因故不能視事或缺位時，由其中一位政務司擔任護理總督，每個政務司之下均設立法定的辦公室作為其行政輔助部門。這說明政務司職務的設立是法定的，負責政治性、決策性職務，其地位是重要的，是公共行政架構中不可或缺的一個層次。至於虛，是因為政務司的具體分工、命名、職權都只是由澳督以訓令方式授定的，而非法律確定的，更無單獨的機構組織法。而且按照《澳門組織章程》，澳督職務停止時，政務司應維持本身職位至有人接替時為止，即政務司與總督在任職上共進退。故此，每屆澳督設多少個政務司、每個政務司負責哪些事務、哪一機構由哪位政務司管轄，皆不確定。政務司雖負責特定方面的行政事務，但這種“負責”只是協調、監督和指揮各有關常設司級機構，本身並不直接辦理行政事務，故其內部只設一辦公室性質的機構，而不建立事務性、行政性和技術性的附屬單位。這說明政務司僅是一種附屬於總督的職務，而非固定的行政機構，其設置具有相當的靈活性。實也好，虛也好，這是澳門公共行政組織制度的特色之一。正由於這種狀態，強化了政務司隸屬於澳督的聯繫，確保 總督集權制的鞏固。值得一提的是，每位政務司和總督之間都存在 單獨的受權與授權、被領導與領導的關係，而不是連帶的集體負責性質的關係，從這個意義上說，澳門總督集權下的政務司體制並不具有內閣制的影子。 1986 年 6 月當時的總督馬俊賢以第 1/GM/86 號批示形式設立由總督和政務司組成的政務委員會，試圖將重大
  • 432決策以集體負責方式決定，但這個辦法運行未夠一年，就隨 總督更換而夭折了。說實在，即使其實施亦只能起些門面的作用，並未對總督集權造成實質的衝擊。第三，法制化程度高。澳門公共行政組織法律規範比較完備，制度化水平較高。不僅頒佈了如《澳門組織章程》、《澳門公共行政組織結構大綱》等基礎性的組織法規，而且每一個司級常設機構和其他重要公共行政組織的設立皆有澳督頒佈的專門組織法為依據，每一個臨時性部門的設立皆遵循總督規範性批示而為之，不存在法外機構。上述的機構組織法通常包括以下內容：機構名稱、機關性質、職責和權限、內部組織結構和附屬組織單位的名稱及職能、機關首長的職權、合議制領導機構的工作方式、與主管當局和其他機構的聯繫、人員編制和管理辦法、機構財政負擔的方式等等。此外，具有財政自主權或具公法人地位機構的組織法還需明確其本身預算所應遵循的原則，獲取公共收入的項目和標準、資產管理規則等內容。制定組織法規，亦須符合有關的法定程序。 25 首先，要研究建立有關機構的背景，分析和界定機構的權限範圍，確定優先的影響策略，評估現有的和擬取得的資源，找出現有機構設置存在的問題，進而擬定出新機構的具體選擇方案，包括關於職責權限範圍的安排或重組方案，新機構擬達到的自主程度，所需資源包括人力、物力和財政指標，並就方案的正負面前景作出比較分析。其次，在確立新機構傾向模式的基礎上，分別確定新機構法律性質和職責、機構級別及其內部設置、人員制度和編制、財政和財產管理制度、過渡性規定等內容，並使之與其他同類機構相協調，形成法規草案。最後，經主管行政首長審議後，由澳督主持諮詢會審議通過，並由澳督簽署頒佈。總之，通過各機構組織法的制定和實施，無論是機關內各層次部門的設立、人員編制和管理、行政職權乃至辦事程序、公共收費標準等，還是整個公共行政組織架構上的宏觀控制和梯次領導，都已納入法制化規範的軌道，
  • 433確立了完整而行之有效的法規體系。第四、機構和人員的膨脹有其制度化的原因。如前所述，過去十年間澳門公共行政組織大幅增加，公務人員成倍擴張的局面已超出當地國民生產總值增長和居民公共負擔的正常承受水平。造成這種局面的原因很複雜，其中組織架構和人事管理法律制度上的兩個問題特別不容忽視。首先是允許臨時性機構的設立。《澳門公共行政組織結構大綱》雖然強調要建立和執行嚴格限制設立新機構的規則，但又為設立臨時性機構留有餘地，允許“為實施過渡性特別項目，可經總督批示組建由公務員或合約人員組成的項目組”。 26 這是一個很大的缺口，目前佔澳門司級機構近五分之一的臨時性辦公室就是依據這一條設立的。有的臨時性機構存續已超逾五年，如立法事務辦公室等；有的在職能上和常設機構出現衝突或長期無所事事，如證券市場辦公室等。這些臨時性機構直接造成了機構和人員膨脹的後果。其次是允許編制外公共行政工作人員的存在。依照《澳門公共行政工作人員通則》的規定，澳門公共行政工作人員包括編制內人員和編制外人員兩大類。編制內人員主要是臨時或確定委任人員，以及部分定期委任人員和早前已具編制的工勤人員；編制外人員包括部分定期委任人員，以最長不超過三年但可續期的合同聘任人員和以日酬計薪方式聘用的散工等。實際執行的結果造成本應屬臨時僱用性質的非編制聘用人員有長期固定化的趨勢，除了在聘用方式和退休制度上的不同外，薪酬和福利待遇制度差距日少，背離了原有依編制確定人員和控制機關規模的準則。到 1993 年底，在全澳 15,679 名公共行政工作人員中，編制內人員為 8173 人，佔 52.13% ，而編制外人員為7506 人，佔 47.87% 。這樣編制內外人員幾近各半的結構顯然不是一種正常現象，往往是與人員規模失控、效率低下、冗員過多等現象相伴而生的。澳門負責審計和行政事務的行政院在 1992 年以前因無設置專職法官和人力緊張等原因，每年豁免對公共機構帳目和人事任免的法定核准。形同虛設與疏於監管，也間接放任了機構和人員的膨脹趨勢。
  • 434第五、整體架構符合澳門非主權地位。澳門是一個地方行政區域，不是獨立的國際法實體，因此澳門公共行政架構中不設置負責軍事防務和外交的專責機關。所謂澳門保安部隊，實際上是負責維持澳門內部治安的警察部隊；所謂澳督外事顧問，本質是澳門總督辦公室內負責對外聯絡和禮節性交往的諮詢性顧問，並無法律明確其行政地位。葡萄牙目前作為負責其外交事務責任的國家，直接管理澳門的外交和防務。同時，澳門又是一個獨特的具立法、行政、經濟和財政自主權的地方行政區域。儘管其面積只有二十多平方公里，人口不超過四五十萬，但麻雀雖小，五臟俱全，公共行政組織架構需覆蓋和管理日常生活的各個方面。從經濟、貿易、旅遊、財政、稅收、工商、地產，到文化、衛生、教育、勞工、專業、社會保障和救濟，再至航空、港口、郵電、氣象、市政等等，和其他地方行政區域一樣，機構無一可少，須臾不容或缺，只是規模大小的差異而已。上述五個特徵，集中概括了澳門進入後過渡期後現行公共行政組織架構法律制度的基本狀態。這是澳門公共行政組織架構繼續發展演變的出發點，也是實現 1999 年政權順利交接的特定前提。四1999 年的政權移交，澳門特別行政區的建立，對澳門現行公共行政組織架構制度既是衝擊和挑戰，又是延續和改造。衝擊和挑戰的目標是要徹底掃除原有的殖民主義統治遺跡，改變整個公共行政制度的國家屬性，使澳門的各級公共行政組織擺脫葡萄牙政權的體系，成為中華人民共和國澳門特別行政區高度自治的地方政府。延續和改造的意義在於要最大程度地爭取平穩過渡方式，減少對社會經濟和居民生活帶來影響，保持澳門原有的政治和社會制度五十年不變，以落實“一個國家、兩種制度”和“澳人治澳、高度自治”
  • 435的戰略構想，從而在平和、穩定的氛圍中完成澳門回歸、祖國統一的大業。這是中國政府解決澳門問題既定立場的核心內容，也是中國政府在《中葡聯合聲明》中具體闡述的莊嚴承諾。基於此，澳門公共行政組織架構演變和發展的前景不再迷茫，而《澳門特別行政區基本法》的制定更就未來的藍圖細緻和制度化地加以描繪。《基本法》是規範澳門未來社會、經濟、政治制度的根本大法，是規定澳門特別行政區政權組織及其運作規則的總章程，是奠定目前澳門公共行政組織架構演變和發展歸宿的法制基礎。《基本法》有關澳門公共行政組織架構制度的具體規定主要是：（一）澳門特別行政區政府是澳門特別行政區的行政機關。（二）澳門特別行政區政府的首長是澳門特別行政區的行政長官，行政長官除行使作為澳門特別行政區首長的職權外，還行使領導澳門特別行政區政府、決定政府政策並發佈行政命令、制定行政法規並頒佈執行、提請或建議中央人民政府任免政府主要官員、依照法定程序任免公職人員等重要職權。（三）澳門特別行政區政府的主要官員包括：各司司長、廉政專員、審計長、警察部門的主要負責人和海關主要負責人。他們的職務經行政長官提請或建議由中央人民政府任免。（四）澳門特別行政區政府設司、局、廳、處，還可根據需要設立諮詢組織。（五）澳門特別行政區政府行使下列職權：1) 制定並執行政策；2) 管理各項行政事務；3) 辦理本法規定的中央人民政府授權的對外事務；4) 編制並提出財政預算、決算；5) 提出法案、議案，草擬行政法規；6) 委派官員列席立法會會議，聽取意見或代表政府發言。（六）澳門原有關於公務人員的錄用、紀律、提升和正常晉級制度基本不變，但得根據澳門社會的發展加以改進。澳門特別行政區成立時原在澳門
  • 436任職的公務人員均可留用，繼續工作，其薪金、津貼、福利待遇不低於原來的標準。（七）澳門特別行政區可設立非政權性的市政機構。市政機構受政府委託為居民提供文化、康樂、環境衛生等方面的服務，並就有關上述事務向澳門特別行政區政府提供諮詢意見，其職權和組成由法律規定。 27與《基本法》一併獲得通過的全國人民代表大會決定也指出，澳門特別行政區第一屆政府根據體現國家主權、平穩過渡的原則產生。 28拋開國家屬性上的根本轉變這一因素，僅就技術角度對澳門特別行政區政府架構和澳門現行公共行政組織架構作一比較，可以發現以下四個主要相同之處：（一）政府的基本規模和概念大致相同，都是指執行公共行政職能的機關和部門。在這個領域，澳門現行法律凡未與《基本法》相抵觸的內容均可以作為原有法律被採用為澳門特別行政區的法律繼續使用。（二）政府首長兼具地方首長的地位依然維持。澳門特別行政區行政長官既代表澳門特別行政區向中央人民政府負責，又領導澳門特別行政區政府向澳門特別行政區負責。（三）特區政府司、局、廳、處的設置與現行公共行政組織架構有 直接的對應關係。司相當於目前的政務司，局相當於目前的司和司級機構，廳和處相當於目前的廳和處。至於處以下的附屬組織單位如組和科，在《基本法》中未曾提及，並不意味 要取消，而是留待澳門特別行政區法律自行決定，相信在原有法律基本不變的前提下也不會予以變動。（四）公務人員錄用、紀律、提升和正常晉級制度基本不變，原在澳門任職的公務人員均可留用，薪金、津貼、福利待遇不低於原來的標準。上述規定奠定了澳門公共行政組織架構繼續演進和發展前程中，以“直
  • 437通車”方式實現政權交接階段平穩過渡的基軌，也是繼續保持包括澳門政權組織制度在內的原有社會制度基本不變的體現和保證。進一步考察的結論證明，澳門特別行政區政府架構與現行狀況還有許多相異之處，標誌 澳門政權架構制度進入了一個新的歷史階段。主要有：（一）摒除總督集權制的施政觀念，代之以行政權為主導，司法獨立，行政權和立法權互相分工、互相配合、互相制約的政權架構，使政治體制的發展兼顧各階層的整體利益，循序漸進地發展符合澳門實際情況和需要的民主參與渠道和形式。這是澳門特別行政區政治體制的根本特徵。（二）明確界定了政府的概念，專門規定了政府的職權，這是澳門現行法律中所不曾有過的新內容。澳門特別行政區政府是澳門各級各類行政機關的總稱，其首長是澳門特別行政區行政長官。政府的職權與行政長官作為政府首長所行使的職權既有相互包容的方面，又有相互區別的方面。政府各機關和部門的職權法定化，不再依賴首長直接或間接的授權，割斷了政府組織對首長個人的權力依附關係，有利於政府各司其職，主動履行公務。（三）確定以構成單獨級別、獨立機關的司代替原有虛實兼具的政務司設置，將原有的司改設為局。司長不像行政長官有法定任期，而是由行政長官提請中央人民政府決定任免，強化了政府內部架構的固定形態和隸屬關係。（四）成立澳門特別行政區行政會作為協助行政長官決策的機構。行政會與澳門現存的諮詢會在組成、職能上有根本區別。行政會成員由行政長官自政府主要官員、立法會議員和社會人士中委任產生；行政長官在作出重要決策、向立法會提交法案、制定行政法規和解散立法會前，須徵詢行政會的意見。顯而易見，行政會是行政和立法機構內部溝通和協調的法定場所，是綜合諮詢民意達致某種程度上民主決策的法定程序，雖然行政長官在控制、指揮行政會的事務上有絕對的權力，但行政會本身確有某些“流動內閣”體制的特點，起 “流動內閣”的作用，這是必須重視的。
  • 438（五）除澳門特別行政區政府外，在澳門特別行政區內部不再分設所謂“地方自治機構”。澳門特別行政區地域小，僅二十多平方公里，人口相當於內地一個中等縣的規模。在這裡繼續搞“中央行政”和“地方行政”兩層政權體制，維持重疊的機構和龐大的人員隊伍，只會形成床上疊屋、效率低下、相互掣肘、公帑浪費，絕非澳門居民之福。但考慮到現行市政制度是澳門政制發展的歷史產物，其在管理市民生活和公益事務上仍有發揮積極作用的餘地，顯然不宜倉促取消其設置或作根本變動。故《基本法》規定保留澳門特別行政區市政機構的設置，但強調其“非政權性”，其作用僅是“受政府委託為居民提供文化、康樂、環境衛生等方面的服務，並就有關上述事務向澳門特別行政區政府提供諮詢意見”。也就是說，市政機構作為法定機構仍繼續存在，但不再具有政府機構的性質，在澳門特別行政區只設立行政長官領導下的特別行政區政府。（六）專門設立負責肅貪事務的廉政公署和負責公共帳目核數的審計署，作為直屬行政長官的獨立機構運作，這是為保證廉政和審計工作的權威和效率而作的特殊安排。同時提升警察部門的主要負責人和海關主要負責人的級別層次，將其納入需由中央人民政府任免的政府主要官員序列中，這不僅是因為警察和海關部門職責重要，而且主要是因為中國立法者的歷史情結。中國自 18 世紀中葉起為帝國主義國家所欺侮，海關曾為外國人把持控制了近 9 0 年，司法權曾因租界、領事裁判權、治外法權等而無法自主行使，是主權受侵害的突出標誌之一。因此國家獨立後中國特別重視維護警察和海關事務上主權的完整性，在對澳門恢復行使主權後亦是如此，有必要強調警察和海關部門的重要地位。上述種種變化無不圍繞 實現維護中國國家主權和統一的前提下確保澳門特別行政區高度自治的目標而進行的，所帶來的新體制將是中國政府以“一國兩制”方式充分行使主權的新體制，是澳門居民依法當家作主即澳人治澳的新體制，是循序漸進發展民主參與的新體制，是確保社會長期穩定、
  • 439經濟持續發展的新體制，依照《基本法》將在 1999 年 12 月 20 日後保持五十年不變。五在以《基本法》頒佈作為起始標誌的後過渡期內，澳門事務的發展都應以《基本法》的規定為目標、為基準，以實現政權順利交接和平穩過渡的各項準備為核心工作，澳門公共行政組織架構制度的演變和發展亦不例外。前述的《基本法》有關各項規定確立了澳門未來政府架構的基本模式，將其由藍圖變為現實，則需要在後過渡期所餘六年間於各方面的艱苦細作。首先，對現行架構體制要不斷調整和完善。 1992 年以來，澳門政府在維持現行公共行政法律和基本體制不變的前提下，先後頒佈了衛生司、教育暨青年司、法律翻譯辦公室、地圖繪製暨地籍司、體育總署、行政暨公職司、新聞司、司法事務司、身份證明司和貿易投資促進局等司級機構的新組織法，依行政效率優先、資源合理配置的原則重組其機關架構，合併撤銷了華務司和公共服務暨諮詢中心、仁伯爵綜合醫院等機構的司級建制及多個臨時性辦公室，調整了職能和人員編制，這對於優化機關結構、提高行政效率、消除機構臃腫和職能衝突有一定的作用。 1993 年 10 月以來，葡萄牙和澳門政府先後頒佈四項法律，實施對澳門公務員的特別安置計劃，要求在澳門公共行政組織編制內 8000 多名公務員中符合法定條件者，在 1995 年 3 月以前決定，或納入葡萄牙公務員編制赴葡履職，或提前退休，或接受補償與公共當局解除聯繫，或留在澳門繼續為特別行政區政府服務。此舉雖對澳門公務員隊伍造成某種分化和衝擊，但若實施順利則有助於瞭解過渡期公務員變動和替代的大致趨勢，以便採取適當措施和步驟推進公務員本地化的進程。 1994年下半年以來，澳門政府又立法准許以開考方式使編制外部分合約和散位公務員納入編制並依序晉升，這有助於逐步縮小編制外公共行政人員隊伍，穩
  • 440定公職人員與當局的聯繫，消除公職制度中因種族、語言、文化背景而形成的不公平事實，改善部分公職人員待遇和退休保障，但可能會引起原有編制的擴充，加重澳門當地公共支出的負擔，有關進展尚待進一步評估和研究。此外，澳門政府還表示，可能會通過修訂《司法組織綱要法》等相關法規，就現行審計法院體制向成立審計署的模式靠攏，將現行反貪污暨反行政違法性高級專員公署改組為反貪公署，以利於上述機構在 1999 年符合平穩過渡的安排。上述調整和完善，只要符合《中葡聯合聲明》，符合澳門的非主權地位，與《基本法》相銜接，符合澳門的社會實際，都被允許且受到歡迎的。在具體實施的過程中，凡涉及到政權架構的重大改變可能引致特別行政區縮減管理權限和增加財政負擔的事項，還需要通過中葡兩國政府的磋商達成一致才能進行，否則特別行政區成立後將不承擔相應的責任。其次，要為《基本法》的具體實施和澳門的特別行政區首屆政府的籌組作好準備。《基本法》從“一國兩制，高度自治”的構想出發，只規定了澳門特別行政區政府組成和運作的原則規範，還有大量的實施性細則問題需由特別行政區政府依當時情況自行靈活決定，有些問題在籌備首屆政府的過程中就會不可避免地碰到。譬如，在確定由中央人民政府任命的司級官員範圍時，雖然有司即“相當於”原政務司的規定，但是否就是要依照現行的七位政務司的官職、數量和職權來建立特別行政區的司級機關，這需要進一步明確，決策時不僅需考慮現行架構的既成狀況，而且要通盤統籌整個政府組織架構的權屬安排。再如，目前澳門負責治安事務的有保安政務司，其屬下又有治安警察廳和保安部隊事務司，並行架構之下又有司法政務司及其屬下的司法警察司，究竟孰為《基本法》中所指的“警察部門主要負責人”，尚需通過機構調整以加以廓清；澳門目前尚無海關機構設置，海關職能係由水警稽查隊代為執行，今後是否要設立海關，如何設立，都需另訂法律加以規範；即使是將各司和司署定位為局這一步驟，也涉及到幾十個組織法規的修
  • 441訂，絕非單純更名改稱那麼簡單，是通過逐一立法改組方式完成？還是一次過立法整體列舉方式完成？尚待決策。還有諸如市政機構的改革如何循序漸進地推行，處以下的組、科等依何原則保留或設置等，都需理順思路，形成具操作性的步驟規劃。當然，前所列舉事項的準備工作依權限都應由後過渡期將成立的澳門特別行政區籌備委員會負責完成。但理論上的探索、實踐經驗的總結、原有法律的審查、鄰埠成敗的借鑒，無不應從現在做起，需要有識之士時刻 手關注。第三，儘管《基本法》已為澳門特別行政區政府組織設定了原則框架，為現行公共行政組織架構制度的進一步演變和發展確定了方向。但新體制畢竟是澳門歷史上前無古人的事業，創造性的開拓存在 許多難以預料的困難，新舊體制的過渡和更替需要不斷磨合和調整。因此，持續探索和行動絕非前述事項所能包容，其複雜性和數量之大是可以想像的。總之，澳門的公共行政組織架構制度脫胎於殖民地體制，經過過去廿餘年的演變形成了目前的規模和形態，以此為基點，又開始面向 1999 年政權交接所帶來的新挑戰和發展。有理由相信，有《基本法》作指引，有“原有制度基本不變”作保障，澳門公共行政組織架構的平穩過渡當可預期。未來的澳門特別行政區政府必將會擁有一個兼顧效率、資源、監督控制和民權保障各項目標的架構制度，為澳門可以預見的五十年間經濟持續發展、政治穩定昌明作出更大的貢獻。註釋：1 引自 1992 年 5 月《澳門組織章程》中文譯本，澳門︰印刷署。2 譯自《澳門立法》(Legislação De Macau) ， 1985 年，第 543-555 頁。3 同註 1 。4 見《澳門公共行政 92/93 年刊》，澳門︰行政暨公職司， 1993 年，第 37 、 64 、 67 頁。
  • 4425 同註 1 。6 譯自《澳門政府公報》(Boletim Oficial De Macau)， 1972 年 4 月 8 日本刊。7 譯自《澳門政府公報》(Boletim Oficial De Macau)， 1972 年 12 月 30 日增刊。8 引自 1988 年 6 月《澳門組織章程》中文譯本，澳門︰印刷署。9 同註 2 。10 同註 2 。11 參考自 António Tavares de Castro ︰《廿世紀最後廿五年的澳府組織架構：歷史與未來的探討》，載《行政》雜誌，澳門︰行政暨公職司，總第 6 期， 1989 年 12 月，第 769-794 頁。12 譯自《澳門政府公報》(Boletim Oficial De Macau) ， 1985 年 7 月 13 日，第 28 期，第 1796 頁。13 同註 11 。14 譯自《澳門政府公報》(Boletim Oficial De Macau) ， 1987 年 7 月 30 日，第 30 期，第 2087-2089 頁。15 同註 11 。16《行政》雜誌，澳門︰行政暨公職司，總第 26 期， 1994 年 12 月，第 861-865 頁。17 三個架構圖均引自澳門行政暨公職司《澳門公共行政 92/93 年刊》， 1993 年。18 見 705/75 號革命委員會令。中文本原載《澳門工商年鑒》， 1975-1977 年卷行政法則部分，第 21-23 頁。19 同上註。20 此四部法律的中文正式文本，澳門政府迄今未頒佈。引自蕭蔚雲主編︰《澳門現行法律彙編》第一輯，北京︰北京大學出版社， 19 94 年。21 澳門居民總人口數和澳門公共行政工作人員數，數據來源自澳門統計暨普查司《澳門人口普查公報》和行政暨公職司《澳門公共行政之人力資源》報告。兩項比例數據由作者自行統計，並參考了 Vasco Barroso Silvério Marques ︰《澳門公共部門的規模──同香港作比較研究》，載《行政》雜誌，澳門︰行政暨公職司，總第 21 期， 1993 年 9 月，第 753-773 頁。22 同上註。23 引自《澳門公共行政 9 5》。24《葡萄牙共和國憲法》第 185 條和 186 條，引自單行本，澳門︰法律翻譯辦公室， 1993 年，第 144-145 頁。25 同註 16 。26 同註 2 。27《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》，第 45 條、第 50 條、第 61 條、第 62 條、第 64條、第 66 條、第 95 條、第 96 條、第 97 條、第 98 條、第 99 條和第 100 條的規定。28《中華人民共和國全國人民代表大會關於澳門特別行政區第一屆政府、立法會和司法機關產生辦法的決定》。（作者附註︰本文完成於 199 4 年 11 月，曾投稿於《行政》雜誌，後因故未曾刊出，故此次是首次發表）
  • 443澳門宏觀行政架構過渡的法律思考趙向陽 *宏觀行政架構建基於由憲制法例確立的政制模式。因此，澳門宏觀行政架構的過渡首先體現為由基本法取代組織章程，並根據基本法規範行政架構的演進。其中最主要的問題是行政長官與主要官員的互動模式、機構設置、權限劃分及其他相關事項的法律調整。顯而易見的是，組織章程顧名思義主要就澳門地區政治體制，即廣義的包括行政、立法、司法在內的政府架構之設定及運作做出較為具體的規定，因此，有爭議及需要解釋或闡釋的問題相對較少。而基本法則是就澳門特別行政區的各項制度作出全面規定，因此很難想像對包括政制在內的各項事務都規定得十分具體。但這絲毫不影響她在澳門特別行政區法律體系中具有最高法律效力的法律地位，而是展現了較大的運作空間和以具體法規去保證其順利實施的必要性及可能性。一、基本法確立的政制模式我們可以將基本法確立的政制模式概括為：適度提高政治民主化基礎上的行政主導型首長負責制。基本法在許多領域推進了政治民主的發展，首先體現在市民政治參與層次的提高，即本地區的最高領導人──行政長官由全* 澳門特別行政區政府行政法務司司長辦公室顧問
  • 444部是澳門永久性居民組成的推選委員會推選產生。這對於總督由葡國總統任命只是諮詢少數幾個人意見，無疑是政治民主的重大發展，也是主權與治權相統一的重要體現，同時行政長官比總督受到更多的制約。行政主導，是就整個政治體制中的權力分配而言，即在整個政制架構中行政權居主導地位，尤其體現在行政與立法的相互關係中。例如，在機構組成方面，行政長官有權任命部分議員，但立法會卻無權涉及政府主要官員的提名和任命。再如，雖然立法會獨享立法權，但行政長官的簽署及公佈是法律生效的必要條件（基本法第 78 條）；同時對議員私人提案範圍作嚴格限制，而“涉及政府政策的議案在提出前必須得到行政長官的書面同意”（基本法第 75 條）。首長負責制，首先是表明行政長官的法律地位及法律責任，即行政長官是澳門特別行政區的首長，代表澳門特別行政區，並依照基本法對中央人民政府和澳門特別行政區負責（基本法第 45 條）。就整個行政架構而言，首長負責制則體現為行政長官在整個行政架構中居最高地位及享有最大的權力，反映了行政架構中的基本權力關係，尤其是行政長官與政府主要官員間領導與服從的上下級關係。這也是權力與責任相統一原則的基本要求。從某個角度看，特別行政區政制模式的確與現行政制模式有某些變化中的連續性。事實上行政主導本身就是連續性的基本體現，但變化或者說區別也是十分明顯和重要的。除了政制本質的根本區別外，僅就首長負責制的形態而言也發生了重大變化。現行政制下的情形可稱之為獨任專權型，特別行政區時的狀況則可列入一元共權型。前者表現為：總督獨攬行政權且不存在作為完整的行政架構即政府的法定設制，行政機關的立廢皆由總督定奪；包括政務司在內的各級領導主管之權力源於總督，放權收權由其決定（受葡國政治影響是另一回事）。後者體現為︰政府作為完整的行政系統具有明確的法律地位；行政長官是政府首長，且負有領導政府之權責，享有包括最高決策權在內的廣泛權
  • 445力；政府本身亦享有其法定權力，無須經行政長官授權方能運作（當然在處理某些事務時仍有授權的情況和必要）；行政架構的設置亦需依法而定，雖然其間行政長官肯定起主要作用。從根本上說，在行政領域，行政長官與政府的權力是統一的，但的確也存在 權力主體及範圍的區別，表現出一定程度上的共權狀態。然而，基於行政長官的地位，整個行政架構的一元主政體制是明確無誤的。上述分析表明，政制模式的不同直接導致行政架構發生重大變化，其法律原因在於憲制性規範的根本性變更：由基本法取代組織章程；其法律後果體現為如何根據基本法去規範行政長官與主要官員的互動及司級架構設置，此乃宏觀行政架構過渡及由此而涉及到主要官員選任的首要問題。對此，社會上有多種看法，其中，最引人注目的主張是實行準部長制。 1二、準部長制是否符合基本法準部長制是相對於部長制（通常稱之為內閣制）而言，兩者的主要區別在於：前者乃行政主導型首長負責制的產物，與政黨政治無關，仍具“有行政吸納政治”之特徵；後者是立法主導型議會制的行政權力中樞構成機制，直接反映政黨政治的鬥爭結果，體現了政治整合行政的運作模式。就主要共同點而言，兩者都表現為由行政首長提名任免主要官員（部長 / 大臣）向其負政治責任，如失職或嚴重損害政府形象時，須引咎辭職。在行政架構內部都是實行首長負責制，但負責的對象及方式有所不同。對於澳門特別行政區實行準部長制的現實可行性和必要性，本澳已有學者作了較充分的分析。這裡僅分析其是否符合基本法。第一，基本法規定行政長官領導澳門特別行政區政府（第 50條第 1項），從廣義說，特區政府的各層均在其領導之下；從狹義看，政府主要官員為其直接領導對象，這種領導包含主要官員向特首負責的要求。
  • 446第二，基本法規定行政長官提名並報請中央政府任命主要官員，及建議中央政府免除上述官員職務（第 50 條第 6 項）。這項人事任免權是體現及保證主要官員向行政長官負責的主要機制之一。第三，上述規定實際上已經清楚表明主要官員完全屬於政治任命，且其任期不超過任命者即特首的任期，也有可能短於特首的任期。這就為實行準部長制在組閣方面奠定了法律基礎。同時，基本法對主要官員人選只是規定了須為中國籍及在澳居住年限，此外並無其他限制，更能反映出主要官員屬於政治任命的特徵，為特首組閣提供了很大的自主空間。第四，基本法並沒有規定主要官員在何種情況下可能被建議免除職務，而只是將免職建議權授予特首；同時也未規定中央政府在何種情況下將會不接受特首對主要官員的任免提議。顯而易見，特首在任免主要官員方面享有充分的主動權。在這種情況下，不能絕對排除特首因個人好惡而取之棄之，但至少公開的理由應與失職或不稱職或嚴重有損政府形象有關，至於主要官員犯罪、變更國籍、病重及死亡畢竟是例外情況。第五，基本法雖然明確規定，特首在作出重要決策等一系列重要行為前必須徵詢行政會的意見，但也同時明確將人事任免等事項作例外處理（第 58條），這就令特首的人事任免主動權幾乎不受任何制肘。上述分析表明，作為準部長制成立前提的特首組閣權是充分的，是符合基本法的規定的，是成立的。然而，是否可以就此得出結論：主要官員僅對特首負責，特首與主要官員的組合即構成最高決策機構的“內閣”？三、主要官員及行政會：問責與決策基本法規定，“澳門特別行政區政府必須遵守法律，對澳門特別行政區立法會負責：執行立法會通過並已生效的法律；定期向立法會作施政報告；答覆立法會議員的質詢”（第 65 條）。這裡的負責是一種政府行為，反映了
  • 447立法會對政府的制約關係，通常不涉及政府主要官員的具體責任問題。由於行政長官是特區政府的首長，政府向立法會負責的人格化體現即是行政長官向立法會負責，這是由行政長官的地位和權力所決定的。例如，基本法明確規定行政長官負責執行法律（第 50 條第 2 項），向立法會作施政報告（第 71條第 4 項）等。換言之，政府向立法會負責實質上反映了立法會對行政長官的制約關係。這並不是說作為政府主要官員者無須向立法會負責，而只是表明政府責任的主體在通常情況下是政府首長即行政長官。至於主要官員與司法機關的關係則同普通市民無異，不存在負責與否的特定問題。說到政府應向市民負責，則主要表明政府施政的價值取向應以廣大市民的根本利益為依歸。如果施政方向正確，但在執行方面或某項具體政策出現重大失職或失誤，政府理應承擔責任，具體負責方式包括相關主要官員引咎辭職或被免職，辭職可以是其主動作為，被免職則是行政長官的決定。根據上述分析，可以確認主要官員僅對特首負責。那麼，責任範圍是僅限於執行領域，還是也包括決策領域？這就涉及特區政府的決策機制，即必須分析行政會的地位及功能。在某種意義上說，這關係到準部長制是否成立，以及是否存在前文所說的“內閣”。基本法第 56 條規定，“澳門特別行政區行政會是協助行政長官決策的機構”，即明確了行政會作為法定機構的建制，以及其協助決策的職能。如果該會完全由特首和主要官員組成，則可構成較完整意義上的“內閣”。但基本法明確規定，其成員人數為 7 至 11 人，“由行政長官從政府主要官員、立法會議員和社會人士中委任，其任免由行政長官決定”（第 57 條）。基本法沒有明確規定各界之比例，但必須由三部分人組成是必不可少的。基本法第 5 8 條對行政會的運作及協助決策範圍作了較明確的規定：“澳門特別行政區行政會由行政長官主持。行政會的會議每月至少舉行一次。行政長官在作出重要決策、向立法會提交法案、制訂行政法規和解散立
  • 448法會前，須徵詢行政會的意見，但人事任免、紀律制裁和緊急情況下採取的措施除外。行政長官如不採納行政會多數委員的意見，應將具體理由記錄在案。”其中，除“向立法會提交法案”一項涉及政府權限（基本法第 64 條第 5 項）外，其餘事項均屬行政長官職權範圍。也就是說，本條規定進一步說明了第 56 條規定的具體含義：行政會僅是協助行政長官決策，而不包括政府的一般決策。換言之，由行政長官主持並以其意見為最終結果的行政會，是整個地區的政治決策機構而並非政府的行政決策機構，而行政長官則是地區性政治決策和政府政策的最高決策者。根據特區政制模式及上述分析，可得出如下結論：（一）基於基本法對行政長官及政府的權力分別作出規定，政府可獨立行使其包括“制定並執行政策”在內的各項職權，除涉及法定“須徵詢行政會意見”之事項外，無須提交行政會。（二）基於基本法確立的首長負責制政制模式，政府主要官員應就“制定並執行政策”及其他職權的行使向行政長官負責。（三）基於基本法賦予行政長官完全的任免主要官員之提名及建議權，被免除職務是體現主要官員向行政長官負責的重要方式之一。（四）基於並不肯定所有的主要官員皆為行政會委員及行政會由多方人士組成，則行政長官和主要官員的組合並不構成典型的“內閣”或稱完整的部長制。（五）基於上述各點及前文所論，實行準部長制有充分法理依據及現實必要性和可行性（見吳志良文），可視為宏觀行政架構過渡的基本路向。四、機構設置及權限的法律問題從某種意義上說，實行準部長制只是確定了行政長官與主要官員的互動模式。然而行政架構過渡，包括社會各界尤其是公職人員普遍關注的機構設
  • 449置及權限劃分和穩定公職人員隊伍等，所涉及的眾多法律問題仍然有待解決。這也是確保行政架構順利交接、平穩過渡、正常運作必須解決的基本問題。因應之道大致有三：一是直接按照基本法的有關規定辦理；二是經過處理使原有相關法規與基本法銜接；三是在基本法未作具體規定而原有法規又難以銜接的情況下，制定新法以補空白，例如制定政府組織法等。根據基本法，“澳門特別行政區政府設司、局、廳、處”（第 63 條）。這與現行六級架構不同。如何銜接過渡，社會上提出了多種意見和方案，其中對司級設置討論最多，而又以應由籌委會或特首作出決定之爭議最具敏感性。其實，不管由誰來決定政府機構設置，都必須按照基本法辦事。之所以對機構設置產生爭議，主要原因之一就是澳門基本法沒有如同香港基本法那樣明確規定政府設政務司、財政司和律政司（第 60 條）。這是由澳門的特殊情況所決定的。因此，就必須考慮如下問題：（一）行政長官是政府首長及特區政府領導，這是否表明特首有權決定政府機構設置？即領導權是否包括機構創制、重組及撤銷的權力？在現行政制下，總督享有上述權力，但這是基於組織章程的授權性規定（第 13 條）。（二）機構設置事宜必須以制定法規處理，那麼是制定法律還是也可採用行政法規？基本法第 75 條規定，立法會議員提案不能涉及政治體制或政府運作。這是否可理解為此類事項必須立法，只是提案權屬於政府？或者此類事項應由政府決定以何種方式處理？不管是立法解決抑或透過行政法規處理都必須事先徵詢行政會，且應在特區成立前完成，這在操作上是否可行？（三）機構設置必然包括權限劃分事項，其中是否包括特首與政府的權限劃分？雖然基本法已分別作了規定，但其中仍有部分重疊的情形；況且基本法是靜態表述，在行政運作中很難做到楚河漢界清楚分明。另外，政府的
  • 450職權在不同層級的機構中應如何劃分，抑或不作細分？（四）基本法除了規定政府由四級構成及規定了特首和政府的職權外，並未對解決上述問題作出具體指引。是否有必要確定若干原則，以及由誰來確定？例如，機構設置及權限劃分不能削弱特首的合法權威，必須確保其對特區政府的有效領導。再如以達致精簡、高效、廉潔、統一為目標，形成新的運作機制，以期樹立新形象，真正提高管治效能，使澳人治澳獲得成功。澳門的公共行政奉行葡國模式，包括大陸法系之成文法傳統，事無鉅細皆以法例定之。有關行政架構及公職人員的法律、法令、訓令、批示、訓示等等汗牛充棟內容龐雜，如何處理十分棘手。目前只能根據基本法確定某些處理原則，解決某些必須在特區成立前解決的事項，以便特區政府能夠順利運作。這也是籌委會法律審查工作的重點之一。（一）基本法規定，“澳門原有關於公務員的錄用、紀律、提升和正常晉級制度基本不變，但得根據澳門社會的發展加以改進”（第 100 條）。因此，與之有關的主要法例即法令第 86/89/M 號《訂定澳門公共行政一般及特別職程制度》、法令第 87/89/M 號《澳門公共行政工作人員通則》，除有直接抵觸基本法條款外，應予繼續適用。其他與之類似者亦應照此辦理。“加以改進”之事確有必要，但只能從長計議，統籌解決。（二）領導及主管人員的任用，涉及行政長官及特區政府的職權、行政架構的銜接及中高級公務人員的穩定，情況比較複雜敏感。因此，必須慎重處理相關法例，即澳門公共行政機關之領導及主管人員通則（法令第 85/89/M號）。其中對官職的規定比較容易處理：法令中有司長及副司長之職卻沒有局長，根據基本法，司長屬於政府主要官員，應不屬於該法令調整，以局長取代司長即可與基本法銜接。至於將廳長與科長等均列入主管人員系列是否妥當，可以研究但不屬於須立刻解決事項。
  • 451該法令確立的定期委任制度，運用得當可收優勝劣汰之效，應予堅持。但委任期超過九九者如何處理則事關重大，涉及多種因素，其中包括該法令第五條規定的多方面情況。更重要的是，基本法關於行政長官及政府職權規定中，局、廳、處長的任用權尚待釐清。例如，法令中涉及總督、政務司、司長等在委任、中止、終止、代任等方面的權限將由誰行使？需要說明的是基本法規定“澳門特別行政區成立時，原在澳門任職的公務人員，包括警務人員和司法輔助人員，均可留用，繼續工作，其薪金、津貼、福利待遇不低於原來的標準，原來享有的年資予以保留”（第 98 條），這並不妨礙特區政府對原委任期未滿的領導及主管人員作出調整。“均可留用及繼續工作”是指仍然保留公職身份（如以前是公職人員者）及繼續從事公職工作，並非必須“原職留用”。因其薪金與職務掛 ，提前結束上述職務者可按法令第 5條處理。總之，如何使該法令與基本法銜接頗費周章，並非易事。（三）與處理上述法令同樣複雜的是，如何處理訂定澳門公共行政當局組織結構一般基礎的第 85/84/M 號法令。其主要問題還是基本法規定的政府架構如何具體實施。具體說，還是如何界定行政長官與政府在決定機構設置及相關事務方面的權限劃分。這些問題不解決，就無法以技術處理（如以行政長官取代總督）使該法令與基本法銜接。在基本法未作具體規定，相關原有法例難以銜接的情況下，可以考慮制定特區政府組織法，就有關事項作出明確規定，從而確定政府機構及運作的法律基礎，也便日後特區立法會對原有法例作出必要處理。至於該法的內容大可集思廣益形成共識。這是確保基本法順利實施的重要條件，也是政制模式轉換的必然要求。如果此議不謬，則可考慮將其列入特區首屆候任立法會的首要工作，即籌委會所提出的制訂建立特區必備的法律。如果認為這在時間和操作上有困難，亦應在特區政府任職後不久予以完成。屆時則應從更多的角度考慮，例如包括行政架構改革及如何提高行政效率。目的在於理順特區政府各層級的權責關係，令其符合基本法確立的政制模式，使特區政府決
  • 452策果斷、執行有力、高效廉潔、上下統一，真正做到有效管治以實現一國兩制、高度自治、澳人治澳。最後應予一提的是，由籌委會提議決定特區政府司級數目名稱及序列，的確是在一定程度上代行了未來行政長官的部分權限（如果確認該權僅屬行政長官的話，而對此是有爭議的），但這只是一種臨時性特殊措施，籌委會提議的安排在特區成立後可做出調整，但這必須按照基本法第 55 條的規定辦理。即“各司的排列順序由法律規定”。由此亦可見，如果能制定特區政府組織法，則此問題當可由其解決，在此之前由籌委會作出安排也是有點“不得已而為之”，似可理解。因為籌委會畢竟負有全國人大賦予的使命“負責籌備成立澳門特別行政區的有關事宜”。註釋：1 吳志良：《社會轉型、人心思變、行政改革──試論港澳行政制度的互動》，載《澳門日報》， 1998 年 10 月 31 日、 11 月 1 日至 3 日。（原載《澳門 199 9》，吳志良等編，澳門：澳門基金會， 19 99 年）
  • 453論澳門政府的諮詢機構黃湛利 *《澳門特別行政區基本法》第 66 條規定：“澳門特別行政區行政機關可根據需要設立諮詢組織。”這一規定是以獨立一條列於“行政機關”一節內，可見諮詢機構──或由行政機關設立諮詢組織的制度──在基本法裡得到充分的肯定，亦是行政機關重要的一環。另外，載於《澳門基本法》的，於 1993 年 3 月 31 日第八屆全國人民代表大會第一次會議通過的《全國人民代表大會關於澳門特別行政區第一屆政府、立法會和司法機關產生辦法的決定》規定，澳門特別行政區第一屆政府推選委員會“全部由澳門永久性居民組成，必須具有廣泛代表性，成員包括澳門地區全國人民代表大會代表、澳門地區全國政協委員的代表、澳門特別行政區成立前曾在澳門行政、立法、諮詢機構任職並有實際經驗的人士和各階層、界別中具有代表性的人士”。這裡，基本法更將諮詢機構與行政及立法兩大部門並列，可見其受重視的程度。本文以下將對澳門政府諮詢機構作詳細分析。一、澳門政府諮詢機構概況據 2005 年 12 月 1 日澳門公共行政資訊網所載，性質被澳門政府列為屬於諮詢機構的組織共有 27 個。當中回歸前成立的有 15 個，回歸後這幾年才* 澳門科技大學行政與管理學院客座助理教授
  • 454成立的共有 12 個。大部分回歸前已成立的諮詢機構（如社會協調常設委員會、統計諮詢委員會），特區政府行政長官於 1999 年 12 月 20 日，即回歸當天，頒佈第 6/1999 號行政法規，重新訂定其組織、職權及運作方法（見表1）。就法律基礎而言，該等諮詢機構可分為兩類：一類是據某一法律而成立，例如安全委員會是根據《內部保安體系綱要法》而成立，土地委員會是根據《土地法》而成立。這些法律由澳門政府立法會制定及通過。另一類則根據行政長官自行頒佈的行政法規（如文化諮詢委員會、人力資源發展委員會）或行政長官批示（如澳門公共行政觀察站、澳門醫療改革諮詢委員會）而成立；或行政長官先以行政長官批示宣佈成立該機構，稍後再頒佈相關行政法規訂定其組織、職權、運作及成立日期（如博彩委員會、跟進《商法典》的適用情況的關注委員會）（見表 1）。據行政性法規而成立的諮詢機構，行政長官或相關司長可隨時按需要改變其組織、職權及運作，亦可隨時將其取消、廢除或設立新的機構，因而比據立法性法規而成立的諮詢機構在各方面都更富有彈性。從其行政隸屬層次而言，這些諮詢機構又可分為兩類：一類是直接隸屬行政長官，接受其監督，如安全委員會、科技委員會、博彩委員會及人力資源發展委員會。另一類則分別隸屬特區政府五個司級部門，由相關的司長監督，如教育委員會、青年事務委員會便隸屬社會文化司，由其司長監督（見表 1）。不用說，前一類都是一些地位較為重要的，涉及全澳門事務( pan -sectoral)的，屬宏觀層次(macro-level)的諮詢機構；後者則一般而言只牽涉部門性(sectoral)事務，屬中程層次(meso-level)的諮詢機構。最後，這些諮詢機構大部分都是永久性的，成員通常是每兩年一任。但也可以是臨時性的，如 2005 年澳門東亞運動會諮詢委員會，據成立該委員會的行政法規所定，這個諮詢機構將於 2005 年澳門東亞運動會結束後的一個月撤銷。 1
  • 455表 1 澳門政府現有的諮詢機構 2名稱 監督或協調 成立日期 法律基礎安全委員會 行政長官 回歸前 據《內部保安體系綱要法》科技委員會 行政長官 回歸前 據第 16/2001 號行政法規博彩委員會 行政長官 2001 年 10 月 29 日 據第 25/2001 號行政法規人力資源發展委員會 行政長官 2002 年 9 月 2 日 據第 18/2002 號行政法規婦女事務諮詢委員會 行政長官 2005 年 5 月 23 日 據第 6/2005 號行政法規跟進《商法典》的適行政法務司 2001 年 10 月 29 日 據第 25/2001 號行政法規用情況的關注委員會澳門公共行政觀察站 行政法務司 2002 年 9 月 2 日 據第 189/2002 號行政長官批示法律改革諮詢委員會 行政法務司 2005 年 3 月 14 日 據第 103/2005 號行政長官批示經濟委員會 經濟財政司 回歸前 據第 11/2001 號行政法規社會協調常設委員會 經濟財政司 回歸前 據第 6/1999 號行政法規統計諮詢委員會 經濟財政司 回歸前 據第 6/1999 號行政法規保安協調辦公室 保安司 回歸前 據《內部保安體系綱要法》司法暨紀律委員會 保安司 回歸前 據第 6/1999 號行政法規教育委員會 社會文化司 回歸前 據第 6/1999 號行政法規體育委員會 社會文化司 1999 年 12 月 20 日 據第 30/2001 號行政法規青年事務委員會 社會文化司 回歸前 據第 12/2002 號行政法規文化諮詢委員會 社會文化司 回歸前 據第 25/2001 號行政法規社會工作委員會 社會文化司 回歸前 據第 33/2003 號行政法規總檔案委員會 社會文化司 回歸前 據第 6/1999 號行政法規旅遊發展輔助委員會 社會文化司 1999 年 12 月 20 日 據第 6/1999 號行政法規2005 年澳門東亞運動社會文化司 2000 年 12 月 12 日 據第 25/2001 號行政法規會諮詢委員會澳門醫療改革諮詢委社會文化司 2001 年 12 月 26 日 據第 276/2001 號行政長官批示員會土地委員會 運輸工務司 回歸前 據《土地法》交通諮詢委員會 運輸工務司 回歸前 據第 6/1999 號行政法規交通高等委員會 運輸工務司 回歸前 據第 6/1999 號行政法規燃料安全委員會 運輸工務司 2003 年 12 月 1 日 據第 38/2003 號行政法規舊區重整諮詢委員會 運輸工務司 2005 年 11 月 12 日 據第 354/2005 號行政長官批示
  • 456二、澳門政府諮詢機構的人員組成澳門政府諮詢機構由三類成員組成：政府官員，即官守成員；非官守成員──包括社會人士（即個人成員）；及團體成員的社會團體代表。他們都是由行政長官或相關司長通過發出行政批示正式委任。我們可將這些由官員與非官員組成的機構歸類為荷特(Christopher Hood)和舒胡伯(Gunnar Schuppert)所稱的“半官方組織”(para-government organizations, PGOs)，指除了政府部門架構以外而同樣提供公共服務的其他所有組織類別。 3表 1 所列 27 個諮詢機構都包含有官守成員。非官守成員方面，有十個諮詢機構由個人成員及團體成員組成，包括科技委員會、人力資源發展委員會、經濟委員會、教育委員會、體育委員會、青年事務委員會、社會工作委員會、旅遊發展輔助委員會、澳門醫療改革諮詢委員會及交通諮詢委員會。如旅遊發展輔助委員會便由下列委員組成 4：1) 社會文化司司長，由其擔任主席；2) 旅遊局局長，當委員會主席不在或不能視事時，由其代任主席職務；3) 文化局局長；4) 旅遊學院院長；5) 社會文化司司長代表一名；6) 保安司司長代表一名；7) 旅遊局代表，人數不超過二名（不包括旅遊局局長）；8) 民政總署代表一名；9) 澳門民航局代表一名；10) 消費者委員會代表一名；11) 澳門國際機場專營公司代表一名；12) 機場管理有限公司代表一名；
  • 45713) 澳門航空執行委員會代表一名；14) 澳門酒店協會代表一名；15) 澳門酒店旅業商會代表一名；16) 澳門營業汽車工商聯誼會代表一名；17) 澳門飲食業聯合商會代表一名；18) 澳門旅遊商會代表一名；19) 澳門旅業職工會代表一名；20) 澳門旅遊零售服務業總商會代表一名；21) 澳門旅遊業議會代表一名；22) 澳門旅行社協會代表一名；23) 澳門專業導遊協會代表一名；24) 澳門新福利公共汽車有限公司代表一名；25) 澳門公共汽車有限公司代表一名；26) 公認對旅遊業有貢獻的人士，人數最多不超過七名。人力資源發展委員會由下列人士組成：1) 行政長官，由其任主席；2) 經濟財政司司長，由其任副主席；3) 僱主利益團體代表；4) 僱員利益團體代表；5) 有關領域的公共機關及部門代表；6) 專業人士及具聲望的社會人士。委員會成員不超過 25 人。官守成員外，只含有個人成員的諮詢機構有八個，包括博彩委員會、跟進《商法典》的適用情況的關注委員會、澳門公共行政觀察站、司法暨紀
  • 458律委員會、文化諮詢委員會、 2005 年澳門東亞運動會諮詢委員會、燃料安全委員會及法律改革諮詢委員會。如文化諮詢委員會便由下列成員組成 5：1) 社會文化司司長，由其擔任主席；2) 文化局局長，當委員會主席出缺或因故不能視事時，由其代理主席職務；3) 教育暨青年局局長；4) 旅遊局局長；5) 民政總署管理委員會主席；6) 社會文化司司長辦公室成員一名；7) 由文化局建議的文化、藝術和學術範疇的代表，人數不超過 1 2名；8) 商界人士、專業人士的代表，人數不超過七名。官守成員外，只含有團體成員的諮詢機構則有五個，包括安全委員會、社會協調常設委員會、統計諮詢委員會、交通高等委員會及婦女事務諮詢委員會。如統計諮詢委員會是由擔任主席之統計暨普查局局長及下列委員組成 6：1) 統計暨普查局之一名代表；2) 澳門金融管理局之一名代表；3) 各獲授權統計之機關之一名代表；4) 由行政長官以批示指定之澳門特別行政區行政當局各職權範疇之代表，但數目不應超過七名；5) 經統計諮詢委員會主席建議，並由行政長官以批示指定之公認在澳門特別行政區享有聲譽且為重要之社團之代表，但數目不應超過七名。
  • 459經統計暨普查局局長建議，行政長官得透過批示許可擴大統計諮詢委員會之委員名額，讓私人機構或實體之代表以委員身份參加。為了加強其代表性，個別諮詢機構的團體成員是經由會員通過選舉而產生，例如體育委員會的十名團體成員是由被認可代表澳門體育界之體育總會（共有 49 個），採用一會一票，每票十人的方式而選出。 7 此外，社會上也有呼聲建議將教育委員會內的 16 個教育社團代表改為教育界代表，由教育界透過一人一票選舉產生，讓教委成員更具有民意的基礎，真正能在教委會中反映教育界的意見，讓教委會真正發揮“為教育政策的發展尋求廣泛的共識”的功能。 8作為政府的諮詢機構，其主要功能是聽取、吸納民意，以輔助政府決策，因此，其成員組成應以非官員為主。但上述諮詢機構顯然包含過多官守成員，而民間的個人或團體成員則過少。如博彩委員會只有一名個人成員，而官守成員則有五名。交通高等委員會也只有一名團體成員，但官守成員則有六名。土地委員會及總檔案委員會更純由官員組成，民間成員一個也沒有 9；這兩個委員會其實更像是政府內部的跨部門組織，而不是面向民間的諮詢機構。但經濟委員會則是個例外。該委員會於回歸前的 1994 年便已成立，其官守成員本來包括前澳督、經濟及財政領域的政務司、經濟司司長、土地工務運輸司司長、旅遊司司長、勞工暨就業司司長、澳門貨幣暨匯兌監理署主席、澳門貿易投資促進局主席、策劃暨合作辦公室主任、澳門保安部隊一名代表及生產力暨科技轉移中心一名代表。 2001 年 6 月，特區政府頒佈第11/2001 號行政法規，重組該機構。新的經濟委員會除行政長官及經濟財政司司長外，其他官方成員都被刪掉。這樣，就使新經濟委員會的成員組成單純化，主要是由社會相關人士，即由特首委任的“經濟利益團體的代表”及“經濟、企業、學術及勞工領域資深人士”，就制訂澳門特區經濟發展策略及經濟政策方面向特區政府提供諮詢意見，而無須再讓那些本身就是行使公
  • 460權力的官員去扮演“提供諮詢意見”的角色，從而產生角色混淆，甚至是角色衝突。 10我們認為，其他諮詢機構都應效法經濟委員會，減少官守成員，淡化官方色彩及提高民間代表的比例，以更加符合該等組織的諮詢性質。基於同樣理由，政府亦應酌情委任非官守成員擔任其主席；現時，所有諮詢機構的主席一職都由相關官員出任，完全沒有民間人士。 11誠如不少論者指出，澳門政府諮詢機構的另一個弊端就是一些非官守成員的委任安排，往往是“來來去去這班人”，即政府的委任集中在某些人身上，未能廣泛聽取各界意見。如此“一身多任”，一方面，令他們負擔增重，也分身無暇，這樣如何能為政府提供有價值的諮詢意見？另一方面，也不利於培育新人，讓“澳人治澳”事業後繼有人。而且，他們也非萬能，對特區政府的任何政務範疇都有所認識。這樣做既不利於特區政府收充分諮詢之效，也會予人“形式主義”之感，甚至會令人產生“難道澳門就沒有人才？”的疑問。 12特區政府在籌組相關的諮詢機構並物色其成員人選時，宜在“代表性”、“專業性”方面多加工夫，讓更多的“澳人”參與“治澳”，並趁機發掘和培育人才。通過正式方法，委任社會人士到一些半官方機構，參與公共事務，以輔助政府決策，這是一種制度化的、有組織的公民 / 市民參與 ( c i t i z e nparticipation)。依照波杜姆(T. B. Bottomore)的定義，這些社會人士都屬社會精英，是指“社會上一些在其功能，主要是職業範疇上有聲望、地位的人士”。 13 所以，這種參與也是一個“精英整合”的過程。此外，如果被委任者是團體成員，他便是所屬團體利益的代表者；如果是個人成員，他也是其所屬職業範疇利益的代表者。換言之，他們的委任亦可看作是一種社會“利益整合”。而成功的精英及利益整合會促進政治共識、社會和諧，繼而促進社會穩定，這正是諮詢機構委任制度的政治意義所在。
  • 461三、澳門政府諮詢機構的職能關於澳門政府諮詢機構的總體職能，有澳門立法會議員表示對於政府部門一些工作執行的操作細節問題，是不需要在立法會這個政治層面上討論的；政府在不同領域設有各類諮詢機構，具體問題應透過這些諮詢機構對話討論。立法會的位置應是作政策性層面的討論，議員對政府工作提出質詢的要點應放在政策層面上或者較大的社會事件方面。 14具體運作上，澳門政府的大部分諮詢機構都只承擔諮詢職能，即就其功能範疇為政府決策或制定政策提出意見及 / 或作出建議。但也有個別機構被賦予行政管理權力，主要是操作細節上的政策制定、執行及監察權。如土地委員會除須就特區公地的批出及佔用發表意見外，也擁有“批給、續批、解除及廢止土地臨時佔用准照”的行政管理權。同樣，社會協調常設委員會除須就澳門特別行政區社會勞動政策發表意見外，其屬下的執行委員會也擔負協調勞資關係的行政管理功能。此外，統計諮詢委員會除了發揮為統計編制機關在指引及協調澳門資料統計體系(SIEM)方面之諮詢功能外，也行使“監督對統計保密之遵守”的行政權力。燃料安全委員會不但須就燃料安全事宜提供建議，亦須輔助政府“監察燃料產品的零售（包括儲存）”，並“監察燃料產品設施的法律及規章的規定的遵守”。還有以下行政管理職能：“對營運燃料產品設施的地點定期檢查，以核實是否保持安全條件及是否符合經營的要件”及“透過發給專用的身份識別證確認負責監察工作的人員的身份。”同樣，交通高等委員會的職責除“就交通有關之任何事宜發表意見”，亦包括“監察對《道路法典》及其他關於交通法例規定之準確及嚴格之遵守”和“解決《道路法典》及其他關於交通法例適用時可能引起之疑問”；也行使以下的行政管理權：“在特別記錄中組織駕駛員之個人記錄，並應按規章內訂定之規定，在其內記錄駕駛員因違反交通之法律或與駕駛有關之違法行
  • 462為而被科處之制裁及保安處分。”個別諮詢機構更擁有決策權，如博彩委員會的職責是“對未來博彩業之發展和管理作出研究，並制定有關政策”。 15關於諮詢機構的職能，我們可引用伊斯頓(D. Easton)和亞蒙(G. Almond)的政治系統和投入──產出功能理論，與及政策過程理論，分辨出諮詢機構在政策職能上的五種類別（見表 2）。根據安達臣(James Anderson)，政策過程是指一連串可相互區別的政策行動。 16 表 3 列出了澳門政府諮詢機構在其中所屬類別。表 2 諮詢機構政策職能上的分類 17諮詢機構政策過程分類：政策投入功能 政策產出功能政策諮詢 政策制定 政策執行 政策監察第一類 *第二類 * *第三類 * * *第四類 * * * *第五類 * *表 3 澳門政府諮詢機構所屬類別分類 政府諮詢機構第一類 安全委員會，科技委員會，人力資源發展委員會，跟進《商法典》的適用情況的關注委員會，澳門公共行政觀察站，經濟委員會，保安協調辦公室，司法暨紀律委員會，教育委員會，體育委員會，青年事務委員會，文化諮詢委員會，社會工作委員會，總檔案委員會，旅遊發展輔助委員會，2005年澳門東亞運動會諮詢委員會，澳門醫療改革諮詢委員會，交通諮詢委員會，法律改革諮詢委員會，婦女事務諮詢委員會第二類 博彩委員會第三類 社會協調常設委員會，土地委員會第四類 交通高等委員會，燃料安全委員會第五類 統計諮詢委員會
  • 463第一類諮詢機構只具有政策諮詢職能，表 3 顯示，大部分澳門政府諮詢機構都屬此類。這些組織大都牽涉較為重要的政策範疇，政府須保留最後決策權。第二類諮詢機構除發表意見、提出建議外，也可在有限制的範圍內，就一些操作或技術上的細節作出決定或決策。第三類諮詢機構被賦予執行某些工作細節的權力，因而也擁有對執行這些工作的相關政策制定權。第四類諮詢機構具有行使整個政策過程各個行動的權力，即對某項政策的諮詢權和監察權，及其在操作或技術上的細節的決定及執行權。最後，第五類諮詢機構除扮演諮詢角色外，也往往是某項相關活動的監察者。如表 3 所示，這五類政府諮詢機構在澳門都可以找到。安斯妲(Sherry Arnstein)曾以政府與公民分享權力的相互程度去界定公民參與強度的級數，圖示如下 18：高 第八級 公民控制 政府權力七 權力下放六 拍檔五 安撫四 諮詢三 告知二 治療公民權力 第一級 操縱 高圖 1 公民參與強度的級數階梯澳門社會人士被委任到各種諮詢機構，視乎政府賦予的職能，可歸入不同級數的公民參與強度。級數越高，代表政府越開放、越民主。表 3 所列第一類澳門政府諮詢機構只具有政策諮詢職能，可列入第四級“諮詢”的公民參與強度。第二至第五類諮詢機構，如上所述，由於擁有某些行政管理權力，可列入第七級“權力下放”的公民參與強度。
  • 464四、結語鄰近的香港政府現時設有諮詢機構 634 個，共有 5000 多名市民被委任參與這些組織；雖然存在機構重複，甚至於疊床架屋的缺點 19 ，與之相比，澳門政府諮詢機構不論從數字上及委任人員上，都還有很大的發展空間。未來，特區政府應因應需要，設立更多諮詢組織，吸納更多社會人士參與公共事務。例如，運輸工務司司長最近便宣佈，將研究設立城市規劃諮詢機構，為城市各項城規的制定集思廣益，加強政府和民間的溝通互動。“既要有專業意見以確保方案在技術上的可行性，亦須重視吸納社會的訴求，才能確保方案在現實上的可操作性”。 20 行政長官在 2001 年的施政報告中亦提到要設立一個以國外專家和企業家組成的國際顧問團式的諮詢組織，直接由外國專家提供意見，吸收先進發展國家和地區的成功發展經驗，以完善本澳投資環境，吸引外資。 21 以上這些擬議成立的諮詢組織，在香港都已存在。或許，有人以為相對全民普選的民主形式，由行政機關設立諮詢組織的制度以吸納民意已顯得過時。我們認為，如果政府能善用這個制度，它對促進決策民主化、科學化和透明化，建立社會共識及促進社會穩定，都有其不可抹殺的作用。無論甚麼時候，不單對澳門特區而言，它都有極大的存在價值。註釋：1 澳門公共行政資訊網， http://www.informac.gov.mo（上網日期︰ 2005 年 6 月 1 日）。2 同上註。3 Hood, Christopher and Schuppert, Gunnar Folke (eds.), Delivering Public Services in Western Europe:Sharing Western European Experience of Para-government Organization, London: Sage, 1988, p. 1.4 同註 1 。5 同註 1 。
  • 4656 同註 1 。7 《華僑報》， 2004 年 1 月 6 日及 1 月 13 日。8 《華僑報》， 2004 年 1 月 15 日；《正報》， 2004 年 1 月 15 日。9 澳門公共行政資訊網， http://www.informac.gov.mo（上網日期︰ 2005 年 6 月 1 日）。10 《新華澳報》， 2001 年 6 月 19 日；《澳門日報》， 2000 年 12 月 7 日。11 同註 1 。12 《新華澳報》， 2002 年 9 月 20 日， 2003 年 12 月 1 日及 12 月 20 日， 2004 年 2 月 13 日。13 Bottomore, T.B., Elites and Society, London: Penguin Books, 1964, p. 14.14 《華僑報》， 2002 年 8 月 25 日。15 同註 1 。16 Easton, David, A Systems Analysis of Political Life, New York: John Wiley, 1965; Almond, Gabriel andPowell, G., Jr., Comparative Politics - A Developmental Approach, New York: Feffer and Simons, 1966;Anderson, James, Public Policy-Making, London: Nelson, 1975, p. 26.17 * 表示具有該政策功能。18 Arnstein, Sherry, A Ladder of Citizen Participation, in AIP Journal, July, 1969, pp. 216-224.19 《文匯報》， 2002 年 8 月 31 日。20 《華僑報》， 2003 年 12 月 6 日， 2004 年 1 月 14 日；《市民日報》， 2003 年 12 月 6 日；《新華澳報》， 2003 年 12 月 6 日；《澳門日報》， 2005 年 5 月 12 日。21 《澳門日報》， 2001 年 2 月 26 日。（原載《澳門研究》，楊允中主編，澳門︰澳門基金會，第 27 期， 2005 年 4 月，作者對原文有所修改）
  • 466令民意表達更加暢通──參與式民主與澳門政府諮詢機制建設構想婁勝華 *澳門回歸以來，政治改革與民主發展議題的討論時起時伏，時強時弱，始終不絕於耳。不消說因行政長官選舉、立法會選舉等重大政治交替刺激而生的政改之熱評熱議，即使是每年施政報告的出爐，也同樣會引起人們對民主發展的關注、猜想與期盼。作為一種反覆出現的周期性政治現象，它不僅反映了市民政治參與訴求的實質性增長，同時也說明了現行政治制度化建設與市民政治參與需求之間還存在 某種程度的不平衡。因此，探討澳門民主政治發展，應當直接以發展現行政治系統來滿足社會參與需求的能力作為邏輯起點，研究現行政治系統如何因應社會政治參與訴求而作出適應性調整與變革，而檢討與完善社會諮詢機制、推進諮詢式民主的制度化建設乃是其中既合乎民主價值又極具操作性的重要內容之一。一、民主政治悖論與參與式民主的提出儘管政治發展的概念存在多種表述，但是，政治民主化始終佔據 政治發展的核心地位，並成為衡量政治發展的價值基準。然而，在對後發展或後* 澳門理工學院公共行政高等學校副教授
  • 467殖民國家（地區）政治發展的觀察與研究中，一個現象引起了人們的普遍關注，並進而導致政治發展理論研究主題的深化，這就是所謂的“民主政治的悖論”現象。該現象的出現源於後殖民國家（地區）在取得民族獨立後，紛紛選擇普選基礎上競爭性民主形式來推進本國（地）民主政治化建設，意圖藉此直接引導西方代議制民主形式所蘊含的自由、平等、公正之政治價值與秩序的本國（地）化與現實化。可是，令人始料不及的是，競爭性民主在後發展或後殖民國家（地區）的蓬勃發展非但未能促進民主、自由、平等理想的實現，反而導致政治危機與社會失序，引發政治衰敗，甚至倒退。正是在對“民主政治悖論現象”的反思過程中，“一元多線”政治發展觀逐漸成型，同時，政治民主化過程中政府能力建設得到重視。正如美國政治學者阿爾蒙德(Gabriel A. Almond)所認為的那樣，政治發展有兩個變項，即政府能力和民眾參與（民主化），也稱“雙 P ”，即權力 ( p o w e r ) 與參與(participation)。政府的權力與效能和公眾參與政治影響政府的程度，是衡量政治發展的尺度。 1 亨廷頓(Samuel P. Huntington)則將政治發展的目標定位於維持政治秩序與穩定的政治體系能力的提高、以政治參與為核心內容的政治民主化兩個方面。 2 而在李普塞特(Seymour Martin Lipset)看來，民主制度理論要回答的主要問題是，“一個社會在甚麼條件下既有‘足夠的’參與以保持民主制度而又不致形成削弱內聚力的衝突根源”。 3 可見，後發展或後殖民國家（地區）政治發展理論放棄了原先“單核心”的政治發展模式，而將政治參與和政府能力及其相互關係置於分析的中心地位，與此相關的政治的穩定性、政府的合法性與有效性等概念也隨之成為分析單元與關注焦點。後發展或後殖民國家（地區）的“民主政治悖論現象”使得政治穩定成為後發展或後殖民國家（地區）政治發展的優先目標，並由此而引起政治參與和政治制度化等問題的討論。按照戴維‧伊斯頓(David Easton)的觀點，政治穩定與否在於政治系統是否有能力承受外部環境的壓力。 4 同樣，亨廷頓也認為，政治穩定是公民政治參與能力與政治制度化程度之間的平衡關係。 5
  • 468雖然政治穩定是政治發展的目標，但是，政治發展並不總是導致政治穩定。如何處理兩者之間關係呢？亨廷頓主張，對於後發展國家，最優先關注的不是經濟發展和政治參與，而應是保持政治穩定。要保持政治穩定就需要政治權威，即政府。政府強大與否既不取決於政府運用暴力的能力，也不取決於政府的形式，而是取決於政府的合法性與有效性程度。政府的合法性是指社會成員對政府體制與權威的認同。政府的有效性，即政府供給的產品（包括制度與公共政策）滿足社會需求的有效程度。無論是政府的合法性，還是政府的有效性，都離不開社會成員的有效參與。但是，政治參與本身具有兩面性，既可以為政治體系的有效運作提供動力支援，也可以使政治體系陷入癱瘓，從而令社會秩序走向失控狀態。那麼，如何增強政治參與的積極性而減低其消極性呢？亨廷頓的觀點是，在政治制度化程度比較高的條件下，一個社會的政治穩定與該社會的政治參與成正比；反之，在政治制度化程度比較低的條件下，一個社會的政治穩定與該社會的政治參與成反比。 6 換句話說，一個社會的政治體系對政治參與的吸收與協調能力之強弱，關鍵在於利益表達的制度化和程序化程度。政治制度化是政治組織和施政程序獲得公認和穩定性的過程，一個政府能力強大與否，全憑它能否在完善其政治制度化的速度與擴大民眾參與水平二者之間求得最佳值。如果政治制度化水平能容納民眾參與的要求，政治是穩定的。反之，政治難以穩定。由此可見，後發展國家或後殖民國家（地區）政治發展的關鍵在於政府如何創造出合適的制度結構來吸收民眾日益高漲的政治參與訴求，從而達到既可避免民粹主義(populism)的超常政治參與對政治體系內聚力的破壞，又能運用“支持性”民眾參與，在政治參與與政治穩定、政治民主與政府能力之間形成良性互動的狀態。換言之，即如何在民眾政治參與需求與政府制度建構之間尋求平衡，擴大社會政治參與，使參與渠道及參與機制的建立實現同步化與均衡化。實際上，它提出並要求政府對不同的民主政治發展戰略與優先次序作出選擇。那麼，對於後發展或後殖民國家（地區）來說，可供選擇
  • 469的政治參與渠道與民主發展模式究竟有哪些？政治參與是指公民為實現或擴展自身利益而通過各種途徑和方式影響或試圖影響政府決策的行為和活動。 7 一般說來，政治參與的擴大被視為現代民主社會的實質標誌之一，“傳統社會是不參與的，而現代社會是參與的”。 8 公民政治參與的最主要形式是選舉，但是，其他形式的參與同樣重要，如利益集團的產生及其運行、諮詢機構的建立及其網絡化等，都是政治參與的重要渠道與形式。在不同類型的參與機制中，民意表達則是最為普遍的參與機制。它主要包括政府系統內的代表性民意表達機制與諮詢性民意表達機制，以及政府系統外的輿論性民意表達機制。政治參與作為一個發展性概念，在前現代民主時代，其表現為採取個別化參與方式，公民通過與官員的個別接觸來尋求自己參與的目的。而在現代社會，參與則採取以體制為中心的公開方式進行。同樣，在現代政治參與發展的初期，公民政治參與的方式較為單一，只限於選舉議會的議員。對於這種單一渠道的參與，法國民主主義者盧梭指出，英國人民只有在選舉國會議員時才是自由的，選舉結束後，人民又變為奴隸。 9 雖然盧梭對代議制的批評意在導出人民主權下的直接民主制，姑且不論其所主張的直接民主制在現實社會實現的可能性，然則自此有關代議制民主的反思性批評浪潮再無停息。漢娜‧阿倫特( H a n n a hArendt)更是嚴厲指責代議制成功地“消滅了公民的聲音”，非但不能提供充分的政治參與空間，而且造成了政治疏離。在對代議制展開無情批判的同時，阿倫特設計出強調公民行動與參與的協議制度。 10 由此可見，政治參與的關注焦點逐漸從選民投票行為和政治組織競選活動，延伸至影響政治參與效能的參與主體能力之主觀因素與政治體系結構之制度因素。正是在此轉變過程中，操作性民主如何可能的問題受到格外注意。比較不同的民主發展模式，直接民主制幾乎無法實現，代議民主制的存在民眾參與過於狹窄，且公民無法真正控制他們的“代表”（議員）。相對而言，置“參與”於核心的參與式民主不拘泥於民主的形式，而更珍視民主
  • 470的實質，強調自願參與，而非被動或被迫“參與”。因此，在後發展或後殖民國家（地區）民主政治發展過程中，參與式民主受到普遍關注。參與式民主的基本原則，即“凡生活受到某項決策影響的人，就應該參與那些決策的制訂過程”。 1 1 參與式民主具體表現為社區民主或草根民主 ( g r a s s r o o t sdemocracy)、諮詢民主(consultative democracy)與協商民主(deliberative democracy)等形式。 12社區民主或草根民主屬於非權力政治即社會政治的範疇。社區民主與“基層自治”概念存在密切關係，它希望公民在公共生活中更多地掌握自己的命運，在公共決策中體現自己的作用。因為就個體公民來說，不管是何種決策形式，單個公民在決策中的作用總是隨 參與決策人數的增加而下降。因此，要體現個體公民在民主中的作用，就要求有規模適中的決策集體，基層社區則可以較好地符合此種要求。可見，社區民主也就是在基層社區實行的公民自我治理的民主。諮詢民主強調決策過程要廣泛聽取來自利益相關人、決策實施者、相關領域的專家以及感興趣的公民等人的意見。這些參與者可以對決策發揮影響，但不是決策者。原則上，決策者可以採納他們的意見，也可以不採納他們的意見。所以，這種民主的應用比較廣泛，無論是威權政體，還是代議政體，無論是立法系統，還是行政系統，都可以採用諮詢型民主，既可以擴大參與面，又可以提高決策質量。協商民主則將公共決策涉及的資訊分為兩類：一類是專業性資訊，即公共問題所涉及到的只有經過專業訓練才能深入瞭解的資訊。在專業性資訊方面，專家具有優勢。另一類是公共性資訊，即公共決策所指向的利益分配方面的資訊。在公共性資訊方面，專家和普羅大眾並無區別。公共決策的實質在於利益分配，也就是說，公共性資訊更能顯現公共決策的本質性，而專業性資訊則更多顯現公共政策的技術性。正是公共性資訊的存在，才使得公共政策可以且需要進行公共討論。在日常公共決策中，擁有第一類資訊優勢的
  • 471人往往在決策中佔有優勢，他們不屑於同僅擁有第二類資訊的人進行討論，決策的結果難免損害普羅大眾利益。有鑒於此，協商民主致力於培養公共決策參與主體的能力，從而真正發揮公民對公共決策的參與效能。其做法包括：1) 公民訓練，幫助公民掌握公共決策的一般技能，政府管理人員與專家有責任向公眾傳遞不同公共問題的性質、解決方案及其方案影響等相關的知識；2) 公民創議，公民就其關心的公共問題向政府提出訴求和建議，並使之成為政府的公共政策議題；3) 公民討論，組織與設立各種正式或非正式論壇，就公共問題展開充分而深入的討論；4) 公民影響，創設某種機制保證公民的討論成果能夠對公共政策產生影響。在參與式民主發展過程中，如何處理與代議制民主的關係，是一個無法迴避的問題。發展參與式民主是否意味 對代議制民主的反撥或取替？事實上，類似的“代替論”觀點在西方確實存在過。如西方著名學者阿爾文‧托夫勒(Alvin Toffler)、約翰‧奈比斯特(John Naisbitt)等就曾大膽預言共同參與民主制將取代代議民主制成為西方民主的新形式。 13 然而，從政治發展實踐看，尚未出現參與式民主取替代議制民主的現實可能性。相反，另一種觀點，即將參與式民主視作代議制民主的補充，用參與式民主來豐富、完善代議制民主，在現實政治中顯示出廣泛的可接受性。發達國家藉以彌補競爭性選舉參與的不足，而後發展或後殖民國家（地區）對之更是奉若至寶，接受並引入政治實踐之中，用來改善威權治理下的緊張政治關係，漸進地培養民主機制，有序地推進民主政治化建設進程。實際上，參與式民主發展的實踐說明，無論代議制民主發展的成熟度如何，參與式民主都將發揮促進民主發展的效果，區別僅在於程度而已。也就是說，在代議制民主發展比較成熟的國家（地區），參與式民主對代議制民主發揮補充與完善的作用；在代議制民主發展不成熟的國家（地區），參與式民主對代議制民主發揮帶動與引導作用。參與式民主在不同國家與地區發展的實踐與經驗昭示澳門──處於後殖
  • 472民時代的澳門不妨選擇“以參與式民主推動與補充代議制民主”的戰略來促進自身民主政治化建設。具體推進的步驟與設計可以考慮：在民主政治發展的初級階段，以建構與完善政府主導的吸納民意的諮詢機制為重點發展參與式民主，引導與推動代議制民主；而在民主政治發展的高級階段，則以發展不同利益集團（政團、政黨）等政治主體之間競爭為特徵的選舉機制與權力制約機制為重點推進代議制民主建設，從而最終實現以普選為目標的代議制民主制度下公民廣泛參與的民主政治制度安排。可以說，政治體系內諮詢機制的結構設計與代議制民主的制度構築，同樣是澳門民主政治發展無法繞過的話題。二、參與式民主諮詢機制在澳門發展的傳統資源與制度約束任何背離社會環境與歷史傳統的制度設計，一旦付諸實踐，都可能招致無法預料的社會後果。因此，探討參與式民主是否適合澳門以及諮詢機制如何設計，同樣需要考察澳門社會的治理傳統與制度資源，分析既有傳統與制度的可支持性與約束程度。(一) 社會管治與市政自治的制度傳統1. 社會法團主義治理體制：社團政治與精英政治 1 4回歸之前的澳門經歷過特殊的管治歷程，其社會運行與管治體制隨中葡影響的強弱與內部力量的消長而幾經流變，逐漸形成一種既相異於中國也不類同於葡國的獨特治理模式。與傳統中國的“總體性社會”不同，澳門不是一個政治、經濟、文化三個中心高度重迭的社會，而是一個多種族、多文化、多種社會勢力相互作用
  • 473的多軌異質型社會。澳門社會的異質性特徵需要“特殊的制度”來建立、維繫和提高政治共同體水平。從表面看，葡萄牙在澳門推行的是殖民主義。但是，澳葡殖民管治反映的是一個來自歐洲的小國遠距離地取得了對一個世界大國的某個微型區域行使管治權，苦於資源不足與力量的不等稱，其維持對一個在經濟社會、文化傳統擁有相對優勢的異族社區的殖民管治，無法簡單地移植僵硬的原始殖民統治模式，即僅依靠暴力手段建立直接的殖民統治，而必須作出適應性變革──選擇“間接方式”，通過尋找華人社會的代理人（或經紀人， broker）來維持一種低度的社會政治整合，實現對華人社區的鬆散型間接控制。同時，作為被管治對象的華人社群，即使在生存意義上也具有自身利益，同樣需要尋找表達與溝通途徑。於是，共同的需要促使殖民治理下社會自治資源得到深度發掘並且朝 制度化方向建構。具體表現在大量的社團組織叢生於政府與居民之間的管治中間地帶，成為一種重要的體制外力量。其中，功能性代表社團作為社會成員進行利益表達與政府進行間接社會治理的共同選擇，而成為連接政府與社會成員的中介性社會單位，也是澳門社會得以秩序化運行的基石。功能性代表團體被政府與功能區域內的社會成員賦予了雙重的委託──代理權，即既有政府所賦予的資源優先權與部分社會管理的代理權，又有功能區域內社會成員利益表達（經基層社團初步綜合）與協調的代理權。功能性代表團體所肩負的部分社會控制與管理職能使得作為特殊社會組織形態的民間社團組織功能超出了局限於第三部門範疇內的一般社團功能，兼有部分政府職能，出現了社團功能的“擬政府化”現象，甚至一度在某種程度上與澳葡政府分享部分社會管治權。這種合作導向下的社團與政府關係，導致以社團為中心展開的社會整合成為可能，並得到以團體認同為本位的文化價值支撐，從而在澳門逐漸建構起區域型社會法團主義治理體制。該治理體制的支柱性構件有二：1) 功能性代表團體；2) 功能領域內的代表性人物（社會精英）。功能性社團可以降低政府行政成本，避免社會力量無序分佈而導致雙重或多重秩序。社團領導群體可以因此而獲取
  • 474政府賦權(empowerment)以及名譽資本和關係資本，至於一般社團成員也可以經由功能性團體進行相對通暢的利益表達。在缺乏正式民主制度條件下，功能性代表社團成為社會成員進行利益表達與政府進行間接社會治理的非正規社會制度體系。這種非正規社會制度體系稀釋、緩和與消弭了因澳葡政府的非法性治理權力所引發的社會對立、緊張與衝突，它以精英共識方式實現了政府對民間社會的間接治理，並在一定程度上構成澳葡政府維持其統治權力在澳門長久存在的制度基礎。隨 澳門的回歸，長期形成的社會法團主義治理結構也成為特區時代澳門承繼的一份制度遺產。2. 市政自治制度傳統澳門的市政自治傳統可以上溯至澳門開埠之後居澳葡人內部成立於 1583年的議事會， 400 多年來，市政制度在澳門幾經變革，從早期議事會較為完全的自治模式演變為殖民時期的市政廳模式，直到回歸前的臨時市政局模式。 2002 年，特區政府撤銷兩個臨時市政局，將之合併重組成立民政總署。至此，在澳門延續多年的市政自治制度走向消亡，取而代之的是政府直接行政。從歷史上看，儘管市政制度的存在未必完全能夠做到所謂的“還政於民”，市政機構本身的性質也逐漸由政治性轉變為行政性，以至於成為純粹地方市政管理機關，管理職能也從早期的政治、經濟以及部分司法、軍事等事務逐漸減少到僅承擔道路、市場、衛生、文化、娛樂、體育等純粹市政事務，但是，市政制度中民意機構（如市政議會）的存在與運作在吸納社區居民意見、促進社區自治與自我管理等方面所發揮的作用是不容抹殺的。況且，澳門市政自治制度深受歐陸文明的影響，其文化價值與象徵性功能同樣值得珍視。應該有理由相信市政自治制度幾百年來在澳門所留下的影響決不會因為原市政機構的撤銷而即時煙消雲散。
  • 475(二) 政制現狀與未來發展的制度空間與約束澳門現行政制架構是嚴格依照《澳門基本法》的設計而建立並運行的。其所遵循的基本原則是“一國兩制”、“澳人治澳”、“高度自治”。作為一種嶄新的政治體制，其基本內容與特點是，非完全競爭性的政治分配，即主要政治機關（如行政長官與立法會）均非循完全直選產生，體現協商一致與均衡參與的政治原則；行政主導、行政與立法既相互配合又相互制衡；司法獨立；循序漸進地發展民主等。應當說，《澳門基本法》有關澳門現行政治體制及其未來發展所應遵循的原則性規定，是澳門管治的法律基礎與基本制度。任何超越基本法規定的政制發展都屬於違法行為，勢難受到保護與鼓勵。但是，應該看到，《澳門基本法》也賦予了特區政府推進民主政治建設與探索民主管治澳門的權力與空間。其具體表現為：一在《澳門基本法》中有直接的文字表述的，如基本法附件一與附件二規定 2009 年及以後的行政長官和立法會產生辦法可以進行修改；再如，基本法第 66 條規定：“澳門特別行政區行政機關可根據需要設立諮詢組織。”第 95 條規定：“澳門特別行政區可設立非政權性的市政機構。市政機構受政府委託為居民提供文化、康樂、環境衛生等方面的服務，並就有關上述事務向澳門特別行政區政府提供諮詢意見。”15 二是《澳門基本法》雖無直接文字表述，卻有原則性授權。如，既然基本法規定澳門特區實行高度自治，並賦予特區政府完全的行政管理權，那麼，特區政府完全可以運用基本法的授權，在擴闊政府管治的民意基礎、增強施政的合法性與問責性、推進民主行政與科學行政等方面進行更為大膽的探索與創新。實際上，特區政府成立以來推進的一系列行政與法律改革措施更多地是對基本法原則性賦權的實際運用。應該看到，按照基本法確定的原則與框架，特區政府成立以來 力於政府自身建設。一是確立“以民為本”的施政理念，推進服務型政府建設。特區政府強化公務員公僕觀念的教育與培養，在政府部門廣泛推行“服務承
  • 476諾”計劃，引入 ISO 9000 品質管理認證，努力為市民提供方便快捷優質的公共服務。二是通過政府架構重組與服務流程再造，推進效率型政府建設。特區政府對行政組織架構進行合併與重組，司級機構從七個合併成五個，檢討與調整了局級機構的職能，組織跨部門、跨領域的專責機構處理市民投訴，優化政府服務流程，推廣“一站式”服務，簡化辦事程序和手續，應用電子交換數據(EDI)系統，發展電子政務。三是設立行政監督機構，增加施政透明度，推進問責型政府建設。特區政府成立後，相繼設立了警察總局、海關、審計署、廉政公署等監督機構，整頓吏治，肅貪倡廉。政府的行政行為除依法接受立法議員的質詢與監督外，還接受公眾監督（如設立市民投訴機制等）與傳媒批評（如澳門電台的“澳門講場”等）。應當承認，特區政府成立後推出的行政改革與政府建設成效顯著，不但素為市民所深惡痛絕的前澳葡政府十分猖獗的彌散性貪污腐敗與官僚主義得以扭轉，而且公共服務質素與政府行政效率均有明顯提高。經過調整重組後的公共行政組織體系的規範性、完整性和合理性得以增強，一個具有現代結構的政府體制正在建構與完善之中。不過，從另一方面看，特區政府成立後的行政改革較多地集中於政府內部的結構、程序、人員等，而較少考慮政府外部以及內外部關係方面的調整與改革。比如，政府與民眾的溝通渠道是否足夠與有效？政府決策諮詢系統是否能夠真正做到廣泛地吸納市民意見？公共政策社會化機制是否完善？社區層面的施政能否體現促進民眾自治原則……。事實上，特區政府貫徹行政主導原則的政府體制建設，總體上推進了治理權力的上移而不是分散。如，撤銷兩個臨時市政局，合併成立民政總署，固然具有法律依據，或可一定程度上緩解政府職能重疊現象，但是，此舉對原有市政制度中社會自治功能的削弱卻是確鑿無疑的。而政府施政在拓展社區服務的同時卻未能顧及社區層面民意吸納機制的建設。綜合分析，回歸以來特區政府的行政改革與建設，在特區層面，基本形
  • 477成了一個結構完整、功能健全的現代政府體制。而澳門原本存在的社會治理體制與自治制度傳統在社區層面仍維持 社會基層治理結構的穩定，並發揮相應的治理功能。那麼，對於現時特區政府來說，推進澳門民主政治建設所面臨的任務是如何在上層（特區層面）與下層（社區層面）、內部（政府）與外部（社會與民眾）之間建立完善的溝通連接機制，以回應因經濟高速成長、財富結構變化、教育水平提升、中產階層擴大而引起的與日俱增的民主參與訴求壓力，且合乎基本法的賦權範圍與制度約束。因此，適時地檢討政府諮詢機制推進參與式民主發展應該成為澳門民主政治發展的題中應有之義。三、機構化而非制度化：政府諮詢系統的現狀分析及其問題檢討與一般的政府諮詢活動不同，政府諮詢系統是由不同諮詢機構組織而成的網絡體系，它是政府諮詢活動經由個人性諮詢、機構性諮詢而逐漸發展起來的高級形式。在現代政府體制結構中，諮詢系統既不同於行政決策與執行系統，也相異於行政技術輔助系統，它具有其他系統不可取代的獨特價值與功能，不僅被視作政府公共管理活動的現代化、民主化與科學化的標誌，而且成為溝通政府與社會、連接知識與權力的有效工具。雖然政府諮詢機構出現於澳門的確切日期未曾考證，但是，可以肯定在回歸前的澳葡政府時代就已經設立了一些政府諮詢機構，其中，大部分諮詢機構經特區法律確認而在回歸之後繼續運作。特區政府成立後，根據施政需要，在原有諮詢機構的基礎上陸續設立了一些新的諮詢機構，至目前為止，澳門政府諮詢機構總數約有 20 餘個。 16 這些諮詢機構均依法而設，其法律依據或為《澳門基本法》或為其他法律與行政法規。具體可從下述四個方面進行簡要分析。
  • 478（一） 層級澳門政府諮詢機構依照設立的法律依據與不同的隸屬關係可以劃分為四個層次。第一層次或最高層次的諮詢機關是行政會。行政會是根據《澳門基本法》而設立，“是協助行政長官決策的機構”，“行政長官在作出重要決策、向立法會提交法案、制定行政法規和解散立法會前，須徵詢行政會意見”。 17 第二層次的諮詢機構直屬行政長官，由行政長官擔任主席，接受行政長官監督。如安全委員會、科技委員會、博彩委員會、人力資源發展委員會。第三層次的諮詢機構隸屬於各司級政府部門，並由相應行政範疇內的司長擔任主席。如，隸屬於行政法務司的公共行政觀察站、隸屬於經濟財政司的社會協調常設委員會、隸屬於保安司的司法及紀律委員會、隸屬於社會文化司的教育委員會、隸屬於運輸工務司的土地委員會等。第四層次的諮詢機構是政府自治部門中連同行政管理委員會一起運作的諮詢機構，如民政總署設有管理委員會、監察委員會與諮詢委員會協同運作。（二） 人員構成與產生方式雖然不同諮詢機構的成員數量不等，有的諮詢機構成員較多，有的則較少，但是，各諮詢機構的人員構成可分為兩類，即官方成員與非官方成員。非官方成員包括社會人士與社團代表。無論是官方成員，還是非官方成員，進入諮詢機構擔任職務者均須獲得正式委任。至於產生方式，官方成員多為諮詢機構法律規定的當然代表，而社會人士（“公認的”、“在相關領域享有聲譽的”、“有功績的”）一般由相關政府部門推薦或行政長官直接遴選，社團代表則以社團協商（個別採選舉）方式產生。（三） 職能與其他國家（地區）政府諮詢機構的職能一樣，澳門政府諮詢機構的首要職能是向政府決策提供諮詢，即扮演輔助決策與顧問的角色，且絕大多數
  • 479諮詢機構僅有單一的諮詢職能，只是就相關領域的政策事宜發表意見及提出建議。但是，也有少數諮詢機構被授予了少量的政策制定、政策執行與政策監督的職能。在諮詢機構中，博彩委員會的職責，除“對未來博彩業發展和管理作出研究”外，還可以“制定有關政策”，即是被賦予了政策制定權；具有政策執行職能的有土地委員會，其職責包含“批給、續批、解除及廢止土地臨時佔用准照”，“促進及出席公開競投以及解決其附隨事項”；具有參與政策執行與協調職能的有社會協調常設委員會，其職能是“為有利行政當局、僱主及勞工間進行對話與協調，以確保彼等參與政府社會勞動政策之訂定，並參與促進社會發展之活動”；兼有政策執行與監督職能的有交通高等委員會，其職能包括“參與執行道路法典規章”，“監察對《道路法典》及其他關於交通法例規定之準確及嚴格之遵守”，“解決《道路法典》及其他關於交通法例適用時可能引起之疑問”；而燃料安全委員會則兼有政策建議、制定、執行、監督等多項職能，類似於一般政府職能部門，其職責包括“監察適用於……燃料產品設施的法律及規章的規定的遵守”，“對營運上述數項所指設施的地點定期檢查，以核實是否保持安全條件及是否符合經營要件”，“建議採取特別的安全措施及對上述數項所指設施內從事的業務設定限制條件或予以中止”，“透過發給專用的身份識別證確認負責監察工作的人員的身份”等。 18（四） 運作政府各諮詢機構均屬依法設立，依法獨立運作。一般僅具諮詢職能的政府諮詢委員會不設獨立的辦事機構，其秘書或行政支援工作由相應的政府部門提供。而那些兼具政策制定或執行、監督的諮詢委員會則設有獨立的辦事機構。諮詢委員會設主席職位，通常由行政長官或各司司長擔任，諮詢活動主要以不公開的會議方式進行，會議分定期與不定期兩種。諮詢委員會也會以收集資料編制報告書或意見書並提交予相關政府部門的方式履行職責。
  • 480應當說，澳門政府諮詢機構的建立與運作，在減少政府決策失誤、促進公共政策的社會化、提高民眾參與公共事務程度、增強政府合法性與管治能力等方面發揮了有益的功能。然而，若要進一步發揮諮詢機制的功能，則必須檢討與解決既有政府諮詢機制存在的問題與缺陷。制度功能並非等於單個機構功能之和。總體看來，澳門現有諮詢機構的發展尚處於機構化階段而不是制度化階段，諮詢機構尚未聯結成網絡體系，仍停留於半制度化或類制度化。因此，在功能發揮上，表現更多的是機構性功能而非制度性功能，即局限於公共政策諮詢層次而未能拓展到推進民主政治建設層次。1. 總量：規模偏小，覆蓋面窄澳門現有政府諮詢機構僅 20 餘個，獲委任為諮詢機構成員的非政府官員不過百餘名。較之於鄰埠香港，實在是微不足道。香港政府諮詢機構在1962 年時有 67 個， 1991 年發展到 450 多個，至 2000 年繼續增長到 500 個，現在則有 634 個，獲委任的社會人士超過 5000 名。 19 數量之多，以至於每個政策局都有統籌數量不等的諮詢機構。而澳門許多政策領域至今未設任何諮詢機構，特別是一些重要政策領域與某些關涉澳門未來發展的重大政策事務也缺乏相應諮詢機構，理應予以關注，如澳門未來發展的戰略與規劃、澳門政制事務發展等。數量較少、規模偏小、覆蓋面窄，使現有諮詢機構很難形成諮詢網絡。2. 結構：層次平面化，類型單一化現有諮詢機構不但數量少、規模小，更重要的是結構欠合理。在層次結構上，如前所述，現有政府諮詢機構雖然可以劃分為四個層級，但是，四個層級實際上都是澳門特區行政的“中央”層級，可以說是特區“中央”層級的細分化，至於區域性或社區層級的諮詢機構則付之闕如。而特區政府制定
  • 481的許多政策是面向基層民眾的，區域或社區諮詢機構的缺乏可能導致基層民意被政府決策吸納的有效性得不到保障，同時，政策執行的成本會隨之上升。實際上，在 2002 年之前，由於澳門市政廳（澳門臨時市政局）與海島市政廳（海島臨時市政局）的存在，一定程度發揮了區域性諮詢機構的功能。令人惋惜的是，隨 兩個臨時市政局的撤銷，澳門的區域性諮詢機構走向消亡。香港的情況則有所不同，雖然香港在回歸後的 2000 年也作出撤銷兩個市政局的決定（俗謂“殺局”），使延續多年的市政局與區域市政局成為歷史，但是，香港的區域性諮詢機構並未從此消失，反而得到加強，即政府在取消市政局的同時加強了區議會的諮詢功能。也就是說，香港特區政府取消的是市政局機構，而不是它的諮詢功能。香港特區的諮詢機構並未因為市政局的消亡而變成單層次，它仍然是多層次的。相比之下，澳門特區政府在取消市政機構本身的同時也基本消滅了市政機構的諮詢功能，從而使澳門的諮詢機構因為兩個臨時市政局的撤銷而成為同平面的單層次。在類型結構上，現有諮詢機構都是關注單一領域或某個專門問題而設的專業性諮詢機構，缺乏關注戰略性事務的綜合性諮詢機構；現有諮詢機構都屬於政府體制之內的，缺少具獨立或半獨立性質的民眾自治性諮詢機構；現有諮詢組織的性質多數屬於政策諮詢型，既缺乏研究型諮詢機構（即智慧型的“腦庫”或“智囊團”），也少見民意型諮詢機構。在單體規模上，現有諮詢機構之間差別不大，沒有根據諮詢機構的性質差別而設計不同的規模。3. 成員：官民比例失衡，民意代表性弱現有諮詢機構的成員中，來自政府的官員佔有較高比例，不但任何諮詢機構都有政府官員，幾乎所有諮詢機構的主席職務毫無例外地由官員出任，導致諮詢機構具有濃郁的行政色彩，幾乎成為政府部門的附屬機構。個別諮詢機構（如博彩委員會、土地委員會與總檔案委員會）甚至由清一色的各政府部門官員組成，從人員構成上已經很難反映其諮詢機構的屬性，準確地
  • 482說，應屬於政府部門間的協調機構。而在香港或其他國家（地區）中，一些與政府部門或公務人員利益密切相關領域（如高級公務員的敘用、薪酬等）內設立的諮詢機構，其人員構成中有意避免政府官員或公務人員加入，以保證其運作及所提建議的客觀公正性。現有諮詢機構人員構成存在的第二個問題是，社團代表與社會人士，非但在全部人員中所佔比例相對偏低，而且重複兼職現象嚴重，產生方式也值得商榷。固然澳門社會的微型化與社團的功能化分佈可能會對諮詢機構中社團代表與社會人士的挑選產生影響與限制。但是，可以通過諮詢機構成員任職的限制規定來增強成員的代表性，特別是在民主、民生事務領域內的諮詢機構，其社團代表與社會人士的產生方式可以採取更為公開與民主的競爭性方式進行，以方式的競爭性促進代表的民意性。此外，現有諮詢機構的成員構成中，鮮見澳門地區之外的人員，即使是具有高度專業化事務的諮詢機構，同樣甚少聘用域外高層次專業人士。正是因為人員構成與產生方式存在的缺陷導致澳門諮詢機構中民意代表性與專業水平受到影響與削弱。4. 運作：模式簡單化，功能受局限現有諮詢機構的運作是在政府主導下以會議形式進行，會議的召開與議題的確立均由政府具體操作，因此，大多數諮詢機構僅是被動地提供政策諮詢意見，少有主動地進行政策創議或推動政策議程的建立。被動型的運作方式往往使諮詢機構成為政府政策出台或公開前的一個程序或步驟，而不能實質發揮諮詢機構的政策預測、方案擬定、監督反饋等多重功能，甚至使諮詢機構淪為“走過場”的政策論證工具。而高重疊性的成員結構則令會議討論議題難以深入而置諮詢機構更具形式性意義。由行政長官或政府部門司級官員出任諮詢委員會主席兼會議召集人與主持人的安排，往往與委員會運作所遵循的輪流主持、共同負責的集議制原則演變成變相的首長決定（負責）制。至於閉門會議的方式降低了諮詢機構的公開性與透明度，導致市民無從
  • 483瞭解其運作情況而懷疑其能否真正發揮作用，更不用說主動聯絡諮詢機構中的有關社會人士或透過諮詢機構來表達本身的利益訴求。總之，澳門政府諮詢機構在規模、結構、人員與運作等方面存在的不足嚴重束縛了諮詢機構的功能發揮與拓展。尤其是層次結構與類型結構的不完善、不配套導致諮詢機構難以聯結成網絡狀機制，因此，現有政府諮詢機構至多僅能夠發揮機構性功能。既然完整的諮詢制度形態尚未在澳門形成，何來諮詢制度所具有的融公民參與、政策諮詢與人才培養三者於一體的制度性功能呢？由此可見，未來澳門政府諮詢機制建設的重點在於如何在現有基礎上推進政府諮詢組織的制度化。四、澳門政府諮詢機制建設的基本構想應當說，通過諮詢機制建設發展參與式民主在澳門具有良好的制度資源與傳統，現有諮詢系統雖然存在 機構化而非制度化的缺陷，影響了諮詢系統的制度性功能發揮，但是，經過檢討與調整，並以之為基礎，進行完善化設計，相信一個由政府主導的層次合理、結構完整、功能適當的社會諮詢體系完全可以在澳門逐漸形成。(一) 諮詢機制建設的總體目標作為制度性而不是機構性的諮詢系統建設，其價值主要體現在：1) 對民主政治發展而言，可以彌補代議制民主的不足；2) 對政府行政而言，可以增強政府的合法性與管治能力，提高政府決策與管理的前瞻性與科學性，營造積極的開明政府形象；3) 對公民而言，諮詢性的民主參與機制鼓勵公民的積極參與而非消極地保護一己私利的參與或強制性參與，因此，可以在真正意義上提升公民意識，促進公民道德與社區關懷的實現。
  • 484那麼，對於澳門來說，諮詢機制建構的總體目標就應該以制度化為取向來規劃與設計，將政府主導下的層次合理、結構完整、功能適當的社會性諮詢網絡體系作為諮詢機制發展的目標定位。從性質上看，擬建設與完善的新諮詢制度意在尋求既定政制原則下擴大民意與發展民主，即以機制民主推進體制民主。它的建立與運作，既不是對現有政府體制功能的某種替代，也不是對政府管治能力的衝擊或削弱，而是促使現有政制優勢得以全面展現。諮詢機制的建設同樣不會像有人所擔心的那樣──對行政主導原則構成衝擊，其實，經過諮詢渠道表達的意見越分散多元，越有利於政府居中調節與駕馭，行政主導的優勢非但不會遭到破壞，反而更加得到彰顯。至於它對現有政治民意機關有限選舉所形成的民意限制與素質缺陷明顯可以起到不可替代的彌補作用。可見，新諮詢制度可望真正成為“民意”與“權力”、“知識”與“權力”的聯結機制。它在民主政治模式上體現的是可控式參與型民主制度安排，而不是自由式競爭型民主制度形式。在功能上，擬建設與完善的新諮詢制度，不僅應具有政策諮詢等行政性功能，而且兼具社會協商與利益協調的政治性功能。在澳門尚未實現完全競爭性的民主政治條件下，社會諮詢制度可以承擔部分彌補民眾參與渠道狹窄的功能，盡可能地幫助政府收集與吸納民意，平衡利益，擴闊政府合法性基礎，促進社會和諧與社區共融。也就是說，該諮詢制度具有綜合性功能，而不是單一諮詢功能。具體包括四大功能：1) 認知功能︰開展社會形勢的評估與發展趨勢的預測；2) 諮詢功能︰收集資訊，調查研究，徵集社情民意，擬定政策方案與建議；3) 協調功能︰容納背景不同、立場相異的人士，溝通不同階層與群體，協調社會各方利益，促進社會共識，提高公共政策的社會認同度；4) 人才功能︰吸納社會精英與專業精英，培養、儲備與輸送治理與決策人才。
  • 485(二) 諮詢機制的組織形式與建設步驟1. 諮詢機制的組織形式功能產生於結構，不同的結構產生不同的功能。同樣，諮詢機制的功能來源於諮詢制度的結構，不同結構的諮詢制度其功能也會各不相同。雖然單個的組織機構無法形成系統，但是任何制度系統都是具體的組織機構按照某種規則結構而成的。因此，擬建設與完善的新諮詢制度應以縱向多層次與橫向多類型諮詢機構聯結成網絡狀系統。在組織形式上，它涉及到層次與類型兩個方面。(1) 層次上，可考慮雙層次或多層次兩種方案。基於澳門社會的微型化實際，建議以雙層次為優先方案，即在特區“中央”層面與社區層面設立不同層次的諮詢組織。在特區政府層面，除現有不同施政領域的諮詢機構外，增設直轄行政長官的綜合性諮詢機構。具體形式可選擇顧問委員會式（如全國政協或內地省級政府的參事室）或發展策略委員會式（如香港策略發展委員會）；也可考慮同時設立兩個綜合性諮詢機構，一實（實質性）一虛（榮譽性）。綜合性諮詢機構承擔澳門中長期發展規劃與重大政策的研究、諮詢、制定和論證。在社區層面，建立分區的管理、諮詢機構。可以考慮以堂區為基礎，整合現有登記、民署、社工、衛生、教育等政府服務機構成立地區性管理委員會，並增設平行的地區性諮詢機構，吸納社區精英，賦予民主諮詢與民主管理（局限於社區事務，且非權力管理）職權，負責向地區性管理委員會提供有關所在社區發展與民生事務的直接諮詢意見。至於多層次方案，即在雙層次的基礎上，將民政總署層級的“諮詢委員會”改成類似原“市政議會”性質的組織。(2) 類型上，根據諮詢機構所關注的領域與事務不同而分別設立綜合性諮詢機構與專業性諮詢機構。特區政府層面完善諮詢機構類型結構的任務是在檢討重整現有專業性諮詢機構的基礎上設立綜合性戰略諮詢機構。社區級
  • 486諮詢機構雖然關注的是微觀層面的市民民生事務，但也應考慮設計成綜合性諮詢機構。在發揮體制內諮詢機構功能的同時，考慮建立體制外的半官方諮詢機構（政府提供經費，人員、管理與研究均獨立）和促進民間獨立型諮詢機構（政府通過購買研究成果的方式給予援助）的發展。在人員規模上，根據諮詢機構承擔的任務與性質選擇適宜的人員規模，改革現有諮詢機構人員規模相差不大的設計。民意型諮詢機構的人員數量可多些，專業性諮詢機構人員數量可精簡些。在諮詢機構的性質上，設立研究型諮詢機構與民意型諮詢機構，彌補現有諮詢機構的單一政策諮詢型之不足。2. 諮詢機制的建設步驟結構完整、功能互補的成熟諮詢機制的建設並非一蹴而就，不必一步到位，可以分步驟分階段加以建構。(1) 設立專責小組，檢討現有諮詢機構，分析成效與查找問題，並將結果編制成“報告書（白皮書）”。在此基礎上，制定並頒佈統一的《澳門特區政府諮詢機制建設綱要法》，依法推動諮詢機制的全面建設。(2) 調整完善現有諮詢機構。改變“綜合生活素質研究中心”（現已更名為“澳門特別行政區政府可持續發展策略研究中心”──編者註）的項目組性質，重新調整定位為輔助中樞機關決策的研究型智囊機構；部分事關全澳重大事務的諮詢委員會可適當提升層次，如社會協調委員會、土地委員會等；某些諮詢機構可以考慮分得更細一些，如經濟委員會；取消諮詢機構中屬於政府跨部門協調性質的委員會（如總檔案委員會），使之成為直屬行政長官或行政法務司的非建制性內部協調組織，根據需要另設相應的諮詢委員會履行其原有功能。(3) 新設一些諮詢機構，使之與原有諮詢機構相互配套形成諮詢網絡。針對現有諮詢機構數量偏少、層次與類型結構單一的問題，特區諮詢機制的建設應將新設諮詢機構作為重點。如前所述，在特區政府層面，應設立直轄
  • 487行政長官的綜合性諮詢機構，同時，設立一些關注重要領域與重大事務的專業性諮詢委員會，如政制發展諮詢委員會等；對於某些事關高級公務員任用與公務員薪酬福利等事務，可設立獨立諮詢委員會，如高級公務員敘用委員會、公務員薪酬委員會等。在社區層面，設立直接關注民生事務的諮詢組織，如社區議事會等。(4) 建立追蹤調整機制。根據現實社會發展需求與諮詢機構實際運作狀況進行定期檢討與追蹤調整，務使諮詢機構建設符合社會需求與預定的總體目標。(三) 人員構成與產生方式1. 人員組成諮詢機構既非民意機關，亦非行政部門，其人員構成當然有別於其他公共機構。雖然它的基本構成應包括政府官員、社團代表、專業人士與市民代表，但是，不同性質與類型的諮詢機構組成人員各有所別的原則應該得到尊重與體現。總體上，應降低現任政府官員在諮詢機構人員中的比例（如同特區政府第二屆行政會組成那樣），增加非官方的社團代表、專業人士與市民代表的比例。與此同時，分別根據不同領域不同性質的諮詢機構選擇與之相對應的人員組成。特區政府“中央”層面的綜合型諮詢組織，其成員應以廣泛性為基礎，兼顧代表性與專業性，甚至不一定以清一色政府支持力量組成，也可適當吸納理性的“反對派”。區域性和社區層面的諮詢組織雖然也屬於綜合性諮詢機構，但其成員應側重民意性，以市民代表、社區精英為主體，而不是專業人士。至於政府部門性諮詢機構則應分別情況確定人員組成，若屬必須聽取專業意見才能進行有效管治的領域，如法律改革事務，就應以專業人士為主；若是與市民生活息息相關的民生領域（如社會福利領域），應以吸納社團代表、市民代表與社會人士為主；某些事關公務員事務
  • 488或需要政治責任分擔的領域（如公務員薪酬），甚至可以全部由非公務員的社會人士組成。某些諮詢組織也可以吸納少量澳門地區之外的專業人士。至於諮詢機構成員的年齡結構與知識結構也應予以適當考慮。2. 產生方式既然不同性質的諮詢機構其成員構成不同，同樣，諮詢機構的性質不同，其人員產生方式也是不同的。政府體制內諮詢機構可沿用委任制方式，但是，其中的社團代表或社區代表應先分別經界別內社團協商或選舉與社區內選舉方式（社區諮詢機構的負責人可以考慮成為當然代表）產生後報請行政長官委任。專業人員與社會人士的選擇，可考慮在行政長官辦公室設立專門檔案庫儲備各政府部門推薦的本領域社會精英人士名單供行政長官從中挑選。政府體制外的諮詢機構，若是區域性或社區性諮詢組織，其成員組成可採用以選舉為主、委任為輔的方式產生，至於其他純民間諮詢組織的人員則完全由其自主僱用。(四) 運作原則及其模式與政府職能部門不同，諮詢機構雖有層級之分，但層級之間並無領導隸屬關係，每一個諮詢機構均依法獨立運作。因此，諮詢機構的運作原則與模式也完全不同於政府職能部門。在基本運作原則上，諮詢機構遵循平等協商的民主制原則而非命令─服從的等級制原則。由此而派生的具體原則主要表現：1) 成員任期制與兼任限制。諮詢機構成員的任期是根據諮詢機構的類型而確定，一般為二年或三年不等︰任期制的實質在於促使成員的更換與流動，考慮到澳門社會規模較小，現有諮詢機構的成員重疊率較高，既影響諮詢機構的運作效能，也不符合諮詢機構的民主制精神，因此，有必要引入“兼任限制”的原則。具體可規定非官方成員不得兼任超過四個或五個諮詢組織的任職。 2) 會議制度與
  • 489議決原則︰諮詢機構主要以會議形式進行運作，各諮詢機構會議次數的多寡應分別不同類型與領域而確定，一般以雙月會制與季會制為主，少數諮詢組織可採取月會制或年會制。一般情況下，會議的召集與主持由諮詢委員會主席負責，特殊情況下，也可試行委員輪流主持方式。會議議決採用民主原則，即共同負責的委員會制，而不是首長負責制。 3) 定期報告制度與公開透明原則︰諮詢機構雖然未必與政府職能部門那樣遵循責任與公開原則，但是，鑒於過往閉門會議與黑箱作業的方式引起社會諸多猜疑，因此，有必要引入定期報告制度，編制年度報告，向公眾與媒體公開，接受社會監督。此外，諮詢機構，特別是區域性或社區性諮詢機構，應注意運用多元化的民主形式，如民意測驗、座談會、聽證會等，徵集民意，溝通資訊，凝聚共識。至於諮詢機構與政府職能部門、諮詢機構與諮詢機構之間雖不構成領導與被領導的關係，然而，相互間應設有常規性溝通聯繫機制，如果遇到跨領域、跨部門事務，不同政府職能部門與不同諮詢機構之間可以採取聯席會議方式進行討論與交流。總之，不同層次、不同類型的諮詢機構以獨立或協作方式發揮不同的功能，從而相互彌補相互促進，形成諮詢機制的整體性功能。最後，需要說明的是，諮詢機制的建立與運作因其能夠暢通民意、擴大參與而可以成為澳門民主政治建設的現實切入點，但是，不應該也沒有理由將之視作澳門民主發展的全部內容，甚至也不是參與式民主的全部內容。也就是說，諮詢機制的建立與完善絲毫不意味 以取代、包辦民主政治發展為前提，其他形式的民主仍可繼續發展，並與諮詢式參與民主一起共同推進澳門的民主政治建設。否則，有違本文之意旨。
  • 490註釋：1 [美]阿爾蒙德(Gabriel A. Almond)：《發展中的政治經濟》，載亨廷頓等：《現代化：理論與歷史經驗的再探討》，上海：上海譯文出版社， 1 99 3 年。2 [美]塞繆爾‧亨廷頓(Samuel P. Huntington)著，王冠華等譯：《變化社會中的政治秩序》，北京：三聯書店， 1989 年，第 32 頁。3 [美]李普塞特(Seymour Martin Lipset)，劉鋼敏、聶蓉譯︰《政治人︰政治的社會基礎》，北京：商務印書館， 1993 年，第 18 頁。4 [美]戴維‧伊斯頓(David Easton)，王浦劬譯︰《政治生活的系統分析》，北京：華夏出版社， 1989 年，第 39 頁。5 [美]塞繆爾‧亨廷頓(Samuel P. Huntington)著，王冠華等譯：《變化社會中的政治秩序》，北京：三聯書店， 1989 年，第 51 頁。6 同上註。7 有關政治參與的內容，可參見陶東明等：《當代中國政治參與》，杭州：浙江人民出版社， 1998 年。8 Lerner Daniel, The Passing of Traditional Society: Modernizing the Middle East, New York: Free Press,1958, p. 50.9 陶東明等：《當代中國政治參與》，杭州：浙江人民出版社， 199 8 年，第 133 頁。10 Hannah Arendt, Crises of the Republic, New York: Harcourt Brace Jovanovich, 1972, pp. 178-179.11 陶東明等：《當代中國政治參與》，杭州：浙江人民出版社， 1 9 9 8 年，第 1 頁。12 儲建國：《利用電子政務，促進民主發展》， http://xz.blogchina.com/13/2005-03-06/17708.html 。13 陶東明等：《當代中國政治參與》，杭州：浙江人民出版社， 1 9 9 8 年，第 1 頁。14 拙著：《轉型時期澳門社團研究──多元社會中法團主義體制解析》，廣州：廣東人民出版社， 2004 年。15《澳門基本法》，第 16 、 22 、 36-37 頁。16 有關資料可參見行政暨公職局行政現代化廳：《澳門特別行政區公共行政 2005》，澳門：行政暨公職局， 2005 年；黃湛利：《論澳門政府的諮詢機構》，載於《澳門研究》，第 27期， 2005 年 4 月，第 44-49 頁。需要說明的是，本文認為，按照《澳門基本法》的規定，行政會是“協助行政長官決策的機構”，因此，具諮詢機構的性質，但地位特殊。因此，本文不以其作探討對象。17《澳門基本法》，第 1 4 頁。18 行政暨公職局行政現代化廳：《澳門特別行政區公共行政 2005》，澳門：行政暨公職局，2005 年，第 462 頁。19 楊松華：“一種有效政府管理制度的借鑒”，http://www.bjpopss.gov.cn/bjpopss/cgjj/cgjj20040715b.htm.zh；羅永祥等：《香港特別行政區施政
  • 491架構》，香港：三聯書店有限公司， 2002 年，第 247 頁；黃湛利：《論澳門政府的諮詢機構》，載於《澳門研究》，第 27 期， 2005 年 4 月，第 48 頁。（原載《澳門研究》，楊允中編，澳門︰澳門基金會，第 3 2 期， 2 0 0 6 年 2 月）
  • 492澳門官冗問題的成因、發展和影響張卓夫 *一、引言澳門的公職制度基本上是參照葡國傳統模式而形成的。由於過去是殖民地，澳門的官僚體制長期受特殊環境和特殊文化的影響，政府的科層組織(bureaucracy)未能跟上葡國民主化和現代化的轉變，亦未能完全適應澳門過渡期中社會發展的需要。澳門公職體系目前存在的重要問題之一，是公務員人數多、科層組織臃腫、財政負擔沉重、服務效能與社會總體效益脫節，令澳門在發展與轉變中受到影響。這是一個很有必要及早加以研究的社會問題。本文嘗試就冗官對於公共財政負擔、吏治及社會效益等方面的關係進行探討，尋求防止官冗之患危害社會整體的途徑。二、澳門公務員的數量與增幅據行政暨公職司 1991 年 9 月發表的一份研究報告透露，本澳公務員的總人數， 1980 年為 4602 人，到 1990 年已增加至 14,664 人， 11 年間人數增加超* 澳門民政總署高級技術員
  • 493過三倍。1991 年政府雖然提出緊縮政策，但據行政暨公職司公佈的統計資料透露，至這年 12 月底為止，公務員人數達 15,371 人，比 1990 年又增加 707 人。公務員的年增長率，在 1980 年只有 4.7% ， 1980 年以前的增長率與這個數字相差不大，但在其後的 11 年(1981-1991)，平均每年增幅達 11.8% ，其中1985 年高達 21.1% 。從圖 1 中可以看到這期間人數逐年遞增的情形。1980 年代以前本澳公務員年增長率與香港相差不大， 1980 年本澳公務員的年增長率還比香港為低。但香港公務員的年增長率在 1983 年之後大幅度下降，而本澳公務員的年增長率自 1981 年起大幅度上升，至 1988 年，本澳公務員的年增長率相當於香港的 6.8 倍，在 1990 年更相當於香港的 12.8 倍。詳見表 1 。圖 1 1980年代以來澳門公務員增長人數(千)1514131211109876543211980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991469250635685628570398433902710,06411,49913,12514,66415,371
  • 494表 1 澳門與香港公務員人數增長的比較 1年份現職公務員 年增長率%澳門 香港 澳門 香港1980 4602 – 4.7 5.21981 5063 129,217 10.0 7.81982 5685 139,252 12.3 10.61983 6285 154,800 10.6 8.21984 7039 170,051 12.0 2.11985 8433 172,000 19.8 1.21986 9027 174,946 7.0 1.71987 10,064 179,053 11.5 2.31988 11,499 182,843 14.3 2.11989 13,125 186,642 14.2 2.11990 14,664 188,393 11.7 0.91991 15,371 191,027 4.8 1.4上表中澳門公務員增加的比率，只是政府部門入職人數減去退職（絕大部分只是退休）人數之後與上一年總人數相比的比率。但由於大部分公務員在退休之後仍然由政府支付生活費（退休金及房屋津貼），因而可以說政府財政負擔人數的增幅實際上不止於上表中的數字。三、公務員增長與人口及經濟增長的比較據 1991 年 8 月人口普查結果顯示，本澳常住人口為 354,528 人。如果這個數字正確的話，按澳門公務員總數 1991 年 6 月為 14,964 人 2 計算，公務員與人口的比率是 4.2% ，即每千常住居民中約有 42 人是公務員。即使 1989 年公務員 13,125 人，全澳人口 324,400 人，則公務員與人口的比率也是 4% 。茲列出鄰近七個亞洲國家和地區的同類參數比較，澳門明顯偏高。
  • 495表 2 公務員與人口的比率 3國家 公務員 /每千居民 年期印尼 * 15 1987泰國 * 19 1987菲律賓* 23 1987新加坡* 29 1987香港 35 1987馬來西亞* 45 1987南韓 ** 20.7 1980-1981若與先進國家日本相比澳門的官冗問題，就顯得更加突出。據何博傳所著《山坳上的中國》一書引述的資料，日本 1983 年官民比例為 1:236 ，即公務員佔全國人口千分之四點二，澳門 1991 年的官民比率剛好相當於日本上述比率的十倍（注意兩者時間相差八年）。必須注意的是，各國對公務員的統計，包含大量的外交人員、軍人、在義務教育系統中吃公糧的普通教師和國家科技人員，有的還包括銀行、機場、水電供應、礦山等國營企業的僱員（實業公務員），但澳門官方統計的公務員人數並不完全包含這些職位，甚至還不包含澳督、政務司、法官、檢察官、立法、諮詢機構成員以及貨幣暨匯兌監理署、澳門廣播電視有限公司等半官方和私營化機構的成員。 4 因此，按常理推算，澳門的官民比率是應當比其他國家和地區較低的。澳門最近十多年由於新移民湧入，總人口增幅非常大。但若將同期公務員增幅與居民增幅比較，可以見到公務員增幅還比人口增幅大得多，兩者的比率並不合理。按政府普查的正式公佈數據， 1981 年全澳有人口 295,300 人，公務員 5063人；到 1991 年全澳人口增至 354,500 人，公務員 15,371 人。 5 如此推算，過去12 年間澳門人口只增加了 20% ，而公務員卻增加了 204% ，即公務員的增長率相當於同期人口增長率的十倍。
  • 496另一方面，公務員的增長與本地區經濟的增長也是不協調的。 1982 年至1990 年公務員的平均年增長率為 12.7% ，而同期間本澳 GDP 年均增長率只為7.58% 。表 4 公務員增長與經濟增長的比較 6年份 公務員增長率% GDP增長率%(恆值)1982 12.3 –1983 10.6 9.091984 12.0 9.481985 21.1 1.701986 7.0 6.961987 11.5 14.111988 14.3 8.161989 14.2 4.971990 11.5 6.15平均每年 12.7 7.58四、政府的更換與機構的重組按照行政學的基本原理，官僚系統增加人員的正常理由主要是：1) 公共服務容量增大；2) 在失業率高企的時候，為了宏觀經濟的調節，增加較多就業機會；3) 挽留人才。澳門公務員大幅度增加的原因顯然與上述第一項無重大關係。澳門的國際機場，新客運碼頭等需用較多公務員的大型公共設施還未落成，近年且有若干公營部門撤銷，例如電訊、泊車管理、街道垃圾收集和各政府機構的清潔工作私營化、賈梅士博物館關閉等。公共服務原則上應相對於人口與經濟的增長幅度而擴展，然而上文已經分析過，澳門人口、經濟的增長幅度與公務員的增加幅度差距非常懸殊。至於其餘兩項理由基本上也是不成立的，因
  • 497為按 1990 年官方統計，全澳失業人口佔總人口 1.8% ，近幾年本澳在不斷招聘外來勞工，而澳門政府整體而言亦未聞存在人才嚴重流失的問題。澳門公務員急劇增加的原因，與澳門自 1981 年以來政府內閣頻頻更換，行政機構不斷“重組”的現實情況很有關係。這期間先後有伊芝迪、高斯達、馬俊賢、文禮治和韋奇立共五人擔任澳督，每位澳督都任用不同的政務司作為內閣班子，有時同一屆政府的政務司亦有更換。新政務司通常都會改變下級的領導職位和組織架構。以往每一次機構的重組通常都意味 等級的提升、組織的擴大和職位的增加。本來機構重組可以包含“精兵簡政”的目的，但澳門政府機構的改組難以發揮這方面的作用。一則由於政府機構的僱員實際上都屬於終身職位或受定期合約的保障，不易辭退；二則由於非正式組織(informal organization)、裙帶關係、山頭主義和黨派利益的原因，其中會有一些中高層領導人一旦掌握權柄，會不惜讓機構內原有部分人員投閒置散，也要安插與自己關係較密切的人。據傅肅良所著《各國人事制度》一書所載，美國 1978 年提出文官改革法(Civil Service Reform Act of 1978)的原因，就是由於公務員在受到甚多保障的情況下，人數不斷增加，而行政效率反而下降，政府部門主管不易辭退不稱職人員，唯有將此種人送到所謂“火雞園”部門。“火雞園”是指不做太多事，也不會發生大紕漏的單位。看來，澳門政府現在也存在這種養 不少閒人的“火雞園”。澳門政府在 1974 年李安道任總督時只有 29 個部門，全部是廳級或處級單位，到 1991 年韋奇立任總督時，政府部門增加至 51 個，而且絕大部分已升格為司級單位。 1981 至 1986 年高斯達任澳督期間，政府部門數目激增38% ，是澳門歷來官僚架構擴充最為急劇的時期（參看圖 2）。圖 2 中一些同屬司級的獨立機構，例如身份證明司與警廳的身份證科，海事署、政府船塢與水警稽查隊，都使人覺得有一定程度的功能重疊。有些
  • 498機構是否有必要作為這麼高級的獨立行政單位，是頗值得懷疑的。據《葡文論壇周報》1991 年 9 月 21 日引述行政暨公職司的研究報告指出，在 1985 年，每三名公務員有一名保安部隊成員，由 1987 年起每四名公務員中才有一名保安部隊成員， 1990 年保安部隊成員佔全澳現職公務員的比率則為 22.7% ，即三點五比一。上述數據從一個側面顯示，近年行政機構與治安機構競相擴充，治安機構以外行政部門人員的增幅偏高。以上所述由於領導層人員頻繁更換和機構不斷重組造成公務員急劇增加的原因，顯然是值得研究的。誠然，從另一方面來說，一些政府部門的等級跳升和架構擴充，與增加其本身功能以適應澳門社會發展尤其過渡期的需求有關，其中最突出的是中葡文翻譯方面的功能。例如負責翻譯政府文件的部門，原是民政廳屬下一個科，稱為華務科，由 1968 年至 1986 年，先後升格為處、廳和司。至數年前，政府又設立一個專門翻譯法律的法律翻譯辦公室，也是司級的獨立機構。另外，澳門市政廳等不少政府機構亦增設翻譯部門或增聘翻譯人員（包括只能作口頭翻譯的助理人員）。澳門政府機構對翻譯人員的需求量特別大，原因是一向以來熟悉雙語的公務員太少。據 1985 年 8 月底行政暨公職司一項調查結果顯示，全澳當時所有 8433 名公務員中，報稱能熟練地講、寫、讀葡文和中文的只有 76 人，即只佔總數 0.9% 而已。由於本澳公務員中的雙語人才缺少，本地的領導及專業人員數目偏低，政府為適應過渡期實施雙語制和本地化的需要而推行一系列公務員在職培訓項目，其中包括每年大約三十人赴葡就讀，一共大約二百多人在本澳或中國大陸的大學就讀全日制課程以及每周佔用辦公時間數小時的短期課程。在職培訓的公務員減少或暫停本職工作，這也是政府在這幾年需要增聘較多人員的原因之一。
  • 499眾所周知，澳門本地公務員的教育程度偏低，近年各級政府機構在推行本地化的過程中雖然增加委任本地人進入較高級的職位，但在某些情形下仍然需要具有較佳學歷和經驗的葡國來澳人員的帶領和協助，這也是近幾年公務員入職多而退職少的一個原因。上述三方面的原因，對於本澳當前的特殊環境來說，是合理的。總而言之，本澳由於社會發展，由於預備 1999 年前後有部分公職人員離澳，尤其由於過渡期推行本地化、實施雙語制的需要，公務員的數量略為增加是需要的；由於澳門是一個社會複雜而規模細小的獨立行政區，公務員與人口等方面的比率稍高，也是可以理解的。然而，目前整體來說，公務員的數量和增幅顯然不適度，則有必要對其中不正常、不合理的原因加以檢討。其中由於機構過分膨脹而引致各級職位尤其為葡國來澳人員而設的職位過濫、人力過於浪費這方面的原因最值得探究。五、公職增加的連鎖反應近年政府行政機構升格產生的後果，一方面是領導及指導級人員得到一次變相的升職加薪機會，另一方面是各機構內設立的分支部門增加，因而領導及指導級的職位相應增加。1983 年高斯達政府頒佈新法例，使行政機構在招聘人員尤其合約和散位人員方面所受限制比以前寬鬆得多。以上因素，促使更多葡萄牙人到澳門政府部門任職。按 1991 年政府統計，在 14,900 多名公務員中，有 1585 人來自葡國，全部公務員中有 918 人直接隸屬葡國政府編制。 7 通常來說，政府機構從葡國招聘人員，同時要安排他們在職的配偶、兒女等家庭成員在政府中任職，這樣無形中增加了許多本來可以節省的閒職。從葡國來澳人員，由於對澳門的語言、環境比較陌生，通常需要較多翻
  • 500圖 2 高斯達政府部門示意圖立法會 總督 法庭 檢察官公署立法會辦公室里斯本澳門辦事處政府辦公室經濟協調政務司計劃設備暨建設政務司行政政務司經濟司統計暨普查司博彩合約監察署發行機構建設計劃協調司工務運輸司地圖繪製暨地籍署地球物理暨氣象台郵電司房屋協調辦公室農林廳海事署政府船塢行政暨公職司華務司司法事務室身份證明司諮詢會秘書處澳門市政廳海島市政廳諮詢會 最高安全委員會財政司社會事務政務司教育文化暨旅遊政務司保安司令教育文化司 司令部旅遊司文化學會治安警察廳水警稽查隊消防隊綜合訓練中心司法警察司市政稽查隊衛生司社會工作司勞工事務署新聞署政府印刷署監獄署少年感化院社會復原中心澳門廣播電視公司81 - 羅寶時83 - 賈蓮德一級司二級司自治機構(a) 取代秘書處(b) 取代民政廳(c ) 以前隸屬民政廳(d) 只是在 1 9 8 4 年的改組中才開始隸屬經濟協調政務司(e) 取代地圖繪製委員會(f) 1 9 8 5 年被撤銷，在第二級司已沒有了相應的部門(g) 1 98 5 年以前稱作官印局表內數字顯示該部門成立或改組之年份81 - 高樹培84 - 施滿士81 - 韋以納82 - 馬文佳81 - 馬思濤 81 - 黎祖智 81 - 斐迪鎏圖解(c)838583(a)84(e)8484( f )(g)8584 82(d)(b)
  • 501譯、助理、秘書、司機等輔助人員，會引起職位增加的連鎖反應。值得注意的是，這種外聘人員在過渡期開始後人數仍有增加。以下是據 1989 年《行政》雜誌，由 Isabel Barreto 所寫的文章及《澳門公共行政之人力資源》一書所述葡國出生現職澳門公務員增長的情形：表 5 葡國出生澳門公務員人數的增長年份 加入者 在職者總數 年增長率(%)1980 30 148 25.41981 33 181 22.31982 41 222 22.71983 98 320 41.11984 138 458 43.11985 165 623 36.01986 168 791 27.01987 285 1076 36.01988 236 1312 21.91989 104 1416 7.91990 395 1811 27.9上述數據表明， 1980 至 1990 年，澳門政府現職人員總數增加 219% ，其中澳門出生者增幅只有 188% ，中國出生者增幅亦只有 207% ，而葡國出生者增幅高達 1124% 。從下表可以較詳細地看出中、葡、澳三地出生公務員在澳門政府職位中所佔比率升降的趨勢：
  • 502表 6 中、葡、澳出生公務員所佔政府職位的比率(%)年份 澳門 中國 葡國 其他或不詳1980 61.3 23.7 3.2 11.81981 62.4 24.4 3.6 9.61982 62.6 24.0 3.9 9.51983 64.6 23.7 5.1 6.61984 64.2 22.9 6.6 6.41985 62.5 22.0 9.0 7.01986 61.6 21.5 8.8 8.11987 60.3 21.2 10.7 7.81988 58.3 22.1 11.4 8.21989 56.2 22.2 11.1 10.5上表顯示，葡國來澳公務員佔本澳公職的百分率，由 1980 年的 3.2 大幅上升到 1989 年的 11.1 ，同期本澳和中國出生公務員所佔百分率顯著下降。按 1991 年年底行政暨公職司公佈的統計數據，葡國來澳的公務員佔本澳公職的比率，仍達 10.9% 。無庸置疑，自 8 0 年代尤其 1 98 3 年以來，各政府機構增聘葡國出生人員，是本澳公務員人數增加的較為重要的因素。近年許多政府機構過分臃腫，僱員過分增加，連政府高層領導人、公務員團體負責人和立法會議都曾經批評過。教育行政暨青年事務政務司黎祖智 1991 年年底在立法會列席討論 1992年政府預算時，就曾經舉文化學會（即現時文化司署）為例，批評政府機構工作人員數目增長太快。公職人員協會理事長方永強 1991 年 12 月接受記者訪問時表示，政府有些臨時組織長期不解散，浪費不少人力，而一些機構功能類似而重疊設置也是不適當的。例如地圖繪製暨地籍署應與土地工務運輸司合併，房屋司不應與社會工作司分開。
  • 503立法會行政、教育、青年暨文化事務委員會 1991 年 12 月 13 日發表的意見書，也對行政當局提出這樣的批評：“過去數年政府不斷增設機構、增加人手，脫離了社會發展和實際需要，造成機構重疊，冗員過多。一個三十五萬人口的城市與目前政府架構是否配合是值得懷疑的。”目前，不少政府機構由於擴展太快，辦公地方不足，同一個部門被迫分開多個不同地點辦公，例如澳門市政廳、土地工務運輸司、文化司署、社會工作司等，這樣勢必引致人力的進一步浪費。六、官冗與公共財政負擔的加劇社會學的基本原理表明，在人口組合中，公共行政人員佔人口的比率越高，從事社會生產人數的比率就會越低，納稅人的負擔就會越重。比較其他地域來說，澳門的官冗問題給社會造成的負擔是特別沉重的。眾所周知，澳們公務員薪酬比私人機構僱員高得多。據行政暨公職司的《九○澳門公共行政之人力資源》報告書所載，公務員在 1990 年的平均薪酬為 6891 元。而據統計暨普查司 1990 年 5 月進行“就業調查”的結果，全澳就業人口每月薪酬中位數只為 2585 元。又據澳門大學教育學院講師黃國茜 1992年 3 月初公佈的問卷調查結果，本澳官校教師平均月薪 7000 多元，比私校教師月薪高出一倍。公務員的福利津貼更是私人機構僱員無可比擬的。單就住屋方面來說，據《葡文商業周報》1991 年聖誕前夕的一期報道，當時政府提供公務員居住的住宅單位約有 2200 個，替公務員租用的超過 600 個（主要給葡國來澳的定期合約僱員居住）。另外有大約 60 名葡國或其他地域來澳的政府技術員居住在酒店，政府代支付的酒店房租一年達 1720 萬元。至於未獲提供住宅又未有私人房屋的公務員，現時每月收取政府的房屋津貼 900 元。公務員退休金方面的開支也是非常巨大的，據統計暨普查司的年報所載， 1985 年全澳公務
  • 504員退休金為 6582 萬元，至 1990 年已上升至 14,873 萬元，即五年間增幅達126% 。由於公務員的薪金福利條件不可能調低（《中葡關於澳門問題的聯合聲明》和《澳門特別行政區基本法》都有訂明在 1999 年之後澳門公務員“薪金、津貼、福利待遇不低於原來的標準”），因此公務員一旦產生過多的財政負擔就特別值得重視。據經濟事務政務司貝錫安 1991 年年底列席立法會討論政府財政預算的會議時透露，政府在公務員薪酬方面的開支， 1990 年比 1989 年增加 45% 。開支增加的原因，一方面由於公務員職位尤其中高層職位的增加，另一方面是由於公務員個人薪金津貼的增加，其中包括因調升年資、職位、職階和超時工作、出外公幹而增加的開支。公務員薪酬方面開支的增加，必然成為引致政府整體開支增加的重要因素。據 1992 年 3 月 30 日當時的立法會分析帳目委員會主席梁金泉在會議中指出， 1990 年政府開支達 55 億元，比 1987 年的 14 億元和 1988 年的 28 億元的政府開支的總和共 5 2 億元還要多。這一年政府實際支出比原來預算超出33% ，其中超幅較大的部門或項目見表 7：表 7 1990 年部分政府部門及項目超支率政府部門及財政支出項目 超支率司法登記暨公證總庫 563%文化司署 130%官印局 107%澳督府 90%為公務員購買傢俬 500%又據政府向立法會提交的《1991 年本地區管理和施行的總帳目》顯示，
  • 505這年公共支出預算本來是 33.3065 億元，但實際支出是 47.9253 億元，超支高達 14.6188 億元，幅度為 43.9% 。1990 年和 1991 年政府開支的增加和失控，其原因與政務司貝錫安所說公務員薪酬大幅度增加的關係，是顯而易見的。以下從 1992 年《政府公報》中隨意列出仁伯爵綜合醫院、澳門市政廳、海島市政廳和反貪污暨反行政違法性高級專員公署的財政預算數字為例，以比較政府機構人員、資產及勞務與投資建設三方面開支所佔的分量（金額以億元為單位）：表 8 政府部門人員方面開支與其他開支的比較（億元）機構名稱 總預算 人員方面開支 資產及勞務開支 投資建設開支仁伯爵綜合醫院 2.56661.5883 0.8500 0.0023佔 61.9% 佔 33.1% 佔 0.9%澳門市政廳 3.16751.5849 0.4479 0.6171佔 50.0% 佔 4.1% 佔 19.5%海島市政廳 1.11640.7571 0.1625 0.1505佔 67.8% 佔 14.6% 佔 13.5%反貪專員公署 0.10010.0582 0.0232 0.0162佔 58.1% 佔 23.2% 佔 16.2%上表中四個機構在人員方面的開支（包括薪金、福利、津貼、退休金等）均達到總預算的一半以上，比較之下，投資建設方面的開支就顯得偏低，尤其是兩個市政廳，只有兩成以下的預算金額用於投資建設（包括修建馬路、公園、下水道、綠化、街市、墳場、文化康樂設施等）。據《澳門日報》1989 年 4 月 1 日所載何山的《公務員招聘的啟示》一文說， 1988 年本澳在公務員薪酬方面的開支，已佔全澳財政總預算的 38.8% 。政務司貝錫安 1991 年在列席立法會關於政府財政預算的會議時亦承認，公務員薪俸總額已超過政府總預算的四成，這樣大的百分率，無疑是過高的。中
  • 506國的官僚機構向來被國內外學者批評過於臃腫，然而大陸公務員以 1985 年計共為 1900 萬人，吃掉國家預算的比率為四分之一 8 ，比上述澳門公務員的比率還低得多。據 1991 年 11 月 19 日《澳門日報》專稿引述政府財政預算的內容指出，1992 年行政方面的特定開支（包含直接人工成本和物料成本）為 22.9011 億元，佔行政總支出 39.32% 。若與世界其他國家和地區比較，澳門的行政開支之多，也是非常突出的：表 9 澳門與其他國家行政費支出比較 9國家或地區 行政費佔總預算% 年份葡國 11.1 1979澳洲 20.2 1979-1980波蘭 4.3 1980阿根廷 9.7 1980札伊爾 18.8（包含國防） 1981波多黎各 20.0 1980-1981澳門 39.33 1992近年，澳門政府財政支出的增長遠遠超過本地區總體經濟的增長。 1988年至 1990 年澳門經濟的年均增長率為 7% 左右，而同期政府財政實際支出的年增長率高達 31.9% 。 10澳門政府雖然近年財政收入仍有相當可觀的增幅，但由於支出增幅過大，自 1990 年起公共財政已經出現捉襟見肘的情形。根據澳門政府所公佈的決算， 1990 年總收入 59.9782億元，總支出 54.8998億元，盈餘 5.0784 億元。但若扣除歷年財政盈餘撥入的 4.76 億元、借款 2.6 億元、出售澳門電力公司股份 4.2 億元， 1990 年的實際財政收入只為 48.418 億元，應有 6.48 億元的赤字。1992 年澳門政府 58 億元的總預算法案首次正式出現 2.5 億元的赤字。根
  • 507據官方的測算，這一年實際支出達 70 億元以上，超支達 21% 。澳門 1992年的預算總收入，雖然比 1991年的增加 7.7億元，即增幅 16%，但政府還要宣佈實行財政緊縮政策， 46 個直屬行政部門中有 12 個所獲撥款比 1991 年減少，減幅由 0.36% 至 48% 。其中最令人矚目的，是教育司所獲撥款由 1991 年的 4.0953 億元減至 1992 年的 3.785 億元，減幅達 7.59% 。在教育經費不增反減的情況下，政府原定在 1 9 9 2 年開始推行免費教育計劃遭到擱置。 1 1根據統計暨普查司的資料，政府在公共醫療方面的開支， 1989 年至 1990年的金額雖然由 2.2554 億元增加至 3.3099 億元，但醫療支出佔公共總支出的百分率卻由 6.54% 下降到 6.03% 。又例如沒有列入政府整體預算項目的澳門和海島兩個市政廳，由於 1992年所獲政府撥款減少，導致興建街市、重修街道等多項市政工程延期進行。圖 3 1993年度財政預算案各項收入比重
  • 508根據 1992 年本地區財政總預算報告，用於居屋和社會工作方面的開支只佔總開支 3.21% ，而據林顯宗、陳明南合著的《社會福利與行政》一書引述台灣當局和聯合國公佈的社會福利消費支出佔政府消費支出的比率（百分率）， 1977 年瑞典為 47.1% ， 1978 年日本、英國、美國分別為 15.7% 、 33.5%和 16.9% ， 1980 年台灣為 19.5% 。比較之下，可見澳門在社會福利方面的開支太少。總之，澳門公共財政在官冗壓力之下出現支出過大和分配不合理的情形，是使人擔憂的。尤其令人擔憂的是，澳門政府現在賴以平衡支出預算逐年大幅增加的主要“法寶”，是博彩專營稅和賣地收益（參看圖 3）。但是，從長遠來看，這兩種稅收都很不穩定，很不可靠。澳門土地有限，相對來說公有土地更加稀少，因此賣地收益的不穩定性和不可靠性不用多說。至於賭場的收益和博彩稅，且不說 1966 年“一二．三”事件所引致的極度萎縮，只說 1985 年以來就曾經有年增長 58% 與年負增長 25% 的巨大波幅。這種情形在下表中可以看到：表 10 博彩業收益及博彩業稅收 12年份博彩業收益 博彩業稅收金額（億元） 年增長率 金額（億元） 年增長率1985 18.44 3 % 5.8 -11%1986 19.18 4 % 9.19 58%1987 26.52 38% 6.87 -25%1988 35.61 34% 9.45 37%1989 51.15 43% 14.31 51%1990 69.68 36% 19.36 30%
  • 509上表顯示，本澳博彩業稅收由 1988 年至 1990 年平均每年增長率接近四成，相信這是政府近年大幅度增加開支的主要依賴。但這樣巨額的稅收增長顯然不會長久維持。從澳門政府的財政預算數據可以看到，博彩稅佔政府總收入，已由 1987年的 34% ，上升至 1992 年的 49% 。政府財政對於博彩稅的依賴程度這麼大，而且還有越來越大的趨勢，這就必然潛伏了令人憂慮的嚴重危機。以下任何一種事故都可能引發危機：1) 世界性經濟蕭條：以往澳門賭場曾經因為世界經濟蕭條而收益大減。2) 戰爭：倘若南沙群島、台灣海峽或中國大陸內部發生戰爭，澳門出入口貨物和遊客來往將會受阻。3) 鄰近地域開設賭場：除了越南正在開設賭場之外，澎湖列島、海南島、萬山群島、庫頁島、南北韓、菲律賓和香港都曾有開設賭場計劃的傳言，如果成為事實，澳門賭場的客源將會大為減少。4) 中國政府的影響：最近幾年澳門賭場收益連續大幅度上升，其中重要的原因是從中國大陸來澳公幹或旅遊的人士中不少是賭場的豪客，倘若將來，尤其在 1999 年之後，中國政府實施或通過澳門政府實施禁止內地來澳人士，尤其是政府公職和公營、半公營企業人員進入賭場，澳門賭場的收益或收益的增幅將會大打折扣。5) 制裁：某些國家對中國的制裁、報復行動，可能影響澳門。6) 罷工或恐怖襲擊事件。由於官冗造成財政負擔沉重的問題不容易在短期內消解，因此上述事故一旦發生，澳門公共財政將陷入“由奢入儉難”的處境。澳門政府並未如香港那樣成立財政儲備基金，每個財政年度即使有盈餘亦會撥到下一年度去用。這樣，澳門對於應付未來可能發生的財政危機就顯
  • 510得很被動。對於這一點，中國國務院港澳辦主任魯平似乎也有所覺察，他在1993 年 4 月接受《華僑報》記者訪問時曾經指出：“因為澳門沒有財政儲備，現在我們很難預測到了 1999 年澳門特區政府成立的時候，財政上到底有多少錢可以花。如果一點儲備也沒有，特區政府也就很難辦事情了！”七、官冗與官僚主義的產生官吏越多，越難於治理。元人張養浩 13 慨歎“人徒知治民之難，而不知治吏為尤難”，乃屬至理名言。英國著名政治家和歷史學家帕金森，在 1958 年出版的《帕金森定律》一書中，揭示了政府部門用人越來越多的秘密在於，當官者寧願找兩個比自己水平低的助手也不肯找一個與自己勢均力敵的下屬。由於人多了，互相之間又製造出許多“工作”，於是人員進一步擴大，結果陷入機構越大、扯皮越多，而人員增加也越多的惡性循環之中。 14 這種情形似乎也存在於澳門的官僚系統之中。筆者曾經訪查過一個廳級部門， 1991 年該廳招聘相當於處長的技術部門主管。本來在本地招聘一個懂雙語的人擔任這個職位並不困難，但葡人廳長偏要從葡國招人。從葡國聘來的官員帶同妻子來澳，於是有關部門又特地為他的妻子安插一個職位。又由於這個葡人不懂中文，機構領導人唯有安排一個懂中葡語的土生職員當他的助手。當然，還要為他增聘汽車司機，增購汽車。由於增聘了司機、助手等職位，又引致人事、會計、庶務等部門需要增聘人手。而這類普通工作人員增加到一定程度，又需要相應增聘管理人員。這就是帕金森所說的惡性循環。目前，本澳公務員聘任制度不夠完善也不夠正規，成了加劇這種惡性循環的因素。據《公共行政人力資源》一書所載，截至 1989 年年底計算，公務員中屬
  • 511固定編制和臨時編制的人員合共只有 4597 人，佔公務員總數 35%；其餘 8528人即佔公務員總數 65% 屬定期委任人員、編制外合約人員或散工。據前任行政政務司顧問、前任澳門市政議會秘書長梁官漢於 1990 年 4 月在一個講座中說，近年來招聘的公務員絕大多數屬於編制外的職位。澳門政府並非如香港政府那樣由一個專責部門統籌公務員的招聘。編制外公務員的招聘更無須經公開的考試、甄選程序，而是按各機關長官的意志決定，或由基層部門主管提名報上一級長官任命。上述種種因素可能引致各行政部門在人事方面存在山頭主義、非正式組織和裙帶關係。而這些弊端又可能引致機構內部矛盾加劇，士氣低落、權責不清、效率下降、貪污瀆職等問題。由於機構內部膨脹過急，又可能引致訓練不足、質素下降、紀律鬆散、辦公設施及後勤供應匱乏等問題。在管理學上有一條著名的 R ‧ B ‧苛希納公式指出，若實際管理人員比最佳人數多三倍，時間就要多花兩倍，成本要多花六倍。這種多花時間和成本的現象在澳門是顯而易見的。長期以來，澳門居民在辦理出生或物業登記、申領牌照或證件、進行民事訴訟等方面，耗費時間太長（甚至辦理一件事情等候超過一年也不足為奇），相信最重要的原因是有些部門存在敷衍塞責的陋習。不少政府機構在制訂和執行決策方面也是過於緩慢的。例如的士同業在波斯灣戰爭之前要求加價，等候差不多一年，當局才能作出決定。黑沙環祐漢新 興建街市的計劃，自正式公佈之後五年仍然未能動工。免費教育的計劃在 1983 年已經提出，至今仍然實施無期。按照組織行為學的基本原理，當管理者的下屬數量過多時，他的注意力、記憶力、體力及其他能量都將會支持不來，從而很難成功地對下屬的工作表現施加控制。因此，組織行為學的很多學者認為，管理者最理想的下屬人數為三至六人，若超過此數，便會產生控制幅度(span of control)過大的困難，一則員工內部容易產生支離派系，二則個別員工的參與程度將會減
  • 512少。 1 5近年澳門官僚系統的橫向分化(horizontal differentiation)、直向分化(verticaldifferentiation)和地域分化(spatial differentiation)都有加劇，勢必令內部的協調、控制和溝通增加困難，較易造成信息扭曲，權威失位等弊端，並可能造成內部凝聚力減低，中央乃至基層的管理權力和效能受到削弱，因而令政府工作的績效下降。謝高橋甚至在《社會學》一書中引羅馬帝國的崩潰為例證提出警告說：“（科層組織）擴展的傾向有時會導致正式組織(formal organization)的瓦解。”這個道理看來是很值得重視的。八、結語綜上所述，澳門積存下來的官冗問題，對於公共財政和吏治兩方面的危害都是不容忽視的。尤其值得憂慮的是，這個問題發生在澳門的過渡期，可能窒礙政權轉移和社會進步所需要的動力、“三化”特別是公務員本地化的正常推行，不利於社會的穩定和居民的整體利益。官冗之患正如人體的腫瘤一樣，必須及早發現，及早治理。筆者認為，反貪污暨反行政違法性高級專員公署、立法會和行政當局應當採取配合行動，從完善相應法制 手，檢查和遏止政府中官署架構疊床架屋、人員委任逾制超額的現象，尤其要極力減省招聘不熟悉本澳語言和環境的外地人員，逐步安排他們在合約期限屆滿之後返回原居地。目前，官僚系統的幕僚組織(staff organization)有些只需要幾個人至十來個人工作，卻成立廳、甚至司級的單位，這樣勢必造成官多兵少，多支薪俸，易於藏納冗員的弊端，看來很有必要加以整頓。但有些直線組織(L ineorganization)的人員既已增加，則需要明確分工，補充策援人員，以便加強督導，提高工作效率。
  • 513那些沒有必要繼續存在的政府部門就應當撤銷或私營化。例如，據政府船塢廠長施利華 1992 年 2 月 28 日對記者稱，該船塢的造船部門現時造船的成本比從香港或中國購買同類型船隻的價錢還要高 16 ，但政府當局仍繼續向這個部門訂購水警輪，這種違反經濟原則的做法，是否妥當？香港在經濟上有今日的成就，與香港政府推行一套優良的公務員制度有關 17 ，澳門在這方面很有必要借鑒。由於現在公務員人數已經很多，澳門應該正式設立類似香港銓敘科的機構，統一負責公務員的管理、訓練和任免，嚴格控制招聘公務員的質量和數量。這樣一則可節省政府部門各自招人、各自培訓的人力物力，二則由於公務員能力的提高加上電腦等科技產品的應用，就可以相應減少招聘公務員的數量，同時減輕一般人員對於督導的依賴。政府亦應當考慮對其他一些過於分散的部門實行集權管理，把每一獨立部門所需要的專家集中起來成立智囊團，這樣可以在更大範圍內使用人才，節省人力方面的開支。例如吳志良所著《澳門公共行政如何與基本法銜接》一文指出，本澳各司法機關都有自己獨立的電腦（資訊）部門，軟、硬件皆不統一兼容，造成人力財力資源的浪費，這種職能重疊的現象應當避免。現在香港政府對公務員人數的增加幅度實行嚴格控制，規定一般情況下每年不超過 2.5% ，這是值得澳門政府效法的。在目前階段，控制公務員增加幅度而不直接裁員（解僱非定期委任人員），是紓解本澳官冗問題最適當的方法，其理由除因為本地公務員實際上都屬終身職位之外，亦與澳門過渡期的現實有關──預料在 1999 年前後將有部分本澳公務員離開澳門。 18 因此，倘能有計劃、有步驟地完善人事制度和做好人事工作，九九年前後是紓解本澳官冗問題的好時機。筆者堅信，要使澳門社會健康發展，就必須改革和完善澳門的公務員制度，如要改革和完善澳門的公務員制度，則必須從防治官冗入手。這是澳門現實中一個關係重大、影響深遠的問題。
  • 514註釋：1 澳門方面數據引自行政暨公職司出版的《九一澳門公共行政之人力資源》一書，香港方面數據引自聶振光所著《香港公務員制度》及《香港年鑒》。2 數據引自澳門廣播電視公司的新聞報道。3 * 引自澳門行政暨公職司出版的《行政》雜誌第 2 期所載該司副司長羅世賢的文章。* * 引自《大英百科全書》。4 Isabel Barreto 著：《1980 年至 1988 年間政府現職人員發展情況》，載《行政》雜誌，澳門︰行政暨公職司，總第 5 期， 1989 年 11 月。5 1991 年人口數據根據當年 8 月底人口普查所得，公務員數字是當年截至 12 月底止的官方統計。6 經濟增長數字引自《澳門經濟》第二期及楊允中所著《澳門與現代化經濟增長》一書。7 詳見《澳門日報》， 1992 年 3 月 13 日。8 詳見何博傳︰《山坳上的中國》，第 3 2 3 頁。9 澳門以外各國數據引自《簡明不列顛百科全書》。須注意的是，統計年份不同，行政費包含支出項目亦未必相同。10 資料引自《澳門經濟》第二期。11 政府擱置免費教育計劃據聞還有其他原因，例如教育法還未完善。12 資料據葡新社 1991 年的報道。13 張養浩(1270-1329)，散曲作家，曾任監察御史。14 帕金森定律以下式表示：x = 式中， x 為行政部門每年增加的職員人數， k 表示一個要求增派助手達到提升目的的人， I 為 k 被任命到退休期間的年齡， m 是部門內部互相扯皮而耗費的勞動時間， n 是被管理的單位數。資料引自《山坳上的中國》。15 據高尚仁、伍錫康合著的《組織行為學》一書第 128 頁所載公式：C=N(2n/2=+N-1)， N 是直接受管理人員所督導的成員數目， C 表示行政上所有可能的直接關係。當成員超過五名時， C 的數目會急劇地上升；當 N 增加至 6 時， C 值會由 100 增加至 222；當 N 趨近於 10 時，C 值可達 5 2 1 。接觸的強度是依據級數速度累進的，故此增加了有效督導的困難性。16 詳見《澳門日報》， 1992 年 2 月 29 日。17 1993 年 5 月 10 日香港《明報》所載馮世英的文章指出：“現在香港在經濟上有如此傑出的成就，除了港人努力之外，我相信與七十年代中期香港政府下決心打擊貪污及推動一套優良的公務員制度有關。”18 據《華僑報》1993 年 3 月 24 日報道，政務司黎祖智在葡國表示，在 1999 年將有接近半數澳門公務員轉回葡國。又據公職人員協會於 1992 年的問卷調查結果，在收回的 1420 份問卷中，有 36% 將會在 1999 年後離澳，有 28% 希望納入葡國公務員編制。
  • 515參考書目：1. 何博傳著：《山坳上的中國》，香港︰三聯書局， 1 9 9 0 年。2. 吳志良著：《澳門政治制度》，澳門：澳門公共行政管理學會， 1 9 9 3 年。3. 高尚仁、伍錫康著：《組織行為學》，台北：三民書局， 1 9 8 8 年。4. 楊允中著：《澳門與現代經濟增長》，澳門：澳門經濟學會， 1 9 9 2 年。5. 傅肅良著：《各國人事制度》，台北：三民書局， 1 9 8 6 年。6. 謝高橋著：《社會學》，台北：巨流圖書公司， 1 9 8 2 年。7. 繆鴻等編著：《澳門》，廣州︰中山大學出版社， 1 9 8 8 年。8. 聶振光著：《香港公務員制度》，香港：中華書局有限公司， 1 9 9 1 年。9. 《行政》雜誌，多期，澳門行政暨公職司。10. 《澳門公共行政人力資源》，澳門行政暨公職司， 1 9 9 1 年期及 1 9 9 2 年期。（原載《澳門研究》，黃漢強、馮少榮編，澳門︰澳門基金會，第 2 期， 1 9 9 4 年 9 月）
  • 516澳門公務員系統結構初探熊繼寧 *一、組織的層次和“政治─技術”自 1557 年葡萄牙人佔據澳門以來的歷史，被史學研究稱作：“在中國歷史上獨一無二，世界上也絕無僅有”的“奇特的發展演變過程”。 1所謂“奇特”，一是在古代，沒有任何協議的情形下，葡萄牙人竟然神話般地在“普天之下莫非王土”的天朝土地上定居下來，“築石建城，雄踞海畔若一國”，自治長達 300 年之久；二是在現代，當中國較為富強之後，十分寬容地允許葡萄牙人在澳門建立的制度，繼續存在 50 年不變。事實上，如果歷史上的“奇特”，是由於葡人的“以柔克剛”的策略和中國官府的腐敗使然的話；那麼，現代的“奇特”，則是出自共和國立國之初的國際環境和第一代領導人的戰略考慮的產物。然而，最令上述研究者所驚訝和感興趣的卻是，當它回歸祖國之後，其制度如何仍然保留 5 0 年不變。澳門過去的發展演變，當前的平穩過渡，不久的順利回歸及將來穩定和繁榮的保持，都和澳門的公務人員息息相關。而澳門的公務人員制度，也恰恰是中葡雙方聯合聲明中聲稱保持不變，並被《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》2（以下簡稱《澳門基本法》）以法律形式所肯定的內容之一。* 中國政法大學比較法研究所教授
  • 517不過，值得注意的是，澳門的公務人員制度並不是西方典型意義上的“公務員制度”，而是在殖民地條件下的一種“畸變形態”。無論如何，一種制度能夠被另一大相逕庭的制度所吸納，畢竟有其制度上的合理性和可認同性。如果我們的研究不僅側重於政治的角度，而且從技術的角度，並在組織系統的層面上去研究，那麼，我們不僅對澳門公務人員制度的認識將會獲得更多的信息，而且還會對港、澳、台地區政府及其公務人員系統與中華人民共和國政府及其公務人員系統的耦合，也取得深一層的認識。二、系統定義和研究框架從組織系統的層面進行研究，我們首先需要對澳門公務員系統進行定義，並建立相應的研究框架。（一） 系統的定義所謂系統是能與其環境劃分明確界線的由兩個或兩個以上相互依存的部分組成的有組織的整體。以往關於澳門公務人員系統的傳統定義只是在人員層面。廣義公務人員指一切為澳門行政當局提供勞務的人員。從法律關係方面，包括：受公職法律制度約束的人員和受司法約束的人員。從人員編制方面，包括編制內人員和非編制人員。其中，編制內人員包括：臨時委任人員、確定委任人員、（編制內）定期委任人員和（編制內）散位人員；非編制人員包括：（編制外）合同人員、（非編制）定期委任人員、散位合同人員（包括：附期限合同人員和不附期限合同人員）。 3 從《澳門公共行政工作人員通則》適用範圍方面，包括：公務員、服務人員和散工。 4 狹義公務人員，從法律關係方面，僅指公職法律制度約束的人員。從人員編制方面，包括：編制人員中的“確定委任人員”、（編制內）定期委任人員、（非編
  • 518制）定期委任人員。而不包括編制內臨時委任人員、（編制內）散位人員、（編制外）合同人員、散位合同人員（包括：附期限合同人員和不附期限合同人員）。從《澳門公共行政工作人員通則》5 適用範圍方面，只包括公務員而不包括服務人員和散工。與傳統定義不同的是，我們關於澳門地區公務員系統的定義，包括“人員”和“組織系統”兩個層面，而公務員系統，是指澳門地區行政當局，以委任方式賦予公務員資格人員的組織系統。在人員層面上，這一系統主要是指狹義上的公務員。其邊界界定謀求法律關係、人員編制、《澳門公共行政工作人員通則》適用範圍三方面的統一。澳門地區公務員指《澳門公共行政工作人員通則》第 2 條第 2 款所規定的，受公職法律制度約束的“公務員”，包括：編制內人員中的“確定委任人員”、（編制內）定期委任人員、（非編制）定期委任人員。在組織系統層面上，澳門地區公務員系統主要包括：目標分系統、技術分系統、結構分系統和管理分系統所構成的有機整體。（二） 研究的框架從組織結構的角度對澳門公務人員系統進行研究，本文將利用在香港地區公務員制度與中華人民共和國公務員制度比較研究中確立的框架。 6 該框架表明：環境對於組織系統的目標形成、技術的採用、內部結構安排和管理系統的特徵等方面都有 直接的影響。因此當我們對澳門公務人員系統進行組織研究時，首先要從環境入手，而不是去分析組織的內部各個系統。“第一步只是要走向這個組織的更高一層，研究這個系統對超系統（它是系統的一部分）的依存關係，因為這個超系統將限定從屬系統的行為變化”。 7正式組織是為了特定目的而人為製造的社會系統。組織要適應環境的要求，滿足於內部參與者的需要，並有其自身追求的目標。因此，社會組織的目標一般都不是單一的，而是一個多目標構成的目標系統。組織中的技術是
  • 519以組織在實現組織目標，完成組織任務時所使用的知識與設備為基礎的。技術系統就是為了達到確定的目標而對於知識的組織與應用。它包括兩個方面的內容：一是具有物質表象的工具與機器；二是在解決和獲取某種所期望的結果而使用的智力技巧和方法。管理組織中其他分系統的協調統一至關重要。澳門公務人員管理分系統在處理系統和環境之間的交換，確立組織目標，採用管理技術，設計組織結構和實施控制過程等方面起 中樞作用。同時，它也受到環境分系統、目標分系統、技術分系統和結構分系統的影響和制約。三、環境分系統影響澳門地區公務員系統的環境主要表現在文化特徵、政治特徵、經濟特徵和法制特徵等主要方面。（一） 文化特徵文化特徵主要指澳門地區公務員系統形成的歷史背景、意識形態、價值觀、社會準則等方面的因素所形成的特徵。與英國佔領香港的過程不同的是，葡萄牙對澳門的佔領是一個漫長的漸變過程。這一過程經歷了：“請予方便”、“聚居成村”、“定居經商”、“單方宣佈為‘自由港’”、“武裝佔領”、《中葡友好通商條約》、“宣佈‘海外行省’”、“葡管地區”及“過渡時期”等階段。在佔領的方式上，採用或通過了“賄賂朝廷命官”、“交納地租商稅”、“乘中英鴉片戰爭之機發難”、“停租──武裝搶關”、“談判”、“海外省組織”、“國內革命”等多種方式。如以到 1999 年計，則葡人在澳門的佔領共長達 446 年（見圖1）。
  • 520賄賂 交地租 停租─搶關 談判 立法 國內革命 聯合聲明請予方便→聚居成村→宣佈“自由港”→封關佔領→通商條約→宣佈“海外行省”→葡管地區→過渡時期1553 1557 1845 1849 1887 1955 1976 1987-1999圖 1 葡萄牙佔領管治澳門過程圖在漫長的歲月裡，彈丸之地的澳門，歷經中葡雙方最高層的鬥爭，充滿中西文化的角力，顯現了中葡兩國內部的政治經濟狀況的變化，反映了綜合國力的消長。澳門所經歷的從明、清、民國至今將近 450 年的歷史，被視為 16 世紀海上“絲綢之路”的拓展，而澳門本身也是海上“絲綢之路”的重要據點，明朝最早開放的“特區或租界”，遠東最早的傳教中心，南中國最早的中西文化交會點，近代史上中國民主先驅者吸收西方思想、傳播革命理想的搖籃。 8在來自中國、東南亞、印度及非洲等多元化的人口組合中，華人群體和葡人群體是澳門社會的兩大主體。華人佔澳門人口的 97% 。在多元化人口組合基礎上形成了“文化多元化”的特徵。環境系統中的文化特徵，對澳門公務員系統的目標系統、技術系統、管理系統以及諸如官方語言使用等具體問題，都產生了重要的影響。（二） 政治特徵澳門既非屬他國的殖民地，亦非一個獨立的城市國家，而是葡管中國領土。主權和治權的完全分離，決定了澳門特殊的法律地位和政治特徵。澳門不是政治實體，主權既非為人民擁有，亦非由人民行使。總督不是由人民推舉也無須向立法會負責，且立法會也非 100% 的民意代表機構。因此，有關研究認為：“不能簡單地用西方民主制度的模式──三權分立理論來分析澳門的權力結構和組織。”9
  • 521澳門僅是一個公權法人。在不抵觸《葡萄牙共和國憲法》和《澳門組織章程》的原則下，享有行政、經濟、財政及立法自治權。澳門的政治發展分四條線索：中葡最高領導層之間的鬥爭；葡萄牙殖民統治者與當地人民之間的鬥爭；澳門葡人官員與中國地方官員之間的鬥爭；立法會、總督和大法官之間的鬥爭。上述四方面的鬥爭，不僅構成了澳門政治行政制度變遷的主要動因，而且直接決定 澳門公務員的性質、制度形式及其變遷。（三） 經濟特徵澳門屬於海島性外向型資本主義自由經濟。它是自身擁有數百年歷史的自由港，具有單獨關稅地區的地位。澳門以其特殊地位，尤其是借助葡萄牙同歐共體的特殊關係，享受多種優惠條件。從 1991 年起，歐共體已超過美國而成為澳門第一出口市場，佔澳門出口總產值的 38.2% 。 10 雖然，在市場競爭日益激烈的情況下，出現了製造業萎縮，勞動密集型企業窮途末路的情況，但是，博彩業仍是一枝獨秀，航運、旅遊是澳門的產業支柱。中國的改革開放更給澳門帶來了新的發展契機，澳門目前正處於經濟轉型期。數百年來，澳門與大陸經濟相互依賴，是澳門特殊地位及政治法律制度發展演變的基礎。 1999 年澳門回歸之後，包括公務員制度在內的政治行政法律制度保持基本不變，是其原有的社會經濟制度不變的客觀要求。（四） 法制特徵澳門是資本主義經濟較發達地區，為了適應經濟的發展，建立了比較健全的法律制度，這些法律和法律制度，被認為是“澳門資本主義制度的重要特徵之一”。 11由於歷史的原因，澳門的現行法律和法律制度呈現出葡萄牙“海外屬地”制度的法律特徵 12 ，在法律的淵源上表現為法律和司法的多軌制。在法
  • 522律淵源的範圍上，包括葡萄牙憲法和法律中適用於澳門的部分；澳門總督和立法會的立法；一般國際法與法源條約以及中國封建王朝的立法。在效力等級上 13 ，適用於澳門地區的葡萄牙憲法規範處於最高層次。依次為一般國際法及法源條約；《澳門組織章程》和效力高於澳門地區所制定法律的葡萄牙法律；澳門立法會法律與總督的法令；形式為訓令的行政規章；形式為批示的行政規章；及地方自治團體、行政公益法人與被特許實體所制定的行政規章。儘管葡王瑪利亞(D. Maria I) 1783 年頒佈的《王室制誥》，被說成是葡國對澳門主張主權、實行殖民統治之始 14 ，但其內容中主張的，只是中國“前朝皇帝同意給予葡萄牙據點的全部特權、豁免及自由”。 15雖然 1822年葡萄牙憲法第 20條規定了“澳門是葡萄牙領土的一部分”16，但是，葡萄牙據以統治澳門的法律文件，卻是 1887 年（光緒十三年）《中葡和好通商條約》。該條約顯示，葡萄牙“永居、管理澳門”是經過“大清國應允無疑”。其條件是：“未經大清國首肯，大西洋國永不得將澳門讓與他國。”17 由此看來，澳門主權並沒有喪失。條約的標的只是“治權”──“居住權”、“管理權”。葡萄牙憲法的領土要求只是毫無意義的“一廂情願”。但是，這種“一廂情願”的領土要求，卻屢屢出現在葡萄牙憲法和憲法性文件中，如：1933 年《殖民地條例》、《憲法》和《葡萄牙殖民帝國組織法》。這種執 的領土要求，不僅影響 澳門的最高管理機關立法會和總督之間權力的分配及其與公務員的關係，而且直接決定了澳門公務員適用葡萄牙的海外殖民地公務員編制。 1951 年葡萄牙的憲法修改，竟然將澳門規定為葡萄牙的“海外省”。然而，戲劇性的變化發生於 1974 年 4 月 25 日葡萄牙的“石竹花革命”之後。新的憲法和新的《澳門組織章程》將澳門規定為一個“公法人”。“公法人”享有行政、財政及立法自治權，但是，其權利的行使不得與《葡萄牙憲法》、《澳門組織章程》相抵觸。實質性的變化則源於 1976 年 4 月 2 日《葡
  • 523萄牙憲法》第 5 條第 4 款的規定。它消滅了被他們以前的憲法強加於澳門的殖民地地位，僅將其規定為一個葡萄牙暫時管治地區。 1988 年 1 月 15 日葡萄牙國會批准了 1987 年中葡雙方聯合簽署的《中葡聯合聲明》：1999 年 12 月20 日，中華人民共和國將恢復對澳門行使主權。 1989 年的修憲，廢除了 1976年《葡萄牙憲法》第 5 條第 4 款。其目的是強調“過渡期內葡萄牙暫管的合法性”。增加的內容為：“澳門仍受葡萄牙行政管理時，由適合其特別情況之通則約束。”葡萄牙憲法中涉及澳門的部分，以及新《澳門組織章程》，是澳門地區政治法律制度以及公務員制度的母法。新《澳門組織章程》18 規定澳門的法律地位、管理架構、司法組織、財政體制以及行政機關和公務人員編制：澳門地區的法律地位“為一公法人”，“享有行政、經濟、財政、立法及司法自治權”；但其約束條件是：“在不抵觸共和國憲法與本章程的原則，以及在尊重兩者所定的權利、自由與保障的情況下。”管理架構為總督與立法會並立，總督與立法會共有立法職能；總督是葡萄牙共和國主權機關（除法院外）在澳門地區的代表，執行職能由總督獨佔。澳門地區擁有“享有自治，並適應澳門特徵”的司法組織，但是，“屬本地編制之司法官職位，得由共和國編制的司法官以定期委任制度填補”。財政體制為：“澳門地區有本身的資產及負債，根據法律規定須對其行為及合同所引致的債務與義務負責”；但是，總督獨攬財政大權，“總督有處置其財產與收入的權限”，“根據法律規定，預算冊及每年編制應由總督命令施行”；葡萄牙和澳門地區根據法律規定的範圍，共同負擔澳門地區的支出。“澳門公共機關為當地專屬機構，得成為有或無法律人格的自治實體”，“公共機關的人員，不論職級概隸屬澳門地區本身的編制，只受其所屬機關的約束及監督”。由上述法律規定可見，澳門公務員系統就是在這塊奇異的葡管中國地區上的奇特組織中，作為葡萄牙代表的總督執行職能的延伸。其具體的組織及運行規則，主要是《澳門領導及主管人員通則》19 、《澳門公共行政工作人
  • 524員通則》20 以及其他法律文件。四、目標分系統我們以澳門地區公務員系統為目標的分析從四個層次進行：一是環境賦予系統的目標；二是系統自身的目標；三是系統角色目標；四是角色承擔者的目標。四個層次的目標是相互影響、相互依賴的。（一） 環境賦予系統的目標：實現葡萄牙對澳門地區的“主權─管治權”公務員系統是國家機器中的一個系統。現代系統理論中關於“手段─目的鏈”的研究認為，子系統的目標是由其作為完成系統總目標的手段的要求決定的。澳門地區政府實質上是葡萄牙政府在海外的延伸，所以澳門地區公務員系統可以說是葡萄牙進行殖民統治的工具。根據《澳門組織章程》的規定，澳門地區為一公法人，其在行政、經濟、財政、立法及司法等方面的自治權是受嚴格的限制的。其限制條件是：“在不抵觸（葡萄牙）共和國憲法澳門組織章程的原則以及在尊重兩者所定的權利自由與保障的情況下，享有自治權。”21澳門地區的管理機關 22 為總督及立法會，配合總督運作的尚有諮詢會。立法職能由立法會和總督共享。執行職能由總督獨佔，並由公務員系統中的“各政務司輔助”。總督不是由人民推舉，也無須向立法會負責。其權力來源於葡萄牙共和國總統的授權，由葡萄牙共和國總統任命。總督是葡萄牙共和國主權機關（除法院外）在澳門地區的代表。 23 在政治上總督向葡萄牙共和國總統負責。 24立法會並不是 100% 的民意代表機構。其 23 名委員的組成方式︰七名委員由總督任命；八名委員以直接和普選產生；八名委員以間接選舉產生。 25
  • 525諮詢會委員組成方式︰五名為總督任命的委員，五名為選任的委員。五名選任委員中，兩名由市政廳選出，三名由本地區社會利益的代表選出。 26 立法會、諮詢會委員組成方式的設計，都是為了保證總督所代表的葡萄牙共和國主權（除法院外）在澳門地區順利實現。因此，澳門地區的主權既非為人民擁有，亦非由人民行使。而作為政府執行系統的公務員系統不僅不體現民主的要求，而且環境賦予它的目標是︰實現葡萄牙對澳門地區的“主權”或“管治權”。關於澳門行政機關的一般規定指出：“創建、重組或者撤銷公共機關以及修正有關人員編制是總督的職權。”2 7 而總督所“創建、重組的公共機關”，執行行政職能本身，就是“賦予總督的執行職能”、“執行職能範圍內總督的職權”。 28 輔助總督履行“執行職能”的政務司，“由總督提請共和國總統任免，並由總督授予職權”。 29這一目標既有別於其宗主國政治環境賦予公務員系統的目標，也異於其他西方民主制國家政治環境賦予公務員系統的目標。但是，它卻與香港公務員系統環境所賦予的目標相近。（二） 系統目標：“親民─效率”為了實現環境賦予系統的目標，澳門地區公務員系統自身的目標主要是“親民”和“效率”。 30消除過度的官僚化，提高工作效率，是現代公共行政組織的共同目標，也是澳門地區公務員系統自身的目標。但是作為非民主的、殖民統治執行工具的澳門公務員系統的目標中，包含“親民”的內容。所謂“效率”主要指“用最低的成本或代價，換取最大的利潤或生產品，使行政機關的任務能徹底完成。亦即以最經濟的手段，獲致最大的效果”。 31 要達到這一目標，就要在公務員系統中“在人的方面發揮每一個人的最大潛力，使其成為一個有效的人；在事務方面，要使各項事務沒有絲毫浪費”。但是，在一個實行殖
  • 526民統治的社會中，僅有政府和公務員單方面的“官”方努力是不夠的，還需要消除被統治管理者的反抗，爭取“民”間的合作。為了實現上述目的，澳門政府在有關法律中規定：“在各部門的結構、各部門的運作和人事制度”三個領域，政府在短期和中期實現“加強工作手段和改善與被管理者的關係”32 兩大目標。1994 年 7 月 18 日頒佈的《澳門行政程序法典》，在關於公務員系統的目標規定中，又明確把“親民”作為目的，與建立架構及運作中的“非官僚化”相聯繫，作為保證“效率”目標實現的手段。《澳門行政程序法典》規定：“行政當局應以使部門親民為目的，且以非官僚化之方式，建立架構及運作，藉此確保其能快捷、以經濟方式及有效率作出決定。”33系統目標不僅對目標系統中的角色目標，而且對公務員組織的其他子系統的特徵，起 主要的影響和制約作用。（三） 角色目標︰“忠誠─服從”系統是由元素及其結構（元素間的穩定關係）構成的。澳門地區公務員系統的元素，就是各自系統中的角色。系統整體性要求系統的角色目標和系統目標應該是互補的。與環境賦予系統的目標相適應，澳門地區公務員系統的角色目標是“忠誠─服從”。《澳門公共行政工作人員通則》34 要求︰“在職公務員及服務人員只為公共利益服務，應以莊重的方式從事活動”，其目的是“從而為行政當局的聲譽作出貢獻”。該通則關於在職公務員及服務人員的一般義務規定雖然有八項︰“無私、熱心、服從、忠誠、保密、有禮、勤謹、守時”，但是，其中“服從”和“忠誠”居於核心地位。所謂“忠誠”是“指以工作和公共利益為重，依上級指示任職”。 35 而最高的“上級”就是總督，以下各級都是總督職能或職能權的體現；總督則是葡萄牙共和國主權機關（除法院外）在澳門地區的代表。 36 最大的“公共
  • 527利益”就是實現葡萄牙對澳門地區的“主權─管治權”，所有工作都要為實現這一利益服務。這一義務要求與環境賦予系統的目標相銜接。所謂“服從”是“指接受和遵守其合法上級為工作目的及以法定方式發出命令”。 37 只有這樣，才能“用最低的成本或代價，換取最大的利潤或生產品，使行政機關的任務能徹底完成。亦即最經濟的手段，獲致最大效果”。 38 這一義務與系統目標相銜接。其他六項義務都是為了實現“忠誠─服從”的角色目標，“從而為行政當局的聲譽作出貢獻”。為了按照“忠誠─服從”的目標塑造公務員角色，從其就職時起就要作如下宣誓：“謹以本人的名義，鄭重聲明，盡忠職守。”（四） 角色承擔者目標與衝突和組織調控澳門區公務員系統中的“角色”是由有血有肉的自然人來擔當的。自然人既具有自然屬性，又具有社會屬性，其目標和其個人需求直接相關。A ‧ H ‧馬斯洛的需求層次理論，把人的需求分為生理的、安全、社交的、尊重和自我實現等五種。這五種需求彼此相關，並按等級排序。 39 生理和安全的需求屬於自然的生理的低層次需求，社交的、尊重的和自我實現的需求屬於社會心理的高層次需求。自然的和社會心理的不同層次需求是否得到滿足，決定 人們的動機安排。在一定時間裡，具有最大力量的需求決定人的行為目標。馬克思主義認為人的本質，在其現實性上，是一切社會關係的總和。 40人的需求和目標是由其生活於其中的物質生活條件所決定的。澳門地區多種意識形態、宗教信仰、價值觀和社會準則並存的環境，使每一個人的具體物質生活條件千差萬別，因此，澳門公務員角色擔當者的個人目標也是千差萬別的。澳門地區公務員系統的目標系統中，不同層次的目標之間有時會發生衝
  • 528突。組織設計的任務就是要使環境對系統的目標要求、系統自身的目標、角色目標和角色承擔者的目標協調一致。現代組織調控技術的關鍵在於，運用科學調控技術使角色承擔者的目標和角色目標協調一致，為實現角色目標服務。五、技術分系統組織中的技術是以組織在實現組織目標、完成組織任務時所使用的知識與設備為基礎的。技術系統就是為了達到確定的目標對於知識的組織與應用。由於澳門公務員目標系統中目標的多元化，決定了技術系統中技術使用的多元化。我們重點考察澳門公務人員技術系統中的“政治技術”、“管理技術”和“人員編制技術”。（一） 政治技術為了實現環境賦予系統的目標──實現葡萄牙對澳門地區的“主權─管治權”，葡萄牙對澳門公務人員技術系統的組織設計中，使用了“最高管理機構環境化”技術；在對其組織管理中，運用了“職權跨界─分層”技術以及具有法制特徵的“授權─轉授權”技術。1. “最高管理機構環境化”“管理機構內在化”是社會自組織系統的特徵之一。“最高管理機構環境化”技術的要點則是：運用政治技術，將系統原有的最高管理機構地位“次層化”，作用“弱化”；同時，強加了一個外在的“控制器”作為其最高管理機構，並將其置於原有系統之外──環境之中；通過政治、法律及軍事手段保持外在控制的有效性。最高管理機構的“環境化”技術是對原有系統保持控制的有效措施。
  • 529澳門社會政治法律自組織過程中，最初產生過一個被後人稱為“議事會”的組織。這一組織曾經是最高管理機構，被譽為“首個東方民主共和體”。 41 由於這一組織與葡萄牙對澳門地區的“主權─管治權”的目標相悖，經過長期的鬥爭和演變，葡萄牙統治者將其地位“次”化和弱化，同時，將葡國最高統治者設計為其最高管理機構，從而使澳門的最高管理機構置於澳門之外。2. “職權跨界─分層”由於“最高管理機構環境化”技術的運用，最高管理機構不在系統之中，而在其環境之中，就需要解決系統和環境之間的“跨界聯繫”問題，以及跨界物和系統之間的連接層的問題。“職權跨界─分層”技術，設計“總督”這一“跨界插銷”連接外在最高管理機構和澳門公務員系統；並在公務人員系統中設計了“官”和“從屬人員”兩個層次；在官中區分出領導和主管層；“政務官層”作為與“跨界插銷”總督的連接部。3. “授權─轉授權”外在最高管理機構與系統之內的各層次的權力，如何獲得和傳遞，是社會控制系統中控制的“合法性”和“穩定性”的要求。“授權─轉授權”技術，將從葡國總統對澳門的所謂“主權─管治權”，經總督、政務官、主管官，傳至從屬人員，並通過立法使其合法化、穩定化。政治技術的選用及其特徵，對澳門公務員系統的職權結構的形成產生決定性的影響。（二） 管理技術任何對人的營運技術的形成和使用，都是以對人某種基本假設為前提的。澳門公務員技術系統對人的基本假設和技術知識背景，與中華人民共和
  • 530國國家公務員技術系統相異，與香港地區公務員技術系統假設相同。 42澳門地區公務員技術系統，對系統角色承擔者的基本假設是“經濟人”而不是“政治─道德人”。 43 這個假設是暗含在其使用科學管理的技術中。1. 基本假設──“經濟人”所謂“經濟人”是傳統科學管理理論和經濟理論對人的一種假設。“經濟人”在行動過程中既具有“經濟”特徵，同時也具有“理性”。這種人具有完備或豐富的環境知識，具備有條理的穩定的偏好體系，擁有很強的計算能力。依靠這些知識和技能，他能計算出其備選方案中的哪一個可以達到其偏好尺度上的最高點。 4 4“經濟人”的假設是使用傳統科學管理技術的前提。2. 技術知識背景不同的角色承擔者假設，需要不同的角色控制技術，不同的角色控制是以不同的管理知識為背景的。澳門地區對公職人員的管理實行的是公務員制度。從技術的角度來看，西方公務員制度本身就是一個技術系統。這不僅意味 公務員制度是一種人事管理技術，而且這項制度的產生、發展和完善是與產生於 19 世紀和 20 世紀的組織管理的知識體系緊密聯繫的。這些知識通過葡萄牙行政學者的吸收和立法實踐傳播於澳門，成為政府人事行政管理的知識背景。這些知識包括：公務機關中與人員有關的制度、政策及管理方法；如何使機關中的人力資源達到最優利用的知識；機關完成使命時不可缺少的要件；追求人盡其才的具體學問。 45 這些知識在澳門的傳播，促進了澳門公務員系統的技術更新和制度改革。由於澳門地區公務員技術系統對公務員角色承擔者的理論假設和管理的知識背景，其採用的角色調控技術，主要是科學管理方法、行為科學技術和管理科學的方法。通過上述方法所產生的“激勵”，使具有現實人特性的
  • 531“經濟人”的行為符合角色規範的要求，實現角色承擔者的目標與公務員目標系統中其他目標的統一，其具體的實現主要是通過人員編制技術來完成的。（三） 人員編制技術澳門地區公務員系統的具體人事管理技術，可以稱作人員編制技術。澳門地區公務員系統的人員編制，是由行政當局為政府機關或部門設置的一系列常設職位。在人員編制中採用了職位分類技術，職位分類技術的核心，就是運用科學管理技術使各種不同類型的公務員明確其工作角色、擔當角色所需的資格以及擔當者與獎酬者之間的一種正比關係 46 ，從而產生有效的激勵，保證整個公務員系統的效率。職位分類還是一種法律化的技術。因此，這是一種科學管理技術與法律調控技術相結合的現代管理方法。澳門地區公務員系統的人員編制需要通過法律制定，並採用“立法會制定的法律、總督的法令或行政當局的訓令或批示”等法律的形式，人員編制的設立和增減都必須依法進行。澳門地區公務員系統人員編制的具體技術是“職程技術”。它包括︰人員組別的設置、職層的設置、職位及職程設置、職位數目設置等多項技術的綜合。運用職程技術進行人員編制形成了澳門地區公務員系統的職程制度，現行的澳門地區公務員系統的職程制度也是職程技術不斷改進的產物。原澳門地區行政當局職程制度分載於多個法規內。因缺少訂立其設立及組織標準的一般總綱規範，而形成的一個不協調的體系，從而成為與靈活及有效的人事管理相悖的“嚴重障礙”，“並引發出諸多的不平等待遇及不公正”。 47 澳門葡萄牙行政當局回應過渡期的“挑戰”和“憂慮”，“擬在過渡期的政治行政上定出不可缺少的現代化程序”，“設定更合適的工作制度資源”。 48 這一回應採用了一種新的構思，重新評價、編排或撤銷了某些職
  • 532程，增設了職階以使現有的職程人員在薪俸方面有較大的前景，對已有的數十種職程制度進行了法典編纂。這一重大的轉變，使“澳門公共行政當局的職程體系完全統一，並調節每一職程內之職務所需一般及特別條件”。 49澳門地區公務員系統的職程制度，不僅是公務員職程結構形成的基礎，而且是公務員管理系統運作的依據。六、結構分系統澳門地區公務員系統的結構，不僅受其所面臨的環境、自身的目標系統及所使用調控技術的影響，而且是上述系統作用的綜合體現，它反映在職權結構和職程結構兩個方面。（一） 職權結構：三層結構由於澳門地區的特殊歷史背景和政治環境，其公務員系統形成了一種特殊的縱向職權結構，包括：總督、官和從屬人員三個層次（見圖 2）。1. 總督：跨界插銷系統和環境之間的分界為組織提供了一定程度的自主權和獨立性。但是環境和系統之間的相互作用，往往形成一種跨界結構。澳門地區公務員系統和環境之間的聯繫，與香港地區公務員系統相似，都是通過“總督”這個“跨界插銷”來連接的。嚴格說來，澳門地區總督不屬於澳門地區公務員系統的組成部分。由歷史上的“戰督”、“兵頭”演化至今的“澳門總督”，雖然是澳門政府的首腦，獨攬行政大權，但是，它並不列入澳門地區的官職。其法律地位以及職權和職能，都不由澳門公共行政工作人員的規範《澳門領導及主管人員通則》及《澳門公共行政工作人員通則》規定，而是由葡萄牙議會制定的《澳
  • 533門組織章程》規定。總督由葡萄牙總統任免並授予職權 50；職級相當於葡萄牙共和國的部長 51；政治上向葡萄牙共和國總統負責 52；在任職期間為民事或刑事被告時，只能在里斯本法區提起訴訟。 53總督的權限一端連 葡萄牙，一端連 澳門地區。與葡萄牙相連的，總督享有多項權利。 1) 制憲權︰有權向葡萄牙共和國議會提出修改或取代《澳門組織章程》的建議，並對議會的修改建議發表意見 54；2) 享有牽制權︰提請憲法法院審議立法會發出的任何規定有否違憲或違法 55 ，以公共利益為理由建議葡萄牙共和國總統解散立法會 56；3) 享有政治權︰有權臨時限制或中止憲法的權利、自由及保障 57；4) 享有代表權︰他是葡萄牙主權機關（總統、政府及國會）在澳門的代表。 58 與澳門地區相連，不僅總督與立法會共享立法權，獨佔行政權，而且，澳門公務員官職的最上層──政務司，都由葡萄牙共和國總統根據總督的提議任免。 59 最值得注意的是，政務司本身並不享有職權，其職權由“總督以訓令授予”或依照“總督專屬權限……核准執行機關的架構和運作之法規”賦予。 60 政務司的職級相當於共和國政府副部長級。 61 因此，總督的設計實際上是葡萄牙打入澳門的一個“殖民插銷”或“管治插銷”。如果說葡萄牙共和國總統和政府的澳門辦公室是這一插銷的葡萄牙連接部，那麼，澳門政務司則是這一插銷的澳門連接部。為了保持這一部分的整體穩定性，政務司的設計運用了類似中國封建王朝控制諸侯的技術，“眾建諸侯而少其力”，設計了七名政務司以維持分散和牽制的控制要求。2. 官官是澳門公務員職權結構中的第二層次。關於澳門的“官”的範圍與制度、權限等，由專門為 “官”制定的規範──《澳門領導及主管人員通則》規定。澳門的“官職”設計是公務員制度的一種變異形態。它不僅與典型的公
  • 534務員制度中的“官職”相異，而且與其宗主國葡萄牙的“官職”有別，甚至與同處於殖民地地位的香港的“官職”也不盡相同。按照西方的觀點，公務員是指那些不受政黨選舉影響，經考試錄用，且有穩定職業的政府工作人員。因此，公務員具有“政治中立性”和“職業穩葡萄牙共和國議會 總統 政府 法院澳門辦公室總督跨界插銷領導官職主管官職從屬人員立法會 諮詢會 授權關係 法院轉授權關係A. 司長B. 副司長A. 廳長B. 處長C. 組長D. 科長A. 高級技術員B. 技術員C. 專業技術員D. 行政人員E. 工人及助理員圖 2 澳門公務員職權結構圖
  • 535定”的特點。澳門的“官”強調“政治”，具有“非政治中立性”的特點，這是“在政治上總督向共和國總統負責”的要求決定的。因此，從層級上要求領導“官職”（司長、副司長），“對政治行政結構的整體或最終目標的貢獻”。 6 2但是，這種“政治”不是西方傳統文官意義上的“政治”。一般公務員意義上的政治，是指建立在西方民主政治意義上的“政黨政治”。澳門不是一個獨立的政治實體，長期淪為葡萄牙的殖民地，沒有民主、沒有政黨，因此，無所謂公務人員的“中立性”和“非中立性”問題。其政治的實質是“殖民政治”，要求實現葡萄牙的“主權”或“管治權”。所以，對於作為總督“職能”和“權限”延伸的澳門公務員系統來說，要保持對這種“政治”的“中立性”，與環境賦予系統的目標是大相逕庭的，也是不為葡國統治者及其代理人允許的。典型公務員制度中的“官職”是按照職位分類的要求，並嚴格根據職位數目而設立的。每一官職都是職位編制中的組成部分，不存在與職位不對應的“官職”。而澳門公務員系統中的“官職”是指公務員編制內職位較高的官員，而澳門的“官職”僅指領導和主管職位。在澳門公共行政機關或部門人員編制中，“官”是指總督以外，“凡在公共機關及公共機構從事管理活動者”。 63 其官職分為：領導官職和主管官職。其中領導官職包括：司長、副司長；主管官職包括：廳長、處長、組長、科長。澳門的“官”與香港的決策層公務員相比，有相同之處，也有重大的區別：其相同之處在於，澳門的“官”與香港的決策層公務員範圍之內，都不包括“總督”這一職位。總督的最初設計是按照“具備國王資格的行政長官”來構想的。 64 所謂“國王資格”是指：“由一個人通過按自己意願制定的法律，以行使所有屬於政府的權力來管治城市或省份。”65 因此，總督不包括在澳門的“官”的範圍之中，不僅有其歷史的淵源，而且是體現目標系統中
  • 536“實現葡萄牙對澳門地區的‘主權─管治權’”的煞費苦心的設計。其區別在於，澳門的“官”中不僅沒有集“政客和文官職能於一身”的“政務官”的設置，而且也不具有決策職能，甚至不具有本身的權限。其權限的獲得或範圍，完全由總督授權或層層轉授權決定。而且，授權及轉授權可隨時撤銷。 66 更加奇特的是，授權及轉授權不僅隨被授權人及被轉授權人的職務終止而失效，而且隨授權人及轉授權人的職務終止而失效。 67上述技術性的設計，不僅使澳門的“官”在設置上具有更大的任意性，而且在權限上也具有更大的不穩定性。其擁有的領導和管理的職能和權限，都只不過是總督的職能和權限的延伸。這一設計，非常便於總督對“官”的控制和管理，有利於實現目標系統中角色目標的“忠誠─服從”的要求。3. 從屬人員從屬人員是澳門公務員職權結構中的第三層次。總督以下的澳門公務員職權結構，可以從編制中的“人員組別”中反映出來。“人員組別”是編制中，根據機關內的工作和職務概括的人員分類。從屬人員指澳門公共行政機關人員編制中，除領導及主管以外的“人員組別”中的其他人員，包括：高級技術員、技術員、專業技術員、行政人員和工人及助理員。其擔任公職、開考、提供勞務、工作評核、報酬及補助、紀律制度等，都由《澳門公共行政工作人員通則》及有關規範規定。該規定適用於澳門公共行政工作人員，包括：公務員、服務人員及散工人員。其範圍大於公務員。從屬人員是受領導及主管人員的指導，在機關內從事日常工作的人員。其權限也屬總督之權限。 68這樣的職權結構設計，使澳門的整個官僚機器以及其中的每一個角色，在不同的層次上都成為實現總督的職能和權限的齒輪或螺絲釘。
  • 537（二） 職程結構職程是“指就某一特定職務而制定的一系列具上下等級之分的相應職級和薪俸水平”。 69 根據澳門職程制度的規定，職程分為四種 70 ︰一般制度職程、特別制度職程、垂直職程、橫向職程。一般制度職程和特別制度職程的區別，主要是根據其安排、晉程、或對適當學歷及專業資格的要求。一般制度職程是“指與各政府機關共同工作有關、或與一個或多個政府本身之專有職務有關之職程。在後者所指這職程內之晉程及對學歷及專業資格之要求，均須等同在所屬之職系共通範圍職程之晉程及要求”。特別制度職程“指與一個或多個政府機關特定職務有關的職程。其安排、晉程、或對適當學歷及專業資格之要求，均按其職務之特性而訂立”。雖然一般制度職程和特別制度職程的組合，也可以看作一種結構，但是，反映澳門公務員系統職程技術特點的結構，主要是垂直職程和橫向職程所組成的職程結構（見圖 3）。圖 3 澳門公務員系統職程結構橫 向 職 級職階晉階晉階人 職 職 職員 層 等 級組別垂直職程
  • 538垂直職程是指按照工作之複雜性及責任性的逐漸增加，而在職務性質相同的各職級的遞升的職程。表現垂直職程的是職層、職等和職級。職層是指按工作之複雜性及受培訓的要求而劃分的職務層次。職等是指在每一垂直職程內，按工作的複雜性而劃分的每一職級。職級是職務的名稱。根據上述定義，職級等於職等。但是，區別在於，職級用文字表示，而職等則是用數字表示。橫向職程是指一系列不同薪酬平行遞增的職程。這種遞增反映出執行有關職務者較豐富的經驗，但其工作之複雜性並無明顯改變。表現橫向職程是職階，職階指在每一職等或橫向職程內的薪俸級別。在澳門公務員職程制度中，公務員的“晉升或晉級”是指在每一垂直職程內職等的轉換；“晉階”則是指在每一橫向職程內的級階變換。由垂直職程和橫向職程所組成的結構，不僅是職位分類技術的表現形式，而且是管理系統對澳門公務員實施管理和調控的基礎。據有關統計，在這一職程結構中，不僅有 110 個以級數伸展的垂直職程， 157 個橫向職程，而且還有 48 個不納入職程的職位及 21 個舊職級。 71澳門公務人員職程確立了“入職”、“晉升或晉級”、“晉階”的法定條件，並與公務員管理制度中的“任職條件”、“開考”、“培訓”、“評核”、“紀律”、“薪酬”、“福利”等多項制度相結合，發揮對具有“經濟人”性質和多種欲望要求的角色承擔者的調控功能，促進目標系統中多種目標的實現。七、管理分系統澳門公務員管理分系統具有管理機構的“分層化與分散化”的特點。管理分系統根據環境目標和系統目標的要求，確立角色控制的目標，運用政治技術和管理技術，設計組織結構，實施對公務員的調控。其具體管理的實
  • 539施，是通過開考、任用、工作評核、紀律及薪酬機制實現的。（一） 管理機構的分層化與分散化由於“最高管理機構環境化”技術的運用，澳門公務員管理分系統的機構設置，分為系統外管理機構和系統內管理機構兩大層次。系統外管理機構由葡萄牙總統和澳門總督共同組成。由於澳門地區總督不屬於澳門地區公務員系統的組成部分，澳門職程結構中人員組別的最高層是“政務司”。“政務司”的任免與授權，不是澳門地區公務員系統的管理權限。《澳門組織章程》規定：“政務司由總督提請共和國總統任命。”72這一規定，明確把澳門地區公務員系統的最高管理機構設計為，由系統之外的葡萄牙總統和澳門總督共同組成。“最高管理機構環境化”和“管理機構的分層化”，不僅是葡萄牙殖民時代東方及其他殖民地管理系統的普遍特點，而且是殖民時期一切殖民地管理系統的普遍特點。不管其是否採取了自治的形式，自治只是系統內管理機構和系統外管理機構之間權限範圍的變化。但是，不管如何變化，作為環境的系統外管理機構的權限總是決定性的，這一點是決定環境目標實現的組織基礎。系統內管理機構具有分散化的特點。雖然澳門公務人員系統內管理機構名義上是負責行政事務的政務司和公務員管理的執行部門──行政暨公職司組成，但是，二者都被認為“不具備統一管理整個公務員隊伍的權力”。 73公務員管理職能分散在各個司級部門。“管理機構分散化”與“管理機構的分層化”相銜接，儘管在某些方面便利了系統外的控制，但是，也為過渡期的公務員管理帶來了困難。有關研究認為：“缺乏一個中央統一管理──包括入職、調用、晉升以及紀律控制的機構，造成不同公共部門之間的人員流動性不足，整體公務員隊伍的公平公正性便大打折扣”，“在公務員本地化進入新階段的今天，各類問題便開
  • 540始浮現，矛盾等也開始激化。”74 但是這種“管理機構分散化”的特點，恰巧是環境控制目標和“管理機構分層化”所要求的結果。（二） 開考開考既是招聘或甄選人員進入職程或晉升的正常及必須程序，又是管理發揮作用的重要機制。作為澳門公務人員的管理機制的開考設計，是分別對待與方法和方式多樣性的結合。1. “官職”與從屬人員的分類管理《澳門公共行政工作人員通則》規定了開考是招聘或甄選人員進入職程或晉升的正常及必須程序，但是，它同時規定了編制內有關官職或職位之任用制度另有其他招聘方式者，開考可以免除。 7 5 原則上，除了非編制人員外，編制內的職位都需要開考。但是，根據《澳門領導及主管人員通則》的有關規定，領導及主管人員職位，都不須經過開考，而僅採取甄選方式任用。司長、副司長、廳長、處長、組長的官職的聘任，通過審查履歷的方式；科長的任用通過考核的方式。 76 有關研究認為︰“科長職位亦屬主管級職位，但科長的聘任乃透過開考而非甄選方式為之。”772. 方法和方式多樣性開考分為一般開考和特別開考。 78 特別開考是為了將來的聘任人員作準備。開考中的甄選方法，包括“審查文件的方式”和“考核”兩種。其中，“審查文件的方式”的考試採用“履歷分析，並輔以專業面試的方法進行；考核則採用知識考，並共同或單獨輔以下列甄選方法進行︰ 1) 履歷分析；2) 甄選性的培訓；3) 專業面試；4) 心理檢查；5) 體格檢查”。 79通過開考，為符合澳門公務人員系統中各類角色目標人員的任用提供了
  • 541前提。（三） 任用澳門公務人員管理分系統中的任用機制設計，是任用方式的多樣化並與“開考”和“評核”機制緊密掛 。1. 任用方式的多樣化澳門公務人員任用包括委任和合同兩種方式。 80 委任為編制內人員的任用方式，其中又可分為：臨時或確定委任、定期委任和署任。合同為編制外人員的任用方式，其中又可分為：編制外合同和散位。任用方式的多樣化不僅使行政當局可以靈活地使用符合澳門公務員各類角色目標的擔當者，而且既可達到減輕退休金人員的負擔，又可以容易地遣散不需要人員的目的。因此，澳門“行政當局的僱用政策，基本是盡量限制編制內人員的數目，而同時……卻以非編制人員的方式聘請有關人員，即使年招聘的人員用以執行長期性的工作亦然”。 812. 與“開考”和“評核”機制緊密掛任用除了以“開考”的結果為依據外，還與“評核”機制緊密掛 。如：委任的條件中要求“工作評核不低於‘良’”。 82（四） 工作評核工作評核是任用機制、薪酬機制發揮作用的測量標度。澳門公務人員管理分系統中的任用機制設計，與開考機制對應，區別對待，只適用於部分人員。雖然有關嚴格規定：“工作評核適用於所有行政當局工作人員”，但隨即用除外條款，把“出任領導及主管職者”（但不包括科長）及“在總督及
  • 542各政務司辦公室擔任職務者”排除在外。 83 區別對待的原因被認為是：“因高級公職人員由於工作的範圍廣泛，評分優劣不易評定，故一般不設工作評核。”8 4（五） 紀律紀律機制是澳門公務員管理分系統中的約束──懲戒機制。其設計詳細、嚴密。在紀律制度中，對適用範圍、公務員的義務、紀律責任、紀律程序、紀律處分及其效力、紀律權限、一般紀律程序等都作了極為詳細嚴密的規定。（六） 薪酬澳門公務員管理分系統中的薪酬機制設計，如同香港公務員系統的設計，主要是發揮激勵功能，而不是保障功能。體現為職程化、高報酬、合法化。1. 職程化澳門公務員薪酬機制的激勵功能，主要體現在職程制度中。薪俸是指“從事與薪俸表相對應的指定職務或官職之有關的報酬”。 85 職程中每一職等或職級的各職階，都有相應的薪級點數──薪俸點。通過把相應的入職、晉級、晉階制與評核機制相結合，從而把薪酬的高低轉化為激勵的機制。2. 高報酬薪酬能否真正成為激勵機制，還取決於其數額、級差和增長速度等是否能夠成為激勵的因素。“目前，澳門公職人員的薪酬水平在亞洲僅次於日本及香港”；從 1987 年至 1991 年，薪酬“每年平均升幅接近 40%”；1993 年，總督的薪酬高達 9.86 萬元；政治職務者的薪酬與總督的薪酬直接掛 ；技術
  • 543職務者的薪酬依薪俸表而定。 863. 合法化薪酬制度明確強調“合法性原則”，規定：“只有在本通則或特別法律容許的或預定的報酬，方得被處理、結算及支付行政工作人員。”87 除了薪俸以外，薪酬制度規定：“因從事公共職務而獲取的任何收入，視為報酬。”八、雙重的評價角度通過上述的分析，本文對澳門公務員系統的結構進行了一個初步的描述。它為下一步的“機制研究”和“耦合研究”提供了階梯。那麼，如何評價這一成果呢？從人們通常所習慣的政治角度進行評價，結論是：澳門公務員系統數百年來適應環境需要，不斷變化完善，有效地、便利地實現了葡萄牙在澳門地區的“主權─管治權”。對於葡萄牙在澳門地區的統治來說，它具有方便性和有效性的特點。但是，政治評價中的“方便性”和“有效性”，本身就暗含 技術性評價的成分。值得探討的是：方便地和有效地為一種統治服務的工具，能否轉換為另一種截然不同的統治服務的工具？這種“方便”工具的“轉換”是否方便？轉換後，是否同樣具有“方便性”和“有效性”？本世紀末澳門回歸祖國的時限即將到來，無疑會把上述問題轉化為一個政治法律的實踐。因此，對上述問題的理性認識，仍然是法學研究的未竟課題。
  • 544註釋︰1 吳志良：《生存之道──論澳門政治制度與政治發展》，澳門成人教育學會， 1 9 9 8 年，第 3 頁。2 《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》， 1993 年 3 月 31 日中華人民共和國第八屆全國人民代表大會第一次會議通過。3 黃顯輝、陳錫豪：《澳門公職法律制度概述》，澳門法律翻譯辦公室， 1994 年，第 26-27頁。4 法令第 87/89/M 號， 12 月 21 日（法令第 37/91/M 號、第 1/92/M 號、第 70/92/M 號、第 80/92/M 號以及法律第 11/92/M 號予以修訂），第 2 條第 1 款。5 同上註引法令。6 熊繼寧：《異出而同名──香港地區公務員制度與中華人民共和國國家公務員制度比較研究》，載《經濟管理文摘》，國家經濟體制改革委員會《經濟管理文摘》雜誌社，第23 期，總第 209 期， 1997 年，第 32-40 頁。7 D ‧卡茨和 R ‧ L ‧卡恩：《組織的社會心理學》（第二版），紐約︰約翰‧威利文父子公司， 1978 年，第 63 頁。轉引自弗里蒙特‧ E ‧卡斯特、詹姆斯‧ E ‧羅森茨韋克著，李柱流等譯︰《組織與管理︰系統方法與權變方法》，北京︰中國社會科學出版社， 1985 年，第 149 頁。8 魏美昌：《澳門縱談》，澳門基金會， 1994 年，第 155 頁。9 吳志良︰《澳門政治制度沿革、現狀和展望》，澳門公共行政管理學會， 1 9 9 3 年，第 1 4頁。10 魏美昌：《澳門縱談》，澳門基金會， 1994 年，第 101 頁。11 楊靜輝、李祥琴：《港澳基本法比較研究》，北京大學出版社， 1997 年，第 100 頁。12 葉士朋：《澳門法制史概論》，澳門基金會， 199 6 年，第 4 頁。13 黃顯輝、陳錫豪：《澳門公職法律制度概述》，澳門法律翻譯辦公室， 1994 年，第 106 頁，註 47 。14 同上書，第 17 頁；黃顯輝：《澳門政治體制與法淵源》，東方葡萄牙學會(IPOR)贊助， 1992年，第 13 頁及註 5 。15《王室制誥》，轉引自吳志良：《生存之道──論澳門政治制度與政治發展》附錄五，澳門成人教育學會， 1998 年，第 386 頁。16 黃顯輝、陳錫豪：《澳門公職法律制度概述》，澳門法律翻譯辦公室， 1994 年，第 17 頁，註 47 。17《中葡和好通商條約》，轉引自吳志良：《生存之道──論澳門政治制度與政治發展》附錄六，澳門成人教育學會， 1998 年，第 398 頁。18 法律第 1/76 號， 2 月 17 日，（經法律第 53/79/M 號、第 13/90/M 號、第 23-A/96 號修訂並經《澳
  • 545門政府公報》重新刊登）。19 法令第 85/89/M 號， 12 月 21 日，（經法令第 37/91/M 號、第 70/92/M 號修改後之文本）。20 法令第 87/89/M 號， 12 月 21 日，（經法令第 37/91/M 號、第 1/92/M 號、第 70/92/M 號、第 80/92/M號以及法律第 11/92/M 號修改後之文本）。21 《澳門組織章程》（經法律第 53/79/M 號、第 13/90/M 號、第 23-A/96 號修訂並經《澳門政府公報》重新刊登），第 2 條。22 同上，第 4 條、第 5 條、第 6 條。23 同上，第 7 條。24 同上，第 20 條。25 同上，第 21 條。26 澳門法令第 51/91/M 號， 10 月 15 日，第 1 條。27 澳門法令第 85/84/M 號， 8 月 11 日，非正式文本，第 12 條。28 “經濟協調政務司”澳門訓令第 84/91/M 號， 5 月 20 日，非正式譯本；經訓令第 132/91/M 號及第 93/94/M 號修改之後之文本，第 1 條，第 2 條。29 《澳門組織章程》，第 19 條，第 1 款。30 澳門法令第 85/84/M 號， 8 月 11 日，非正式文本，（前言）“三、本法規的根本要點是︰……缺少這一原則，效率和效能的目標永遠不能達到”。31 黃顯輝、陳錫豪：《澳門公職法律制度概述》，澳門法律翻譯辦公室， 1994 年，第 164 頁，註 47 。32 澳門法令第 85/84/M 號， 8 月 11 日，非正式文本，前言部分。33 《澳門行政程序法典》，第 1 0 條。見《澳門法律彙編》編委會：《澳門法律彙編》，北京︰中國社會科學出版社， 1996 年。34 《澳門公共行政工作人員通則》，第 2 7 9 條。35 同上，第 279 條，第 6 款。36 同上，第 7 條。37 同上，第 5 款。38 黃顯輝、陳錫豪︰《澳門公職法律制度概述》，澳門法律翻譯辦公室， 1994 年，第 164 頁，註 47 。39 J ‧ P ‧查普林、 T ‧ S ‧克拉威克著，林方譯︰《心理學的體系和理論》（下冊），北京︰商務印書館， 1984 年，第 102 頁。40 《馬克思恩格斯選集》，第 1 卷，第 18 頁。41 歐米連度‧利薩(Almerindo Lessa)：《首個東方民主共和體的歷史和人民》，澳門政府印刷署， 1974 年，第 12 頁；轉引自蕭偉華著：《澳門憲法歷史研究資料(1820-1974)》，澳門法律翻譯辦公室、澳門法律公共行政翻譯學會， 1997 年，第 2 頁。另見吳志良︰《生存之道──
  • 546論澳門政治制度與政治發展》，澳門成人教育學會， 199 8 年，第 49 頁。42 同註 6 。43 同上。44 赫伯特‧西蒙著，楊礫、徐立譯：《現代決策理論的基石》，北京經濟學院出版社， 1989年，第 7 頁。45 黃顯輝、陳錫豪：《澳門公職法律制度概述》，澳門法律翻譯辦公室， 1994 年，第 50 頁。46 美國文官委員會輯錄︰《聯邦職務分類方案的結構》，《國外政治學參考資料》， 1984 年第二期，第 45 頁；曹志主編︰《各國公職人員分類制度》，北京︰中國勞動出版社， 1990年，第 112 、 692-700 頁；張金鑒︰《人事行政學》，台北︰三民書局， 1985 年，第 130-142頁。47 澳門法令第 86/89/M 號， 12 月 21 日；經法令第 18/95/M 號修改後之文本，前言部分。48 同上。49 同上。50《澳門組織章程》，第 3 條第 2 款、第 7 條第 1 款。51 同上，第 8 條。52 同上，第 20 條第 1 款。53 同上，第 20 條第 3 款。54 同上，第 11 條第 1 款 F 項。55 同上，第 11 條第 1 款 E 項。56 同上，第 25 條第 1 款。57 同上，第 11 條第 1 款 D 項。58 同上，第 3 條第 1 款。59 同上，第 17 條第 1 款。60 同上，第 17 條第 4 款、第 13 條第 3 款。61 同上，第 17 條第 2 款。62《澳門領導及主管人員通則》，澳門法令第 85/89/M 號， 12 月 21 日；此處見經法令第 37/91/M號、第 70/92/M 號修改後之文本第 7 條第 2 款 A 項。62 同上，第 21 條第 11 款。64 葉士朋︰《澳門法制史概論》，澳門基金會， 1996 年，第 22 頁。65 同上書，第 28 頁，註 81 。66《澳門領導及主管人員通則》，澳門法令第 85/89/M 號， 12 月 21 日；經法令第 37/91/M 號、第70/92/M 號修改後之文本（非正式文本），第 12 條第 2 款。67 同上，第 11 條。68 同上，第 12 條第 2 款。
  • 54769 黃顯輝、陳錫豪：《澳門公職法律制度概述》，澳門法律翻譯辦公室， 1994 年，第 56 頁。70 《職程》，澳門法令第 86/89/M 號， 12 月 21 日；經法令第 18/95/M 號修改後之文本（非正式文本），第 4 條。71 黃顯輝、陳錫豪：《澳門公職法律制度概述》，澳門法律翻譯辦公室， 1994 年，第 16 頁。72 《澳門組織章程》，（經法律第 53/79/M 號、第 12/90/M 號、第 23-A/96 號修訂並經《澳門政府公報》重新刊登），第 17 條第 1 款。73 吳志良、楊允中、馮少榮編：《澳門 1998》，澳門基金會， 1998 年，第 15 頁。74 同上。75 《澳門公共行政工作人員通則》，第 47 條第 1 款、第 2 款。76 《澳門領導及主管人員通則》，澳門法令第 85/89/M 號， 12 月 21 日；經法令第 37/91/M 號、第 70/92/M 號修改後之文本（非正式文本），第 1 條第 3 款。77 黃顯輝、陳錫豪：《澳門公職法律制度概述》，澳門法律翻譯辦公室， 1994 年，第 54 頁。78 《澳門公共行政工作人員通則》，第二節、第三節。79 同上，第 6 條。80 同上，第三節第一分節。81 黃顯輝、陳錫豪︰《澳門公職法律制度概述》，澳門法律翻譯辦公室， 1994 年，第 28-29頁。82 《澳門公共行政工作人員通則》，第三節第二分節。83 同上，第 161 條。84 黃顯輝、陳錫豪︰《澳門公職法律制度概述》，澳門法律翻譯辦公室， 1994 年，第 101 頁。85 《澳門公共行政工作人員通則》，第 17 4 條第 2 款。86 黃顯輝、陳錫豪︰《澳門公職法律制度概述》，澳門法律翻譯辦公室， 1994 年，第 64 頁。87 《澳門公共行政工作人員通則》，第 1 7 5 條。（原載《比較法研究》，《澳門研究》專號，北京︰中國政法大學， 1 9 9 9 年第 1 期）
  • 548澳門公務員在公共行政現代化中的角色吳志良 *一、回歸前夕的澳門公務員隊伍自澳門進入過渡期以來一直備受各界關注的公務員本地化，已經接近尾聲。根據行政暨公職司的最新統計（見附表），已本地化的有 20 名司長和39 名副司長，尚未本地化的司長和副司長還分別有 14 位和 7 位。除開個別情況，廳、處長職位本地化已大致實現。一般估計，除開極個別職位（該文係作者在 1999 年 1 月 16 日澳門公共行政管理學會主辦的“行政現代化──廿一世紀前瞻”研討會上的發言稿。付梓時本地化又有新進展，如保安政務司屬下各警隊已全部本地化。──原刊編註），未本地化的司長、副司長在1999 年暑假期間都將由本地公務員出任。然而，對即將完成的公務員本地化進程，社會和公眾輿論似乎還存有很大的爭議和分歧，甚至有人憂心忡忡。 1 資深新聞工作者鄧祖基先生在一個研討會上，曾對公務員的心態作出總結，指出社會對公務員隊伍存在保位思想、消極等待的態度、對職位變動的不平衡心態、土生公務員的自卑和失落感以及公務員當中可能存在一種朋黨關係的擔憂。 2 而《澳門日報》在回歸倒數計時一周年的社論中更表示：“公務員本地化，玩的是數字遊戲。在百分之九十二的本地化官員中，司長級高官簡直不成比例。今年年底前基本完* 澳門基金會行政委員
  • 549成本地化，看來不外以此充數。已經本地化的各級官員，雖見年輕化，卻猶如揠苗助長，流於‘交差’。不少工作經驗不多或水平不高的也會被提拔擔當重任，以致部門內部形成新的矛盾；個別品德欠佳、受人非議的依然可以晉身高位，工作未有建樹，卻已官僚氣盛。這些人腦袋裡根本不知公僕為何物，頤指氣使，濫用公物，不可一世。一個新的官僚階層正在形成，厝火積薪，不可不防。”3眾所周知，澳門社會各界和公眾輿論這些年來一直大聲呼籲要加速公務員本地化，盡早落實“澳人治澳”，為甚麼在本地化即將完成之際，又如此作出評論呢？如果說對官方統計數據持有不同看法是因為對本地化概念有不同理解，那麼，為甚麼對部分已本地化的官員也持批評態度呢？這是一個十分有趣的現象，也是一個極為複雜的課題，頗值得我們警省反思，以及社會學者和政治學者在適當的時候進行深入的分析。在缺乏系統研究的情況下，我們只能作出初步的考察，並與香港比照。雖然港澳兩地的過渡期都約為 12 年，但值得指出的是，兩地的經濟社會發展水平十分懸殊，香港在第二次世界大戰後，已開始公務員本地化，到回歸前兩年的 1995 年，只剩律政司和總督兩個高職由非本地人員執掌。而本地市民社會在 1970 年代也逐漸形成，至 1980 年代鞏固壯大，成為香港現代化一股強大的推動力。回觀澳門，市民社會發展在 80 年代才走入正軌，新興專業社團如雨後春筍地出現，更積極參與本地政治社會事務，近年逐漸形成一股推動社會現代化的力量。公務員本地化遲遲於 80 年代末才起步，加上經濟教育發展長期滯後造成人才、尤其是中葡雙語人才奇缺，本地化的困難也遠比香港大，甚至有人認為在這麼短的時間完成本地化是不可能的事情。然而，在政府、社會各界、尤其是上進心極強的年青一代的不懈努力下，公務員本地化終於接近完成。誠然，公務員本地化尚存許多不如人意之處，一方面是由於原有人力資源基礎和客觀社會條件十分薄弱，本地化起步很遲且過程極為急速；另一方面，也由於行政制度和架構上的制約，最高層
  • 550的政務司為政治委任，不屬於本地化範圍，其辦公室主任和顧問也不本地化，而司、廳、處級別公務員的本地化又基本上是在各政務司甚至各司級部門內部進行的，缺乏全局的協作和調控，從而出現水平參差甚至良莠不齊的現象，加上少數已本地化的官員既不自覺又不自律，引致對回歸期望甚高的社會和公眾輿論有所憂慮和不滿，也就不足為奇。事實上，公務員內部對官場一些現象亦有不同看法，有些不滿情緒還以“讀者來信”形式公開宣泄於報刊上。公務員本地化不僅是政府在過渡期的一個政治行政行為，還是一項極為複雜的社會工程，甚至可以說，公務員本地化是非常措施，無前例可循，難以常規的眼光來看這項措施對社會發展造成的深遠影響 4 ，目前亦不易全面評估。不過，無論採用何種方案，這項工程都必須限期完成，以順利交接政權。平心而論，本地化雖然出現前述的一些問題，其導致社會上的眾多顧慮也尚待消除，但總體來說還是成功的，已本地化的大多數中高層公務員都應可勝任，其具體表現如下：首先，這批公務員基本都接受過良好的教育和培訓，有些還有碩士、博士學位，其中不乏具有較寬闊視野和國際眼光的人。公務員整體水平的普遍提高，長遠來說，肯定會對提高行政運作效率有所裨益，進而更積極促進社會發展。其者，這批公務員基本都是澳門土生土長或紮根已久的居民，不少還出身於草根階層，十分接近澳門社會，對民間困苦有直接的瞭解和認識，對澳門也更有歸屬感、使命感和責任心。一般相信，既然他們較為掌握民情、民意和實際情況，容易與市民大眾溝通，制定和執行政策時也可以更好更快速地反映和符合現實需要，逐漸解決公共政策與社會脫節的問題。再者，也是最重要的，這批公務員不僅有服務澳門、建設美好明天的熱誠和決心，對澳門的發展深懷理想以及有較明確的目標，回歸意識甚強，對澳門未來也具有很大的信心，並不斷努力自我完善，準備迎接時代的挑戰，
  • 551在特區政府中接受更繁重的任務，扮演更重要的角色。這與香港回歸前因為中英關係不佳而引起許多公務員焦慮不安的情形 5 ，形成鮮明的對比。此外，公務員隊伍逐漸趨向穩定，不少年資較長者已逐漸認識行政制度及其運作，知道陳規舊章部分問題癥結之所在，並希望改革。不可否認，已經本地化或即將本地化的中高級公務員大部分為三四十歲的中青年人，經驗和資歷均淺，有待磨練，某些上崗者還可能能力和學歷都有限，在工作中會遇到很多困難和問題。這無疑是他們的短處。但從另一角度看，年輕人衝勁和活力十足，上進心和可塑性強，想像力和創造力豐富，勇於面對新生事物和作出相應的變革，發展潛力很大，只要選好行政長官，而行政長官又有一個好的班子，悉心帶領和指導他們工作，我們沒有理由不相信，未來的特區政府可以更有效率地為市民提供更好的服務。從歷史角度看，澳門公務員的平均素質比以往任何時期都高，而且還在不斷提高。更值得關注和驕傲的是，澳門第一次可以基本擺脫天外“空降部隊”的控制，真真正正擁有一支來自本地、屬於本地的公務員隊伍，無論其水平和素質如何，都是我們擁有的財產，且來之不易。市民對逐漸本地化的公務員隊伍信心不足或存有疑慮，主要是與鄰近發達地區尤其是香港和新加坡進行比較所致。澳門長期處於華洋共處分治局面，直至 1980 年代中過渡期開始前，一般市民對政府要求和期望都不高，跟政府打交道也不多。近年政府施政的功能和範圍擴大，佔人口絕大多數的華人社會跟政府的關係密切了，對政府的期盼也相應增加了。而新、舊公務員交接期短，各自的教育文化背景以及工作生活習慣有所不同，新公務員熟習行政運作需時，市民亦需要一個調適的過程。此外，還有部分是因為對公務員制度瞭解不足而產生誤解。事實上，沒有人比公務員自己更擔心其工作表現和事業的發展，而已就職者又比未就職者更為擔心，那些尚未被提拔的、有能力的技術人員不必懷才不遇，還有許多機會。原因很簡單：現在擔任領導和主管職務者是定期
  • 552（一般為一至兩年）委任，工作有失或成績不佳者，即使不被中途撤職，任滿後也難以續期。既然官員是定期委任而非終身制，那麼不勝任者自然會被替換，我們無須太過擔憂，更不應增加他們的心理壓力。相反，市民應愛護他們，給他們時間，為他們創造良好條件，向他們提供必要協助，讓他們充分發揮自己的才幹，證明他們具有服務社會的願望和能力。若某些水平不高、能力有限或已被證明不稱職者還獲提升，某些可能不符合本地化要求者亦被本地化，那麼，這已超出公務員個人的問題，應從制度上找答案。換言之，要大力推動公共行政的現代化，而其中關鍵的一環，便是公務員制度的不斷完善和現代化。二、西方現代公務員制度及其在香港的經驗現代西方公務員制度源於 1 9 世紀。一些西方大國在工業革命的推動下，社會經濟迅速發展，政府管理功能急劇增加，社會對政府的要求和期望亦隨之提高，原有官僚體制無效率、缺人才、貪污舞弊氾濫的現象已嚴重不適應現實發展的需要，專業常任的公務員制度乃應運而生。正如韋伯(MaxWeber)總結“理性─法治型”權威形態時所指出，早期的行政多依靠人際關係，而非對一個制度的效忠。人治雖能確保官員政治上的忠誠，卻容易造成因人而異、徇私胡為的後果。只有採用非人治的行政制度，依法按章辦事，個人在組織內的行為才會變得理性化和制度化，行政運作才具效率。韋伯的科層官僚論確定了公務員的組織形態和內部運行邏輯，其後的“政治行政分離論”則界定了政治家與公務員之間既存在政治控制、又各有獨立運作領域的關係，公務員維持政治中立態度，循規蹈矩行事。到 20 世紀 30 年代，“科學行政學說”進一步奠定了公務員制度的運作方法學，強調在生產過程中透過精密的分工、確切的工序和作業的標準化去節約成本、提高效率，即採用系統化、規格化和專門化的效率管理方法。至此，現代公
  • 553務員制度因其組織模式、角色功能和價值方法從理論上得到完善而告建立。概言之，現代西方公務員制度有如下四個特點：（一）規章法治化︰以法律規定公務員的地位權責，公務員依法行使權力、執行任務。（二）實行功績制︰任人唯優、嚴格考核、論功行賞。（三）專職理性化︰注重業務的理性及科學化管理，講求職業道德及為整體公共利益或國家利益服務的專業精神（即“人民公僕”的概念）。（四）嚴守“政治中立”︰實行職務常任，不因政府更替而變動。公務員只對依法產生的“當日政府”(government of the day)盡忠守職，不偏袒任何政治黨派、不涉及黨爭、不利用公職從事政黨活動，如無職業過失亦不得因政治原因被解職。 6第二次世界大戰後，西方公務員制度出現新的變化。隨 時代的變遷和社會的演進，公務員所謂的“政治中立”、“非政治化”開始受到質疑，因為在實際運作中，公務員很多時候至少在幕後干預政府的決定，相當程度上左右政治運作，扮演 政治的角色。在現代政府裡，公務員不僅是政策和法律的執行者和闡釋人，還擔負政策諮詢和草擬、社會資訊搜集、分析和解釋、公共資源調配、公共服務提供和分配以及政府的“看門員”（控制民間需求和情報的出入）的重任。 7 與此同時，公務員體系本身已漸漸形成一個龐大的既得利益集團，為了個人利益，爭取更多的人力財力資源，以增加個人的權力、薪酬和群眾的支持，從而造成公共機構膨脹、效率效益下降和社會資源浪費。針對此一弊端， 1970 年代興盛的公共選擇學派提出政府走市場化的道路，壓縮官僚部門，讓市場按照供求規律去決定服務的供給，使最能滿足個別人士的需求。於是，公共行政逐漸步向消費主義，即公務員不再面對空泛廣義上的市民，而是在顧客至上的原則下對一群群需要不同而具體的公共服
  • 554務消費者負責。世界上很多國家和地區的公共行政，都順應此一時代變化的大趨勢進行改革。沿襲英國行政和公務員傳統的香港政府， 1989 年發表了《公營部門改革》報告書， 1993 年又參考英國的“公民約章”推出“服務承諾”，公佈主要公共服務指標。兩年後，再發表《服務市民》文件，指出公營部門的四項核心原則：1) 加強問責；2) 量財而為；3) 按績效管理；4) 發揚服務文化。由此可見，香港政府近年不斷銳意改革，以適應社會發展的需要，其公務員隊伍亦被視為廉潔高效的。即使如此，過渡後面臨一系列突發事件，港官表現失準，港府亂了陣腳，備受社會和公眾輿論批評。有見於此，行政長官董建華上任一年半後，即提出在任內檢討和改革公務員制度的四點方案：（一）檢討公務員的長俸永久聘用制，使公務員的聘任政策更切合時宜，更加靈活，更具成本效益；薪常會的入職薪酬調查是重要的一步；（二）全面檢討公務員的薪酬和附帶福利，以確保公務員的薪酬和福利不致與私營界別或市場脫節。政府將根據薪常會的入職薪酬調查結果，考慮應否進行全面的薪酬調整。至於長遠目標方面，政府將進一步研究增薪與表現掛 這種在私營界別常見的做法能否在公務員體制上實施；（三）進一步簡化紀律處分的程序，使紀律處分制度更趨精簡，特別是加強管理階層對嚴格執行紀律處分的重視，確保賞罰分明；（四）檢討目前的表現評核制度，研究改進辦法，以及探討如何進一步加強各級公務員的專業培訓和個人發展；使整個隊伍更具活力，以更開放的態度執行工作，繼續以服務精神為主導。 8這個被視為加薪與表現掛 、打破鐵飯碗的方案公佈後，《信報》社評對檢討的機制和內容提出質疑，認為此工作應由行政長官指派獨立委員會而非政府架構內的公務員事務局來進行，重點也不能僅僅限於省錢，應 眼於根本、宏觀的改革，從如何加強問責性、平衡通才和專才以及精簡組織架構
  • 555三個原則問題入手。 9澳門公共行政和公務員制度同樣已難以適應社會發展的需要，澳門公共行政架構和公務員體系本身的缺陷又比香港多，面臨的挑戰可能更大，故而必須未雨綢繆，及早思考和積極參與其現代化過程。三、澳門公務員制度現代化的若干問題澳門公務員制度自 1980 年代初開始改革，特別在 1984 年改革行政組織架構時，澳門當局頒佈了三項重要法例《公務員一般職程總則》、《進入公職條例》和《領導和主管人員章程》，對公務員制度進行了較為全面的檢討。1988 年 5 月 9 日第 35/88/M 法令正式廢除了葡萄牙《海外公務員章程》在澳門數十年的效力，第 37/88/M 號法令通過了《澳門公務員和公職人員紀律章程》，真正開始建立澳門本身的公務員制度。 1989 年 8 月至 12 月，《外聘人員章程》、《領導及主管人員章程》、《職程制度》和《澳門公職人員章程》相繼頒佈，澳門公務員制度趨向完整和系統化。上述 1989 年的“一攬子”法例，加強了對外聘人員的控制，對職位代替、免職補償條件、一般職程和特別職程、職程、職級和職位的橫豎向架構、公務員錄用、晉升方式和條件、福利和紀律等作了更明確和更富彈性的規定，在較大程度上回應了過渡期公務員本地化的要求。特別值得一提的是，第 85/89/M 號法令設立了司長助理和廳長助理的職位，以便直接培訓本地高級人才，安排接班。隨 公務員本地化的深化， 1992 年 8 月 24 日第 60/92/M 號法令對《外聘人員章程》作出修訂，更加嚴格限制外聘人員，加強對外聘人員的招聘和使用的管理。除非本澳實在找不到，否則，應盡量減少到外地聘請人員來澳門公共行政機構任職。 1993 年 11 月 3 日第 62/93/M 號法令還對助理職務的規定
  • 556作出修訂，令其更好地配合本地化政策的推行。事實證明，設立助理和限制外聘公務員以及後來的公務員納入葡萄牙編制 10 和設立顧問培訓員等舉措，在不同程度上對公務員本地化起了積極的作用。有關公務員制度的法例，十多年來也不斷得到完善， 1998 年 12 月 28 日第 62/98/M 號法令還對《公共行政工作人員通則》作出較系統的修訂。然而，公務員制度的現代化仍有賴於根本、宏觀和全局的改革，特區政府成立後，應將此一改革列入議事日程，設立由政府、社會各界（包括公務員團體）代表組成的委員會，全面檢討現行制度。依我們管見，此一改革應考慮到如下幾個問題：（一）從法律上進一步明確和簡化公共行政架構和公務員的組織編制。哪些公共部門列入或不列入政府架構，好像欠缺統一規範的標準。例如前述有關本地化進度的名單裡，澳門旅遊學院名列其中，澳門大學、澳門理工學院則被摒於外，而在政府架構圖內的澳門基金會、澳門貿易投資促進局、澳門民航局、澳門貨幣暨匯兌監理署等自治機構以及焚化中心暨污水處理辦公室、立法事務辦公室等多個辦公室也未提及。這些部門有些已本地化，大多則未本地化。現有職程、職級和職位劃分以及公務員與政府的聯繫，尤其是暫時性委任、定期委任、編制內散工和編制外合約的暫時性聯繫仍嫌複雜，所有公職人員似可簡化為確定性委任和合約公務員兩類。現有約 18,000 名公職人員中，只有半數左右為編制內人員，令人擔心公務員隊伍的穩定以及行政的延續和發展。但另一方面，近半公務員沒有“鐵飯碗”的限制，又從客觀上為優化公務員隊伍創造了良好的條件。只要採取若干相應措施，公務員可以更加精幹高效，整體水平不難提高。（二）在錄用、晉升和調動公務員的過程中，完善和嚴格執行考試、評核制度和紀律制度。很多時候，問題不在法律不好，而在執法不嚴，令無德無能者可以入職、碌碌無為者可以若無其事、違法亂紀者可以逍遙法外，從而導致公務員隊伍出現懶散、不求上進甚至執法違法的情況，整體公務員形
  • 557象也因一小撮害群之馬而受損。要改變此一現象，除開嚴格執法，不留情面地清理門戶外，另一個方法是引入競爭機制，開放部分中高層職位公開招考，擇優任用。（三）檢討薪酬福利制度。澳門公務員薪酬福利制度有兩大特色，其一是嚴重與私營機構脫節，既招至公眾對公務員的不滿情緒，又造成市民對公務員工作的過高期望，從而令公務員在社會上處於不利地位；其二是平均主義，技術員、高級技術員的入職工資偏高，不同職程尤其是領導主管人員之間的工資差異不大，在很大程度上影響公務員特別是高級公務員的上進心和拚搏精神。若能開放部分中高層職位，在社會裡招攬賢能，這些合約公務員的薪酬福利的增減可與表現掛 ，衡工量值，論功行賞，試行成功後再推廣至全體公務員。（四）建立澳門本身的公共行政文化。公務員本地化的完成，並不必然意味 公共行政文化的本地化。市民有時抱怨道，本地化公務員好作風繼承不多，壞習慣學了不少，這雖不無偏激，但實際上已涉及本地公共行政文化建設的重大問題。本地公務員如何在新的歷史時期培養更大的使命感、責任感，正確樹立法治精神、道德價值規範和廉潔、奉公、謙虛、樸實、親民的公僕新風，學會自覺、自省、自律和自愛，已是擺在眼前的急迫任務。為了配合上述改革的展開，我們認為十分有必要建立政務官制度和引入“準部長制”。 11“準部長制”旨在加強政治行政的問責性，更好面對社會和公眾輿論的壓力，政務官制度則可集結一批行政精英，成為政府施政的中堅力量。在一定時期（如兩年）內，對現任領導主管人員進行全面嚴格的考核，提供機會讓合符條件和要求者逐漸進入政務官職系，並同時開放職位供公開投考，擇優錄用一批德才兼備的公務員，提供更多繼續培訓（短期內應考慮與香港和新加坡的有關培訓機構合作，進行目標更明確和專業性更強的職業訓練）和縱橫向流通的機會，讓他們獲得全面的磨練。這既可消除市民
  • 558目前的一些擔憂，又給已經和尚未本地化的官員提供更多但制度化的晉升機會。與此同時，從法律上建立統一協調的公務員管理制度，引入民間社會參與考察、評核和監督公務員表現的機制，共同建立一個具澳門特色、適應本地社會需要和發展的現代化的公共行政和公務員制度。四、公務員在公共行政現代化中的角色公共行政現代化是一項社會工程，絕不是公務員能夠獨力承擔的責任。實際上，如果沒有市民社會的積極參與、配合和支持，這項工程是無法完成的。然而，公務員作為公共行政的法定操作者，對公共行政的制度和運作瞭解甚詳，對公共部門的效率和績效負有最直接的責任，對其存在的問題也最有發言權，自然應義不容辭地在這項工程中起帶頭和表率的作用。任何一個合格的公務員，都深明自己受託和受薪於納稅人，身負重任，都應盡忠職守，竭力維持公共行政的良好運作，並在工作過程中發現問題和協助解決問題，使自己的工作更加得心應手，令公共行政運作更加順暢，令政府施政更具效率和更好滿足市民生活和社會經濟發展的需要。公務員本地化過程的終結，既是公共行政現代化的契機，也對本地化公務員提出新的挑戰。一方面，本地化公務員更有歸屬感、承擔感和服務澳門的抱負，熟悉民情，瞭解民意，從而為公共行政現代化創造了不可或缺的客觀條件；但另一方面，社會對他們的要求和期盼也更高，新一代公務員要在不斷政治化、民主化的當今社會站穩腳跟，要達到力量日趨強大、水平不斷提高的市民社會與日俱增的要求，要不辜負父老鄉親的殷切期望，任重道遠，必須加倍努力，必須以事實和業績來證明自己的理想、智慧、才華和能力。
  • 559附表 司級人員本地化現狀 12已本地化 未本地化部門 司長 副司長 司長 副司長經濟司 陳麗敏 Alberto Marçal統計暨普查司 蔡美莉 陸潔嬋勞工暨就業司 孫家雄 羅慶堯社會保障基金馮炳權 Ezequiel Ferreira（易啟智）土地工務運輸司Jaime Carion 李燦鋒、陳漢傑（賈利安）地圖繪製暨地籍司 李崇汾 張紹基港務局黃穗文 Herlander Zambujo（曾柏祺）地球物理暨氣象台 馮瑞權 António Viseu郵電司Carlos Roldão 區蕙華、陶永強Lopes（羅庇士）房屋司 鄭國明 李振東政府船塢Luís Alves（歐維士）司法事務司張永春 Carlos Dias José da Silva（鄧嘉思）黃少澤 António Marques António Faria司法警察司 Baptista（白德安）澳門身份證明司 黎英傑 陳海帆澳門政府印刷署António GomesMartins法律翻譯辦公室Diana Beltrão Nuno CaladoLoureiro （賈樂龍）Lídia da Luz Jorge Bruxo行政暨公職司（李麗如）、 （薛尼路）Brenda Pires（白麗嫻）
  • 560教育暨青年司Luiz Vizeu 蘇朝暉、何鈺珊（韋思理）高等教育輔助辦 譚俊榮公室澳門體育總署Manuel Silvério 黃有力（蕭威利）澳門市政廳劉仕堯 António Santos（山度士）澳門保安部隊事 張國華 Veloso e Matos務司 （馬杜士）José Branco Meireles de治安警察廳 （白英偉） Carvalho（賈梅利）水警稽查隊徐禮恒 Lorena Birne（龐建勛）消防隊馬耀榮 Samuel M. Mota（麥德森）市政警察 劉兆榮 劉仲夏澳門保安部隊高等 許少勇（校長）學校新聞司廖明 Afonso Camões（簡明思）文化司署 王增揚 麥潔群 Isau SantosJoão C. Antunes Helena Senna Luís Sales de旅遊司 （安棟樑） Fernandes Marques（文綺華） （麥健智）旅遊學院鄧寶國 Virgínia Trigo（維珍尼亞）瞿國英、陳綺華、 João L. Claro衛生司 Rogério dos Santos （方歷奇）（申度恕）社會工作司 葉炳權 容光耀已本地化 未本地化部門 司長 副司長 司長 副司長（續上表）
  • 561財政司Carlos Ávila 何浩然、楊寶儀（艾衛立）退休基金會João Roberto Eduardo Pereira（羅 濤）博彩監察暨協調司Manuel Neves António Paiva（雪萬龍）立法會秘書長Celina Azedo（施明蕙）合計：3 7 20 39 14 7註釋︰1 南飛雁：《當前公務員隊伍的異常現象》以及呂國民：《如何保障公務員隊伍的素質》，載《澳門政策研究》，名流政策（澳門）研究所， 1998 年 12 月第 3 期，第 70-71 頁、 28-31頁。2 鄧祖基：《公務員的心態》，載《發展策略》，澳門發展策略研究中心， 1998 年，第 6 期，第 10-11 頁。3 《自求多福，團結起來迎回歸》，載《澳門日報》， 1998 年 12 月 20 日， A7 版。4 詳見拙文《公務員本地化的回顧與展望》，載吳志良、楊允中、馮少榮編：《澳門 1998》，澳門基金會， 1998 年，第 1-30 頁。5 黃麗君：《公務員》，載鄭宇碩編︰《香港評論 1997》，香港中文大學出版社， 1997 年，第 63-89 頁。6 張炳良：《公務員制度──不斷演變中的典範》，載鄭宇碩、羅金義編：《政治學新論──西方學理與中華經驗》，香港中文大學出版社， 1997 年，第 197-226 頁。7 張炳良前引文。8 香港《信報》， 1999 年 1 月 15 日，第 2 版。9 同上。10 參見拙著《澳門政制》，澳門基金會， 1995 年，第 194-197 頁；以及何永安《澳門公務員納入葡萄牙共和國人員編制的程序》，載前引《澳門 1998》，第 31-38 頁。11 詳見拙文《社會轉型、人心思變、行政改革──試論港澳行政制度的互動》，載《發展策略》，澳門發展策略研究中心， 1998 年 11 月，第 6 期，第 6-8 頁；以及《關於澳門特別已本地化 未本地化部門 司長 副司長 司長 副司長（續上表）
  • 562行政區政府組織的若干構思》，載《澳門政策研究》，名流（澳門）政策研究所， 1998 年12 月，第 3 期，第 15 -20 頁；又見趙向陽：《澳門宏觀行政架構的法律思考》，載《澳門日報》， 1998 年 12 月 24 、 25 、 26 日。12 澳葡政府行政暨公職司。（原載《行政》雜誌，林瑞光、鄭亞洲編，澳門︰行政暨公職司，總第 43 期， 1999 年 3 月）
  • 563澳門應推行香港的政務官制度盧兆興 *在英國統治下的香港政府，政務官制度可說是殖民地官僚架構中的一大特點。港英政府的行政階級(Administrative class)分為政務主任(Administrative officers)和行政主任(Executive officers)。這些行政階級人員是殖民地官僚體制的精英。可是，隨香港特區政府成立後，一連串的行政失誤，例如禽流感時“殺雞”錯誤百出，新機場開幕大混亂，居屋短樁等事件，暴露了行政階級的精英實是通才有餘，但專才不足的弊病。雖然政務官的制度不是完美，但澳門在葡人統治下的殖民地政府一向沒有政務官制度，只有技術員及高級技術員的職級。可是，澳葡的官僚制度人治色彩太重，公務員的錄用、審核及擢升往往是“關係網絡”(guanxi network)的因素居多。葡人和中國人一樣重視培養人際間的關係，結果澳葡官僚體制的“關係”政治漸漸根深蒂固。相反，港英政府的官僚體制較重視非人際的關係(impersonal relationships)，而公務員的錄用、評審和擢升皆較為制度化，減少“人治”或“關係”色彩。本文將分析港英統治下的政務官體制，然後探討澳門特區政府應否試行港式的政務官制度，把官僚制度化，而不是維持葡治下的人治色彩。* 加拿大滑鐵盧大學政治系副教授
  • 564一、政務主任和行政主任香港政治體制中的政務主任（簡稱 AOs）與行政主任（簡稱 EOs）雖然在學歷上差不多（大家都有大學學位），但他們有以下的分別：（一）政務主任主要在殖民地時的布政司署或特區政府總部內工作，有部分則負責政府部門的高級行政和決策職位。行政主任則被派往各區民政署及政府部門工作。（二）政務主任負責制訂及協調政府政策，統籌政策的實行和控制資源的運用。行政主任則負責和處理日常政府部門的運作，管理低級的公務員和處理一些會計的工作。故此，政務主任可說是負責高層的管理和戰略上的策劃(strategic planning)，而行政主任則負責較為低層一點的管理和運作。這些政務官皆從香港和外地招聘，有部分則來自政府內部被提升的公務員。通常港府在每年九月於本地報章登廣告，招聘政務官。每年一月進行筆試，三月約見候選人（以測試他們的智慧、人格、興趣、參與、創造力和自發性），然後作最後的面試（可能包括團體式的討論，由各候選人輪流負責帶領小組討論）。由於候選人經過筆試和兩次面試，被錄用者通常的質素也不錯。當然，隨 香港年青人及畢業生的教育程度普遍提高，考政務官的過程也越來越競爭激烈。雖然香港不少商界人士批評本地大學生畢業後的語文水準低，創造力弱，但由於錄取政務官的過程要過三關，故此政務官的質素似乎沒有隨大學生水準下降而受到顯著的影響。可是，特區政府受一連串的危機衝擊下，政務官體制實有不少缺點。（一）政務官（包括 AOs和 EOs）皆是通才，但對很多專門事務缺乏認識，例如環保衛生的問題等。故此通才也有其先天性不足。（二）有一些政務官向筆者明言，由於他們經常被調往其他部門，往往
  • 565需要一段時間才能適應和學懂處理新的工作責任，但當他們適應新工作後，往往便被調往其他政府部門。故此，通才雖然似乎能掌握不少部門的行政和決策經驗，但輪換制度(rotation system)亦限制他們發展某方面的專門知識。（三）不少政務官對政治認識不深，大部分視行政和管理為最重要的工作環節。但隨 特區政府面對政治化的環境，政務官便需要學會怎樣面對公眾、傳媒、政黨和壓力團體的批評和壓力。換句話說，政務官的政治知識、敏感度和政治反應有必要加強。可是在特區首任特首董建華以經濟掛帥和非政治化的政策下，政務官的政治訓練很可能仍有待進一步加強。雖然政務官制度有它的弱點，但其優點仍可給澳門特區政府借鏡。首先，隨 香港特區政府銳意實行公務員改革，把政務職級更精英化，政務官便可能較以往需要更長的時間在試用期和合約期間證明自己的才能，然後才可以轉為長俸公務員。假如公務員改革方案日後在香港特區能夠順利推行，“鐵飯碗”必要經三年至六年才可得到。這樣不但可以考驗政務官的耐力和持久力，亦可保證享有長俸的政務官絕大部分是精英之輩。相反，澳葡管治下的公務員拿長俸可說是容易得多。雖然澳葡政府較偏重合約制以配合葡人來去澳門自如的目的，但長俸制在澳葡政府絕非難事，與現今香港特區政府推行公務員改革的情況可謂有天淵之別。其次，政務官的制度始終與政客有差異，前者訓練有知識、技術和經驗的官僚，而後者則負責維護及支持行政長官的政策。雙方可以分工合作，治理特區事務。在香港，政務官可以說是技術官僚，憑他們的知識和經驗在行政架構扮演主要的政策決定者和執行者。有部分政務官更可能有良好的表現和際遇而扶搖直上，成為司級官員，輔助行政長官。在香港，這種情況比比皆是。陳方安生、曾蔭權等眾高官皆是政務官出身，而慢慢成為特首治港班子。故此，從培養治港治澳人才的角度來說，政務官制度其實可以訓練治港或治澳
  • 566人才的。由此可見，澳門特區政府實有必要引入某種程度或類似港式的政務官制度，以解決治澳人才缺乏或不足的潛在問題。第三，香港特區的政務官擢升為司級官員後，他們對政治制度起了重要的領導作用。陳方安生不但能夠穩定公務員人心，也象徵 公務員體制的平穩過渡。雖然陳太的表現屢受立法會批評，亦受到不少公務員私下的批評（作者與部分公務員的討論），但她和曾蔭權總能帶領公務員度過特區政府成立後的艱難時期（如亞洲金融風暴和內部危機四起的問題）。最重要的是當這些由政務官升為局或司級的官員退休或離開公務員體制後，他們仍可以不同的形式為政府服務。例如部分官員“過檔”轉往一些公營機構工作，又如一些往私人機構工作協助承辦政府的工程或服務（如巴士線等）。以前運輸署官員許雄為例，他離開政府後加入新巴公司，承接中巴行走港島的巴士線，效果亦算不俗。而另外一些高官如鄺其志則轉往強積金管理局，有助政府推行強積金的政策。在 1999 年，香港特區政府內部曾建議日後高官如退休後可以成為政客，給特首任命成為行政會成員，制訂和維護政府決策。假如這個方案日後推行，經驗豐富的高官或前政務官將成為特首政治任命的政客，在公開場合推銷、支持和維護行政會議的決定。這個方案假如推行的話，可說是把政務官演變為高級官員後再轉化為政客的一大計劃。由此可見，政務官的自我和政治演變對香港特區的政治發展產生重大的領導作用。二、澳門應實行澳門式的政務官制度個人認為，澳門特區政府有必要把現有的技術員和高級技術員的制度慢慢轉化為政務官體制，以加強培養治澳人才的班子。否則，日後的澳門特首勢必如何厚鏵般依賴私人機構的人才。當然，假如私人機構人才濟濟，特首委任他們成為行政會議成員絕不是壞事，同為殖民地的香港早就有如彭勵治
  • 567的私人機構人員成為財政司。可是，隨 “澳人治澳”的政策需要落實，澳門特區政府有必要引入政務官式的制度。以下我提議澳門特區政府引入港式政務官的兩個方法。第一，澳門特區政府可考慮重整技術員和高級技術員的職級。首先把技術員的職級稍為提高，使它類似香港的行政主任(EOs)。另一方面，高級技術員則可重整為類似港式的政務主任(AOs)。所有原來的技術員和高級技術員如要加入這個政務官制度，必須通過筆試、面試和平時工作的評審報告，以考核他們能否轉為政務官。此外，所有技術員和高級技術員要登報招聘，公開考取有資格的有為之士。要保證這個內部轉化過程不會私相授受，特區政府有必要組成一個獨立的監察和審核委員會，成員專責審核每一個在舊制下的技術員和高級技術員可否轉為政務官員。委員會的成員，內部守則及審核程序必須事先向立法會提交及通過，以保障無私、公開、公正和透明度。上述這個方法有利於在內部慢慢轉化為新的政務官職系，以小變為主，但亦可保留澳門現有制度的特色，融合港式的政務官體制。希望澳門特區政府和有識之士加以考慮。可是，上述的提議可能遇到內部的反對，亦可能受阻於內部建立的“裙帶”關係。改革的成敗亦要視乎獨立委員會的表現和公平性。假如上述的方案可能因內部“既得利益”者太多太大而未能有效實行的話，下述的改革方案可能更能大刀闊斧，把現有體制保留之餘，索性重新加入政務官的職級，職級分為高級政務官和政務官（即高級政務官等於香港的 AOs ，政務官等於EOs），然後公開招聘，亦歡迎公務員申請。過程如上述的方案一樣，必須有一個獨立的審核和監察機制，以避免私相授受的情況。可是，增加政務官的職級可能使政府開支增加。而方案一的好處是把技術員和高級技術員改革成為政務官體制，如現有技術員不能轉往新職者則等待行政暨公職司考慮個別情況而作出調動，如調往一些部門擔任適當的職位。在澳門特區政府內部進行改革的一大難題是一些既得利益者不想改革，
  • 568不想創新亦不思進取，沒有如何落實“澳人治澳”的雄圖偉略。結果，改革可能往往半途而廢，甚至不了了之地拖延下去。總括來說，香港的政務官體制有其優劣點，可是澳門特區政府有必要大膽地引進港式的政務官體制，以培養治澳人才，訓練政治領導，長遠來說對澳門百利無一害。問題是澳門政府內部和政治精英有沒有決心去實行改革。假如他們沒有這個改革的政治決心，治澳人才勢必受到一定的限制，而公務員體制內的裙帶關係勢必延續下去，影響公務員的錄用、擢升、評審和表現，從而反映某程度上葡式公務員體制的劣根性。但願澳門特區政府和領導階層拿起政治決心，大膽地實行政務官體制，培養治澳人才，有計劃地落實“澳人治澳”的國策。（原載《澳門公共行政的改革︰問題與對策》，余振等編，澳門︰澳門公共行政管理學會， 2000 年）
  • 569澳門特別行政區公共行政人力資源管理變革曾慶彬 *一、前言在 2 1 世紀，人力資源管理越來越受到公營和私營機構的重視，因為“人”是機構績效表現的根本，而當代的競爭也是“人才”的競爭。在面對全球化所帶來的國際競爭壓力，以及自從 1999 年澳門回歸祖國以後，澳門人當家做主的意識逐漸加強，對特區政府充滿期盼，對各項公共服務，無論是數量上抑或是質量上，要求不斷增加和提升，但政府不可能採取不斷擴張規模的措施。所以，除了從精簡架構、解決職能重疊和優化行政程序之外，必須特別強調提升公務員的積極性和辦事效率。為能向市民提供優質的服務，澳門特區政府成立以來銳意建立高效負責的公務員隊伍；同時，為因應未來的發展，澳門特區要求公務員與時並進、揚棄抱殘守缺及故步自封的態度，並能確保政府有高效和高質量的施政。澳門特區政府公務員泛指在公共行政工作的所有工作人員，分為編制內人員、依公職法聘用合約僱用的人員和其他人員等三大類。而工作性質除包括行政、立法和司法體系的人員，亦包括警察、消防員、海關人員、獄警人員、工人、公立學校教師、公立醫院醫護人員等，此一涵蓋範圍較諸其他地區/ 國家為廣。另一方面，澳門公務員與人口的比例方面， 2002 年底澳門的* 澳門特別行政區政府行政暨公職局聘任及甄選處處長
  • 570人口為 441,600 人，其中 17,368 人(3.93%)為公務員（即每 25 名澳門居民中就有1 人為公務員）。必須強調的是，由於不同地區 / 國家對公務員的定義及其所涵蓋的範圍存有明顯差異，因此，如果單純從統計數字上作比較，則很容易被誤導。雖然，為配合澳門的發展，公共行政工作人員的數目近十年都呈現上升的趨勢，若以整體勞動人口作為比較基礎的話，則澳門公務員數目所佔的百分比是下降而非上升， 1 9 9 3 年公務員人數佔勞動人口的比例為8.96% ，而 2002 年只佔 8.12% 。表 1 澳門勞動人口與公務人員數目演變年份 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002勞動人口175 .0 177 .4 187 .1 202 .4 202 .3 206 .0 209 .4 209 .5 216 .7 214 .0（千）*公務員數目 15,679 16,415 16,574 16,992 17,589 17,037 17,239 17,412 17,533 17,368百分率 8 .96% 9.25% 8.86% 8 . 4 % 8.69% 8.27% 8.23% 8.31% 8.09% 8.12%* http://www.dsec.gov.mo/chinese/indicator/File/c_ie_indicator_2_main.html圖 1 澳門勞動人口與公務人員數目演變
  • 571二、人力資源管理變革的要點澳門特別行政區政府自成立以來，政府貫徹執行“一國兩制”、“澳人治澳”、“高度自治”的方針，政府施政以澳門市民的整體利益為依歸，為市民服務。另一方面，隨 社會發展和政府施政態度的不斷開放，市民對政府的要求和期望亦相應提高，這些因素促使公務員要不斷提高服務水平，優化服務素質和效率，以回應社會的需求和期望。故此，政府各財政年度施政報告中指出了下列的改革方向：（一）2000 年財政年度施政報告：……政府尤其重視建立新的公共行政文化，以及能回應市民訴求的公共服務模式，增強公務員的社會責任感。（二）2001 年財政年度施政報告：……在全體公務人員中，進一步強化服務特區、服務市民的公僕觀念，是特區政府繼續改進行政運作的基本出發點。（三）2002 年財政年度施政報告：……在弘揚公僕精神，培養優質服務文化方面，我們繼續鼓勵和要求全體公務人員將服務市民的意識常記於心。（四）2003 年財政年度施政報告：……全局精神，首先應在公務員隊伍中廣泛發揚。每一施政環節既各自發揮不同的職能，又彼此環環相扣，共同影響 我們實現總目標的速度和質量。因此，各領域公務員，特別是主管人員，必須具備正確的全局觀念，發揚團隊精神，使本身和部門工作，都能與整體的發展相配合……。從上述財政年度施政報告的節錄中可知，人力資源管理最重要的任務之一是協助政府建立新的公共行政文化和以民為本的優質服務理念等。
  • 572三、人力資源實施重點為使施政方針的政策得以落實和發揮效能，故而人力資源從培訓、聘任、評核及加強綜合管理等方面 手。（一） 培訓澳門特別行政區政府一直鼓勵員工自我增值、在職進修、終身學習，使工作做好和能與時並進，吸收新的知識和技術，為不斷提升服務效率而努力。例如，公務員擁有高等學歷的數目由 1999 年的 3447 人（表 1 ，約 20%）提升至 2002 年的 4700 人（表 1 ，佔 27.1%）。因學術、專業及語言培訓的具體措施由《澳門公共行政工作人員通則》第 122 條及續後數條所規定，例如工作人員每周最多可獲免除上班共六小時……參加期末考試，就每一門學年學科及每一門學期學科，工作人員分別有權獲免除上班最多四日及兩日等。表 2 1997 年至 2002 年公務員擁有高等學歷程度的演變學歷年份1997 1998 1999 2000 2001 2002高等專科學歷 419 398 596 718 941 979學士 2633 2596 2790 3081 3399 3539碩士 18 21 60 95 117 176博士 0 0 1 2 5 6總數 3070 3015 3447 3896 4462 4700公務員數目 17,589 17,037 17,239 17,412 17,533 17,368
  • 573圖 2 1997年至2002年公務員擁有高等學歷程度的演變為配合行政改革，今天的培訓策略是從公務員的職務職程及知識結構手，使公務人員培訓朝 “整體性、義務性和針對性”方向發展。整體性及義務性方面，回歸後不久，就為所有主管和領導人員開辦了中、高級公務員管理課程，目標除提高管理技巧外，還讓學員吸收新加坡先進的公共行政經驗，使所有的主管和領導人員擁有共同的理念，能顧全大局、為共同的目標而努力。同時，也為全體公務員舉行基本培訓課程，以確認一些公務員基本行為規範（公僕精神──公務人員的義務，包括堅守法治、廉潔忘私、以民為本及忠誠盡責等），從而明確公務員的共同方向和目標，提升工作素質，增強市民對政府的信心和支持。這些培訓課程使澳門特別行政區所有的公務員清晰地認識政府的施政理念，明白努力工作的目標和方向，從而養成既是公僕，也是主人翁的心態，以及抱持“想市民之所想，急市民之所急”的主動、積極的工作心態來從事所負責的工作。針對性培訓策略方面是透過分析人力資源的知識結構與政府的施政目標和方向之間存在的差距加以制定，例如為高級公務員開辦“政策制定課程”、為從事接待工作的人員開辦“外交禮賓培訓課程”及“前線服務人員
  • 574培訓”、為加強同一範疇工作人員溝通而設的工作坊，及為配合特區的外向型經濟定位，需要加強公務員的英語能力，尤其是翻譯能力而挑選精英作重點培訓等。這些具針對性的課程最根本的目標是希望透過培訓提升工作人員的技能、效率和工作品質，從而更好地服務市民。根據 1997 年至 2002 年各類培訓項目、課時、參加人次等方面數據作出比較，就可發現回歸後的培訓總課時逐步減少，但課程項目逐步增加、參加人次大幅提高。這是由於培訓政策的轉變，由回歸前主要舉辦語言培訓到今天特區政府逐步掌握“整體性、義務性和針對性”的培訓方向（表 3）。表 3 1997 年至 2002 年培訓數據演變培訓活動年份1997 1998 1999 2000 2001 2002課程數目 337 356 201 215 312 445課時 33,515 27,051 18,571 17,157 17,570 13,670學員人次 5832 6430 3586 4147 8435 11,673圖 3 1997 年至 2002 年培訓課時演變 圖 4 1997 年至 2002 年培訓課程數目演變圖 5 1997 年至 2002 年培訓學員人次演變
  • 575（二） 人員聘任澳門自回歸以後，人員招聘政策與過往比較也有所改變，主要表現在減少僵化、增加彈性，但同時加強監管。現以 1997 年至 1999 年和 2000 年至 2002 年進入澳門特區公共行政人力資源的數據加以說明（見表 4）。1997 年至 1999 年進入編制內人員有 945 人；而 2000 年至 2002 年只有 273人，而且呈逐年下降的趨勢。1997 年至 1999 年進入編制外（合約制）人員有 1601 人；而 2000 年至 2002年則有 1007 人，亦是呈下降的趨勢。1997 年至 1999 年以其他方式僱用的有 78 人；而 2000 年至 2002 年則有 255人，呈逐年上升的趨勢。總而言之，在總體入職人數方面，自回歸以後是大幅下降，及後又回復逐年緩慢上升的趨勢， 2000 年進入公共行政工作的人員有 448 人，而 2002 年就增加至 592 人，但主要的增長點是用其他非公務員方式僱用的人員（210人）。特區政府對於公務員的數目一直有嚴格的管理，特別是在 2001 年 9 月 27日公佈的第 2/2001 號行政法務司司長批示，目的是在修訂公職法律前，對甄選及錄用編制外合同及散位合同人員，在程序、條件和技術上作出規定，令招聘工作更趨規範化；批示同時明確引入為期半年的試用制度，對聘用人員提出了更嚴格的要求。表 4 新入職人員數目及僱用方式分佈年份僱用方式1997 1998 1999 小計 2000 2001 2002 小計編制內 200 405 340 945 109 95 69 273公職法聘用合約僱用 529 367 705 1601 330 364 313 1007其他方式 34 29 15 78 9 36 210 255總數 763 801 1060 2624 448 495 592 1535
  • 576圖 6 新入職人員數目及僱用方式分佈（三） 加強人力資源的綜合管理1. 完善評核制度為了使評核制度貫徹公正、平等及無私原則，達到“獎勤罰懶”的目的，而且確認工作人員的表現，增強激勵作用，改善部門與工作人員的溝通，改善整體人力資源管理，從而提升服務質素，必須透過立法會修改工作表現評核制度（現已執行新制度──編者註）。新制度更改了評分、評語方式，對優異人員實施獎勵制度，並同時通過培訓、重新分配工作及調職等手段，務求改進員工的工作表現。另外，新制度的特點還有：把被評核人員的範圍擴大至主管級人員，引入對被評核人的保障制度及評估諮詢委員會。同時，修改評估項目及定義時，考慮新時代的特徵和與施政理念相配合的項目，例如，工作時間管理、適應性和靈活性、團隊工作等。在經過兩輪的諮詢工作，及與各公務員團體溝通和收集意見後，完成了修訂工作表現評核制度的工作，短期內已可開始後期的立法工作，預計於2004 年正式實施。
  • 5772. 增強人員的流動靈活性人力資源管理的其中一個目標是“人盡其才”，鼓勵發揮最大潛能，提高工作的積極性及主動性。故此，有需要不斷完善人力資源資料庫的運作機制，加強人力資源資料的分析效能，強化職能分析，提出人員調配的原則及整體規劃。自澳門特別行政區成立後至 2 0 0 2 年，在部門間調動的人數就有 5 1 3 1人，而在 1997 年至 1999 年只有 1144 人（表 5）。這是因應實際工作需要，而作出的人力資源靈活調配。故此，澳門特別行政區成立以來逐步而有序地增加員工在不同的部門、不同的工作崗位之間流動，打破終身固定從事某一崗位工作的傳統，從而使員工獲得全面的發展與能力的開發，現正修改的公職法例制度將進一步制定更有利於人員調配的途徑。表 5 1997 年至 2002 年部門之間的人員調動年份 1997 1998 1999 小計 2000 2001 2002 小計人數 400 313 431 1144 1337 1373 2421 5131圖 7 1997年至2002年部門之間的人員調動
  • 5783. 其他無可否認，變革為澳門公共行政帶來生機，但同時也為員工帶來巨大的工作壓力。所以在改革的同時亦應強調加強上下級之間的內部溝通，建立一種包括上情下達、下情上達的雙向溝通和理解，並設立可行和有效的內部投訴機制。此外，上級（司長）雖對“下情”能充分掌握，但仍需要不定期走訪各個機構，直接與基層公務員對話，表達關懷之意；更可對一些承受壓力較大的職務人員（例如前線接待人員），以公開信的形式表達對他們工作的理解和支持。上級種種的激勵行動，使員工的壓力得以紓緩，也使員工體驗到工作的價值。四、結語澳門回歸祖國以來，特區政府的施政充分體現澳門市民的整體利益，要使公務員貫徹以民為本的服務心態，從而建構新的公共行政文化。澳門特別行政區政府在注重文化建設的同時，也注重培養人才和加強上下級之間的溝通，達至政府與員工共同進步；因為文化建設最核心的精神層面是要使員工自覺地接受，而且內化成為自己行為的基礎，以尋求工作的內在價值和樂趣，建立正確的工作價值觀。雖然澳門回歸只有數年時間，一般的市民也能感受到澳門公共行政在不斷進步。政府亦不斷創造條件，讓有抱負、有承擔的公務員能真正一展才華，共同為建設澳門、繁榮澳門而努力。期望澳門特別行政區的公共行政改革能透過一系列的措施讓員工愉快且積極地工作，貫徹“以民為本”的施政理念服務市民，提升特區的聲譽，並為澳門的繁榮穩定作出貢獻。
  • 579參考資料：1. 《2 0 0 2 年澳門特別行政區公共行政人力資源報告》，澳門政府行政暨公職局， 2 0 0 3 年4 月。2. 第 2/2001 號行政法務司司長批示。3. 《澳門特別行政區 2 0 0 0 年財政年度施政報告》。4. 《澳門特別行政區 2 0 0 1 年財政年度施政報告》。5. 《澳門特別行政區 2 0 0 2 年財政年度施政報告》。6. 《澳門特別行政區 2 0 0 3 年財政年度施政報告》。7. 《澳門政府規模與服務質素研究報告》，澳門發展策略研究中心， 2 0 0 3 年 7 月。（原載《行政》雜誌，林瑞光編，澳門︰行政暨公職局，總第 6 2 期， 2 0 0 3 年 1 2 月）
  • 580個人勞動合約引入公務員聘用制度的研究黃健強 *一、前言澳門政府的人事聘用制度在 1980 年代前一直沿用葡萄牙的《海外公務員章程》，並沒有自己的一套聘用制度，葡萄牙人管治澳門以來，亦未有在澳門建立一套完善的公務員體制。在 1976 年由葡萄牙國會頒佈的《澳門組織章程》就令澳門政府可以擁有自己的章程，其中第 65 條提到“公共機關的人員不論職級，一概隸屬澳門地區本身的編制，只受其所屬機關約束及監管”。雖然只是簡單的條文規定，從中卻賦予澳門公共行政當局在人事招聘制度上無上的權力──令澳門政府可就自己所需而修改人事聘用制度方面的相關條文。到了 1980 年代，澳門政府開始就公務員制度上進行改革並完善相關體制。在 1984 年，澳門政府分別頒佈了《澳門公共行政組織結構大綱》、《公務員一般職程》、《進入公職條例》及《領導和指導人員章程》等法律，此後澳門的公務員體制及人事聘用制度上終於出現了一個雛型。對於澳門政府人事聘用制度的歷史演進過程中， 1989 年可算是一個非常重要的年份。澳門政府在該年廢除了葡萄牙的《海外公務員章程》，並頒佈了一直沿用至現在的《澳門公務員和公職人員紀律章程》、《領導及主管人* 澳門科技大學公共行政管理碩士、綜合法學碩士
  • 581員通則》、《外聘人員通則》、《澳門公共行政一般及特別職程制度》及《澳門公共行政工作人員通則》，以上的法律條文使澳門公務員體制及人事聘用制度上有了長足的進展。及後在 1992 、 1995 及 1998 年對上述條文作出了一些非結構性修訂 1 ，在公務員聘用制度、晉升、福利、工作範圍、責任、紀律及獎懲上都有了明確的規定，使澳門公務員體制更加完善。其中所用到的聘用方式就有以下幾種，包括：1) 編制內確定委任2) 編制內臨時委任3) 定期委任人員4) 編制內散位合約5) 編制外合約6) 散位合約7) 提供服務人員8) 個人勞動合約各種招聘（任免）方式跟政府的聯繫都有所不同，其中會直接令受聘者在晉升、權利、責任及福利等方面有一定程度上的分別。在經過了十多年的發展，公務員體制中的人員架設可作如下分類：圖12永久性聯繫編制內臨時委任定期委任人員編制內散位合約編制外合約散位合約提供服務人員個人勞動合約編制內確定委任暫時性聯繫無聯繫編制內人員編制外人員（受通則約束）編制外人員（不受通則約束）
  • 582在 2001 年的資料上可以得知，澳門的公務人員體制資料如下：表 13聯繫類別 人數 百分比 聯繫類別 人數 百分比編制內確定委任人員 8498 48.87 編制外合約人員 2516 14.35編制內臨時委任人員 535 3.05 散位 4155 23.70定期委任人員（編制內職位）734 4.19 私法合約 4 155 0.88定期委任（無編制內職位）137 0.78 其他 5 195 1.11編制內散位 608 3.47 總數 17,533 100.00可以發現，基本上政府部門在招聘人員時主要是以“委任”及“合約”兩種方式實行。“委任”的定義 6 為：任用某人為公務員或臨時服務人員之行政行為，其效力取決於受委任者之接受。“合約”的定義 7 為：雙方（或多方）之協議，該協議基於多項法律效果，雙方均受義務約束。“委任”及“合約”的主要分別在於：前者為單方性，後者為雙方性。自從 2002 年 1 月 1 日民政總署正式成立開始，由於有法律的依據（第17/2001 號行政法規第 24 條）8 ，“個人勞動合約制度”一詞就常常出現於澳門現行的公務員體制內，公務員對於訂立此條法律的政策意圖都作出不同的揣測。從公共行政的角度來看，明顯地可看出民政總署只是一個試點，意味個人勞動合約制度有可能引入現行的公務員招聘制度之中，甚至會將原有的政府招聘制度進行一次重大的變革。鑒於此，本人認為個人勞動合約制度的話題是一個很值得研究的項目，而個人勞動合約制度是否值得引入為現行的招聘制度之中？是否需要將多種招聘制度統一？是否打算在新的《澳門公共行政工作人員通則》9 中收納此招聘制度？此招聘制度是否只為降低失業率的一種手法？ 10 這些相關問題都是本文所關注之焦點，本文藉 瞭解澳門政府現有的招聘制度、分析個人勞
  • 583動合約制度的存在價值，估計將個人勞動合約制度引入澳門政府招聘制度的可行性。本文所採用的研究方式，主要是以現時流行的新政府模式為依歸，利用三個反傳統政府價值觀念（個人責任、有限而分權的政府、社區活動代替公共服務 11）及以宏觀的人力資源管理因素（人力需求面的人力運用彈性化需要及人力供給市場改變）去研究設立個人勞動合約制度的原因，以私營機構的人事管理概念（人力資源規劃 Planning；人力資源獲取 Acquisition；人力資源開發Development；紀律與懲誡 Sanction，簡稱為PADS）及兩個社會學理論（公平理論 12 及期望理論 13）去考量個人勞動合約制度的價值，最後對民政總署及澳門廉政公署對個人勞動合約制度在運作時所遇到之困難分析為本，進而作出一些對個人勞動合約制度引入未來澳門公務員聘用制度的改善建議。希望能以個人勞動合約為引子，令澳門政府的招聘制度變得更公平、公正、公開及更加符合各方面要求。二、各種現行聘用制度介紹以 2002 年 9 月份所得之資料（見附表 1 及附圖 1），現時澳門政府的公務員體制中有 94 .3% 人員是以編制內委任、編制外合約及散位合約方式聘用，三種招聘制度各有特色，現介紹如下：（一） 編制內委任1. 編制內臨時委任及編制內確定委任根據由 12 月 21 日第 87/89/M 號法令核准之《澳門公共行政工作人員通則》（以下簡稱為《通則》）第 20 及 22 條規定，編制內臨時委任是確定委任前之必經階段。正常情況下委任編制內職位都是由臨時委任開始，當完成了兩年的臨時委任期（如之前受聘者已經是公職人員，曾在同一職程內以合約形式
  • 584擔任職務逾一年而評核不低於“良”，則可以將臨時委任期縮短至一年），而工作評核達至不低於“良”時，即直接轉變成確定委任，但如在臨時委任期間工作評核低於“良”則會被免職（《通則》第 22 條及第 163 條）。確定委任即永久獲得編制內職位，即使被委任編制內另一新職位，在期間沒有中斷工作的前提下，可以跳過臨時委任考核，直接以定期委任方式委任於新職位一年；工作評核達至不低於“良”時，即直接轉變成確定委任。倘在定期委任期間工作評核低於“良”，則會被確定委任回原工作職位。2. 定期委任人員定期委任係以固定時限擔任編制內職位、協調計劃組織工作或已取得公務員資格者進行實習。如以定期委任填補編制內職位，僅可任命領導及主管職位及專有法例所規定的例外情況。定期委任的特點是雖然給予被委任者公務員資格，但其與公職的聯繫卻不固定。通常以定期委任領導及主管時的委任期為兩年，並得以相同或較短的期限續期（第 85/89/M 號法令第 4 條），而當定期委任終止時會保持原有職位、確定委任於新職位或終止公職聯繫（視乎當事人在委任前是否已經有公務人員資格）。除此之外，定期委任人員在被委任期間因工作需要（要有充分理由）、因利害關係人至少六十天前提出申請、透過紀律程序而被處分、有關部門被取消或有關人士擔任其他公職等理由而中止定期委任。（二） 編制外合約編制外合約係行政當局與私人訂立的協議，目的在於建立就業關係，後者須依照合約規定以公法制度任職，在不佔用編制內職位的情況下享有相應的服務人員福利。在各種任用合約中，編制外合約無疑佔有首要位置，行政當局可不受多大限制下使用編制外合約以解決人手不足的問題，由於並非以委任方式任用，故可以免除委任所連帶的不便之處。法律規定編制外合約的
  • 585期限不能超過兩年，但可以相同或較短之期限續約（《通則》第 26 條），同時續約不能默示或不拘形式，合約可單方面提前六十天前通知解除，如果由行政當局主動提前終止合約，簽約人士有權獲得賠償（《通則》第 26 條）。（三） 散位合約根據《通則》第 27 條所示，散位合約的定義為：行政當局與非任何編制人員訂定的一種協議，以從屬性質及通過支付與每日所提供工作相應的薪酬，確保滿足公共服務的需求。我們亦可以簡易的認為散位合約是行政當局與個人之間訂立的合約，工資則以工作日數計算，但以周薪、半月薪或月薪方式領取。適用於公務員及服務人員的專有制度例如：紀律程序、退休及撫卹制度（散位人員的退休制度由第 25/96/M 號法令規範，但僅限於第一至第五職級人員）等都不適用於散位人員（同時亦不適用於提供服務人員及個人勞動合約人員），這意味了散位人員並不完全具有公職中服務人員的身份，散位合約人員有權享有年假及缺勤、假期津貼、聖誕津貼、家庭津貼、出生津貼、結婚津貼、死亡津貼、喪葬津貼及醫療護理，服務六個月以上可領取房屋津貼。有一點非常值得留意的地方，散位合約持續期限不一定要訂立限期 14 ，在這種情況下可以默示續約，如果續約是行政當局的意願，只需依照提前三十日通知的規定（《通則》第 28 條）即可。如果是散位合約有限期的情況，則不能訂立超過一年，但可以連續續期，除了由行政當局以說明理由之批示方式（《通則》第 28 條第 1 款 d 項）解除外，行政當局在其他情況下不可以提前通知解約，只可待散位合約終止。三、個人勞動合約制度（一） 設立個人勞動合約制度的原因上述招聘制度反映了在澳門傳統人事制度中政治任命制度及公務員制度
  • 586的實施情況。政治任命制度中的人事管理功能和決策主要圍繞 政治目的與目標進行，由立法或行政機關通過個人僱用決定（在本澳則指由行政長官針對決策職位，即各司級、局級、廳級及處級等職位作政治任命），被任命者需要服務於任命他的人（即行政長官），但他們卻有可能被免職（因使用定期委任形式，委任期有期限），在這些政治任命中最有資格擔任職務的候選人是那些在政治忠誠上不存在任何疑問之人。公務員制度建立於兩個基本目標：推進行政效率和保障公共僱員權利，公共機構以理性管理和公平對待員工，以員工的知識、技能和能力為評價標準去決定錄用或晉升人員，在公務員制度中最有資格任職的候選人就是那些擁有卓越知識、技能和能力的人。但近年整個世界的政治、社會及經濟發展都同時影響了作為公共機構基礎的傳統人事制度，世界各地都極力鼓吹公共行政改革，而新近突顯的三個反政府價值觀更開始塑造了新的人事管理模式，這三個反政府價值觀是：個人責任、有限而分權的政府、社區活動代替公共服務。個人責任的擁護者認為，人們可以作出與自己目標一致的個人選擇，同時亦應對自我選擇的結果承擔責任，而不是被動地推諉，讓社會去承擔責任；每個人有責任彼此提供平等的機會，以發展個人的知識、技能和能力。有限而分權的政府的支持者相信，人們害怕政府運用它的權力專橫及隨意地剝奪公民的個人權利；而同時在小型政府，公共政策的制定、公共服務的提供，以及支出安排要比大型組織來得有效，大型政府往往難以很好地實現這些任務。社區活動代替公共服務的信念認為由社會服務的社區責任價值應得到進一步補充及完善，非政府的社會機構不應該依靠政府的施捨，而是應該與政府的一些社會服務機構共同努力（官民合作）去提供一個社會網絡，它們可以提供社會服務、娛樂和社區發展活動的職責。故此，公共僱傭關係也產生了巨大變化，公共部門使用臨時、兼職或季節性僱員的數量明顯增加，通過勞工法例而不受傳統公務員制度保障的例外
  • 587情況──以個人勞動合約形式招募人員為行政當局服務的情況大大增加。 15按澳門特區現行的法律中，個人勞動合約是一種帶有特殊法律性質的私法合約。據回歸前審計法院的判例，個人勞動合約只可在有關機關的組織法內有預見出現的情況下才可被採用。 1990 年代中期開始，本澳政府部門多採用此合約方式來聘請國內醫務人員、葡萄牙法律專家和其他專項的外來專才。當時此聘用方式很適合一些本身在外地已有固定工作而有意向澳門政府部門提供專業短期服務的人士。而對政府部門來說，此種合約方式亦很符合經濟原則和成本效益，因純屬私法合約，在徵聘或解除合約方面比較容易，如發覺新招聘的員工表現不滿意亦可以透過合約條文進行解約，而不必依照《通則》中的相關法例去進行繁瑣的中止僱傭關係程序。1999 年澳門回歸中華人民共和國，政府部門的名稱因而有所變更，一些部門須更新由其所發出之執照，就如民政總署交通運輸部駕駛執照處，須更換所有澳門駕駛執照，基於突增之工作量，當時僅有的工作人員不敷應付而須招聘額外人員以執行這項工作，包括大量前線接待人員及資料輸入的員工。經審慎考慮後，民政總署有關部門（從管理者角度考慮）選擇採用個人勞動合約作為解決上述問題的一個方法。從宏觀的角度分析，合約性人員的運用成為近年來公共部門所喜愛採用的招聘方式，多個學者認為主要是基於幾個現實因素 16 ，而這些因素又可以歸納為：人力需求面的人力運用彈性化需要，以及人力供給市場改變兩個因素。從人力需求面的觀點來看，在為了減少組織的營運成本，而又不願意承受裁員所連帶的負面影響下 17 ，除了傳統上以終身或長期僱用為主的人力僱用模式外，組織更趨向大量地運用工作外判、臨時聘用或借調人員等外部人力僱用方式。由於利用外部方式招聘員工，可以迴避許多勞工法律所定之責任，減低僱用成本（例如培訓、福利、保險、退休等成本），同時平衡工作人員調配的彈性需求、有效控制員工人數的成長及更有效地將資源集中在組
  • 588織核心員工的培訓與發展，因此人力運用彈性化就成為近年來大受歡迎的人力運用模式。同時，不同世代工作者的價值觀改變亦造成了人力供給市場的改變，現今的受僱者已經逐漸地不再將僱傭關係當成是一種相互扶持與照顧的關係。越年輕的工作者越覺得僱傭關係是一種以互惠為基礎的交易關係，當受僱者覺得工作場所、工作條件不佳，或因為其他理由而決定離職時，馬上就會另謀高就，而不會有情感上的任何不捨之情，此種價值觀也就連帶地影響僱主提供長期工作合約的意願。另一方面，越年輕的工作者與較年長的工作者比較下，更為重視個人價值（例如家庭生活、休閒娛樂）與組織價值（為組織付出）之間的平衡，並不願意為了傳統觀念下的長期安穩工作而犧牲自我的價值與目標 1 8 ，因此有不少人會自願選擇臨時的工作合約（個人勞動合約）。同時，現今的勞動人口結構變得更為多樣化，包括了兼職的家庭主婦、學生、為尋找一份更好工作的人、希望藉由不同工作學習多種技能與組織文化的人，他們以臨時的工作合約為一個跳板，都屬於希望對自己的工作有更多自主性與選擇權的勞動人口，他們亦通常會自願選擇擔任臨時工作。這種現況與傳統觀念上──認為會願意擔任臨時工作者多屬於因無法覓得一份長期或終身僱用工作，逼不得已才屈就擔任臨時工作的觀念，存在 很大的分別。個人勞動合約，基本上是以僱主和受僱者事先約定好的限定期間為任用期間，而僱主可以是一個機構或一般僱主 19 ，個人勞動合約並非自然地視為不能長久留任，而是強調受僱人員在工作一段時間後，需要重新評估是否再給予續約機會（現時每份合約大多以半年或一年為期），但由於個人勞動合約的產生原因基本上就不是以終身僱用為主要目的，所以僱傭關係比較上具有“交易”的特性，僱主以財務報酬交換個人勞動合約者所提供的技能與服務，而個人勞動合約人員則是提供個人的勞力交換所需。這種合約關係基本上算是一種市場交易模式，不是傳統的公職招聘模式，相當程度下是以彼此
  • 589互信與承諾為主，而不是只建立於純法律關係上。現時澳門政府所行使的個人勞動合約制度架構係依照私營機構的招聘合約為藍本，再參考現時勞工法例，在給予比現時勞工法例更佳的福利條件下擬定。以民政總署的實施情況為例，由於還是實施初期，合約內容比較簡單粗糙，只表明了數項重點，敘述如下：1) 立約雙方︰即政府機構名稱及受聘者。2) 合約標的︰簡單地講述工作內容。3) 合約期限︰通常為六個月或十二個月。4) 受聘者之義務︰內容包括每星期最多工作時間（如 44 小時）、每月需扣除 $15 作社會保障基金供款等。5) 合約金額︰整個工作期間受聘者可得之金錢利益。6) 受聘者之權利︰可以享有醫療保障、住院休養或病假（一年最多八日或半年最多四日）及明確指出受聘者不被賦予任何收取津貼或補償之權利。7) 解除合約︰如受聘者未能履行合約所列之責任，需要賠償政府機構相應之合約金額。8) 終止合約︰雙方均可終止合約，只須提前 60 天通知。9) 解決糾紛︰所有未能經雙方協議補救的問題都由初級法院負責解決。（二） 個人勞動合約引入公共人力資源的分析個人勞動合約制度要引入澳門公務員體制之中，必須從人力資料管理的角度來觀察其是否符合人事管理的職能，而公共機構人事管理當具備四種職能，它們分別是：1) 人力資源規劃(Planning)；2) 人力資源獲取(Acquisition)；
  • 5903) 人力資源開發(Development)；4) 紀律與懲誡(Sanction)。簡稱為 PADS ，四種職能的基本內容如下表所述：表 220職能 目錄人力資源規劃 預算準備、人力資源計劃、劃分及分配工作任務、決定工作價值人力資源獲取 招募、選錄政府僱員人力資源開發 適應、培訓、激勵及評估僱員，提高員工知識、技能及能力紀律與懲誡確立、保障僱員和僱主之間的期望、權利與義務關係；建立懲誡途徑與僱員申訴程序；健康、安全以及僱員的法律權利等個人勞動合約的產生，理論上是因為現有的招聘制度出現不足之處，使公共機構要用一種新的招聘方式去達到目的，個人勞動合約的設計亦應以符合 PADS 為大原則，故今從 PADS 方面去探討一下個人勞動合約的存在價值。1. 公共機構的人力資源規劃在建立新個人勞動合約制度前，一個精確的人事規劃是必要的先決條件。基本上，政府必須能夠維持一些單靠私人團體不能達到要求的服務，例如：國防、治安、消防、司法、天文、環境保護、郵政、貨幣等服務。現時社會對每個公共機構都要求作出精簡架構以開源節流，美國公共行政學會(National Academy of Public Administration)就從精簡架構的工作，總結了多條經驗教訓 21 ，這些經驗很值得我們去學習，現敘述如下：(1) 在決定進行人力精簡之前，對組織結構進行重組，以反映組織使命、人員配備水平和績效期望的改變，若只是一味簡單地精簡僱員，只會使更少的僱員去做原來同樣數量的工作。(2) 將被精簡的組織和職位進行目標分離，以盡量減少精簡後關鍵職能
  • 591領域人員及其技能的流失。(3) 在規劃和實施精簡工作時，要大致瞭解一下僱員和工會對精簡工作所帶來後果的反應。(4) 真誠地與每一個人就精簡活動進行溝通是非常重要的。事實上溝通的缺乏可能會使精簡工作演變成一場影響僱員士氣的災難。(5) 盡早地通知相關人員，就精簡工作所涉及的時間、人員、方式及原因等作出解釋，使人們及早做好準備。(6) 在組織使命或時限等因素之壓力下，可以採用非自願的方式（強制方式）精簡人員，但這應當是最後的及最無奈的選擇。(7) 處理包括精簡活動監督者在內的受影響的僱員要求，這樣一來就能夠達到組織績效和任務目標。由於來自人事精簡的混亂和威脅，包括有關精簡工作或誰是下一個被精簡對象的謠言，均會影響僱員對組織的期望和義務等心理狀態。當僱員發現僱員精簡計劃的制定和實際僅僅是作為減少開支的一種手段，而同時組織卻並不考慮他們的要求、工作效率和資歷的同時，他們就會失去了能夠把握自己命運的信心，這點對於一直希望行政運作穩定的公共機構管理者而言是十分需要留意的。對於現行依據《通則》而定的招聘制度，可以說跟上述人事規劃沒有關係，這亦是形成公共機構人力資源過分膨脹的主要原因，由於要求編制架構的改變需要極大量和繁瑣的法律程序，例如要對編制內職位進行精簡人手時需要經一定的法律程序認可 22 ，個人勞動合約制度就可以免除這些程序而達到目的；就算是編制外合約或散位合約的解除，手續亦頗為複雜，同時亦要面對因法律規定而帶來的離職補償問題。但這些問題，在個人勞動合約制度中都可以避免或較容易解決。
  • 5922. 公共機構的人力資源獲取公共職位是一種稀有資源，在其分配過程中存在 影響人力資源獲取的價值衝突，公共機構的勞動力需求和供給狀況，會受到人口發展因素和現實生活中政治、經濟和法律的影響。 23通過分析人口年齡發展統計圖，現在直至一個不短的將來（大約是未來的 10 至 15 年）出生率的下降，影響人員招募和保留的全部問題都會集中在那些在生育高峰期 24 出生的人身上，現在的問題是出現了太多的年輕員工，太多勝任職位的人在競爭向上發展的機會。將來的情況是有越來越多的人符合退休標準，而公共機構會出現危機性的人手短缺。經濟狀況也影響 公共機構人員的招募與保留（相關關係見下表 3），雖然公共部門職位通常被認為是最不易受到經濟衰退影響的領域，但我們通常可以看到在經濟衰退時，公共部門職位的申請者會大量地增加 25 ，同時也減少了公共機構中辭職人員的數量。表 326經濟狀況和人力資源招募經濟增長時期 經濟衰退時期1. 合格申請者的供給不足 1. 合格申請者的供給過剩2. 內部晉升和外部人員招募需求度低 2. 內部晉升和外部人員招募需求度高3. 開放和持續的人力資源招募 3. 開放和持續的人力資源招募法律環境同樣亦會影響人力資源的招募及保留過程，主要是法律訂定的公務人員退休年齡直接影響了公職人員的保留率及現有勞動力的補給。綜合來說，個人勞動合約制度在上述的人口發展、經濟轉變及法律規定三方面的影響都比現有的人事招聘制度為少，主要是因為個人勞動合約制度在控制人力資源架構及職務價值上比較有彈性，能因應不同的客觀條件影響而作出修訂。
  • 593另一方面，公共職位的招募方式其實亦是一門非常重要的學問，隨 甄選方式的不同，被挑選出來的公職人員的認受性亦有很大差距。從人力資源獲取職能的角度來看，甄選方式應具備以下效能及步驟：(1) 明確人力資源的需求狀況。(2) 為創造或填補某職位而撥出預算款項。(3) 訂立有效而公平的選錄準則。(4) 進行招募。(5) 用有效方式去篩選申請者。(6) 準備一個合格申請者名單。(7) 對最符合要求的申請者（們）進行面試。(8) 錄取最佳的申請者。現時在《通則》中有關的法律已包括了上述八個項目，不過當中市民較有意見的是測量申請者是否合乎資格的方法。《通則》中所採用的方式有資歷審查、知識考試、專業面試、身體測試及心理測驗 27 五種（《通則》第 60-62 條），但私營機構中通常使用的方式則有九大類，分別是：個人履歷審查、一般知識測驗、專業能力測驗、工作績效考察、推薦函、績效評估（僅為晉升而設）、面試、測試中心及試用期。每種測量方法都有其不同的效度、信度及成本（見表 4），倘使用個人勞動合約制度，就可以因應不同需要而採用不同的測量方式，去達到公平、公正及公開地招募人才。表 428不同的測量方式比較方式 效度 信度 成本1. 個人履歷審查 中等 高 低2. 一般知識測驗 低 低 低3. 專業能力測驗 中等 中等 低
  • 5944. 工作績效考察 中等 中等 低5. 推薦函 中等 中等 中等6. 績效評估 高 中等 中等7. 面試 低 低 高8. 測試中心 中等 高 高9. 試用期 非常高 非常高 非常高3. 人力資源開發由於目前從技術進步而促進公共機構效率水平的可用資源日益減少，如何在不需要外在資料（有成本的培訓）而可以達成激勵員工的理論變得非常重要。在瞭解如何提升員工效率方面，現時有兩個理論比較流行，它們是：公平理論及期望理論。公平理論(Adams, 1963, 1965)可以用下列公式來解釋及歸納。一個人比較他（她）投入工作的多少與他（她）從工作得到的結果的多少之比，並以此去衡量其他人的投入 / 產出結果之比。一個人的投入 比較 其他人的投入結果 結果（公式 2–1）公平理論有助於我們理解一個員工是如何得出他（她）在一個組織內感到被公平或不公平地對待。公平並不意味 所有僱員必須得到完全相同的結果，而是要求結果與投入之比例是成正比例對應的，僱員以某個投入數量可獲得相對匹配的產出結果。期望理論(Vroom, 1964)試圖建構人們內心精神過程的分析框架，這個精神過程能夠引導一個僱員拓展其特定努力的數量，以不斷適應一項工作目標的要求。該理論通過表現員工的工作滿意程度如何轉變成行為績效的過程，而不同的測量方式比較方式 效度 信度 成本（續上表）
  • 595該理論假定個人的努力來源於三個重要因素：(1) 在預期水平上，僱員認為自己可以從事某種工作的信心程度的多寡。(2) 在預期水平上，員工對於從事（或是不從事）工作所導致的回報或結果的評估。(3) 僱員對組織獎賞或懲罰措施所賦予的價值。一個臨時員工可能很賣力地工作，因為他（她）相信好的工作績效能夠使他（她）擁有一個長久的工作職位，但如果優秀的績效並沒有伴隨 正面結果的獲得，那麼這個員工是否能夠長時間這樣努力地工作就令人產生懷疑了。十分可惜的是，個人勞動合約制度在公平理論及期望理論方面都沒有起到正面的回應（至少是以現時的情況而言）。今以一例子說明。 A 先生及 B先生，兩人同時間以個人勞動合約形式受聘於同一政府機構的甲乙兩個相同層級部門，工作內容如下所述：表 5項目 A先生於甲部門 B先生於乙部門工作性質 執行部門，整個星期每天都需要辦公要求學歷 中學九年級程度應徵者學歷 學士學位工作時間（每星期） 44小時，需輪班工作（每日三班中的早班及晚班），可於星期一至星期五中選擇一天半作休息時間，星期六、日必需上班工作內容 一般文書工作報酬 澳門幣9750元，一年12個月薪俸，並無晉升機制技術部門，服務時間為正常寫字樓時間中學九年級程度副學士36小時，星期一至星期五，可能需要加班至44小時且不獲金錢補償，但可於往後工作日以減免相同上班時間代替一般文書工作澳門幣9750元，一年12個月薪俸，並無晉升機制
  • 596合約期間假期 一年六日無薪假，因病缺勤要扣除當日薪酬，如超出日數會直接影響續約表 5 的例子雖然比較極端，但根據現行之個人勞動合約制度卻是合乎（勞工）法律的。從管理上，個人勞動合約可在現有的合約規格上自由發揮，並因應不同環境下作出修改，直觀上在控制資源及效率上有一定提升。從上述例子可以得知管理部門只需要付出較少的金錢就可以得到更多的服務時間，同時可以聘用到更高學歷人士，對控制部門成本有 很大的作用。但另一方面，由於有不同的聘用制度共同運作下，在實際運作時必然會產生一些問題。 A 先生和 B 先生在最初工作時由於擁有願景的關係，一定會十分積極工作。但是如果工作條件一直沒有改善，在邊際利益條件下， A 先生一定會跟 B 先生作出比較，漸漸地 A 先生會失去了工作的積極性；而 A 先生及 B先生亦會與原部門員工比較，最後會雙雙失去工作的積極性、導致效率下降，雖然工作時間比較長亦沒有更大的產出（可能是更少的）而得不償失。所以個人勞動合約制度在人力資源開發方面有必須要改善的地方。4. 紀律與懲誡紀律是組織通過讓僱員知道他們違背了組織對他們的期望，或者通過強加負面影響，來執行僱員法律關係保障功能的正式方法，僱員可能因為自己拙劣的工作表現或一些不適當的行為而受到懲誡。當中要留意的是，除非是僱員非常明顯地違反政策而對其作出懲誡，否則工作評核就成為一個關鍵性的先導因素，工作評核給予僱主是否因僱員工作拙劣而進行懲誡的依據。在澳門政府現行的公務員體制下，公務員 29 會受到不同形式的紀律懲誡（詳細內容可參閱《通則》第 300-317 條），包括書面申誡、罰款、停職、強迫退休或撤職。由於懲誡的內容會直接影響僱員的自身利益，實施紀律懲誡通常為一年六日有薪假及八日病假，如超出日數不會影響續約（續上表）項目 A先生於甲部門 B先生於乙部門
  • 597時的公正性就成為相關僱員腦內至關重要的一個內容。對於沒有達到管理者預期要求的僱員，他們需要一個機會對這些事情作出回應及一個給予其改善的機會。在這個過程中績效評估是必要的，因為它是一種正式的警告工具，並且如果召集第三者來對紀律懲誡行為的公正性作出評判的話，它就會是一種文件性證據。每一個組織，無論是公共部門或是私營部門，都必須有僱員和僱主之間關係的法律條款，這就是紀律與懲誡功能的表現。一般來說，這些條款都具有一些實質或具體的內容，並且能夠以書面方式被清晰地描述或規定出來，現時在《通則》中已經有一個比較完整的架構；不過對於個人勞動合約制度人員來說，《通則》中並沒有為他們在紀律或懲誡方面作出任何指標，現時個人勞動合約制度的紀律範圍就是指《通則》中的公務員義務 30 ，而懲誡就是解約，其間沒有法律要求需要為個人勞動合約制度作出任何工作評核，故在紀律及懲誡功能角度來說，現時澳門政府所運作的個人勞動合約制度是一種非常單向及片面的招聘制度。（三） 個人勞動合約制度的優點及缺點經過了 PADS 四種職能分析下，個人勞動合約制度的確有其存在價值及可取之處，同時亦發現個人勞動合約制度的一些必須改善的問題及弱點。今嘗試對個人勞動合約制度的優缺點作出分析：1. 個人勞動合約人力資源的優點僱主（政府）為降低成本和增加靈活性而採用的政策是：通過使用一批固定人員 31 來滿足組織最低限度的僱員人數要求（核心工作），同時聘用一批臨時員工（這裡指提供服務人員及個人勞動合約人員）來滿足組織內工作量的要求，這樣是完全符合經濟效益及人力資源規劃的。從消極方面來看，此種做法可以降低人事成本及藉此避免一些勞工法令的規定與要求，在退
  • 598休、培訓及發展等方面投放較少的資源，同時可以較有效地控制員工人數的增長。從積極方面來看，組織可以隨 市場服務、產品與產業技術和科技的變化，找到最適合的人力，幫助提升組織的生產力與競爭力。對於受僱人員而言，合約式工作有助於豐富個人工作經驗，透過不同合約的工作經歷，可以接觸到不同的組織文化、不同的職務類別、建立更多的專長、學習不同的領導風格。合約式工作人員有助於進入口碑較好的機構，或是作為尋找一份長期工作的踏腳石，因為透過員工在合約工作期間的表現，組織會較有機會去瞭解員工的特長與能力，如果員工表現良好，就有機會轉為長期僱傭關係（香港的公務員體制就正正要求每位新入職公務員要先工作三年作為試用期才正式納入編制之中）。合約式工作有助於工作者自主發展，包括了在工作與家庭之間自主的進行轉換，可以在個人休閒與工作之間取得平衡。對於身處終身學習時代 32 的工作者而言，有助於兼顧工作與個人進修計劃。此外對於不喜歡的工作指派或工作場所，也可以自主地予以拒絕（大前提當然是社會經濟狀況良好）。另一方面，合約式工作對於非自願失業者而言，也是提供階段性安全防護的重要機制。總結而言，臨時的人力運用除了對個別工作者和組織有好處以外，亦有助於讓人力資源市場的供求更有效率，對於處在因產業結構改變而導致結構性失業人口升高的社會而言，透過個人勞動合約人力運用，可以使失業者容易獲得財務與福利等安全保障（儘管比起長期員工有所不及），對於政府與社會降低失業救濟與相關的各項支出會有相當程度的貢獻，並可避免因失業而衍生的許多社會問題。在澳門民政總署的實例中發現，管理階層人士可從應聘者的履歷表上得知員工的質素並不比委任和合約方式聘用的差，甚至在一項關於員工在儀容、工作態度、專業知識和其他方面的問卷調查中所得的結果，以個人勞動合約聘用的員工表現是較優的，這可能是員工的心理因素影響，因為合約制屬臨時試用期，員工對續約事宜表示憂慮，加上經濟狀況不理想，要找工作
  • 599並不容易，所以員工較努力工作及有責任感，力求以好表現來爭取續約，因此員工的工作能力可發揮得較好。管理階層普遍認為以此方式聘用人員，既可減低財政支出，又可在工作的過程中得知員工的能力與質素。以個人勞動合約聘用的員工，其表現是較進取及優異的；這類員工對委任和合約方式的員工是一種推動力，使他們更積極進取以適應社會的要求。再者個人勞動合約的工資接近同類私人勞動市場的薪酬，這一點亦起了平衡社會上薪酬懸殊狀況的作用。個人勞動合約的聘用方式是較配合現時社會發展的需求，而其優勝之處可歸納為：(1) 減低行政開支。(2) 提供高質素員工。(3) 穩定政府人員。(4) 推動員工之動力。(5) 平衡社會薪酬懸殊狀況。2. 個人勞動合約人力資源的缺點雖然臨時的人力運用有上述不少的優點，但是對於部分工作者 33 而言，還是希望找尋一份長久而穩定的工作。對個人勞動合約的工作者而言，無論是在心理或是實質面都會有一些不足之處。就心理層面上，個人勞動合約人員多數認為與其他長期的工作者作比較下，自己是一個次一等員工，會受到較不公平及不合理的對待；同時可能偶然會因為僱主與管理者並未有深入瞭解個人勞動合約人員的特長，導致未能分配到適當的工作，再加上臨時的人力資源在僱傭關係上是有限期的，讓受僱用者常常對僱傭關係變得不再信任、沒有安全感，容易對自身前景充滿悲觀感，這些負面感受特別會出現在非自願性的個人勞動合約人員，以及那些屬於較低技術及較低薪酬的臨時工作者身上。就工作滿足感方面，由於個人勞動合約人員在完成了一項工作後，通常會投入另外一項工作 34 ，所以不僅得到的工作回饋較少，也無法看
  • 600到自己的工作成果，個人的工作滿意度與成就感自然相對較低。而非自願的個人勞動合約人員較自願的個人勞動合約人員而言，工作的滿意度自然就更低了。就薪酬的公平性來看，屬於高專業、高技術、與管理類別的個人勞動合約人員，其薪酬往往高於組織裡長期僱用員工甚多（澳門政府最近就有打算以高於本地人員的待遇去聘請葡萄牙專業司法人士來澳工作的事件），這種薪酬差距會影響組織中長期僱用的員工對於薪酬的公平感，因而形成士氣低落，造成組織的效率下降。但是，對於專業程度與技術層次較低的個人勞動合約人員，其薪酬卻又往往低於組織中的一般長期僱用的員工，這樣則會形成個人勞動合約人員的不公平感受，同樣會導致士氣低落與效率下降問題。所以若組織未能對於個人勞動合約人員的薪酬政策予以合理的設計，則個人勞動合約人員的運用，必定會造成對組織的負面影響。（四） 現行聘用制度及個人勞動合約制度的比較從公共行政面考慮到的一些實際情況，以委任或合約方式聘請人員都受到《通則》規範，須根據有關規定通過一定的開考程序，將有關招聘通告刊登於澳門特別行政區公報，繼而進行知識考核及適合的甄選方法（履歷分析、專業面試、心理測驗、體格檢查及甄選性培訓），整個程序需時頗長並需謹慎執行，因為目的是為了聘請長期服務性質的工作人員，所以考核及甄選須涉及多方面的分析，務求清晰理解應徵者的才能及性格特質，是否最能配合有關職位。上述任用方式的員工，其薪酬是根據有關職程而定，如一位助理技術員 35 ，須具中學九年級的學歷，薪酬是 195 點 36 ，即起薪點澳門幣$9750 元（以現時澳門幣 $50 元為 1 點計算），再加上員工福利如房屋津貼、家庭津貼等，以這個職位來計算，政府需要在開支上付出最低約澳門幣$11,000 元的薪酬，其他享有的權利包括：每年 22 日年假、假期津貼、聖誕津貼、結婚津貼等等，而公共行政人員每周工作 36 小時，若每周工作時數
  • 601超過此數，則可收取增補性報酬之權利，因此以委任或合約方式聘用人員時，政府涉及多項支出及較高的行政開支。現時澳門政府所採用的個人勞動合約乃屬僱主與僱員訂立的工作合約，僅受勞資關係法律制度所規限，個人勞動合約是較有彈性的聘用方式，由薪酬至各方面的福利，勞資雙方同時認同而訂立的。以民政總署交通運輸部駕駛執照處聘請額外人員為例，此聘用方式的甄選程序及時間較政府沿用的一般開考程序快捷及簡單，薪酬方面亦可因應部門本身的預算而自由訂立，一般較現時政府所定之薪金為低，而且亦可在短時間內招聘急需的員工人數；工資方面一般由澳門幣 $5000 元起或視工作性質而定，可享用的福利較少，年假一般為 22 日，每周的上班時間最多為 44 小時，在行政開支上是較委任和合約方式為低。另外，現時的公務機關亦有存在於《通則》以外的招聘制度，稱為提供服務人員。此種制度的法律依據比較切合於 7 月 6 日第 63/85/M 號法令中有關私人為公共機構提供服務的性質，每一位提供服務人員在簽訂工作合約時都需要事先提交合約總金額的 4% 為保證金，當合約履行後可發還。今以民政總署衛生監督部街市事務處的員工招聘實例作一比較：表 6招聘人員 街市稽查人員聘用方式 編制外合約 個人勞動合約 提供服務人員合約要求學歷 中學九年級應聘者學歷 中學十一年級 大學學士學位 大學學士學位基本薪俸 37 薪俸點 1 95 點 澳門幣 $ 97 5 0 澳門幣 $ 97 5 0個人年假 22 日 22 日 6 日公眾假期上班 可 不可 不可因病缺勤 根據《通則》相關法律 一年 8 日 無，每天要扣除當日薪俸每周上班時間 36 小時 44 小時 44 小時其他津貼及補償 根據《通則》相關法律 無 無
  • 602從表 6 中可以看出現時的公職招聘制度多且亂，就算是同一個職務位置亦能以不同合約制度建立僱傭關係，由此亦產生了很多行政上運作問題。（五） 現行個人勞動合約問題的探討個人勞動合約制度其實已訂立多時 38 ，但是在最近兩年由於多方面因素 39 而於公共機構逐漸被人使用為招聘制度中的一個選擇，但就個人勞動合約招聘制度實際運作中仍然有不少問題出現，今敘述如下：1. 人員定位各公共機構在面臨本身業務出現人手不足的情況，機構負責人採用個人勞動合約招聘人員作為解決新增工作之人力新資源，所考慮到的原因在於個人勞動合約能快速補充機構所需人手（因為免除了大部分《通則》要求的行政程序）。不過個人勞動合約在短期上能解決人力資源上的困難，問題是各機構人事單位在招聘人員前，有否就自身機構之人力資源作出有計劃的評估？是否有一些業務是可以透過調整人力或可以由民間團體辦理？所以應先對本身業務作好工作分析，以便能夠合理地運用機構本身的人力資源。2. 人員選用招聘人員計劃訂定後，理應進行人事招聘程序，然而部分公共機構在是否選用適當人員的問題上，常常受到市民大眾的質疑。歸根究底是由於現時用人機關在甄選人員過程中並沒有公信力，特別是個人勞動合約人員的招聘上 40 ，市民的觀念總是覺得甄選並未有足夠透明度，最後被任用之人員往往是透過一些人際網絡渠道而一早被該機關內定，造成了以個人勞動合約招聘人手時，其可信性、認受性、效率、普遍性等方面均有不足，對用人機構造成困擾。
  • 6033. 人員評核目前政府部門對個人勞動合約人員的評核方式，可用俗語“各處鄉村各處例”去形容，有的沿用《通則》內的評核方式、有的採用自己一套的私人評核方式、有的甚至不採取任何評核方式，但奇怪的是任何的評核方式都不會構成對個人勞動合約人員續約與否的法律依據。就算有進行評核，評核方式的不統一亦不能就個人勞動合約人員的工作績效作具體評估，而評核結果並無任何具體的激勵效果，未能發揮考核的功能。4. 短期僱用變為長期僱用現時除了民政總署，其他的政府部門在選擇採用個人勞動合約招聘人員時，主要是為了應付臨時的大量工作，但在現實情況下卻鮮有個人勞動合約人員在完成任務後被予以裁撤。 41 如果任用機構本身出現空缺時，個人勞動合約人員會否無須經過考試而以另一聘用方式直接任用是一個值得考慮的問題 42 ，而長期僱用個人勞動合約人員亦與建立該聘用制度的一些出發點出現矛盾。5. 實際運行問題民政總署依據第 17/2001 號行政法規，在成立後須以個人勞動合約制度去招聘人員是公務員團體間的共識，但在 2003 年 3 月份期間行政法務司司長作出了第 1-I/SAJ/2003 號批示，卻對此作出了另外一個解釋。該批示內容指出所有前臨時市政機構（民政總署前身）中，以編制外合約或散位合約簽約、並根據第 17/2001 號法律規定已轉入民政總署的工作人員，只要符合所定的條件，便可以擔任其他職程的相應職務。換言之，當某部門有需要，且員工擁有所需之學歷、專業經驗或符合其他所要求的要件時，有關人員可以在不失去與公法制度聯繫的情況下改變職程。那麼一名以編制外合約聘用的技術輔導員，就可以在符合相關條件的情況下，與民政總署繕立另一份例如是技術
  • 604員的編制外合約。批示亦同時聲明，自 2002 年 1 月 1 日起被任命為主管的工作人員，應該維持該等人員所屬的公法制度，按照《通則》的規定以定期委任方式任命，而非根據個人勞動合約制度作出委任。 43 為此今後民政總署在招聘員工時就會出現一個非常尷尬的情況：究竟是否應該在招聘通告 44 中列明用哪一種招聘制度去聘用這個新職務人員呢？由於繕立的僱傭合約形式會因應最後受聘者是否符合第 1-I/SAJ/2003 號批示中所提及的條件，而作出相應的招聘方式（即是應以編制外合約、散位合約或個人勞動合約制度去聘用），為了避免這個複雜問題，相關部門就極大可能不作出公開的招聘了。對於這次對民政總署招聘人員問題上的解釋，明顯地突顯了個人勞動合約制度在真正運作上出現了一些問題，一個非常明顯的表現是：民政總署在 2002年 9 月份以後招聘的員工，一律以提供服務人員方式聘請，而不是以個人勞動合約制度去聘用，再加上第 1-I/SAJ/2003 號批示的解釋，明顯地說明了個人勞動合約制度出現了一些問題而不得不對此作出暫停運用的行政行為。6. 廉政公署的看法根據《2002澳門廉政公署年報》的研究內容，該署對非正規聘用人員（包括個人勞動合約人員）的運作程序提出了一些問題 45：(1) “部門組織”方面1) 非正規聘用：基於受組織法及預算的限制，公共部門 / 公務法人會以非正規方式訂立勞動合同、包工合同或提供服務合同。2) 欠缺預先審閱或預先審批等監控機制。(2) “人員招聘”方面1) 非公務員的人員招聘及甄選程序欠缺統一標準。2) 非正規聘用的人員數目不受限制。
  • 605(3) “人力資源管理”方面1) 欠缺規範合同內容的制度或標準，如薪酬上下限及福利義務方面。2) 《公共行政工作人員通則》（以下簡稱《通則》）規定的訂約規則欠缺靈活性，難以配合不同的聘用需要，例如非全職聘用及季節性聘用。(4) “權利及義務”方面1) 包工合同及提供服務合同，基於合同本身的性質並非用作聘用受從屬關係約束的人員，因此當“非正規”地使用該等合同聘用人員時，合同內容自然欠缺有關紀律方面的指導規則，亦沒有確立有關“不可兼任及不可從事與職務相衝突的活動”等公法原則。2) 以“非正規”方式聘用受從屬關係約束的人員，往往使受聘者欠缺足夠的保障，例如既沒有為其在社會保障基金登錄及供款，亦沒有為其作出工作意外的投保。四、對個人勞動合約引入公務員制度的建議在現今的社會趨勢帶動下，如何去控制成本及提高各部門效益已經是各個公營機構的主要目標，同時公務員對靈活的晉升制度、論功行賞的激勵方式需求與日俱增，個人勞動合約制度正可符合上述的要求，故此，個人勞動合約是有其存在價值的。不過，此制度在現階段實行期間仍偏重於控制成本方面，對於如何提升合約人員的工作效能上仍有不足之處。公共機構在對人才方面一直抱有低流動性的看法，此點跟私營機構不甚相同。事實上，除非是公營機構打算把整個服務範圍完全外判，否則，必須先制定一個可行性高
  • 606及更全面的個人勞動合約聘用制度，才可以應用到政府部門上。《2002 澳門廉政公署年報》中有對澳門政府的人事聘用制度作出一些建議，當中表明了澳門政府亦有意在此方面作出改善，由於現行之個人勞動合約制度有 缺陷，為了能夠使其有效地引入公務員制度內，我們就需要對個人勞動合約制度作出一個重新的、明確的規劃，建議的規劃內容如下：（一）政府應該先檢視出其核心工作規範，將所有核心工作交由正式公務員（編制內人員）負責，而核心以外的工作則考慮由個人勞動合約人員負責。（二）針對個人勞動合約制度，應該先明確界定其主要對象職務，例如是文職人員、低技術人員、專業人員或是項目性（一次性）招聘人員，就每種不同職務獨立修改聘用法律，以求往後解決問題時有法律依據。（三）選錄方式、薪酬獎金、績效評估、退休保障等問題，要跟現行依據《通則》之做法有所不同，成立獨立機制。例如以實務業績計算工作評核，使員工能彈性晉升。（四）設立轉換招聘制度機制，在新的招聘制度實施後，各個政府部門的職位只要符合下列相同的職務性質者，不論職位高低，都可申請將原有或新設職位改為以個人勞動合約制度招聘：1) 職務性質不涉及公共法律之規劃與執行；2) 職務性質在主管指導及監督下涉及僅為輕微裁決的執行法律者 46； 3) 職務性質需要高度專業知識或技術、工作經驗與教育背景，而現時招聘制度又未能鑒別任用所需要之程度。（五）先檢討目前各政府部門之公務員編制架構是否合理，修訂後在各政府部門的編制加入一定比例的個人勞動合約制度人員，由於制度可能涉及將現有任用職位改為個人勞動合約制度，推動時應另行設計過渡與配套措施及採用漸進方式，在不影響現職人員的權益下進行。（六）在個人勞動合約制度的合同中，應載明員工權利、義務、工作事
  • 607項、工作條件、工作評量、合同期限、合同終止條件等類似私營企業界實務的合同內容做法。（七）人員選錄方面可以不採用現行《通則》內的測試方式，而由招聘機關自行依據法定資格條件以公開、競爭與功績調查等方式去招募僱員。（八）個人勞動合約制度人員及現有的公務人員之間並無交流，彼此各自適用自己的人力資源管理制度，以因應本身所需。（九）個人勞動合約制度人員的工作評核應給予特別的重視，評核結果要視為是否試用、招聘、續約或不續約、晉升及發放獎勵的依據。（十）個人勞動合約制度人員應自行成立一套薪酬標準，其中可參考現行公務員制度作若干級別區分，每一個職層採取單一薪酬（意即放棄現行的薪俸點制度，津貼上亦以單一方式添加）。（十一）給予個人勞動合約制度人員能夠晉升為領導階層的機會，在具備一定資格及在架構內的一定比例下，容許個人勞動合約制度人士以定期委任方式出任廳級或以下級數之領導階層（其中亦可包括處長、科長、組長、職務主管等職位）。（十二）個人勞動合約制度人員，應該與現行公務人員有別，採用單獨的一套退休制度，例如以公積金或購買終身保險的方式，由政府與員工雙方共同繳納供款。可能的話更可以將退休制度擴大，只要員工繼續工作，就算日後在其他私營機構工作，其退休制度亦予以繼續。上述只是就現行個人勞動合約制度作針對性改善的建議，必須要瞭解的是，任何招聘方式都應該一直因應不同的現實情況而作出改善，才能使其變成一種公平、公正、公開及符合各方面要求的公共行政制度。
  • 608五、結論個人勞動合約制度的制定由於參考自私營機構，故私營機構管理上的靈活性大，經濟性、效率及效能高等優點自然成為此制度一些優點，對於縮短招聘時間、簡化招聘程序及彈性限制亦令公共部門面對突發的人事需求時（如民政總署執照部門的例子）能快速地招攬人才。另一方面，對於現時政府領導階層或編制內人員的評核問題亦可作為一個改善方法。就像現在香港所推行的高官問責制一樣，如果政府領導階層都以個人勞動合約方式招聘，就領導層官員為 個人過失而需要負責時，就可以應用個人勞動合約的特性，簡單地中止其合約；或者當公職人員因重大失當而要中止其職務時，則不再需要冗長的行政程序而浪費公帑。當然，一個有公信力的評審制度是一個非常重要的大前提。理論上個人勞動合約制度的產生除了為提高成本效益以外，同時亦致力改善政府部門在聘用人員上之公平性。可惜在制度過於彈性下，往往變成了人治而非法治，這種問題在私營機構下尚可接受，但在公共機構卻是另一回事了。而部門主管為了提高自己部門成本效益下，直接搾取個人勞動合約人員是最直接而合法的方法，部門內部同工不同酬的情況亦會日益嚴重。同時亦由於部門主管可任意增加不同薪酬的個人勞動合約人員，“擦鞋文化”亦有可能發生。更重要的一點是，政府推行個人勞動合約制度的最終目的，明顯是希望將最大可能的公務員納入此制度之下。當然，將來聘用的人士可一直使用此制度，但政府亦同時希望可以將一批原為散位合約制度、編制外合約制度、甚至是編制內委任制度聘用的人士改變為以個人勞動合約制度聘用，但相信以現在的情況看來的確比較難吸引人們選擇此制度。再者，雖然現時公職人員在薪酬上仍可能比私人機構優厚，但當整體經濟環境好轉後，而現時的個人勞動合約制度仍缺乏一個明確架構前提下，倘工作失去了穩定性及前景，
  • 609且又出現了嚴重的同工不同酬情況時，員工自然會進行理性分析，並會因為想得到更好利益而轉職。今天具有高學歷的市民日見增多，這對於勵精圖治的特區是不可多得的人力寶庫，所以為保留高質素的員工及保持政府人員的穩定性，政府應續聘該等員工及因應部門的預算情況，按他們過去的表現而作出薪酬調整或給予更多福利。由於個人勞動合約的內容欠缺完善的法律保障，此舉能使他們更有歸屬感。又為紓緩員工的不安，政府部門應制定一些關於個人勞動合約的規章，如工資制度、晉升制度、福利等，把這些方面都具體化及規範化，激勵員工士氣，令其更清楚自己的前途，安心工作。同時，政府應 手加緊招聘制度的宣傳以吸納更多高質素的人才，由於個人勞動合約的聘用方式仍處於試驗階段，不管是公職人員或普通市民對其瞭解也不多，在職公務員也因聘用方式的改革，有感於前景不明朗而變得士氣低落。為改善這一點，應在宣傳工作方面多投放資源，讓廣大市民更深入認識此聘用方式的入職條件、薪酬水平、福利待遇及晉升機會等基本資料，為有志從事公職人士提供入職途徑，以便吸引人才之餘，也可緩和現有公職人員的不安情緒。有關部門亦可考慮在退休福利方面制定一套既可保障公務員的福利又可減少政府庫房負擔的完善制度。例如：可參照香港的公積金制度，政府的角色就像私人機構般，合約生效時，政府便需為公務員供款；但當合約失效時，政府便無須再為該員工負擔任何費用，而往後對員工的退休保障就由獨立的基金負責。畢竟個人勞動合約制度的產生，主要是為了改善現行公共機構的招聘制度，所以我們在考慮成本效益的問題時要跟私營機關有所不同，我們必定要將公眾利益放在首位，而法律支持是另一個要點。要使個人勞動合約制度成功地引入公職法律制度之中，一份完善的招聘法律規章就成了關鍵之處；而當有問題出現而需要作出取捨時，本 以公眾利益為大前提下作出的解決方
  • 610式會令市民樂於接受，將來會引發的爭論亦會比較少。所以政府有關部門在推行個人勞動合約制度時必須以上述兩點為本，才可以發展出一套有利於澳門政府及社會大眾的公共政策。
  • 611附錄 47附表 1 澳門公共行政人力資源統計（2002 年 9 月 30 日資料）按任用 /聯繫形式劃分年份 1997 1998 1999 2000 2001 2002/09編制內人員（確定委任） 7105 7047 7520 7971 8473 8695編制內人員（臨時委任） 1238 1379 1292 1048 535 354定期委任 790 932 864 852 871 832編制內散位 767 694 657 627 608 576編制外合同 2925 2309 2386 2358 2516 2541散位 4483 4420 4236 4186 4155 4223其他 281 256 284 370 375 438總數 17,589 17,037 17,239 17,412 17,533 17,659按任用 /聯繫形式劃分2.48%23.91%14.39%3.26% 4.71% 2.00%編制內人員（確定委任）編制內人員（臨時委任）定期委任編制內散位編制外合同散位其他49.24%附圖 1 澳門公共行政人力資源統計（2002年9月30日資料）
  • 612年齡分配附圖 2 1998年男性年齡分佈圖5000 10,000 15,000 20,000 25,00000-45-910-1415-1920-2425-2930-3435-3940-4445-4950-5455-5960-6465-6970-74≧ 75年齡分配附圖 3 2002年男性年齡分佈圖5000 10,000 15,000 20,000 25,00000-45-910-1415-1920-2425-2930-3435-3940-4445-4950-5455-5960-6465-6970-74≧ 75
  • 613註釋：1 撰寫本文時有關新評核制度的第 8/2004 號法律、第 31/2004 號行政法規、第 235/2004 號行政長官批示及第 272/2004 號行政長官批示尚未發表，有關法例於 2005 年 1 月 1 日正式取替了《澳門公共行政工作人員通則》的原評核制度，故應為一種結構性修訂。2 吳志良：《政治篇──公務員》，載《澳門總覽》，澳門：澳門基金會， 1996 年，第 133頁。3 《2001 年澳門特別行政區公共行政人力資源報告》， 2002 年，第 1-32 頁，圖表 18 之“任用方式”。4 其他的聯繫包括：退休後續任、臨時委任及以代任制度出任主管官職之人員。5 私法合約的人員數目包括個人勞動合約人員。6 《澳門公職法律關係》，澳門理工學院， 2002 年，第 34 頁。7 《澳門公職法律關係》，澳門理工學院， 2002 年，第 34 頁。8 該法律規定民政總署成立後所有招聘人員必須以個人勞動合約制度方式聘用。9 2003 年的澳門施政報告中已經提出了要在 2003 年內開始訂立新《澳門公共行政工作人員通則》的計劃，而相信有關計劃將於 2 0 0 7 年完成，交由立法會審議通過。10 因為現時（2002 年）以個人勞動合約招聘的員工多是針對應付一些臨時的工作，而未有打算作長期僱用。11 Donald E. Klingner, John Nalbandian, Public Personnel Management: Contexts and Strategies, New Jersey:Prentice-Hall, Inc.,1998, p. 8.12 Adams, J. S., Inequity in social exchange. In L. Berkowitz(Ed.), Advances in experimental social psychol-ogy (Vol. 2), New York: Academic Press, 1965.13 Vroom, V. H., Work and motivation, New York: John Wiley, 1964.14 由於歷史的問題，現時公務員體制中的確存在 一種名為編制內散位的僱傭關係，有關職位會明文指定於各政府編制組織中，有關職位會於從缺後取消，而合約期則沒有訂定期限。15 其實個人勞動合約一直存於《通則》第 29 條及法令第 60/92/M 號第 7 條之中，但將此大大應用於政府部門人員招聘上則屬近年的事；另一方面，民政總署成立時的規章規定成立民政總署以後必須使用個人勞動合約招聘人手。16 成之約：《因應政府組織再造與人力精簡政策》，載《公務人員月刊》， 1 9 9 9 年，第 3 3期，第 38-49 頁；施能傑：《彈性化職位設計與政府人力運用》，載《人事月刊》， 2002年，第 3 2 卷第 5 期，第 3 3 - 4 5 頁；《改變中的臨時工作型態──美國非典型工作型態新知》，載《勞工行政》， 1999 年，第 139 期，第 53-57 頁；Lenz, E. A., Flexible Employment:Positive Work Strategies for the 21st Century, Journal of Labor Research, 2001, pp. 555-566；Mintam,J. D. and C. Lovatt, Temporary Contracts in Employment: Competitive Advantage or Disadvantage? The
  • 614British Journal of Administrative Management, 2002, pp. 32-33.17 澳門政府機關則是為了實行施政報告中節省資源政策而實行個人勞動合約。18 華倫班尼斯、羅伯湯瑪斯著，齊思賢譯：《奇葩與怪傑：時代、價值觀和關鍵時刻如何塑造領袖》，台北：時報出版社， 2002 年。19 由於本文主要討論公共行政問題，本文所指之僱主即政府。20 Public Personnel Management: Contexts and Strategies, p. 5.21 轉引自 National Academy of Public Administration 。 Effective downsizing: A compendium of lessonslearned for government operations. Washington, DC: National Academy of Public Administration, table 1,1995.22 要由部門主管人員編訂，經處、廳、局、司級人員同意，編制法規後再經由立法會通過後公佈才可開始就相關人員進行招募。23 Lane, L. M., J. F. Wolf, The human resource crisis in the public sector, New York: Quorum Books, 1990.24 其實大部分的人並不一定在澳門本地出生，只是由於在 1980 及 90 年代澳門政府分別多次進行大規模特赦和定期的單程證移民令人口迅速上升，造成現時中學生的人口與小學生人口比例出現問題，預計約 1 5 年後主要勞動人口會出現短缺。25 2002 年廉政公署招考十個調查員空缺，吸引了超過 3000 名市民申請；而 1996 年行政暨公職局招考十個技術輔導員空缺卻只有約 15 00 名人士申請。26 Public Personnel Management: Contexts and Strategies, p. 273, chapter 7, table 7-1.27 並不是每次招考都會全部採用五個方式，其中知識考試、專業面試及資歷審查比較常用，而內部晉升更只需要資歷審查。28 Public Personnel Management: Contexts and Strategies, p. 281, chapter 7, table 7-3.29 這裡主要是指編制內職位及編制外合約人員。30《通則》第 2 7 9 條，義務包括：無私、熱心、服從、忠誠、保密、有禮、勤謹、守時及不從事不得兼任之活動。31 理論上應該為編制內人員，但對澳門政府現況而言，這裡亦包括了編制外合約及散位合約。32 現今社會鼓吹個人的資源增值，每位工作者都要不斷自我學習以提升個人價值。33 這個“部分”的佔有率主要根據當時的經濟環境而定。34 這個情況並非在個人勞動合約人員中都會出現，因為如民政總署的部門只因為法律規定而以此種方式招聘人手，對該組織而言並不一定打算將員工多次調配到不同部門。35 澳門公職人員架構第五級，職務特徵參考法令第 86 /8 9 /M 號附件一表二。36 即薪酬相應指數，政府每年均考慮每一薪俸點相應金額， 2003 年每一薪俸點相應澳門幣 50元。37 不論個人勞動合約人員或是提供服務人員的薪俸都是在訂定合約期間固定的，而編制外
  • 615合約則會隨 年資及薪俸點相應金額而有所改變。38 在第 60 /92/M 號第 7 條之中已訂明個人勞動合約的有關法律，故最少已經有 14 年歷史。39 在政府改造的浪潮影響、考慮到成本效益的經濟角度及有法例明文規定等情況。40 此處主要所指是除民政總署外，其他並沒有法律規定必定要採用個人勞動合約去招聘人員的政府部門，當然民政總署中亦有同類事情發生。41 民政總署為對付登革熱病時曾大量地以個人勞動合約方式招聘人員滅蚊，三個月後不再任用，但再三個月後又再聘用該批人員約三個月；另外身份證明局為應付更換智能身份證的工作而以個人勞動合約方式招聘人員時聲明任用期為四年，算是一些短期僱用的例子。42 事實上在 1 9 8 5 年一些政府部門曾發生以申請方式由散位合約轉為編制內職位的先例。43 對於主管人員，就算是於 2002 年 1 月 1 日後才以個人勞動合約制度聘用的人員，亦可以定期委任方式作出委任。44 其實根據《通則》規定，只有在招聘編制內職位時才必須要向外作出通告；但自回歸以後，各政府部門為了增加招聘人員的透明度及公平性，就算是招聘一些編制外職位時亦會在報章上刊登通告。45 《2002 澳門廉政公署年報》，澳門廉政公署，第 38-40 頁。46 例如執行市政條例的人，負責城市衛生的工作者。47 資料來源︰澳門政府統計暨普查局網站 http://www.dsec.gov.mo/ 。參考文獻：1. Donald E. Klingner & John Nalbandian 著，孫柏瑛、潘娜、游祥斌譯：《公共部門人力資源管理：系統與戰略》，北京：中國人民大學出版社， 2 0 0 1 年。2. Harvey S. Rosen 著，平新喬、董勤發、楊月芳等譯：《財政學》，北京：中國人民大學出版社， 2000 年。3. José António Pinheiro Torres：《澳門公職法律關係》，澳門：行政暨公職局、澳門理工學院， 2002 年。4. Stephen P. Robbins 著，李茂興、李慕華、林宗鴻譯：《組織行為》，台灣：揚智文化事業股份有限公司， 1 99 9 年。5. 台灣公務人員協會︰《公務人員月刊》，台灣：台灣公務人員協會， 2002-2003 年，第30-33 、 75-80 期。6. 丘曼玲、李炳康、余振：《澳門公共行政的改革──問題與對策》，澳門：澳門公共行政管理學會， 200 0 年。
  • 6167. 《澳門特別行政區公共行政 20 01》，澳門：行政暨公職局， 20 02 年。8. 《2 0 0 1 年澳門特別行政區公共行政人力資源報告》，澳門：行政暨公職局， 2 0 0 2 年。9. 《澳門公職法律制度》，澳門：行政暨公職司、澳門政府印務署， 1 9 9 9 年。10. 余振：《澳門：超越九九》，香港：廣角鏡出版社有限公司， 1 9 9 3 年。11. 何金明：《澳門公職法律制度概論》，澳門：晨輝出版有限公司， 2 0 0 3 年。12. 吳志良、陳欣欣：《澳門政治社會研究》，澳門：成人教育學會， 2 0 0 0 年。13. 葉春生、張添來：《跨世紀的人力資源管理與開發》，香港：三聯書店有限公司， 2001 年。14. 錢可通：《人力資源管理個案》，香港︰香港出版集團有限公司， 1 9 9 5 年。15. 《200 2 澳門廉政公署年報》，澳門：廉政公署， 2002 年。16. 饒美蛟、劉忠明：《管理學新論》，香港：商務印書館， 2 0 0 2 年。17. 11 月 14 日第 58/95/M 號法令通過的《刑法典》。18. 法令第 39/99/M 號《民法典》。19. 法令第 24/89/M 號《澳門勞資關係》。（原載《澳門公共行政研究》，澳門：澳門公共行政管理學會， 2 0 0 4 年）
  • 617澳門公務員薪酬制度及其改革鍾慧璇 *一、公務員薪酬制度基本概念公務員制度是一個系統工程，包括公務員的選拔、招考、任免、考核、獎懲、薪俸和福利等一系列制度，這些制度既相互獨立，又相互依存，各自發揮各自的作用。其中公務員薪酬制度對公務員隊伍穩定、精幹起 保障作用。（一） 公務員薪酬的含義及特點公務員的薪酬，是指在政府部門工作，行使公共權力的這一部分公職人員，以自己的知識和能力，在一定時間內為民眾服務所獲得的勞動報酬。根據《澳門公職法律制度》第 174 條第 1 項的定義，報酬（即本文所稱的薪酬）是指因擔任公共職務而獲得之任何收入。公務員的薪酬主要是來自政府的財政收入，即納稅人所繳交的稅款。公務員薪酬的分配是以職務、級別和年限等按照訂定的職級薪俸制的標準來確定，由於公務員從事政府行政管理部門的工作，這一工作特點決定了公務員屬於非物質生產部門的工作者，他們不直接生產物質產品，他們的直接產品是決策、計劃、法規、文件，是執行決策的組織、協調和監督，以及* 澳門交通事務局交通管理廳稽查處處長
  • 618宣傳、教育等等，勞動的產品及其創造的價值難以量化。所以，基於公務員勞動及其勞動成果的特點，依據按勞分配原則，其分配標準一般是實行職級薪俸制。而薪俸水平，則不同於物質生產部門直接取決於經濟效益，而是取決於政府的預算分配，通過預算支出的形式分配給政府公務員。（二） 研究的對象和分析方法為 對論題作出重點的分析，本文討論的範圍集中在涉及大部分公務員薪酬分配的一般制度職程和薪俸表，這些是公務員薪酬制度中一個核心內容。為更清晰討論的對象，現以貨幣形式的角度將公務員的薪酬分為兩部分。一部分是薪酬內收入（經常收入）；一部分是薪酬外收入（非經常收入）。薪酬內收入主要包括有獨一薪俸和各種津貼。薪酬外收入主要是實物補助、兼任收入和其他收入。而當中的薪酬外收入只有少數公務員得到，絕大部分公務員包括領導人員在內都是依內收入的規定領取薪酬的。當中本文討論的公務員薪酬，就是上述薪酬內收入中的“獨一薪俸”，因為它是公務員的固定薪俸，亦是反映公務員的工作能力、技術水平、責任大小等情況，是按照職程制度中所規定的薪俸標準來確定的，是公務員的主要收入。而津貼方面，由於是以相同金額發放，故大部分公務員在這一方面的收入是相近的，本文不作評論。表 1 澳門公務員薪酬結構獨一薪俸薪酬內收入各種津貼公務員薪酬 實物補助薪酬外收入 兼任收入其他收入
  • 619本文利用薪酬體系幾何分析法、薪酬重疊模式、薪酬調整模式等分析方法，對上述研究對象作出較為全面的分析，另外，亦從薪酬效率方面來說明此薪酬制度運作的實際情況。二、公務員薪酬制度的分析公務員的薪酬制度最早載於 1966 年 2 月的《海外公務員章程》及其修訂版，當時的公務員薪俸體系是以薪等由 A 至 Z 為計量基準， A 級為總督的薪俸， Z 是工人助理員的薪俸。後來，引入葡國的方式──以薪點為基準的薪酬體系，最低薪俸點是 30 ，最高薪俸點為 1000 ，以 5 為一間隔。設某一特定時期某公務員職程中所規定的薪俸點數為(D)被確定為 350 ，而當時的薪俸系數(P’)確定為 35 ，即是一薪點可轉化為 35 元，則此時公務員的薪俸(P)為P=DP’=350×35=12,250澳門元薪俸系數的大小決定 工作人員的薪酬水平，薪俸系數大則薪酬水平高，反之則低。在此意義上，可以把對薪俸系數的確定，看作是政府薪酬水平的確定。這種制度的優點主要是：只列出公務員的薪俸點數，不列實際薪俸額，而每個系數值在不同時期，不同年份所含有的實際價值可以隨物價變動進行調整，此時提高薪俸系數就提高了薪酬水平。這樣，薪俸標準表上的指數是固定的，但實際貨幣薪俸是隨物價調整的，既照顧了物價因素，亦顧及薪俸關係。從薪俸水平和薪俸級差分析，在一般工作人員職程中，最高薪俸點是650 點，最低起薪點是 100 點，所以一般公務員的最高薪俸與最低薪俸的倍數是 6.5 倍。而在整個局級機構中，以局長的薪俸點是最高的 1000 點作比較，則相差有 10 倍。根據外國的標準，公務員的最高薪俸標準與最低薪俸標準之間的倍數大多在 10 倍以上。如果以此來判斷，則澳門公務員間不同職位薪俸的差距還是在合理的範圍內，但亦有將倍數拉大的空間。
  • 620從局長、副局長、廳長、處長、組長和科長等領導主管人員的薪俸水平和級差分析，可知其特點有：1) 每一級主管都有唯一對應的薪俸點，主管人員就按此俸點計算俸額。由於沒有設立體現經驗的資歷薪酬，只要是處於同一管理層級，其實質薪酬是一樣的。所以領導人員只能跟隨整體薪酬水平的提高而提高薪酬。2) 局長的薪酬要比處長薪酬多 43% ，副局長的比處長多 24% 。而實質上局長的職責要比領導幾人至十多人的處長的職責大，管理的範圍廣，而他們的薪酬差額又如此小，所以領導人員間薪酬的安排未能反映按勞分配的原則，存在不公平現象。（一） 薪酬體系分析薪酬體系是所有公務員的薪酬所組成的一種網絡狀的結構，是公務員薪酬政策最重要的組成部分之一。薪酬設計的基本理論、基本原則，領導者的管理哲學或管理理念，薪酬設計者的基本思路等，都在薪酬體系中有較為集中的體現。 1 在體系中，有兩方面的內容是最重要的：第一是薪酬水平；第二是各人員間薪酬比例關係。為進一步瞭解公務員薪酬制度，以下將分別作出探討。1. 以薪點為基準計量薪酬公務員薪酬體系是以薪點為基準計量薪酬，它有別於香港和國內的薪等為薪酬計量的基準。薪點是根據員工各個方面的情況綜合確定的。例如設特定員工的總薪點為 D ，工作職位、教育背景、發展潛力、工作年限、工作績效、特定人力資源的稀缺性等因素可確定的薪點為 D1、 D2、 D3、 D4、 D5、D6……Dn，則D=D1+D2+D3+D4+D5+D6+……+Dn
  • 621設某員工可確定的薪點就是上述 D1、 D2、 D3、 D4、 D5、 D6這六個因素，且經過考核上述六因素的值分別是 80 、 70 、 40 、 30 、 70 、 60 ，則該員工的總薪點為：D=80+70+40+30+70+60=350薪點和薪等計量基準的差別在於：1) 薪點是對所有員工按統一標準進行較為細緻的分等。薪等是先對薪酬粗略分為若干等級，然後再將每一薪等分為資歷薪等，所以薪點較具科學性；2) 薪點可使有關機構在較長的時間具有一致性，使薪酬較具有規範性和公平性等。而薪等需要因為社會經濟發展水平、物價水平等變化而對特定薪等的標準或同一薪等內不同資歷的薪酬作出調整，這可能因為時間的推移，失去薪酬變化在動態上的一致性；3) 由於薪點對薪酬等級的劃分較為細緻，但對不同員工之間薪酬基本質態的差異性反映不夠充分，薪等卻可以使不同員工之間薪酬基本質態的差異得到較為顯性的反映。 22. 薪酬曲線根據薪酬體系幾何分析法來將公務員薪酬的基本特徵、基本結構用圖表的方式直觀地表示出來。(1) 不同級別薪酬的增薪頻率以公務員一般制度職程作為例子，製作成不同級別薪酬提升的變動頻率（圖 1）。從圖中可以清楚瞭解到前政府按工作性質將公務員劃分為兩大類：1) “藍領”的公務員，即助理人員至熟練工人，由第一至第四級別，每級別均有七個資歷薪酬（公職法稱為職階）；2) “白領”的公務員，由文員至高級技術員，由第五至第九級別。考慮到所有文職工作中責任大小和工作複雜程度存在的差別，將每薪酬
  • 622級別再細分為四個職等，在每一職等中又設置三個資歷薪酬，因此，只能將其歸納為 12 個同時具資歷和晉升作用的調薪頻率。事實上，這模式在運作過程中，已突出了兩大缺陷：第一，它可使到大部分同一薪酬級別的公務員在工作不到十年的時間裡，已基本晉升至該級別的最高職等。此外，如果按照機關每一職級配備所需人員，通過考核提升部分優秀人員到較高職等，那麼對於未被提升的公務員只能停留在原有職等，而原職等只有三個職階檔次，是明顯未能滿足根據資歷增薪的需要。此兩種情況會不同程度消磨公務員工作的積極性。圖 1 不同等級薪酬增薪頻率(2) 不同級別薪酬絕對量的變動值不一樣即較低等級薪酬絕對量的變動值相對較小，而較高等級的則相對較大（見圖 2）。如第一至第四薪酬級別是純資歷薪酬，調整次數最多是七次，增加薪酬的幅度是最小的，所以其變動值小。至於第五至第九薪級別由於包含有資歷和晉升薪酬。為了產生較有力的激勵，等級變動的範圍相對大些。1413121110987651 2 3 4 5 6 7 8 9級別調整薪酬次數
  • 623圖 2 不同薪等薪酬絕對量的變動值3. 薪酬的重疊模式根據圖 3 的直觀分析，可以判斷澳門公務員的薪酬模式較多具有資歷薪酬重疊模式的特徵。所謂資歷薪酬的重疊模式，就是較低級別員工工作的年限較長，其資歷薪酬有可能達到較高等級員工的薪酬，即如下圖中兩等級區間出現重疊的部分。前政府將公務員的級別按工作的差異性分為三大部分。第一部分是工人級別，包含第一至第四級別；第二部分是行政、專業技術員級別，包含第五至第七級別；第三部分是技術員級別，則由第八、九級別組成。即是說每個部分當中所在等級的工作性質不具有明顯的差異，所以每部分當中所屬級別員工薪酬絕對量的差別相對較少，而在第一部分與第二部分之間，即第四級到第五級；或者第二部分與第三部分之間，即第七級到第八級，其薪酬絕對量的差別則大些，表明這三部分的工作性質有較大的分別。總括來說，每等級薪酬絕對量的差別還是小，重疊部分大，容易予人平均主義的印象。級別薪酬絕對量變動值2502302101901701501301109070501 2 3 4 5 6 7 8 960 708090 135155170195220
  • 624圖 3 階梯式的薪酬曲線公務員這種資歷薪酬重疊模式的優點是：1) 由於公務員薪酬的差異相對較小，有利於所有公務員團隊意識的增強；2) 較低級別的員工也可能得到高於較高級別員工的薪酬，這有助於較低薪等員工增強敬業的精神。缺點是：對公務員向較高級別工作進取的刺激力可能相對較小，因為較高與較低級別員工之間的薪酬差異不大。（二） 薪酬調整模式表 2 1990-2000 年薪俸系數之增長情況年份 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000系數值(MOP) 29 32 35 38 41 44 47 50 50 50 50比上一年增長(%) +11.5 +10.3 +9.4 +8.6 +7.9 +7.3 +6.8 +6.4 0 0 0當年通貨膨脹率 +8.0 +10.0 +7.8 +6.7 +6.3 +8.6 +4.8 +3.5 +0.2 -3.2 -1.61現時公務員薪酬設計模式是葡人對澳門的長期管治下制定的，它體現葡人的利益。過往澳葡政府為了保障和維持葡人對澳門長期的管理，特別訂薪酬絕對量變區間70060050040030020010001 2 3 4 5 6 7 8 9級別
  • 625定優厚的薪酬水平以吸引更多的葡人到澳門工作，盡量佔據公共職位以鞏固他們的管治地位。既然他們是人力資源的所有者，又是那一份薪酬的接受者，為不損害他們的利益，是不願意在制度上設立任何制衡薪酬的機制。而在當時的澳門社會，由於參政或參與政府工作的華人少，一般很少干涉當時葡人管治下的政府事務。在鄰近地區，如香港、台灣、日本遠至歐美等國，他們在薪酬調整時都需經過人事機構或獨立於政府的薪酬諮詢組織對私營機構的薪酬水準作出調查，以作為政府對公務員薪酬調整的重要參考數據。澳葡政府在調整公務員薪酬的過程中就欠缺了這一重要程序。（三） 薪酬的效率性根據統計數據顯示，公務員的薪酬水平是處於澳門社會各行業中的中上水平，可以說是一個能滿足其大部分工作人員需要的薪酬標準。但在這種情況下，為甚麼公務員仍存在缺乏工作積極性的情形？下面嘗試以管理學的激勵理論，來分析公務員的薪酬體系是否有效，以尋找薪酬可能成為或在一定程度上成為無回報的投入的原因。從組織的角度看，支付給工作人員的薪酬是否有效率並成為嚴格意義上的薪酬，必須具備以下兩個條件：1. 薪酬接受者向組織提供作為交換對象物的是勞動或勞務，組織向薪酬接受者提供的則是作為交換對象物的薪酬。若薪酬接受者沒有為組織作出貢獻或只是提供了相對較少的貢獻作為交換的對象物，組織則提供了相對較多的薪酬，那人力資源所有者也就在一定程度上接受了組織的贈予。當然，薪酬可能偏離它的本來面目，另一方面，就是薪酬接受者沒有得到他應得到的全部報酬。總之，組織給予薪酬接受者相對其提供的勞動或勞務較多或較少的薪酬都不是嚴格意義上的薪酬，都會使薪酬偏離它的本來面目──平等的交換。
  • 6262. 薪酬能成為獎勵因子。薪酬一般在總體上是能成為獎勵因子的，依照行為科學的基本原理來分析，人們選擇工作而不是選擇閒暇，其基本動機應該是為了以勞動或勞務作為等價物，來換取組織支付的薪酬（貨幣形式的或非貨幣形式的等等）。因此，當組織在接受人們提供的勞動或勞務之後，應該是能夠對薪酬的接受者產生獎勵作用的。公務員的薪酬要滿足上述兩條件，首先必須要有一定的方法來對員工的工作進行評估。以政府機構來說，一般都是使用公務員評核法。通過它可以瞭解到提供服務的公務員目前及潛在的價值，作為調整公務員職務、級別和薪酬的基礎。這是公務員管理工作中很重要的一環，從而決定薪酬支付是否符合平等的交換，最終決定員工潛力的發揮程度。此外，要發揮薪酬的激勵作用，還必須堅持“按勞分配原則”或“同工同酬”原則，即薪酬體系的公平性。一般來說，薪酬的公平性可以分為三個層次：1) 外部公平性；2) 內部公平性；3) 個人公平性。 3 關於外部公平性，是指同一行業或同一地區或同等規模的不同企業中，類似職務的薪酬應當基本相同。因為此類職務對員工的知識、技能與經驗要求相似，付出的腦力和體力也相似，薪酬水平應大致相同。香港政府非常重視此點，其確定公務員薪酬的第一項原則，就是公平比較原則，即定期將公務員的薪俸與受僱於私營機構、擔任大致相若職務的僱員現時所得薪酬作公平的比較。而台灣、日本以及歐美等國亦有類似的做法。關於內部公平性和個人公平性，亞理士多德主張薪酬差別──有比例的平等，即分配上的差別。 4 如果要根據勞動的質與量公平地支付薪酬，基本上是通過職務評價來實現。澳門公職制度中的職程制度就是職務評價後確定的，它主要是對政府所有工作範疇內的職位進行比較和分類，最後根據每一工作職位需要的專業要件和學歷，依從高到低或從低到高的順序，把政府的所有職位排成一個序列；與此同時，用一相應的薪酬表與之匹配。這種工作
  • 627評價方法存有漏洞：1) 職位相對價值的評價過於粗糙和籠統；2) 由於政府部門眾多，具體職能各異，尤其是一般制度職程，可能使不同部門的工作在統一序列中的位置作出失真的評價。所以澳門公務員的薪酬制度在這方面，亦未有真正完全體現按勞分配的公平原則。從以上的分析可知，薪酬不同層面的公平性遭到忽視，所以使政府給予公務員的薪酬成為或在一定程度上成為無回報的投入。（四） 入職薪酬處理辦法公務員職程制度的設定已有十多年，當中絕大部分的薪俸點都未曾作出調整。隨 人力資源供求發生變化，例如在 20 世紀 80 年代，擁有高等學歷的人比較稀缺，當時政府為吸引較多高學歷的人力資源，特意把此等職位的薪酬訂得比一般薪酬水平高。而現在澳門具有高等學歷的人越來越多，若果政府仍繼續沿用職程制度中的規定按最底的薪俸點支付薪酬予新入職人員，就出現表 3 所顯示的情況，政府技術員入職薪俸比銀行技術員的平均薪俸高30% ，比酒店業高出接近 80%；而政府文員入職薪俸比銀行業要高出 30% ，比酒店業要高出一倍。總之，政府公務員入職薪俸高，使社會上大部分人尤其是剛畢業的大專學生們都以投身政府公職為首選，而忽略了個人專業特長和事業發展方面的考慮；對私營機構方面則造成其人力資源上的不穩定，影響到私營機構的長遠發展；亦有某些不法的公務員利用市民為求能進入公職的願望，以介紹公職為由而欺騙市民錢財。表 3 部分職位之入職薪俸和平均薪俸 5人員組別 政府入職薪俸 平均薪俸（銀行業） 平均薪俸（酒店業）高級技術員 21,500元 19,533元 12,616元技術員 17,500元 13,388元 9812元文員 9750元 8126元 4938元工人 5000元 5356元 4003元
  • 628另一方面，若一位資歷高、有才能的人士進入公職，除非是合同制的，若要成為編制內公務員，亦必須由所屬職程的最低起薪點支薪。但這個最低起薪點對於有經驗和才幹的人才，又未必很吸引，再加上政府的工作性質不同於私營機構，相比之下，個人可發揮的空間較有限。所以要廣納人才為澳門公職作長久貢獻，其中一項改革之處是對編制內公務員的起薪採取在特殊情況下可靈活處理薪俸的定位，無論對吸納人才或編制外轉編制內的入職起薪的處理都會比現時合理。（五） 公務員薪酬制度的優點經過上述的一系列分析後，發現當中存在許多弊病。另一方面，在運作當中，亦顯著表現出下列優點：1. 薪酬管理方便和計算簡便。由於實行以薪俸點為基準的薪酬制度，其在具體運作中，薪酬的計算和管理都算是簡單和方便。因為職程制度的預先安排，使公務員的薪酬和預計未來薪酬具有高透明度。而且公務員的其他津貼和補助的支付數額均有法律明文規定，這樣有利於外界對公務員的財富與收入方面是否廉潔作出監督。2. 滿意的薪酬是公務員廉潔的前提條件。薪高未必廉潔，但廉潔的基礎就是要保證公務員的薪酬應足以維持相當的生活水平。在現時的社會，儘管政府公務員貪污、瀆職等犯罪活動仍時有所聞，但與其他地區比較，澳門公務員貪污受賄問題並不嚴重，其中政府給予滿意的薪酬使之能安穩生活有一定的作用。三、公務員薪酬制度改革的建議上文對公務員薪酬制度從幾方面分別作出分析，發現其中存在的問題確實不少，若果不及時改善以上弊端，不但無法有效利用公帑，更會妨礙公務
  • 629員工作效率的提高。以下三點是針對公務員薪酬制度存在的缺陷而提出的一些改善建議。（一） 修改薪酬模式傳統上的薪酬制度比較重視薪酬的保健因素以及職務因素，但這兩者只能消除員工的不滿，卻不能達到激勵員工的目的，未能很好地體現各公務員的工作貢獻和工作技術水平。針對這個缺陷，建議改善公務員薪俸結構，增加績效薪俸，使之成為一獨立部分，相信這樣更能調動工作人員的工作積極性，提高行政效率。對於領導及主管人員來說，可增設與其領導表現掛 的功績獎金，來鼓勵領導主管人員不斷進步，為政府作出更大的貢獻。此外，在修改現時的薪酬模式時，要注意改善以下幾方面不足：1. 將工人及助理人員的級別由現在的四級調整至兩級，或按照其職務而確定薪酬，並根據按勞分配原則確定有關人員的薪酬水平。2. 第 5 級別至第 9 級別的技術員級別（專業技術員、技術員和高級技術員）間薪酬有一定的差距，但實際操作中其工作性質沒有明顯界限，尤其是第 5 至第 7 級，第 8 至第 9 級，時常有工作職務和職位不配合的情況。所以有必要再評估和檢討這種等級安排。3. 工人及助理人員的級別和文職人員級別可以修改為分離的薪酬模式。因為工人與文職的工作性質和類型完全不同，是兩個領域的工作，所以無須重疊。（二） 檢討公務員的入職起薪點公務員的每一種工作職務都有屬於它的職程制度，起始薪俸就在職程的最低級開始。根據 1999 年《澳門管理人雜誌》發表的論文《澳門學生對高等教育與科技的展望》記載，在近四百名本地預科及大專學生的調查當中，有66% 的學生盼望畢業後能在政府部門工作。而對何謂合理的薪酬，有 52% 的
  • 630學生認為畢業後首份工作的合理月薪是介乎 7001-10,000 澳門元之間。在現時的經濟環境下，政府可以考慮適當調低入職薪俸至略高於私營機構水平或與之相若，如為新入職人員設立試用期薪俸表之類，當試用期滿作長久錄用後，才安排進入現時的職程制度；而對資歷優越的新入職人員，可以考慮仿效新加坡的處理辦法，設立程序完善的彈性處理辦法，允許這些公務員根據本人資格條件和實際工作經驗而進入較高的薪俸級別，但必須經有權限的部門批准，並為此設立嚴格的監督機制和具透明度，避免濫用機制。（三） 完善公務員工作評核制度以提高薪俸管理的作用在評核制度中均沒有設立以薪酬作為獎勤罰懶的手段。工作成績的好壞對薪酬的影響很小。在這方面，建議政府參考香港的辦法把增薪與工作表現相連繫。根據人力資源管理理論的角度，“缺乏與被剝奪”是產生需要的兩種方式。人們不僅會因為“缺乏”而需要，也會因為“被剝奪”已經擁有的需要而產生需要。因此激勵員工不僅要靠給予、獎勵，也要靠懲罰。 6 對表現突出的作出實質的獎勵，對工作不稱職的作出及時的培訓或調職的處分，對工作表現差的可根據嚴重程度在薪酬方面作出多種可選擇性懲罰，如凍薪或降薪的處分等等，使薪俸管理和工作評核制度緊密配合，並發揮人事管理當中其獎勤罰懶的作用。四、結束語探討澳門公務員薪酬制度，其中一個目標就是提出不要忽視薪酬制度中存在的缺陷對公務員工作效率的影響。由於薪酬制度、職程制度和評核制度緊密相關，哪一環節出現問題，都會影響到其他公務員制度的有效執行。因此，薪酬制度的改革是必然的。但改革薪酬制度，是不能簡單將薪酬水平調整即可，而是要改善造成問題出現的根源──薪酬體系的設計。因此，若修
  • 631改後的薪酬制度在各方面都能體現公平、科學和合理，則薪酬改革對政府、對公務員和對澳門社會是絕對有利的。註釋：1 孫劍平：《薪酬管理──經濟學與管理學視覺的耦合分析》，吉林人民出版社， 1999 年 8月第 1 版。2 同上。3 傅永剛編著：《如何激勵員工》，大連理工大學出版社， 2 00 0 年 8 月。4 宮 純一：《報酬管理》，中國經濟出版社， 1996 年 8 月。5 澳門公職法律制度及統計暨普查局 19 99 年 12 月之《人力資源需求及薪俸調查》。6 傅永剛編著：《如何激勵員工》，大連理工大學出版社， 2 00 0 年 8 月。（原載《澳門研究》，楊允中、黃漢強主編，澳門︰澳門基金會，總第 15 期， 2002 年 12 月）
  • 632對澳葡管治後期澳門公務員薪酬制度的回顧鄧安琪 *一、前言由於受到葡萄牙直接殖民管治已有一個半世紀的歷史，形成了澳門富有葡萄牙色彩的政治、社會及經濟環境，澳門的公務員制度與其他國家或地區相比，顯然有其一些不同的特點。隨 澳門政治前途的順利解決和歷史新時期的開始，這些問題已逐步引起有關各方的關注。我們可以看到，在香港，公務員的薪酬調整主要是參考私營機構僱員的薪酬，作出比較，再而調整。這樣的做法是避免公務員薪酬低於或明顯高於私營機構僱員，希望兩者能夠保持大致相若的薪酬水平。相反，很明顯地，回歸前，澳門公務員與私營機構僱員的薪酬比較是較高的，而且距離已經越來越遠。政府每一次對公務員的薪酬作出調整時，都對整個澳門社會造成一定的負面影響──通貨膨脹加劇，令到每位市民飽受加價之苦，而他們的薪酬卻又沒有適度被調升。另一方面，加薪的其中一個意義是為了激勵員工的士氣，使他們更加投入工作。然而，加薪對澳門公務員並沒有帶來太大的激勵作用，回歸前公務員隊伍的工作效率仍然普遍偏低，本章將就以上問題逐一探討。除此以外，政府調升公務員薪酬的基礎並沒有既定的政策，沒有社會準* 澳門大學澳門研究中心行政主任
  • 633則，亦沒有根據有關數據來決定加薪幅度。回歸前，澳門公務員加薪純粹只是一個政治上的決定，並不是如香港一樣，政府專門成立公務員薪酬委員會來管理公務員的薪酬制定，定期進行薪酬趨勢調查、薪酬水平調查等作為調升的依據，以一個公平比較原則來解決公務員、市民、企業、政府與工會之間所產生的矛盾。二、澳門公務員薪酬制度的發展和變化澳門原公務員制度主要是以《澳門公職法律制度》作為法律依據，而公務員的薪酬制度亦體現在這部法律之中。但在 1989 年之前，有關公務員制度的法律十分零散，原因為當時並沒有統一的公職法律，僅存在一些零碎不全的單行法規，而這些法律及法規在用詞上又不統一，在法律解釋上更常引起法律界人士的諸多爭議，這種情況對未受過特別法律培訓的公務員及一般市民來說，理解有關法律及法令的內容就顯得更加困難。 1澳門政治學者吳志良表示：“直至 1989 年年底，行政當局才逐漸建議總督制定統一的公職法律。由於受到當時葡萄牙的政治環境及執政理念所影響，澳門公務員薪酬制度主要是參照葡萄牙的制度，以‘薪俸點’（俗稱‘點數’）來制定的，並以法律的形式規範於《澳門公職法律制度》當中。”2可以說，澳門公務員的薪酬制度是以《澳門公職法律制度》為法律基礎，這部法律把所有有關公務員薪酬及福利的條文都一一清楚地列出，保障了公務員應享有的權利。（一） 有關澳門的公職法律制度有關澳門的公職法律制度，最早載於 1966 年 4 月通過的《海外公務員章程》及其修訂版，該章程的主要內容是澳門地區公共行政當局與其工作人員（即公務員）之間法律關係的依據。而當時的公務員薪俸體系是以薪等由 A
  • 634至 Z 為計量基準， A 級為總督的薪俸， Z 級是工人助理員的薪俸。 31976 年，葡萄牙頒行的《澳門組織章程》確立了澳門現代政治制度的基本架構，澳門目前的公務員制度，包括薪酬制度，主要就是根據《澳門組織章程》來制定和規範的。進入 1980 年代初，政府引入了葡萄牙的計算方式──以薪俸點為基準的薪酬體系，最低薪俸點為 30 ，最高薪俸點為 1000 ，以 5 為一間隔。 1988 年 5 月，總督文禮治頒佈法令，廢止了葡萄牙《海外公務員章程》在澳門的效力，同時以法律形式通過了《澳門公務員和公職人員紀律總則》。自此以後，澳門本身的公務員制度才真正確立。1989 年，總督文禮治先後制定及頒佈了四個有關澳門公職法律制度的重要法令：《外聘人員通則》、《領導及主管人員通則》、《職程之一般制度》和《澳門公共行政工作人員通則》，稱為“一攬子法例”。這些法例，除了加強對外聘人員控制之外，還對公務員的錄用、晉升方式和條件、福利待遇和紀律等方面作出了明確的規定。這些法規條例的出台，使澳門的公務員制度進入了有章可循、有法可依的時期。 4 所有這些法令都已經收錄於《澳門公職法律制度》中。（二） 澳門公務員薪酬制度的原則1980 年代的澳門，公務員一職向來都是市民所垂涎的，這是由於公務員的薪酬較高，所享有的福利又較優厚，於是，公務員的薪酬調升問題一向都受到社會各界的關注。90 年代初，澳門公務員的薪酬水平在亞洲僅次於日本和香港，平均薪酬從 1987 年的 4660 元增加至 1991 年的 7918 元，每年平均升幅接近 14% 。例如總督 1987 年的薪酬為 48,000 元， 1993 年已調升至 98,600 元。 5公務員加薪本身就是很複雜的問題，每次加幅多少，應作全面考慮，但澳葡時期的政府並沒有一套科學的、客觀的規範性原則作為調整公務員薪酬的依據。澳門公務員加薪純粹是一個政治決定。現任澳門立法會議員吳國昌
  • 635表示：“公務員加薪只是為了政治上的需要，而且 8 0 年代初北區工業化的發展、南區商業化的發展，促使澳門經濟漸趨繁榮。加上中國實施開放改革政策，在這些環境的配合，以及在博彩稅可觀收入的支持下，政府能給予公務員較高的薪酬水平。此外， 1987 年《中葡聯合聲明》簽署後，澳葡政府進入了過渡時期，為了確保及進一步鞏固公務員的工作士氣及忠誠度，政府需要實施相應的政策作出配合，而調升公務員薪酬就是其中之一個考慮因素。”6至於被問及公務員薪酬是否根據物價變動來調整時，吳國昌再次表示：“公務員薪酬調整主要是政治上的決定，物價變動只是其中一個考慮因素。”7其實，公務員加薪只是澳葡政府對殖民統治者的一種優惠，至於一向被認為是調整公務員薪酬的依據──通貨膨脹率，其實只是作為調升公務員薪酬時其中一個考慮因素，作為維持公務員購買力的理由而已，這卻簡單地成為了澳門公務員薪酬調整的依據。通貨膨脹率表面上令到加薪的要求變得合理化，成為調整公務員薪酬的一個相對客觀標準。然而，實際上並不是這樣，除了通貨膨脹率這項單一調整薪酬指標外，還要當時政治環境因素及政府財政狀況的配合，而政府的財政收入當中包括博彩稅收入、賣地收入等等。80 年代末，《澳門日報》“新聞小語”社論一欄便曾經提出過政府在調整公務員薪酬時，應當考慮其他因素影響的建議：“1989 年 1 月，立法會提出一項根據物價變動調整公務員薪酬的法律建議案，當時在報章上的社論曾提出，倘若簡單地只追隨生活指數的變化來調節公務員的薪酬水平，而忽視其他因素的影響，結果可能會導致政府的財政陷入困難，市民的反對聲音越來越大，引起社會的不穩定。於是，提出最少應根據以下幾個方面來考慮公務員的薪酬調整問題：1) 須參考生活指數的變化，隨每年生活指數的調升而合理地增加薪酬；2) 須根據政府庫房的收支情
  • 636況，合理運用公帑，量入為出，而不應採取有多少就用多少的政策；3) 須研究社會的利益，尤須注意與私營機構僱員的薪酬水平和協調；4) 須考慮全社會的協調，以澳門的穩定、發展為大局，而不是只顧部分人的眼前利益；5) 須顧及澳門的長遠利益，考慮今後十年或更長的時間內政府庫房的承受力，千萬不能留下一個沉重的財政包袱。”8可見，當時社會上已經響起了市民對公務員薪酬偏高的不滿聲音。雖然公務員加薪完全是根據政府在財政收入方面的結構，但政府並沒有以向市民或其他行業加稅的方式來支持公務員加薪所帶來的財政負擔，因此社會上對於公務員薪酬偏高的看法，尚有不少不滿。因為即使公務員薪酬增加，公務員的工作效率及服務態度並沒有改善和進步，而且，對於一般市民來說，他們並沒有機會進入公務員隊伍中享有高薪的優厚待遇。因此，社會上對於公務員的偏高薪酬還有一些微言。（三） 福利較優厚澳門公務員除了根據他們本身所屬的人員組別、職等、職級及職階，按照《澳門公職法律制度》中所規定的薪俸點收取他們的薪酬外，還享有多種優厚的福利，包括每年享有 14 個月的薪酬外（香港公務員每年只得 12 個月的薪酬）、年資津貼、家庭父母津貼、家庭子女津貼、結婚津貼、出生津貼、喪葬津貼、房屋津貼。而且，這些津貼的調升水平也偏高，就以年資津貼為例，在 1976-1989 年期間，澳門公務員的年資津貼已由原來的 50 元調升至 190 元，增加了 280% 。 9除了年資津貼之外，公務員的退休制度亦相當優厚。澳門退休基金會負責公務員退休金的管理。只有年齡允許工作至少 15 年才到法定退休年齡的公務員，方可在退休基金會註冊。在退休基金會註冊的公務員，每月須透過所屬部門向退休基金會供款，供款額為月薪和年資獎金的 27% ，其中 9% 在公務員薪酬中直接扣除， 18% 由行政當局透過所屬部門支付。 10
  • 637另外，公務員是澳門社會裡最高收入且福利最優厚的行業，且公務員在回歸前並不需要納稅，這也是在澳門當公務員其中之一項優厚福利。（四） 公務員編制越來越大、人數越來越多1980 年代以來，澳門公務員編制越來越大，人數也越來越多， 80 年代末的時候，增長幅度更達十多個百分比（表 1）。 1981 年，政府的行政架構中只有 5063 名公務員，直至 1990 年，澳門公務員人數已增加到 14,664 名，增長幅度接近三倍。表 1 1980-90 年代澳門公務員增長情況 11年份 公務員人數（人） 公務員年增長率(%) GDP（正負%）1981 5063 / /1982 5685 +12.29 /1983 6285 +10.55 +19.61984 7039 +12.00 +24.41985 8433 +19.80 +2.81986 9027 +7.04 +13.91987 10,064 +11.49 +28.51988 11,499 +14.26 +16.81989 13,125 +14.14 +17.91990 14,664 +11.73 +8.01991 15,371 +4.82 +3.71992 15,111 -1.69 +13.31993 15,679 +3.76 +5.21994 16,415 +4.69 +4.31995 16,574 +0.97 +3.31996 16,992 +2.52 -0.41997 17,589 +3.51 -0.31998 17,037 -3.14 -4.6註：“/”為未找到資料。
  • 638導致公務員大幅增長的其中一個原因，是由於澳葡政府頻繁的重組(reorganize)習慣。 12 由 1974 年 11 月至 1981 年 6 月止，在李安道(José EduardoMartinho Garcia Leandro)和伊芝迪(Nuno Viriato Tavares de Melo Egídio)任總督時僅設有三位政務司：社會文化政務司、經濟協調政務司及工務交通政務司。但由1981 年 6 月總督高斯達執政時起，第一次填滿《澳門組織章程》規定的五位政務司限額，並重新訂定各政務司的職責權限，把各職能機構授權給五位政務司，分別為：行政政務司、計劃設備暨建設政務司、社會事務政務司、教育文化暨旅遊政務司及經濟協調政務司。後來，總督馬俊賢又再把五位政務司的權力重新分配，再訂定各政務司的名稱：經濟財政暨旅遊政務司、行政政務司、教育文化政務司、社會設備政務司及社會事務政務司。 13 雖然，政府的架構重組未必因部門的增加而直接增加公務員的人數，但在重組的過程中或多或少都會在新增的政務司下增加一些部門，新增加的部門可能又會從葡萄牙聘請葡籍人士到澳門工作，這樣就會促使公務員的數目不斷增加。自然地，政府在公務員的薪酬和福利開支也越來越大。另外一個原因是與澳門的政制特徵和政治文化有關。葡萄牙透過《澳門組織章程》增強澳門的自治能力時，既須較全面顧及澳門整體社會的利益，又欲強化葡萄牙主權機構對這塊彈丸之地的宏觀調控能力，因此，與根深蒂固的土生葡人保守勢力產生矛盾和磨擦，也就無可避免。 14 除此之外，澳門擁有行政主導及殖民色彩的政治文化。澳門總督是由葡萄牙總統直接任命，所以不是向澳門市民負責，葡萄牙政府通常會任其親信或其政黨的支持者為澳門總督。總督下的七位政務司亦是政治任命者，由總督任命；而七位政務司下的司長等領導及主管級人員亦通常是由有關政務司的親信或其支持者來擔任，他們大多數是由葡萄牙聘任到澳門工作。雖然他們是屬編制內的公務員（俗稱“實位”）15 ，但只簽署三年的工作合約，因為當他們所跟隨的領導轉換時，他們便會回去葡萄牙，不會再留在澳門當公務員。 16 這種政治關係及政治任命的模式便成為澳門公務員體制的特徵及文化之一。一般而言，編
  • 639制內的公務員聘任事宜是由行政暨公職司統一負責的，准考人必須進行正式的筆試和面試，但透過政治關係進入公共行政架構隊伍的公務員並無須像普通開考一樣進行正式的程序，這樣亦是導致公務員數目增長幅度日趨上升的原因之一。與此同時，公務員數目的大幅度上升亦加重政府在公務員薪酬方面的開支。公務員薪酬開支佔政府財政開支接近 30% ，造成政府極其沉重的財政負擔（表 2）。公務員薪酬開支大，佔政府的財政開支比例不少。僅以 1993 年為例，年底統計公務員合計 15,679 人，平均每人每月的薪酬為 10,400 多元，每月合計的薪俸開支約 1.63 多億元，全年合計 19 .58 多億萬元（未包括公務員的津貼開支），而 1993 年澳門政府的全年直接稅收合計為 55.3 多億萬元。 17 另外，從表 2 亦可以看到，即使政府在總收入方面減少或呈現負增長，公務員薪酬總開支方面仍然是保持年年正增長的。如 1996 年，政府總收入呈現負 19 .7% 的增長，公務員薪酬總開支仍然保持 11% 的正增長。可見，公務員的薪酬開支並沒有按照政府的總財政收入狀況而作出調整，而是年年保持正增長的。表 2 公務員薪酬佔政府總收支 18 （千澳門元）公務員 公務員公務員薪酬 變動率 變動率 政府總 薪酬佔 薪酬佔年份 總開支 (%) 政府總收入 (%) 開支 政府 政府總收入 總開支(%) (%)1993 1,958,982 / 10,066,779 / 8,284,402 19.5 23.61994 2,297,628 +17.3 10,086,738 +0.2 8,526,841 22.8 26.91995 2,324,036 +1.1 11,004,700 +9.1 10,282,083 21.1 22.61996 2,578,909 +11.0 8,836,507 -19.7 8,806,540 29.2 29.31997 2,815,384 +9.2 10,740,126 +21.5 9,980,229 26.2 28.21998 2,978,761 +5.8 10,690,099 -0.47 10,647,434 27.9 28.01999 2,927,006 +1.7 10,111,781 -5.4 9,805,360 28.9 30.0
  • 640澳葡政府當時仍以推行福利安撫政策來吸引公務員，致使十年來公務員基本上是年年加薪，經常增加福利待遇，早已超越了澳門社會上的一般薪酬水平，尤以高中級公務員為甚。立法會議員高開賢年前曾在立法會會上發言時公開指出：“廣大市民對歷年公務員要求加薪的態度既理解又不滿，焦點在於整個公務員隊伍表現出來的工作效率和服務素質及態度，歷年的加薪並沒有使公務員意識到應該以提高工作效率和改善服務質素作為對市民的回報。”1 9其實，對於公務員的服務態度和質量問題，立法會議員已曾經多次在立法會上作出批評。 20 即使公務員本身的工會代表也曾公開承認這個問題的存在，澳門公職人員協會更要經常透過中葡文報章呼籲公務員要以良好的服務態度接待市民。 21港澳政治學者余振曾於 1991 年 4 至 10 月期間就澳門公務員工作態度這一問題上進行調查，結果顯示， 36.5% 的被訪者認為澳門公務員的工作態度只是“一般”；而 32.7% 的被訪者則表示“不滿意”或“非常不滿意”；只有 14.6% 表示“滿意”或“非常滿意”。 22 導致公務員的服務態度和質素的負面評價，部分原因是由於公務員隊伍中的中高級階層被葡籍人士及土生葡人佔據，於是其他公務員的晉升機會便相對減少，加上進入回歸前過渡期的夕陽心態，使公務員的服務效率下降。除了服務態度及工作效率的問題外，貪污亦是澳葡政府統治下的澳門特色。首先，澳葡政府的領導人傳統上對反貪污沒有政治意願和興趣。葡萄牙的反貪污工作亦非常困難，因為葡萄牙人的文化重視人際關係，與中國人傳統上亦重視個人關係相同。 23 加上葡萄牙政府一向不能根治公共行政的貪污，更何況派往澳門管治的葡萄牙人？此外，不少澳葡政府的官員採取短期而自私的心態，把澳門視作賺大錢的地方，對搞好公共行政沒有興趣，也沒有迫切感，更遑論反貪污。 24
  • 641（五） 公務員薪酬的概述根據《澳門公職法律制度》第 174 條第 1 項，“薪酬係指因擔任公共職務而獲得之任何收入”。每位公務員的薪酬是以職務、級別、年資等訂定的，然後按照職薪俸制的標準來確定的。 25 澳門公務員的薪酬結構分為兩種：一是薪酬內收入，即經常性收入，包括有獨一薪俸和各種津貼；二是薪酬外收入，即非經常性收入，主要是實物補助、兼任收入和其他收入（表3）。大部分公務員都是依薪酬內收入的規定而領取薪酬的，當中“獨一薪俸”更是公務員的主要薪酬來源，按照職程制度中所規定的薪俸標準來確定。“獨一薪俸”是固定的薪俸，規定於《澳門公職法律制度》中，亦同時反映了公務員的工作能力、技術水平、責任大小、學歷程度等。表 3 澳門公務員薪酬結構 26薪酬內收入（經常性收入）獨一薪俸各種津貼公務員薪酬 實物補助薪酬外收入（非經常性收入） 兼任收入其他收入澳門公務員的薪酬制度可分為兩種，一種是擔任政治職務者及司法官的薪酬，他們與總督的薪酬直接掛 （回歸後則與澳門特別行政區行政長官的薪酬掛 ）27；另一種是擔任技術職務者的薪酬，他們的薪酬已規定於固定的薪俸表。 28 擔任政治職務者，包括政務司、反貪污公署高級專員、立法會主席、市政廳主席及副主席、海島市政廳主席及副主席、立法會議員等等，他們大多數職位都並非採用一般錄用的條件所招聘。例如總督及各政務司，他們均屬政治任命，由葡萄牙政府任命澳門總督，並由總督任命各政務司。擔任政治職務者的薪酬與總督的薪酬直接掛 ，各自有專門的法規約束，有
  • 642各自的比例。 29 以上兩種公務員都充分體現了前述的澳門政治特徵及政治文化，大多數從葡萄牙聘請過來澳門工作的高級公務員都是當權者的親信或朋友，充分體現出葡萄牙的人際關係政治文化。至於擔任技術職務者，他們的薪酬是固定薪俸，以《澳門公職法律制度》中的薪俸表來計算薪酬。他們分為領導和主管人員、一般職程和特殊職程，薪酬索引點各異，但薪點數值相同（表 4 ）。表 4 領導及主管薪酬索引表（1997 年）30職位 第一級 第二級 第三級司長 920 1000 /副司長 820 870 /廳長 770 / /處長 700 / /組長 650 / /科長 390 410 430另外，還有一般職程的薪酬，按照該人員所屬的人員組別、職層、職等、職級及職稱，根據一般職程制度所訂的薪俸表為基礎（表 5）。 31 事實上，現行公共行政內大部分的人士均按照以下薪俸點作為基礎。澳門公務員薪酬還有另外一個特徵，就是職階與職階之間的薪酬差距比較窄。例如，我們從表 4 及表 5 中可以看到，處長的薪俸點是 700 點，高級技術員 32 最高職階的薪俸點是 600 點，而實質上處長的職責要比顧問高級技術員的職責大，管理的範圍廣，而他們的薪俸差額只有 100 點，所以未能充分反映按勞分配原則，存在不公平現象。
  • 643表 5 一般職程薪俸表 33薪俸點人員組別 職層 職等 職級 /職稱 職階1 2 3 4 5 6 7高級 9 4 顧問 600 625 650技術員 3 首席 540 565 5902 一等 485 510 5351 二等 430 455 480技術員 8 4 特級 505 525 5453 首席 450 470 4902 一等 400 420 4401 二等 350 370 390專業 7 4 特級 400 415 430技術員 3 首席 350 365 3802 一等 305 320 3351 二等 260 275 2906 4 特級 350 365 3803 首席 305 320 3352 一等 265 280 2951 二等 225 240 2555 4 特級 305 315 3303 首席 265 270 2902 一等 230 240 2551 二等 195 205 220行政人員 4 首席行政文員 305 315 3303 一等文員 265 270 2902 二等文員 230 240 2551 三等文員 195 205 220工人及 4 熟練工人 150 160 170 180 200 220 240助理員 3 半熟練工人及熟練助 130 140 150 160 170 190 210理員2 工人 110 120 130 140 150 160 1801 助理員 100 110 120 130 140 150 160
  • 644（六） 澳門公務員薪酬制度的特點1. 階級地位分明1980 年代，澳門公務員的薪酬及福利普遍都較高，除了享有較高的工資收入外，在福利方面都享有較好的福利優惠，本文已在較前部分作出論述。受到西方的官僚制度和澳門自身的社會環境所影響，澳門公務員薪酬制度在其發展過程中形成了以下一個較為明顯的特點，就是由於長期受葡萄牙的殖民管治，中高級公務員都只從葡籍人士和土生葡人中選拔。土生葡人是在澳門四百多年歷史發展過程中形成的族群，主要是指在澳門出生、具有葡萄牙血統的澳門葡籍居民，包括葡萄牙人與中國人或者其他種族人士結合所生的混血兒，以及長期或幾代在澳門定居的葡萄牙人及其後代。他們都懂葡語，一般都能講流利的廣東話，但只有少數能閱讀中文。他們認同葡萄牙為自己的祖居國，長期接受葡萄牙教育和文化，信奉天主教，保留許多歐洲的生活方式；同時又世代居澳，視澳門為故鄉，受華人社會風俗習慣深刻影響。 80 年代，土生葡人的社會地位一般都比中國人要高，他們容易在政府部門找到較理想、薪酬較高的工作。 34 土生葡人在澳門的角色是處於葡籍人士與本地華人之間，以穩定葡萄牙在澳門的統治。長此以來，澳門公務員隊伍形成以民族和出生地劃分的階級狀況，其級差十分明顯 35：(1) 高級公務員隊伍（包括總督、各政務司、保安司令、有關署級行政首長）：主要由葡籍人士擔任；(2) 中級公務員隊伍（包括各廳、局、處、課等行政機構的首長，保安部隊中級軍官及部分中層技術人員）：主要由土生葡人擔任；(3) 低級公務員（政府各級部內的一般工作人員和保安部隊的一般警員）：主要由本地華人擔任。
  • 645澳門工會聯合總會權益委員會主任林香生的意見，可以再一次證明種族是公務員職級差別的一個重要元素。他表示：“1 9 5 0 年代，公務員的職級主要是由種族來決定的，分為五個階層：1) 由葡萄牙來澳的葡籍人士：佔據公務員最高職級位置；2) 澳門土生葡人及澳門少數懂葡語人士：佔據公務員中高職級位置；3) 由葡萄牙屬地來澳人士，包括來自非洲、東帝汶、果阿等地人士：佔據公務員中層技術員位置；4) 來自葡萄牙屬地並完成服兵役人士：多數加入澳門警隊服務；5) 本地華人：多服務政府部門最低級工作，並以勞力為主要工作範圍，如當時市政廳的花農、園林護理人員，以及工務局的泥水工作等。”36直至 80 年代，土生葡人開始進入立法會，參與立法會的事務，土生葡人與葡萄牙的管治精英開始產生矛盾，加上本地化的進行，政府部門逐部開放，並擴大編制讓華人進入公職，容許本地華人參與政府事務。於是，本地華人便有機會進入公務員架構中技術員及高級技術員的職位。雖然整個公務員架構的種族逐漸轉變，但制度上並沒有改動。 372. 薪酬差距偏差較大由於公務員的階級及種族地位分明，導致最高級與最低級的一般工作人員之間的薪酬差距較大，主管和領導級官員與高級公務員的薪差則較小。 80年代，公務員的加薪幅度分為多個等級，即低級公務員的幅度較低，行政官員的幅度則較高（高級公務員薪級點數高達 1000 點，而低級公務員只得 100點），此舉受到議員、公務員與輿論的強烈反對。 38 在一般工作人員職程當中，最高薪俸點是 650 點，最低為 100 點，這樣比較，一般公務員最高薪俸和最低薪俸的差距是 6 . 5 倍。而在整個公務員架構中，包括主管及領導人員，以司長的薪俸點為 1000 點作比較，與最低級公務員薪酬的差距則有十倍。根據外國的標準，公務員的最高薪俸標準與最低薪俸標準之間的相差倍數大多在十倍以上。由此可見，澳門公務員之間不同職位薪俸的差距還是在
  • 646合理的範圍之內，但仍有把倍數拉大的空間。 39三、澳門公務員的薪酬調整回顧現時公務員薪酬設計模式是葡萄牙人對澳門長期管治下制定的，體現葡萄牙人的利益。過往，澳葡政府為了保障和維持葡萄牙人對澳門長期的管理，訂定了優厚的薪酬水平給予葡籍人士及土生葡人。他們佔據政府部門中高層的職位以鞏固他們的管治地位。既然他們是人力資源的所有者又是那一份薪酬的接受者，為不損害他們的利益，就不願意在制度上設立任何制衡薪酬確定的機制；而在當時的澳門社會，由於參政或參加政府工作的本地華人較少，一般很少干涉當時葡萄牙人管治下的政府事務。 40以往，澳門公務員加薪通常是由政府提出法案，然後由立法會經濟及公共財政委員會負責審議公務員加薪法案。澳葡時代，總督及立法會對公務員加薪的態度是，無論市民的意願是贊成或反對，調薪法案依然通過。加薪法案的提出主要是以確保公務員的購買力不致因社會物價通脹而降低其生活質素為理由，並沒有一個客觀的依據。但實際上，一直以來，澳門公務員加薪的提出都充滿 政治元素。以 1993 年的加薪法案為例，加薪法案在陳述理由中指出，公務員的薪酬已逾一年沒有調整，由於有需要維持公務員的購買力，因此對公務員薪酬作出調整。從以下的例子，我們可以看到澳葡時期公務員加薪法案的提出內容：1993 年 7 月，政府根據 1992 年 7 月至 1993 年 6 月期間所預計的通貨膨脹率約為 7% ，而對公務員加薪 8.6% ，相信可以保證改善公務員的購買力。 41又以 1996 年的公務員加薪法案為例， 1996 年 6 月 25 日，立法會通過公務員加薪法案：即使在 1995-1996 年度，澳門經濟出現負增長，私人與公共投資方面都分別下降，公共收益主要組成部分──博彩稅、批地溢價金及稅收均下降，政府仍認為要容許公職人員回復其購買力，於是又調升公務員的
  • 647薪酬。 42從以上所舉的兩個實例，我們可以看到，“通貨膨脹”只是澳葡政府提出公務員加薪的一個藉口，公務員年年加薪在 80 年代已成為事實。然而，1988 年，剛剛在《中葡聯合聲明》簽署之後的一年，公務員的薪酬受到凍結，主要是由於自《中葡聯合聲明》簽署後，澳門開始要進行公共行政體系的“三大問題”，分別是公務員本地化、中文合法化、法律本地化。相反，政府用於公務員薪酬的撥款卻大幅度增加。 1988 年，全澳公務員薪酬總額破歷年紀錄，高達八億多元，較 1987 年增加兩億多元，增幅達兩成多，而 1987年的公務員薪酬總額較 1986 年僅增加 14.7% 。在 1988 年公務員薪酬的開支中 43 ，其中一項增幅最大的支出就是編制外公務員的薪酬。所謂編制外的公務員，是指由葡萄牙聘請來澳工作的合約公務員，這種公務員近年在政府高層部門中不斷膨脹，尤其以 1988 年為甚。 44 相信 1988 年的凍薪與編制外公務員薪酬的大幅度增加有關，加上《中葡聯合聲明》簽署後進行的公務員本地化，政府在公務員薪酬方面的政策要作慎重的考慮。另外，除了不是真正以通貨膨脹率作為調整公務員薪酬幅度的依據外，我們從表 6 可以發現，每次公務員加薪，都是把每一薪俸點增加 2 - 3 元為主。 90 年代開始，每一薪俸點更慣常地每年增加 3 元，一直到了 1998 年之後，回歸前的一年，全球經濟不景氣，公務員的薪酬才受到凍結。顯然，澳門公務員的調薪模式不是以通貨膨脹率作為標準，而是以政治手段為主要調整模式，更以主觀意念年年增加公務員的薪酬 2-3 元。表 6 1985-1998 年澳門公務員薪俸系數的增長情況 45年份 系數值(MOP) 比去年增長(%) 當年通貨膨脹率(%)1985 20 +11.50 /1986 22 +10.0 +10.001987 24 +9.1 +9.101988 24 0 +8.77
  • 6481989 26 +8.3 +8.331990 29 +11.5 +8.01991 32 +10.3 +9.61992 35 +9.4 +7.71993 38 +8.6 +6.71994 41 +7.9 +6.31995 44 +7.3 +8.61996 47 +6.8 +4.81997 50 +6.4 +3.51998 50 0 +0.2註：“0”為該年沒有通貨膨脹；“/”為找不到有關資料。四、公務員組織的反應澳門工會聯合總會權益委員會主任林香生表示：“澳門居民對於公務員加薪的主體考慮因素是，加薪後會否對社會造成重大的影響，如政府會否向市民增加稅收或稅項來配合公務員的加薪方案。然而，澳門政府的財政收入主要是依賴博彩稅，所以在稅收方面對市民的影響並不是太大。反而，最重要的是，公務員與私營機構薪酬差距大並不是公務員薪酬偏高或是政府施政的問題，而是社會上工人普遍薪酬水平偏低的問題。公務員有一整套《澳門公職法律制度》來保障公務員的待遇和福利，使公務員能安心工作；社會上不但沒有相關的法律去保障工人的權益及待遇，相反，政府的輸入外勞政策對本地勞動力的薪酬上調空間造成主要的制約因素。”46澳門的公務員協會組織主要有澳門公務華員職工會（成立於 1975 年）、澳門公職人員協會（成立於 1987 年）及澳門公務專業人員協會（成立於 1989年），其中以澳門公職人員協會的力量較大。 47 1989 年 1 月，立法會提出了一項根據物價變動調整公務員薪酬的法律建議案。政府提出公務員加薪 8.3%年份 系數值(MOP) 比去年增長(%) 當年通貨膨脹率(%)（續上表）
  • 649的方案，但澳門公務員組織就這加薪方案表示強烈的不滿。在公職人員協會的領導下，大約 800 名會員參與了大會討論政府加薪法案。他們認為， 1988年政府未有對公務員薪金及卹金進行調整，而 1989 年的加幅又過低，所以決定拒絕認為偏低的加幅。他們更表示，假如他們的要求得不到合理的解決，便不排除會採取罷工行動。 481989 年 2 月，政府提出對公務員加薪 8.3% 方案，當時公職人員協會表示未有履行於 1988 年 6 月 30 日再度調整薪酬的諾言，而且不滿加薪法案訂定前未獲諮詢及對 8.3% 的加薪幅度表示強烈不滿，還準備採取有力抗爭行動，並不排除舉行罷工或遊行示威的可能性。 491989 年 2 月 18 日，擁有 3400 名會員的澳門公職人員協會率領近 800 名公務員上街遊行，拒絕接受加薪幅度偏低的公務員加薪方案，反對政府的拖延手段和食言，遊行由南灣商業學校到澳督府。 50 公職人員協會指出， 1988 年政府罔顧歷年先例，未有調整公務員薪金及卹金；政府庫房“氾濫”，公帑無理揮霍，例如把 1250 萬元津貼撥予一間私營機構攝製一部電影，卻沒有按原定計劃每年撥款給退休基金會；1 9 8 8 年度公務員的實質工資被吞噬了9%；香港政府 1988 年公務員薪金及卹金增加 9% ，但香港公務員要求 1989 年加幅應超過 15% 。 51另外， 1989 年 2 月 28 日，葡國總統蘇亞雷斯訪澳期間，澳門公職人員協會逾 500 名會員列隊南灣街上，高舉標語牌，大呼口號，要求總統關注澳門公務員的加薪幅度偏低問題。 52自此之後，公務員請求加薪的行動便 寂起來，進入一個“思考期”，以便檢討此次行動的成果及進一步行動。而另一方面，除了 1988 年進行過一次凍結薪酬外，自 1989 年起公務員的薪酬便逐年調升。1993 年 7 月 17 日，六個公務員團體舉行和平遊行，它們對立法會否決三份有關公務員福利的草案表示強烈不滿，同時亦認為立法會即將討論的公務員加薪提案加幅過低，因此以遊行方式到澳督府，向行政當局及立法會表達
  • 650抗議。 53一直以來，澳門公務員的薪酬調整方式都是由公務員團體與政府之間進行商談，然後交由立法會審議。基於以上的慣例模式，而政府於 1989 年調整公務員薪酬時卻未有諮詢公務員團體，為保障及爭取公務員應有的權利和利益，公職人員協會發動了以上一次的上街遊行。五、結語澳葡政府提出公務員加薪的法案時，除了通貨膨脹這一依據外，並沒有考慮其他社會及財政因素，無論市民反對與否，加薪法案一般都會照樣通過，而且加薪幅度一般都會比通貨膨脹率高。除了薪酬外，公務員的福利調升幅度也頗大，導致公務員與私營機構僱員薪酬差距越拉越遠。此外， 80年代末開始，公務員人數大幅度上升，年增長率逾十多個百分比，導致公共行政架構中出現冗員的情況甚為嚴重，政府在公務員薪酬開支方面也相應大幅度上升。造成以上種種現象的主要原因，是由於澳門長期受到葡萄牙的殖民管治，土生葡人佔公務員總數的大多數，為保障他們的利益，於是在經濟環境許可下便實施年年加薪的政策，而由於在當時的澳門社會，參與政治的本地華人不多，故很難靠他們的力量去反映本地社會的不滿。基本法第 98 條規定：“澳門特別行政區成立時，原在澳門任職的公務人員，包括警務人員和司法輔助人員，均可留用，繼續工作，其薪金、津貼、福利待遇不低於原來的標準，原來享有的年資予以保留。”由於特區政府堅持依法施政，積極而穩妥地進行行政改革與法律改革，目前情況已有明顯改善。經過反覆諮詢，公務員公積金制度新法案已經推出，相信不用多久，我們將有機會見到日益完善的特區新型公務員的各項制度。
  • 651註釋：1 黃顯輝、陳錫豪：《澳門公職法律制度概述》，澳門：法律翻譯辦公室， 1994 年，第 13 -14 頁。2 2005 年 5 月 4 日訪問內容。3 鍾慧璇：《澳門公務員薪酬制度及其改革》，載於《澳門研究》，澳門：澳門基金會，第 15 期， 2002 年，第 27 頁。4 《公務員制度》， http://www.cycnet.com/macau/todaymacau/991021001.htm（下載日期：2005 年 3 月28 日）。5 同註 1 ，第 64 頁。6 2005 年 5 月 2 日訪問內容。7 同上註。8 《妥善解決公務員加薪》，載於《澳門日報》， 1989 年 1 月 19 日。9 “1976 年，當時通過的第 36/37/M 號法律，規定公務員可收取 50 元的年資津貼；1978 年 12 月23 日通過的第 23/78/M 號法律，則修改規定自 1979 年 1 月 1 日起，每五年可收取的 50 元年資津貼直至五期（即可收取至 25 年）；1980 年 3 月 26 日第 3/80/M 號法律將津貼金額調整至 75元；1981 年 7 月 27 日第 7/81/M 號法律將津貼金額調整至 100 元；1984 年 8 月 25 日第 100/84/M號法律將津貼金額調整至 130 元，同時並將可收取年資津貼增至六期（即 30 年）；1986 年2 月 8 日第 2/86/M 號法律將津貼金額調整至 150 元；1987 年 6 月 29 日第 4/87/M 號法律將津貼金額調整至 170 元，同時將可收取年資津貼增至七期（即 35 年）；1989 年 6 月 26 日第 4/89/M號法律，將津貼金額調整至 1 9 0 元，但至此之後，該年資津貼金額至今已未作出調整。”《修改公務員年資津貼法案，羅拔度向立法會主席提交》，載於《澳門日報》， 1 9 9 3 年 2月 19 日。10 自 1995 年 1 月 1 日起，凡供款滿 36 年後，便無需再扣薪。退休金的計算則以退休前 36 個月薪酬的平均數的 90% 為基礎值。計算方法是基礎值的 1 /36 乘以服務的年期，但以 36 年為限，計算公式為：退休金 = ×服務年期。退休人士也可選擇一次性領取退休酬金，計算方法為：基礎值× 2 ×服務年期。11 《港澳經濟年鑒 2001》，北京︰港澳經濟年鑒社， 2001 年，第 614 頁；澳門統計暨普查局：《統計年鑒》， 1990-1998 、 2003 年；澳門行政暨公職司：《1993 年澳門公共行政人力資源報告》， 1993 年 12 月；澳門行政暨公職司：《1999 年澳門公共行政人力資源報告》， 1999 年12 月；澳門行政暨公職局：《2001 年澳門特別行政區公共行政人力資源報告》， 2001 年 12 月。12 Lo Shiu Hing, Political Development in Macau, Hong Kong: The Chinese University Press, 1995, p. 125.13 梁官漢：《澳門地區政府組織之結構與功能》，載於《濠鏡》，澳門：澳門社會科學學會，總第 2 期， 1987 年第 1 期，第 14 頁。
  • 65214 吳志良：《澳門政制》，澳門：澳門基金會， 1995 年，第 64-65 頁。15 編制內人員分為與政府有永久性聯繫和與政府有暫時性聯繫兩種。永久性聯繫包括確定性委任；暫時性聯繫包括暫時性委任、定期委任和編制內散工。以上種種都屬於編制內人員。詳見吳志良：《澳門政制》，澳門：澳門基金會， 1995 年，第 148-152 頁。16 Herbert S. Yee, Macau in Transition: From Colony to Autonomous Region, London: Palgrave, 2001, pp. 42-47.17 澳門財政局研究暨財政策劃廳：《公共帳目》， 1993-2002 年。18 澳門財政局研究暨財政策劃廳：《公共帳目》， 1993-2002 年。19《從公務員加薪談起》，載於《華僑報》， 19 92 年 7 月 2 日。這是高開賢議員在立法會上的發言，他是澳門中國土特產公司、澳門中國國貨公司副董事長兼總經理、澳門中華總商會副理事長、澳門街坊會聯合總會副理事長，曾任澳門第四至六屆立法會議員。20《澳門日報》， 1990 年 12 月 10 日、 1992 年 5 月 22 日，以及《華僑報》， 1992 年 7 月 2 日。21 蔡子強：《過渡期澳門的公共行政》，載於余振：《澳門：超越九九》，香港：廣角鏡出版社有限公司， 199 3 年，第 59 頁，轉載於澳門公職人員協會代表方永強及澳門專業人員協會代表譚俊榮在澳門電台 1 99 1 年 8 月 9 日的“今日脈搏”節目中作出的表示。22 余振、劉伯龍、吳德榮：《澳門華人政治文化》，澳門：澳門基金會， 1993 年，第 50-51頁。23 盧兆興：《怎樣根治澳門的貪污》，載於余振：《澳門回歸前後的問題與對策》，香港：名流出版社， 1999 年，第 114-117 頁。24 同上註。25 鍾慧璇：《澳門公務員薪酬制度及其改革》，載於《澳門研究》，澳門：澳門基金會，第 15 期， 2002 年 12 月，第 25 頁。26 鍾慧璇：《澳門公務員薪酬制度及其改革》，載於《澳門研究》，澳門：澳門基金會，第 15 期， 2002 年 12 月，第 26 頁。27 參見第 9 /1999 號法律所核准的《澳門司法組織綱要法》。28 黃顯輝、陳錫豪：《澳門公職法律制度概述》，澳門：法律翻譯辦公室， 1 9 9 4 年，第 6 4頁。29 其中，政務司佔總督薪酬 75% 、反貪污專員公署高級專員 75% 、立法會主席 80% 、澳門市政廳主席 50% 、澳門市政廳副主席 42% 、海島市政廳主席 42% 、海島市政廳副主席 37% 、立法會議員 25% 。詳見黃顯輝、陳錫豪：《澳門公職法律制度概述》，澳門：法律翻譯辦公室， 1994 年，第 64-66 頁。30 澳門行政暨公職司：《澳門公職法律制度》，澳門：澳門政府印刷署， 1997 年，第 20 頁。31 法令第 86/89/M 號表 3 。32 在澳門，“技術員”一詞不只是指具有指定技能的技術人員，一般從事文職工作者也稱為“技術員”。高級技術員是文職人員組別中最高級的公共行政工作人員，負責執行一
  • 653般或專門領域之諮詢、調查、研究、創造及配合方面之職務，旨在協助上級作出決策。33 《澳門公職法律制度》，澳門：行政暨公職司、印刷署， 199 9 年，第 69 頁。34 吳志良、楊允中：《澳門百科全書》（修訂版），澳門：澳門基金會， 2005 年，第 25-26 頁。35 《澳門公務員之現狀及其所面臨的問題》，載於《大眾報》， 1 98 9 年 1 月 5 日。36 2005 年 5 月 7 日訪問內容。37 同上註。38 《關於公務員加薪法案的種種問題》，載於《市民日報》， 1989 年 2 月 19 日。39 鍾慧璇：《澳門公務員薪酬制度及其改革》，載於《澳門研究》，澳門：澳門基金會，第 15 期， 2002 年，第 27 頁。40 同上註，第 31 頁。41 《公僕加薪法案料下周通過，庫房將增加逾九千萬負擔》，載於《華僑報》， 1993 年 7 月3 日。42 《公務員薪俸調整法案通過，每索引點增三元下月實施》，載於《澳門日報》， 1 9 9 6 年 6月 28 日。43 政府在公務員薪酬的開支方面包括編制內和編制外公務員的薪酬。44 《公務員薪酬近年大幅增加，今年預計逾八億元破紀錄》，載於《澳門日報》， 1986 年 12月 19 日。45 《澳門日報》， 1994 年 6 月 30 日，第 15 版；鍾慧璇：《澳門公務員薪酬制度及其改革》，載於《澳門研究》，澳門：澳門基金會，第 15 期， 2002 年，第 31 頁；澳門特區政府統計暨普查局網頁：http://www.dsec.gov.mo/index.asp?src=/chinese/indicator/c_ipc_indicator.html 。46 2005 年 5 月 7 日訪問內容。47 吳志良、楊允中：《澳門百科全書》（修訂版），澳門：澳門基金會， 2005 年，第 459 頁；黎小江、莫世祥：《澳門大辭典》，廣州：廣州出版社， 1999 年，第 610 頁。48 《關於公務員加薪潮》，載於《市民日報》， 1989 年 2 月 19 日。49 《不滿加薪法案訂定前未諮詢──公職協會責當局食言，行政司謂已徵詢意見》，載於《華僑報》， 1989 年 2 月 4 日。50 《近八百公務員上街遊行，抗議政府加薪幅度偏低》，載於《澳門日報》， 1989 年 2 月 19日。51 同上註。52 《逾五百公務員列隊南灣示威，要求總統關注加薪偏低問題》，載於《澳門日報》， 19 89年 3 月 1 日。53 《公務員上街遊行並不明智》，載於《華僑報》， 1993 年 7 月 11 日。（原載《澳門研究》，楊允中主編，澳門︰澳門基金會，第 3 1 期， 2 0 0 5 年 1 2 月）
  • 654試論澳門公務員福利制度及其改革建議司徒英豪 *一、引言澳門公務員福利制度是指《澳門公職法律制度》中，關於澳門特區政府公務員依法所能享受的假期、退休、醫療及各種津貼等一系列福利項目的規定。由於這種福利制度設立於澳葡政府時代，與現在已相隔十多年，不免會出現與社會發展脫節的情況，為了使其能夠適應社會的發展，因而有必要對其進行不斷的更新和完善。二、福利的內容及其作用關於福利的涵義，不同的學者有不同的說法，但是無論從何種意義或何種範圍上看，福利都是指包含免費和減費獲得某種生活消費品和服務的意思。 1 在人力資源管理中，福利是給予員工的報酬之一，其與工資一樣有激勵員工的作用，所採取的方式分為經濟性手段及非經濟性手段。 2 經濟性手段是使員工對工作產生安全感，主要包括提供金錢的援助、發放津貼、提供優惠等；非經濟性手段是以滿足員工在工作上取得成就、得到認可、承擔責任、建立互信等方面的精神需求，兩者都可使員工對組織增加歸屬感及對* 中山大學行政學碩士
  • 655工作增加積極性。三、公務員的福利制度的重要性現今世界上，實行公務員制度的國家都普遍設立公務員福利制度，並把它作為公務員制度的一項重要內容，個別國家並用法律形式加以詳細規定。而公務員福利是指政府為改善和提高公務員的物質文化生活水平，在工資報酬以外，通過舉辦集體福利設施、提供服務以及發放津貼等形式，給予公務員一種生活保障、增加對工作的安全感及提升自我能力。 3 所以，公務員福利制度對政府有 以下的重要性：（一） 有助吸納優秀人員福利是任何組織吸納優秀人員加入工作的條件之一。公共部門要不斷提高運作及改善服務質素，吸納人才進入公務員隊伍是有效的措施，但這必然與社會上的私營組織進行競爭，除工作薪酬、工作環境等以外，福利的多寡便成為吸納優秀人員的關鍵。因此，給予公務員良好的福利條件，是有利於吸納社會上的人才加入公共部門工作的。（二） 加強員工的忠誠度在吸納優秀人員成為公務員後，便應設法令他們安心為政府服務，所以公共部門可透過提供良好的福利條件，使公務員增加歸屬感，從而避免人才流失；同時，亦可使公務員彼此間加強凝聚力，以穩定公務員隊伍，只要公務員安心工作，他們才會忠誠地為政府服務。(三) 調動工作積極性要使公共部門的運作效率不斷提升，除了使公務員對工作產生安全感
  • 656外，還需調動他們對工作的積極性。通過提供良好和完備的福利予公務員，如因公務員有優秀表現而發放的獎金、獎品或其他獎賞等，都是可以有效提升他們對工作的積極性和責任感。四、比較澳門和香港公務員的福利制度要對澳門的公務員福利制度提出改革建議，必須首先找出其存在的優缺點，而通過與鄰近國家或地區作比較是一個較好的方法，因此，本文會將澳門的公務員福利制度與香港的作一簡單的比較，從而找出其相同點與不同點，以為分析澳門的公務員福利制度的優缺點和提出改革建議提供依據。澳門公務員福利制度主要體現在《澳門公職法律制度》中，所規定的公務員所能享受的一系列福利項目的規定，主要包括退休制度、醫療制度、各種假期，以及各項津貼等，福利項目相當齊全，而且保障範圍廣泛，給予公務員生活上很大的保障，這與世界各國政府奉行公務員隊伍穩定的政策有很大的關係。所以，從宏觀上看，澳門的公務員福利制度與香港的總體項目基本上是相似的。然而，由於澳門的法律體系屬大陸法系，而香港屬英美法系，因而彼此的公務員福利制度的存在形式不同。澳門以法律的形式存在，香港則以政府內部規章的形式 4 存在；另外，若將它們的某些福利項目的具體內容作比較，亦會發現彼此的不同點。以下是將兩地公務員的年假、病假、房屋，以及超時工作補償等四項福利項目的內容作一比較和分析：(一) 有薪年假地區 有關制度澳門 提供無中斷之實際服務逾一年之公共行政工作人員，在每一曆年內有權享受年假22個工作日。 5香港 按不同的職級及服務年資享受不同的年假，根據2000年6月1日新修訂的假期規定：
  • 657地區 有關制度1. 首長級薪級公務員服務滿10年者有26天，服務未滿10年者有22天；2. 總薪級表第14點或以上，服務滿10年者有22天，服務未滿10年者有18天；3. 第14點以下或第一標準薪級，服務滿10年者有18天，服務未滿10年者有14天。6(二) 病假地區 有關制度澳門 公共行政工作人員可因其本身及配偶、第一親等直系血親或姻親患病而缺勤，但需得到醫院或衛生中心之醫生檢查證明、住院及休養聲明及健康檢查委員會聲明的證實：1. 在每一曆年內因病缺勤之日數連續或間斷逾30日，需自為職級及職程之效力而計算內扣除超出之缺勤日數；2. 以上親屬患病而缺勤，在每一曆年內不得逾15日。7香港 公務員患病，可按照政府醫生或私人執業醫生所給的假期休息：1. 服務年資少於四年的公務員，最高可享有全薪及半薪病假各91天；2. 服務年資滿四年或以上，最高可享有全薪和半薪病假各182天；3. 超過規定的病假假期，則停薪留職，或由醫生證明提早退休。8(三) 房屋福利地區 有關制度澳門 房屋津貼：1. 在澳門居住且收取本地區支付之全部或部分薪俸、工資或定期金之在職、離職待退休或已退休之公務員及服務人員、實際及連續服務超過六個月之在職散位人員，均有權收取金額為1000元之房屋津貼；2. 如所繳付之租金低於1000元，則僅獲發放金額相等於該租金之房屋津貼；3. 居住在屬本地區、自治機構或臨時澳門市政局財產之房屋、有自置房屋（仍需分期供款者除外）的工作人員不能收取房屋津貼。9香港 自2001年6月1日起，香港政府向所有新聘人員提供以下一套新的房屋福利：1. 非實報實銷現金津貼計劃：符合資格的人員可在任職政府期間領取該津貼最多合共120個月，不論服務期間有否中斷，根據這項計劃：(1) 對於總薪級表第34點或以上或同等薪點的人員，這項津貼是服務條件之一；（續上表）
  • 658地區 有關制度(2) 對於總薪級表第34點以下或同等薪點的人員，這項津貼需按配額制度發放；(3) 總薪級表第22點以下或同等薪點並已連續服務至少20年的人員，可選擇第(2)項所指的同一配額制度領取這項津貼或申請公務員公共房屋配額下的公共房屋。2. 公務員公共房屋配額：總薪級表第21點或以下而所任職級的薪級表不會達到總薪級表第25點的文職人員和員佐級人員薪級表的紀律部隊人員，均可申請公共房屋，但有每年配額限制。10(四) 超時工作補償地區 有關制度澳門 超時工作制度：1. 領導及主管人員在正常辦公時間以外工作不獲任何報酬；2. 提供超時工作之時數上限為每月52小時，每年300小時；3. 超時工作可按工作人員的選擇而以附加報酬或扣除正常辦公時間之方式作為補償，但以不致對部門之工作造成不便為限：(1) 因提供超時工作而給予附加報酬，日間超時工作每小時的報酬為其每小時工資的一倍半，晚間、每周休息日及補充休息日，以及公眾假期之超時工作報酬為其每小時工資的兩倍；(2) 在不影響部門工作情況下，以扣除正常辦公時間之方式作出補償時，如屬日間超時工作，扣除之時數相等於提供超時工作之時數；如屬晚間、每周之休息日、補充休息日及公眾假期之超時工作，另加 50% 之時數。 11香港 凡工作超過規定時數的公務員，如未能在合理時間內獲得補假，只要符合下列條件，便可領取超時工作津貼：1. 第一標準薪級工人及總薪級表第23點以下（或薪級跨越23點的薪級，其頂級薪級點在29點以下）的公務員，可以領取超時工作津貼，每一小時的超時津貼為其每小時工資的一倍半。但屋宇管理人員、看更及教師、見習職系的公務員除外；2. 總薪級表第24至37點之間的公務員，連續三個月之內超時工作50小時，可得超時津貼，每小時的津貼相當於其一小時應得的工資。但政務人員及專業職系的公務員除外；（續上表）
  • 659地區 有關制度3. 所有紀律部隊員佐級人員及紀律人員薪級表第24點以下，廉政公署薪級表第37點以下的人員，可領取超時津貼，每超時一小時，可獲得相當於其一小時應得的工資。 12從以上港澳兩地政府的幾項福利項目比較可發現，澳門公務員不論在有薪假、病假、房屋福利及超時工作補償等福利待遇均是相同的，沒有高低之分，即每位有資格享受這些福利項目的公務員基本上都能取得相同的待遇，而不論其職位的高低及服務年資的長短。除以上的福利項目外，公務員的年資獎金、子女津貼、家庭津貼、結婚津貼等亦是相等的，因此，澳門公務員福利制度可以說是較傾向“均等”；然而，香港公務員的福利制度大都是按職級和服務年資的不同而有所差別，一般是職級越高、服務年資越長，所獲得的福利待遇便越多，如有薪年假中，首長級公務員服務滿 1 0 年者有 2 6天，服務未滿 10 年者只有 22 天；又如病假，服務年資滿 4 年或以上的公務員，最高可享有全薪或半薪病假各 182 天，相反，服務年資少於 4 年者，最高只能享有全薪或半薪病假各 91 天。五、澳門公務員福利制度的優缺點及改革建議(一) 澳門公務員福利制度的優缺點雖然以上澳門與香港的公務員福利制度的比較較為粗略，但我們仍可根據其不同點來分析現時澳門公務員福利制度的優缺點：1. 優點澳門的公務員福利制度以法律形式存在，由於修改法律需經一定程序和時間，所以其穩定性相對較大，從而令公務員的福利保障亦較大，這樣會起到公務員安心工作的作用。而且澳門公務員福利的給予較傾向均等性，亦令（續上表）
  • 660到一般的公務員的福利待遇亦相對較好，這確實有助於吸引社會的人才加入政府工作。2. 缺點然而，亦由於澳門公務員的福利制度以法律形式存在，引致其修改缺乏靈活性，隨 社會不斷進步，其有些規定可能已不能配合時代的發展，而導致滯後或不符合社會的現實環境，如公務員的退休金供款制度規定，若公務員在未屆退休年期而自動離職，是不可能取回過去任何的供款，此舉無疑是不符合現實的環境和社會的發展；另外，由於其內容較傾向均等性，公務員不會因被晉升而同時獲得較多的福利待遇，因而對調動公務員的工作積極性作用並不明顯，引致不能有效地發揮福利制度對員工的激勵作用。(二) 改革建議1. 強化福利制度的激勵作用根據現時的情況，澳門特區政府職位較低的公務員與職位較高的公務員，以及年資較長的公務員與年資較短的公務員，很多時候所能享受到的福利待遇基本上是沒有差別的，此舉可能對促進公務員積極向上發展、強化公務員的忠誠度有不利的影響。為了使福利制度能進一步發揮激勵員工的作用，特區政府可考慮在本次修訂公職法律制度時，對部分福利項目作出修改，將均等給予福利的方式改為按等級分配，即按職級的高低和服務年資的長短而給予不同的福利待遇，職級越高、服務年資越長，應享有的福利便越多，這樣，相信可有助公務員的進取心及不斷提升自我，而且亦可增加公務員的歸屬感，從而起到穩定公務員隊伍的作用。
  • 6612. 設立定期檢討機制，以配合社會的發展長期來說，針對澳門的公務員福利制度以法律形式制定而缺乏靈活性的特點，導致可能出現與社會發展脫節的情況，特區政府可成立一個專責小組或委派一些專人 13 進行跟進，他們的職能是負責留意本地社會的發展對公務員福利制度的影響，以及收集其他國家或地區關於公務員福利制度的最新發展資料等，以對澳門公務員福利制度作出定期的檢討，在因應社會的現實環境下，每五年或十年向特區政府提交有關的改革建議，以使澳門公務員的福利制度可緊貼時代的發展及配合社會的進步，從而使它發揮更有效的作用。六、結語在人力資源管理中，除工資外，福利待遇便是激勵員工士氣的有效措施，所以，一個健全的福利制度是有助於政府吸納優秀人才、加強員工的忠誠度以及調動人員工作的積極性。適值本年特區政府的施政方針有意對澳門公職法律制度作出修訂，而這正好是完善澳門公務員福利制度的一個良機。雖然，本文對澳門與香港的公務員福利制度所作的比較、分析及改革建議較為初步，但仍希望能起到拋磚引玉的作用，期望特區政府能建立一套更為健全的公務員福利制度，從而使每位公務員都具備高昂的士氣，積極的工作態度，以貫徹和落實執行特區政府的各項施政。註釋：1 盧嘉旗、劉錫桓：《人事管理學》，廣東人民出版社， 2000 年，第 194-195 頁。2 E ‧麥克納、 N ‧比奇著，丁凡譯：《人力資源管理》，中信出版社、西蒙與舒斯特國際出版公司， 1998 年，第 163 頁。3 同註 1 ，第 195 頁。4 香港的公務員福利制度是刊載於香港《公務員事務條例》內。
  • 6625 《澳門公職法律制度》，澳門印務局，第 1 4 3 頁。6 香港特別行政區政府公務員事務局網址， ht tp : / /www.csb.gov.hk /hkgcsb 。7 同註 5 ，第 152 頁。8 聶振光：《香港公務員制度》，中華書局， 1991 年，第 149-150 頁。9 同註 5 ，第 195 頁。10 同註 6 。11 同註 5 ，第 191-193 頁。12 同註 8 ，第 145-146 頁。13 根據澳門的實際情況，這個小組或獲委派的專人的職能可擴展至對整個“公職法律制度”進行定期的檢討。參考書目：1. E ‧麥克納、 N ‧比奇著，丁凡譯：《人力資源管理》，中信出版社、西蒙與舒斯特國際出版公司， 199 8 年。2. 余振、李炳康、丘曼玲：《澳門公共行政的改革》，澳門公共行政管理學會， 2000 年。3. 香港特別行政區政府公務員事務局網址， http://www.csb.gov.hk 。4. 陳尤文、馬志剛、蕭宜美：《新加坡公共行政》，時事出版社， 1 9 9 5 年。5. 陳振明主編：《公共管理學》，中國人民大學出版社， 1 9 9 9 年。6. 黃種杰、鄭汝銘、柯明斯、舒暢：《管理學基礎》，經濟科學出版社， 1 9 9 6 年。7. 《澳門公職法律制度》，澳門印務局， 1 9 9 9 年。8. 盧嘉旗、劉錫桓：《人事管理學》，廣東人民出版社， 2 0 0 0 年。9. 聶振光：《香港公務員制度》，中華書局， 1 9 9 1 年。（原載《澳門研究》，楊允中、黃漢強主編，澳門︰澳門基金會，第 19 期， 2003 年 12 月，作者對原文有所修改。）
  • 663論澳門特別行政區廉政公署周士敏 *澳門回歸以來，澳門特別行政區政府在反腐倡廉方面作了大量卓有成效的工作。這對澳門特區的穩定和發展，以及建立澳門政府與澳門居民的良好關係發揮了重要作用。其中建立澳門特別行政區廉政公署，並完善有關立法的活動，在澳門政府建設和完善廉政法制方面佔有重要地位。一、適時成立澳門特別行政區廉政公署和制定相關法律《澳門特別行政區基本法》（以下簡稱《澳門基本法》）第 59 條規定：“澳門特別行政區設立廉政公署，獨立工作。廉政專員對行政長官負責。”《澳門基本法》的這一規定，其基本內容是：要設立一個專門負責澳門特區的反腐倡廉及其相關事務的機構，這個機構既不像警察機關那樣隸屬於政府，也不屬於檢察機關和審判機關，也不受立法會的干預，而是直接受澳門特區行政長官領導，對行政長官直接負責。設立廉政公署的專門機關是基於以下幾個方面的考慮。第一，從澳門的實際需要出發。澳門回歸前雖然算不上是貪污腐敗成風的地方，但也不是一個廉潔公正的城市。澳門的貪污腐敗現象由來已久，澳門市民對此相當不滿，澳門輿論也不斷對此進行抨擊。例如，早在 1988 年，* 前中國政法大學教授
  • 664當時任澳門總督的文禮治就曾收受德國魏德普蘭公司合共 3 5 萬美元的賄賂，以幫助該公司爭取到澳門新機場的建築工程合同。後來因該公司未能中標，該公司便於 1989 年 10 月發文要求退還。此事被葡國《獨立周刊》曝光，事情披露後成為轟動葡萄牙全國的“文傳事件”，在澳門也引起強烈反應。1澳門政府的腐敗情況可見一斑。另外，由於制度、歷史和社會等方方面面的原因，過去澳門政府與市民的溝通不良，關係不順，行政效率低下，送禮“走後門”等陋習成風。澳門回歸後，特區政府必須改變此種狀況，建立公正、廉潔和高效的良好公務制度和機制。這就需要建立一個專門機構，從事反腐倡廉的工作，管理有關事務，並協調各種有關機制。第二，吸取香港建立廉政公署的有益經驗。原香港港英當局鑒於長期存在的公務員腐敗問題，特別是在 1973 年發生了香港總警司、英國人葛柏貪污巨款又潛逃出境的事件，引起社會震動。香港立法會於 1974 年決定設立一個獨立的機構專門調查貪污問題，負責處理已成為嚴重社會公害的貪污賄賂問題。通過《總督特派廉政專員公署條例》，條例於 1974 年 2 月 15 日生效，同日就成立了香港“廉政公署”。 2 後來成為香港反腐倡廉的專門機構，發揮了十分重要的作用，並積累了豐富的成功經驗。《香港特別行政區基本法》（以下簡稱《香港基本法》）肯定了這一經驗，明確規定了在香港特區成立後建立“廉政公署”。 1997 年香港回歸後，特區政府廉政公署運用法律和社會的力量，對特區政府公正執法，廉潔高效的公務活動發揮了不可替代的功能和作用。澳門特區與香港特區的社會制度和經濟制度基本相同，澳門也十分有必要借鑒香港的經驗，建立一個類似於香港廉政公署的專門機構，發揮其特有的功能和作用。所以，《澳門基本法》規定，在澳門設立廉政公署（《香港基本法》第 57 條，《澳門基本法》第 59 條）。第三，延續並改革澳門的原有制度。澳門回歸前，澳門立法會曾於 1990年 7 月 17 日通過了《反貪污暨行政申訴高級專員公署法案》，於同年 9 月決定設立澳門“反貪污暨反行政違法性高級專員公署”，簡稱“高級專員公
  • 665署”。 3 它作為一個公共機關，法律規定它享有完全的獨立性，不受任何批示或命令的約束，僅依法行事，以打擊日趨嚴重的貪污和行政違法行為。原法案規定，高級專員公署的職責主要是調查有充分理由涉嫌貪污或欺詐、侵犯公共財產、濫用公職權力或任何損害公共利益等行為的事實跡象或報道，並對這些罪行準備起訴，但不直接影響被調查對象的基本權利，亦不直接干預被調查對象的其他權力，並盡力維護居民的權利、自由和合法利益。高級專員公署是通過非正式手段確保公共行政機關的公正、守法和有效能。法案規定可以調查的對象包括澳門總督及其以下各級公務人員和公共機構、準公共機構；有權向總督和立法會提出有關反腐倡廉的建議。由於種種原因，實際上高級專員公署於 1991 年才正式設立機構， 1993 年才開始運作 4；並且由於人員不足（到 1999 年才有 30 餘人），權限較小，職責也不太明確，很難與香港廉政公署相比，也不應當稱原來的“高級專員公署”就是澳門的“廉政公署”。儘管澳門原來的“高級專員公署”被社會稱為“無牙的老虎”，並沒有發揮它應有的反腐倡廉的作用，但它卻從正反兩方面積累了建立專門反腐倡廉機構的一定經驗。根據《澳門基本法》的規定，在澳門回歸的時候即設立了澳門廉政公署。經澳門特區行政長官何厚鏵提名並報請中央人民政府批准，依法任命張裕為澳門特別行政區第一任廉政專員，組織成立工作機構，並積極開展在澳門的反腐倡廉和維護澳門法制的各項工作。澳門回歸後，特區立法會即 手關於廉政公署的立法工作，廣泛徵求各方面的意見，並於 2000 年 8 月 7 日審議通過了《澳門特別行政區廉政公署》法案。法案全面規範了有關廉政公署的基本內容。法案明確規定了澳門廉政公署的基本職責是：預防和打擊涉及公務人員和公職部門的貪污或欺詐行為，及在選民登記或選舉中出現的貪污或欺詐行為；處理行政訴訟，維護公民權利、自由和正當利益，確保公共行政的公正、合法及效率。 5 法案根據《澳門基本法》的規定，明確規定廉政公署獨立工作，廉政專員直接對特區
  • 666行政長官負責；廉政公署及其有關人員具有執法人員的地位，擁有搜查、搜索及扣押權，可以對貪污或欺詐行為，以及對公共財產的犯罪、濫用公共職能、損害公共利益的行為主動開展刑事偵查行動，查明事實，並將查清的情況向檢察院舉報。法案還規定，廉政公署的人員在執行任務時享有依法持有、使用及攜帶武器的權利。 6第四，適應世界性的強化預防和打擊貪污腐敗趨勢。在社會、經濟和科技迅速發展的當今世界，貪污賄賂、欺詐等腐敗問題，已經成為世界性問題，相互協助預防和打擊貪污腐敗犯罪，倡導公務廉潔，成為當今世界各國和地區的共同願望。澳門特區，不僅需要與祖國內地和香港聯手預防和打擊貪污腐敗行為，也需要與其他國家和地區依照協議或互惠原則聯手預防和打擊貪污腐敗行為。澳門設立廉政公署既有利於加強在澳門特區預防和打擊貪污腐敗的犯罪和違法行為，也有利於加強與祖國內地、香港以及其他國家在反腐倡廉方面的執法互助和協作。為了實現廉政公署法案賦予廉政公署的重任，還規定了廉政公署的機構設置和人員編制、經費保障等方面的內容。廉政公署設立總部和業務及公共機構，如執行機構、預防和宣傳教育機構、社區關係機構和有關輔助機構等，人員編制也比過去有較大擴充。二、關於澳門廉政公署的性質和法律地位問題澳門回歸前，澳門的反貪污暨反行政違法性高級專員公署僅是一個“公共機構”，並且由於澳葡總督和立法會的關係，決定它不可能成為一個職責明確和強而有力的反腐倡廉的執法機構。根據《澳門基本法》和澳門立法會制定的廉政公署法案，澳門特區的廉政公署與澳門回歸前澳葡政府的“高級專員公署”在性質和法律地位上是顯然不同的。
  • 667（一）澳門廉政公署是一個刑事和行政執法機構，廉政公署的成員具有執法人員的地位，這是廉政公署的基本性質。《澳門特別行政區廉政公署》法案規定，廉政公署負責打擊和預防涉及公務人員和公職部門的貪污欺詐行為。在打擊涉嫌公務犯罪的執法活動中，廉政公署人員，不僅有一般的調查權，而且法案賦予他們具有搜查、搜索和扣押權。根據《澳門刑事訴訟法》第 159 條規定，“一，如有跡象顯示某人身上隱藏任何與犯罪有關或可能作為證據之物件，則命令進行搜查。二，如有跡象顯示上款所指之物件，又或其他應被拘留之人，正處於保留予某些人進入之地方或公眾不可自由進入之地方，則命令進行搜索。”該法第 162 條規定，對住所也可以進行搜索。該法第 163 條規定，“須扣押曾用於或預備用於實施犯罪之物件，構成犯罪之產物、利潤、代價或酬勞之物件，以及行為人在犯罪地方遺下之所有物件或可作為證據之物件”。搜查、搜索和扣押，不僅是查獲嫌犯，而且是收集與保存證據的重要手段。可見，法案賦予廉政公署的此項權力，就是將廉政公署的地位界定為具有刑事偵查權的專門機關。在其法律地位上成為與法院、檢察院和刑事警察機關並列的刑事訴訟主體。值得注意的是，這一規定導致刑事訴訟法的修改。因為澳門 1997 年 4 月 1 日生效的刑事訴訟法只將法院、檢察院和刑事警察機關列入刑事訴訟主體機關，未曾將原來的“高級專員公署”作為刑事訴訟主體，而《澳門特別行政區廉政公署》法案明顯的是將廉政公署列入刑事訴訟主體機關了。 7又一個值得注意的問題是，《澳門特別行政區廉政公署》法案規定廉政公署的人員辦案時不僅具有搜查、搜索及扣押權限，而且依法可以“持有、使用及攜帶武器”，說明他們擁有一定的刑事警察權力。但在澳門，刑事警察機關的權限是“協助司法當局，以實現訴訟程序之目的”，“在訴訟程序中進行活動時，須遵照司法當局之指引，且在職務上從屬於司法當局”。 8而廉政公署則是一個獨立工作的機構，它在職務上和活動中並不從屬於其他司法當局，只是它將“查清的情況向檢察院舉報”，而不是越過檢察機關直
  • 668接向法院起訴。因為在澳門，檢察院是唯一的“公訴機關”，廉政公署偵查終結的案件應當由檢察院審查和提起公訴，而並不是由檢察院再行偵查。可見，澳門廉政公署的地位，既不同於警察機關也並不取代檢察院的職責。澳門公務人員和公共機構是相當龐大的。根據《澳門刑法典》的規定，澳門的公務員包括“公共行政工作人員或其他公法人之工作人員；為其他公共權力服務之工作人員；在收取報酬或無償下，因己意或因有義務，而不論係臨時或暫時從事、參與或協助從事公共行政職能或審判職能之活動之人”。 9 除此之外，還規定有一大批等同於公務員的人，除有關公共職務的領導人員如立法會議員、司法官員等，還包括代表官方、政府的董事等人員，也包括與公共財產經營管理有關的一些人員。據統計（1994 年），公務人員的數量已達 1.6 萬多人。 10 現在的人數可能還更多，估計佔居民人口的5% 左右，不會過分。這就是說，澳門廉政公署的工作對象比其他國家和地區比例更高，公務面積相當廣泛。這就使得涉及廉政公署管轄的案件範圍也比較大。根據法案的規定，分兩大類：一是通常的涉及公務活動的貪污和欺詐行為；二是在選舉活動中的涉及選民登記和有關選舉事項的貪污和欺詐行為。值得注意的是澳門的“貪污”犯罪和“欺詐”犯罪都是類罪而不是單個罪名，祖國大陸法律中的賄賂犯罪在澳門有的法案中也歸入貪污犯罪類中。在澳門新刑法典中，涉及公務犯罪的罪名在十個以上，涉及欺詐的罪名也有十來個，涉及選舉方面的犯罪，不僅由刑法典規定，還包括有關選舉法規規定的構成貪污、賄賂和欺詐的行為。如果從香港廉政公署的人員編制看，澳門廉政公署的人員編制應當是相當龐大的。依照香港有關法規規定香港廉政公署的編制為 1151 人，佔居民人口數的將近 2% 。 11 澳門廉政公署的編制應當超過這個比例，可能在 100 人以上才能完成法案規定的職責和任務，分別等於法官或檢察官數量的五倍左右。此外，廉政公署應當有權在必要的時候，請求警察方面的協助。
  • 669（二）澳門廉政公署是一個預防公職人員職務犯罪和廉政教育的專門機關。澳門廉政公署第一任廉政專員張裕在就職時表示︰“特區成立後，廉政公署將在肅貪、防範、立法和教育四個方面加強工作，把澳門建成一個廉潔高效的社會。”12 世界各地的經驗都證明，對於公務腐敗只靠打擊犯罪是不行的，必須加強職務犯罪和違法的預防工作。其中對全社會特別是公務人員的廉政教育，是十分重要的。對此，香港廉政公署提供了有益的經驗。它作為一個肅貪倡廉，反貪污行賄受賄的機構，必須倡導正確的道德觀念及提高每個居民的責任感。在香港廉政公署內成立了防止貪污處和社區關係處。防止貪污處負責審視政府部門及公共機構的工作慣例和辦事程序，以便發現可能導致貪污腐敗的漏洞，提出建議和改善措施，以減少貪污腐敗的機會。該處的下屬部門深入到政府和公共機構的方方面面，但是它並不干預有關單位的具體工作。社區關係處的職責是引導居民認識貪污腐敗對政府和社會的危害，動員居民支持肅貪倡廉的工作，還致力通過各種途徑向居民提倡培養廉潔品德及對社會的責任感。香港的經驗為澳門提供了捷徑。當然，澳門廉政公署要取得公務人員和社會各界的理解、配合，一方面靠廉政公署自身的工作，另一方面，也需要政府和居民的鼎力支持，廉潔社會需要有一個發展完善的過程。（三）廉政公署還是一個具有行政監督職能的機構。《澳門特別行政區廉政公署》法案規定，它有權受理居民的申訴、維護居民的權利、自由和正當利益，確保公共行政的公正、合法及效率。澳門廉政公署的這一地位，繼承了澳門回歸前高級專員公署的某些職責。原來澳葡政府的反貪污暨反行政違法性高級專員公署的職權範圍中，就有監督公共機關的具體行政行為是否合法的職責。當居民投訴公共機關和執法人員的具體行政行為侵犯了居民的合法權利和利益的時候，理應由高級專員公署審理和作出裁決。但是實際上，它並沒有真正履行好這一職責。一方面是因為法律的不完善，另一方面
  • 670是因為它不是一個執法機關，就無力執行這一職責。澳門與祖國大陸的法律制度不同，它沒有類似祖國大陸行政訴訟的制度。《澳門特別行政區廉政公署》法案的規定，實際上是賦予澳門廉政公署處理“行政訴訟”的職權。或者可以說，至少它具有受理居民不服具體行政處罰的申訴的職責。因為這與“確保公共行政的公正、合法及效率”是密切相關的。通過受理和審查居民的申訴，不僅可以維護居民的合法權益不受行政權力的非法侵犯，而且有利於監督行政執法的公正和廉明，瞭解公務人員的執法情況，提出改進建議。問題是，廉政公署是否可以擔當如此的重負？一行政訴訟案件從調查、取證到審理、裁決，要佔用很大精力，延續較長時間；同時，如果作出裁決，是否就是終局的裁決，當事雙方不服怎麼辦？在此方面，香港廉政公署並沒有成熟的經驗可供借鑒。比較可行的程序似乎是將澳門的廉政公署作為澳門統一的“行政覆議”機關較為合適。居民如果不服行政處罰可以向廉政公署申訴，廉政公署經過一定審查後，可以作出裁決，並從中發現是否具有行政違法性，糾正違法行政行為，維護居民的合法權益。如果構成刑事案件則依法開展調查和偵查；如果並不構成涉嫌侵權瀆職的犯罪，對廉政公署的裁決雙方又滿意，申訴即告結束；如果居民並不滿意，應當有權向法院提出行政訴訟，請求法院進行司法裁判。這樣，既可以減輕廉政公署的複雜工作負擔，又可以更加充分的維護居民的合法權益，也有利保障行政效率。當然，這有待於進一步完善澳門的行政覆議制度和行政訴訟制度。在研究廉政公署的這一地位時，還必須注意在澳門刑事訴訟中有“輕微違反訴訟程序”。 13《澳門刑法典》規定：“單純違反或不遵守法律或規章之預防性規定之不法行為，為輕微違反。”第 124 條規定：“稱為輕微違反之不法事實，如可處以最高限度超逾六個月之徒刑，則視為犯罪。”屬於輕微違反的行為，一般是處以罰金。對輕微違反行為的處罰又有兩種方式︰一種是由公務員目睹或直接發現的輕微違反行為，由該公務員直接作出有關筆
  • 671錄，或者命令作出筆錄，並根據有關法律或法規決定處以罰金的數額，然後發出告發票。在告發票中盡可能通知作出違反的人自願繳納罰金，以及繳納罰金的時間和地點。如果自願如期繳納，就不進入刑事訴訟程序。另一種是，非由公務員直接目睹或發現的輕微違反消息，即借檢舉獲悉或自行知悉的又屬於其本人負責處理的輕微違反，須進行偵查，然後通知違反人可以自願繳納罰金，如未自願繳納的，則移送檢察院審查是否提出控訴。新《澳門刑事訴訟法》規定，處理輕微違反也有兩種程序：凡自願繳納的即不進入審判程序；檢察院控訴的即進入審判程序。這就發生了輕微違反的行為人不服公務員的處罰決定，是否可以向廉政公署申訴？如果申訴期間又超過了自願繳納的時限，怎麼辦？進入審判程序後，廉政公署屬於甚麼地位？根據《澳門特別行政區廉政公署》法案的有關規定精神，可以認為，廉政公署有職責維護居民的合法權益，從而撤銷公務員的決定。那麼在進入審判程序後，它應當是公正的執法機關，既保護居民的合法權益又應當維護公共行政的公正、合法及效率。故而，《澳門刑事訴訟法》中關於輕微違反訴訟程序也有進一步完善的必要，廉政公署應有權參與法院審理輕微違反訴訟程序的案件，以便協調刑事訴訟程序與廉政公署申訴程序的關係。（四）廉政公署也具有完善廉政法制的職責。廉政公署除有權依法處置貪污、賄賂、行政違法的個案以外，在完善一般廉政法制方面，也負有重要職責。完備的廉政法制是預防和打擊貪污腐敗，保障廉潔高效社會的基本條件。廉政公署應當在其調查研究和處理個案的基礎上不斷發現問題，總結經驗，向行政長官及通過行政長官向立法會提出建議，採取立法措施或制定行政規則，完善廉政法制，以改善機關的運作和遵守行政活動的合法性。廉政公署特別有責任提出對消除貪污、賄賂等公務或經濟腐敗行為方面的完善法制建議：有責任向行政長官建議採取行政措施，改善行政服務，也可以向有關機關直接建議，以改善工作，密切政府和居民的良好關係。
  • 672從廉政公署的職責看，它在澳門的政治體制中具有特殊的地位，不能簡單地用“三權分立”的觀念界定它的性質來法律地位，應當根據《澳門基本法》的規定和澳門的具體政治體制認識來界定澳門廉政公署的性質和法律地位。三、對廉政公署職權的制約和監督根據澳門《澳門特別行政區廉政公署》法案的規定，澳門廉政公署的職權是廣泛和強而有力的。為了保障它正確、合法和有效的行使權力，發揮它應有的功能和良好的作用，防止權力的異化，就必須加強它的自身建設，更需要加強對它的有效制約和監督，否則就可能濫用權力甚至產生“廉政的腐敗”。香港廉政公署成立後，就曾面臨這個問題。為了監督廉政公署職員不濫用職權，在公署內部設有監察系統，秘密注視 所有職員的活動。同時在其外部，建立了相應的組織，監督和制約廉政公署各個方面的工作。例如，設立了廉政公署事宜投訴委員會、貪污問題諮詢委員會、審查貪污舉報諮詢委員會、防止貪污諮詢委員會、社會關係市民諮詢委員會等自身及輔助機構。這些機構可以運用方方面面的力量，監督和制約廉政公署的廉潔、公正和有效地進行工作。當然必須處理好職權與監督制約的關係，既應當有嚴格的監督和制約，又要保障廉政公署能夠獨立和及時有效地進行反腐倡廉的工作。註釋︰1 梁國慶主編：《國際反貪污賄賂理論與司法實踐》，人民法院出版社，第 9 1 8 頁。2 同上書，第 900 頁。3 蔣健成主編：《澳門》，珠海出版社，第 2 4 3 頁。4 《法制日報》， 1999 年 8 月 26 日，第 8 版。
  • 6735 《人民日報》， 2000 年 8 月 8 日，刊登新華社 8 月 7 日電訊稿。6 同上註。7 《澳門刑事訴訟法典》第一部分之第一卷為訴訟主體，包括法官、檢察院、刑事警察機關、嫌犯及辯護人、輔助人、民事當事人，未包括“廉政公署”。見《澳門刑事訴訟法典》，法律出版社，第 138-161 頁。8 《澳門刑事訴訟法典》第 44 條及第 45 條。9 《澳門刑法典》第 336 條。10 蔣健成、唐潁主編：《澳門知多少》，珠海出版社，第 6 8 頁。11 同註 1 ，第 903 頁。12 同註 4 。13 《澳門刑事訴訟法典》，第二部分之第八卷第三編“輕微違反訴訟程序”。（原載《澳門論學》（第 1 輯），米健、李麗如主編，北京︰法律出版社， 2 0 0 1 年）
  • 674澳門反貪工作的改革經驗張 裕 *一、前言澳門自 15 世紀開始為葡萄牙人管治（原文如此──編者註），直至 1999年 12 月 20 日始回歸中國。從 1970 年代中開始，由於地緣經濟的改變，澳門作為中國對外貿易轉口港的地位逐漸衰落，經濟改以手工業、紡織業、捕魚業、炮竹業和旅遊服務業為重心，其中尤其是旅遊博彩業最為發達。 1980 和90 年代是澳門旅遊和博彩業長足發展時期，每年政府財政收入超過 50% 來自旅遊博彩業。經濟的迅速發展，卻未能得到政府在法律、行政程序和行政效率方面的相應配合，加上澳門絕大部分居民為華人，其中通曉作為官方語言的葡萄牙語者僅屬少數，政府與居民間只能間接地溝通，找政府辦事，對一般市民或商人來說，都是件難事。從 70 年代開始，大量湧現的經濟行為促使了貪污問題的明顯化，到 80 年代開始氾濫， 90 年代開始出現集團性貪污。今天的“廉政公署”1 ，成立雖然只有短短四年多，但回顧澳門近代歷史， 70 年代後期已有不少市民提倡成立類似香港“廉政公署”的專門打擊貪污部門，到 80 年代政府才開始研究其可行性，經過近十年時間的醞釀和爭論， 1992 年澳門正式設立了專門打擊貪污和行政違法的“反貪污暨反行政* 澳門特別行政區政府廉政公署廉政專員
  • 675違法性高級專員公署”（以下簡稱“反貪公署”）。二、早期澳門反貪工作的不足處“反貪公署”的設立在當時的澳門來說，體制上具有一些獨特地方，是一項較為創新的嘗試。譬如說，立法者明白到貪污與行政違法兩者之間大有關連，也瞭解到澳門這個地小人多、人際關係錯綜複雜的特殊情況，把反貪和監督政府依法行政的兩項功能融入一個獨立機構裡。這種大膽的嘗試，為後來的改革提供了正面的經驗。但同時，由於帶有試驗及過渡性質，在組織架構及人員配置方面就顯得過於保守，這也成為當時反貪工作的開展力度不足的一個重要原因。為了較集中地分析澳門反貪工作的改革歷程，以下的探討焦點，無論以過去的“反貪公署”，抑或是現在的“廉政公署”來作為基礎，都會集中在反貪工作方面。無疑，“反貪公署”設置的一個成功點是立法者體會到反貪部門需要有一定的獨立性，所以法律確立“反貪公署”獨立執行調查工作不受任何部門的干預和指揮。可是，“反貪公署”成立後，反貪工作為何仍未能有效開展？反貪政策為何未能全面落實？原因是有多方面的：（一） 組織架構薄弱“反貪公署”的組織架構十分簡單，公署全體人數為 33 人，人員結構分三層。最上層為反貪專員、兩名副專員和辦公室主任共四人，中層是顧問和處長共八人，基層是各類輔助人員。工作分配上，除去人事財務和一般輔助人員後，執行反貪調查工作者只有 1 2 人，其中半數具備法官和檢察官身份，他們均居於上層和中層。這從組織架構上便已有依賴警察來協助調查的構想。
  • 676（二） 調查人員不足雖然統籌反貪調查工作者大部分為來自葡萄牙的法官和檢察官，他們都是有豐富法庭審案閱歷的司法官員，對貪污案件如何得到成功檢控定罪可謂經驗豐富，但對於採用哪些方法取證及如何有策略地綜合運用不同的取證渠道，則實在需要有掌握豐富調查經驗的人員來配合，方能有效偵破貪污犯罪。所以，在當時缺乏可供直接指揮的調查人員和調查人員經驗不足的情況下，只可以作有限度的低難度調查。（三） 調查權力不足法律賦予了“反貪公署”專責調查貪污犯罪的權限，卻缺少了相應的執法權力，雖然法律規定“反貪公署”有權要求政府各部門，包括警察、鑒證鑒定等單位給予協助，但“反貪公署”人員在執行職務的身份上卻欠缺了一個刑事調查機關應有的權力。首先，任職反貪公署的法官和檢察官，在統籌貪污案件的調查工作時，既不能行使本身司法官的權力，亦不具備明確的刑事警察當局身份；至於其他執行調查任務的人員，亦無警察或刑事警察的權力。所以，如須執行如搜索、拘捕和扣留等工作，便要完全依賴警方的配合。調查工作容易受阻於各種各樣的障礙。1996 年 9 月，澳門立法會進行了立法議員選舉，從廉潔的角度來看，那次選舉差強人意，賄選舞弊的疑雲瀰漫社會。但由於法律的空白，“反貪公署”也不能做些甚麼，因為當時法律還沒授權廉政部門查處賄選。 2（四） 欠缺專業化調查力量刑事調查是專門化和系統化的工作，像文件鑒定、帳目審查、情報收集、跟蹤監視、通訊監聽、指模鑒定等。還有針對各類型犯罪成立調查專案組。以貪污犯罪而言，有調查大型公共建築工程舞弊專案組、調查警務人員貪污專案組、調查金融犯罪專案組、調查選舉舞弊專案組和跨境合作專案組
  • 677等。過去並無針對各種貪污犯罪而特設的專案組，亦缺乏現代化的刑事犯罪專門調查隊伍，當時的調查工作採取因陋就簡的被動形式，接獲投訴後視條件而展開調查，由於能力和權力的限制，對涉及專業性強和複雜程度大的貪污案件的調查工作便往往力不從心。（五） 欠缺全面和系統性的廉政教育任何地區的廉政部門，要有效打擊貪污舞弊，除了有相應的權力和調查能力外，防止貪污的廉潔教育至為重要，而且必須切實針對當地的社會狀況來推行。然而，礙於條件所限，“反貪公署”並無專責廉潔教育的組織或工作組，縱使明白預防工作的重要，也只能作很有限度的教育宣傳，而擔任這項工作的就只有兩名人員，其他輔助設施更談不上。貪污是一種非暴力型犯罪，犯罪者多為具有特殊權力的公務人員，他們清楚瞭解政府的運作模式，當中很多還是富有行政管理經驗和各種經濟專業能力者。如要有效打擊這批身居政府不同職位的貪污者，必須獲得政府的大力支持，特別是政策、人員配置及財政上的支持。“反貪公署”成立後雖多次提出擴權增人的要求，但均不成功。此外，資源匱乏，也使調查人員欠缺系統性訓練，各人只憑一股正義熱情投入工作。面對 那些狡猾的犯罪者和層出不窮的貪污手段，特別是有組織的貪污集團，“反貪公署”便特別顯得調查乏力。三、改革經驗1999 年 12 月 20 日，澳門特別行政區成立，標誌 澳門廉政工作進入一個新時代。同日成立的“廉政公署”，由廉政專員領導，屬於政府主要官員之一，由澳門本地中國人出任。
  • 678“廉政公署”甫成立的首項工作，就是總結過去八年來“反貪公署”的經驗，切合現實環境，吸取其他國家 / 地區打擊貪污的成功經驗，全面研究分析，籌劃全新的組織和權力架構。事實上，澳門的反貪部門在 1992 年成立後，雖然存在很多不足，但對國際合作卻十分重視， 1994 年便開始了打擊貪污犯罪的跨域合作，並積極參與各項國際性反貪污會議和區域性會議，這些交流帶來了許多其他國家和地區的成功經驗和工作啟發，經過多年累積，確實為今天的“廉政公署”的改革帶來了寶貴的參考經驗。改革方案制定時，“廉政公署”參考了不少地區的反貪部門狀況，包括中國內地、香港、葡萄牙、新加坡和亞洲東盟各國，綜合改革的方向是：1) 根據《澳門基本法》規定，“廉政公署”獨立工作不受任何干預，廉政專員僅對政府最高首長行政長官負責；2) 以“肅貪、防範、立法、教育”這四管齊下的策略來建立組織架構和運作模式；3) 根據不同職務設立各類調查廳及各項專門調查小組；4) 參照警務人員編制，設立調查人員的專門職程，調查人員具有刑事警察身份；5) 確保調查人員質素，必須具備大專學歷和富有社會工作經驗；6) 擴大權力，賦予“廉政公署”具備檢察機關的部分權力。澳門曾經受到貪污問題的長期困擾，“廉政公署”籌劃的新組織架構和權限，很快得到政府大力推動和社會大眾的一致支持，在成立的第五個月，便經行政會議討論通過，同年八月立法會以全票通過“廉政公署”新組織法案。新的組織法為“廉政公署”成為一個強而有力的執法部門打下了較好法律基礎。總體來說，“廉政公署”的改革中體現了以下一些要素，而在實際運作
  • 679上也驗證了這些要素是重要的：（一） 獨立性東南亞地區有不同的反貪部門，他們有些設立獨立的廉政部門，如香港、新加坡和澳洲等，更多的國家是由警察部門執行打擊貪污工作。由警察執行打擊貪污工作的好處是收到最大的人力、資源應用和刑事網絡偵查的效益。但無可諱言，警務工作本身是貪污風險很高的職業。而設立獨立的廉政部門，則可以更獨立和直接地打擊貪污犯罪。澳門在制定基本法時參照了香港“廉政公署”的成功經驗，一方面設立一個不同於警察、非屬一般行政機關的“廉政公署”以專責打擊貪污，另一方面又明定廉政專員僅向行政長官一人負責，以維持“廉政公署”的獨立性。過去數年的經驗顯示，“廉政公署”在執行職務時從來沒受到來自任何方面的壓力和干預，她以超然的地位執行打擊貪污任務，同時又獲得來自政府最高層的支持，給予相應的人力和財政資源。（二） 功能架構完備香港的成功經驗亦為我們帶來了許多的啟發。建立一個地區的廉潔環境，除了以完善立法和加強打擊為手段外，預防和教育同樣重要。澳門“廉政公署”的組織架構，除設有反貪局和行政申訴局外，還設有推行廉政教育的社區關係廳，她的主要任務是向澳門整體一萬八千多名公務員有系統地灌輸廉潔意識，同時亦向各受監管機構和學校進行廉政教育，尤其是對各中小學校的學生。另一方面，還負起社區廉潔的推廣工作，在澳門人口稠密的地區設立社區辦事處，以最接近民眾的方式加強市民的廉潔意識。預防工作主要由行政申訴局推動，透過調查和審查工作，發出勸喻、建議、指引等方式，不但能有效糾正政府部門在執行其行政任務時所犯的錯
  • 680誤，還能消除一些因運作不善、指引不全而形成的貪污誘因。這裡值得特別一提的是，透過與政府部門合作的運作審查，公署就像醫生幫助病人預防疾病一樣，深入瞭解有關部門的內部運作，全面檢視可能存在貪污的地方，繼而向他們提供及建議採取一些有助預防和堵塞貪污漏洞的方法和措施，在共識的基礎下進行推動及定期跟進，對防範貪污於未然、改善公共行政的運作確能起到一定實效。（三） 職能專業化調查工作必須是專門性的，並且要具備強而有力的管理機制和高效的工作效率，故此，“廉政公署”在籌劃改革時，參考了其他地區的調查工作模式，以反貪局統籌一切反貪工作，再依職能分為各調查廳和技術支援廳等不同附屬單位，廳下各設若干調查組和專門組，由調查組各依任務獨立進行工作，專門組執行支援性工作，如證人保護、電子技術和保安工作等，這種配置符合現今刑事偵查部門的分工要求。（四） 人員優質化有效執行反貪工作，必須配備適當的權力和調查人員，這是任何廉政部門取得成效的必需工具。人員素質關係 調查能力和個人操守，故此調查人員必須具備一定專業能力；具備工作經驗更可充實調查人員的閱歷和社會經驗；此外，還必須通過各項考試和家庭背景審查後方可進入培訓班。一個執法者如能洞悉法律，會更有效地運用法律以防止貪污者玩弄權力。目前調查人員中絕大部分具有大專學歷，其中 20% 以上具有法律學士或碩士學位，有30% 調查員具備如金融財務和工程技術等本科畢業資格。（五） 恰當的執法權有效執行反貪任務必須具備相應的執法權力，國內檢察院和反貪局的權
  • 681力配合給“廉政公署”一個良好借鏡，改革的其中一要項，就是賦予“廉政公署”具有檢察機關的部分權力，包括搜查、搜索和拘留權等。事實證明，這些權力使公署成功地打擊了曾猖獗一時的貪污犯罪。（六） 自我約束和外部監察為保證“廉政公署”的權力能得到適當運用，有效防止這個被喻為超級警察的部門因權力過大而出現濫權情況，“廉政公署”內部除設有內部調查工作組外，亦於外部成立一個由社會知名人士組成的“紀律監察委員會”，舉凡一切涉及“廉政公署”人員操守和紀律事件，都必須接受該委員會的監督。四、結語澳門特區成立後的廉政工作，也初步邁出了良好的開局。偵辦了不少案件，產生了很好的社會效果。 2000 年 2 月一項由獨立機構 3 所進行的民意調查顯示，接近 70% 的市民認為，“廉政公署”成立前的澳門，貪污情況非常嚴重，市民給廉政部門的分數只有 45 分；往後經過四年的運作，在 2004 年4 月，同樣的民意調查顯示，認為當前的貪污還是嚴重的，已下降至不足一成，給廉政部門的分數提升至 67 分，市民對“廉政公署”的支持度為 88 分。2001 年進行的澳門立法會選舉，在“廉政公署”大力宣傳廉潔選舉意識和強而有力的調查部署下，一改過去賄選舞弊的氣氛，完成了一次公平而廉潔的選舉。綜觀澳門的反貪工作改革，是一個不斷在反貪實踐中摸索和總結的過程，也是大量吸收鄰近國家和地區成功經驗的過程。在此簡介澳門廉政工作的改革經驗，希望能拋磚引玉，擴大各地間的反貪交流和合作，也藉此機會聽取更多建議和成功範例。
  • 682註釋：1 根據《澳門特別行政區基本法》第 59 條於 1999 年 12 月 20 日成立。2 針對選舉舞弊行為的調查權，於 1 9 9 7 年 3 月底才透過法律賦予“反貪公署”。3 自 2000 年至 2004 年，有關廉政工作的民意調查均由澳門大學負責。（原載《行政》雜誌，林瑞光編，澳門︰行政暨公職局，總第 6 6 期， 2 0 0 4 年 1 2 月）
  • 683澳門行政監督體系及其完善建議司徒英豪 *一、前言行政監督是行政管理的基本職能之一，是行政管理體系中的重要組成部分及一個政府正常運作的機制，它主要通過對政策制定、執行過程和執行結果進行監督檢查，以改善行政管理，加強法治，維護廉潔，為社會的發展服務。本文希望透過論述澳門行政監督體系現況及其發揮作用，使社會和市民認識和瞭解行政監督體系對澳門特區發展的重要性。而隨 本澳社會的進一步發展，行政監督體系亦需同時作出配合，所以，其有必要不斷自我優化，因而本文亦會就澳門行政監督體系的完善提出一些建議，以令特區政府能在有效的監督下，作出更符合社會和市民訴求的施政。二、行政監督定義及其作用關於行政監督的定義，不同學者有不同的觀點。有台灣學者認為，“行政學上的監督是指機關的上級人員（機關）運用權威促使正式隸屬關係的下級人員（機關）以迅速、確實、經濟有效的方法來完成其工作的一種手段”。 1 另一種觀點認為：“行政監督是國家行政機關按照法定的時限、程* 中山大學行政學碩士
  • 684序和方式，對行政機關自身的行政行為和各社團組織、企業事業單位以及公民各種行為活動的合法性、有效性進行的行政性監察督導。”2 第三種觀點就認為：“行政監督是指國家權力機關、國家特設的行政機關、政黨、社團組織和人民群眾能對行政機關的行政行為和行政工作人員的職務行為作合法性及合理性的監督。而行政監督的作用是能夠改善強化行政管理，提高行政效率，促進廉政建設。”3本文將以第三種觀點來論述在回歸後，澳門根據基本法組成的行政監督體系現況和其所發揮的作用，以及對澳門行政監督體系的進一步發展提出完善的建議。三、澳門行政監督體系的現況根據《澳門基本法》的規定，澳門特別行政區實行“一國兩制、高度自治”，除國防、外交外，依法享有獨立的行政管理權、立法權及司法權。行政長官為澳門特區的首長，在他之下設有五位司長，分管行政法務、經濟財政、社會文化及教育、工務運輸、保安等事務，司長之下設局、廳、處各級行政機關，統領約 17,000 多名公務人員。根據監督主體所管轄的範圍，澳門行政監督體系可分為內部監督體系和外部監督體系。而本文所指的行政監督對象為特區政府各級政府行政機關的行政行為，以及其行政工作人員的職務行為。（一） 行政內部監督在澳門，一般內部監督就是上下級之間的相互監督。根據《澳門基本法》第 100 條規定“……澳門原有關於公務人員的錄用、紀律、提升和正常晉級制度基本不變，但得根據澳門社會的發展加以改進”中可知，管理公務人員的制度在回歸後基本繼續沿用。由於公職法律制度中，如《澳門公務員
  • 685和公職人員紀律章程》、《澳門公共行政工作人員通則》、《外聘人員章程》、《領導及主管人員通則》等，都是去規定對職位的代替、免職補償條件、一般職程和特別職程、外聘人員的限制、職級、職位的橫豎架構、公務員錄用、晉升方式和條件、福利和紀律等，所以上級機關或人員可根據以上的法規作自上而下的監督，如在局級機關中，局長能對下屬單位的廳、處及其工作人員的行政行為作出監督，另外，下級機關亦可依據上述的法規對上級提出建議、異議，進行由下而上的監督。這樣將有效保障特區政府行政管理的不斷完善和強化。（二） 行政外部監督澳門的行政外部監督體系包括立法和司法機關的監督、反貪部門的監督、審計部門的監督、社會團體的監督以及輿論的監督。1. 立法機關的監督根據《澳門基本法》第 2 條規定，澳門特別行政區享有立法權和獨立的司法權。在立法機關監督方面，澳門的立法機關為立法會，現屆立法會由 29名議員組成， 12 名來自直接選舉， 10 名來自間接選舉，其餘 7 名由行政長官委任，所以，立法會具有一定的民意基礎。根據《澳門基本法》第 71 條第 1 款規定，澳門特別行政區立法會具有依照基本法規定和法定程序制定、修改、暫停實施和廢除法律的職權，因此，立法會具有廣泛的立法權，它能通過立法去有效監督特區政府的行政機關及其人員的行政行為。2. 司法機關的監督在司法機關監督方面，根據《澳門基本法》第 83 條“澳門特別行政區法院獨立進行審判，只服從法律，不受任何干涉”及第 19 條“澳門特別行政區檢察院獨立行使法律賦予的檢察職能，不受任何干涉”的規定，終審法
  • 686院、中級法院、初級法院以及檢察院等能在不受任何干預的情況下，依法定職權和程序對行政機關及其人員的行為進行有效監督，使他們不會輕易作出一些行政違法行為，或作出後受到法律的制裁。3. 反貪部門的監督按照《澳門基本法》第 59 條賦予特區政府設立“廉政公署”的權限，廉政公署是一個獨立的依法行事的機關，直接向行政長官負責，且不受任何指示或命令的約束。它負責開展防止貪污欺詐行為的工作，針對貪污行為和由公務員作出的欺詐行為，以及針對在澳門地區機關選舉而進行的選民登記和從中作出的貪污行為及欺詐行為，依刑事訴訟法進行調查、偵查，促使公民的權利、自由得到保障，使正當利益受保護，確保公共行政的公平、公正和效率。以上所述的都能有效對行政機關中的貪污不法行為作出有效的監督。4. 審計部門的監督《澳門基本法》第 60 條同時亦賦予特區政府設立審計署的權力，它是一個獨立工作及對行政長官負責的機關。審計署除對澳門地區政府的預算執行情況進行審計監督外，亦對由公帑支付半數以上經費的公共實體進行“衡工量值式”的審計監督，對其在履行職務時所達到的節省程度、效率和效益進行審查 4 ，審計署可對以上的審計結果撰寫報告，指出所發現的任何問題，如財政或財務問題及需改善的地方，呈交予行政長官，以對各個公共機關及實體是否有效運用資源作出監督。5. 社會團體的監督根據《澳門基本法》第 27 條的規定，澳門居民享有結社、組織和參加工會的權利和自由。另外，根據《澳門基本法》第 131 條指出，澳門特區政
  • 687府的社會團體，在不抵觸法律的情況下，可自行決定其服務方式，因而社會團體就可擔當監督政府運作的角色。它們對政府運作的監督主要有兩種途徑，其一是派代表參與立法會選舉成為立法議員，透過立法監察政府；另一途徑是透過被委任為政府諮詢組織的成員，以及在報章、電台、電視台、研討會等傳播媒介發表它們的意見，去影響及改變政府的公共政策。6. 輿論的監督根據《澳門基本法》第 27 條的規定，澳門居民享有言論、新聞、出版的權利和自由，所以，輿論監督在監督政府運作上亦扮演重要的角色。在澳門有 20 多家中、葡文報章，除上述立法議員及利益團體可透過其發表意見外，任何市民如有任何意見，只要不涉及人身攻擊和誹謗，都可在報章上自由發表。如澳門電台每日早上的“澳門講場”和《澳門日報》每逢星期三的“議事亭”版，就是讓市民對政府施政、社會的其他不平事發表意見的地方。根據澳門《出版法》規定，“新聞工作者有批評公共行政機關的自由，對政治社會和宗教學說依法有思想表達的自由，不受任何形式的檢查，但禁止人身攻擊和誹謗”。 5 由此可知，澳門輿論監督以其獨有的手段，與其他監督機構相配合，促進行政監督的工作。四、澳門行政監督體系的完善建議根據以上所述，由於基本法為澳門行政監督體系的建立提供了法律依據，所以可以說澳門現時是具有一個較為完整和健全的行政監督體系，因而令本澳在回歸後，特區政府在行政管理上能持續的改善和強化，從而提升了行政效率，以及促進了廉政的建設。然而，隨 本澳社會的進一步發展，特區政府各級的行政機關處理的事務日益繁重，其所作出的行政行為直接影響社會的公平發展和市民獲得公共服務的應有權利，因此，澳門的行政監督
  • 688體系亦需配合社會的發展而有必要作進一步的完善。按照以上所述，澳門行政監督體系可以分為行政內部監督和外部監督，在行政內部監督方面，特區政府已從 2003 年的施政方針提出會就各項公職法律制度作出整體的修訂，當中包括《澳門公共行政工作人員通則》、《領導及主管人員通則》等，以使其更為適應社會的發展，而這樣相信亦有助於上下級機關和人員之間的相互監督能更趨完善。由於特區政府已開展這部分的工作，因而本文將只就行政外部監督提出完善建議。經分析，本文認為在審計部門的監督和社會團體的監督兩方面是有完善的空間。（一） 強化審計監督特區政府自成立後，便根據基本法的規定成立審計署。審計署成立至今，已發表了多份審計報告，其中既有年度例行性的“政府帳目審計報告”，也有專項性的審計報告。而在這些審計報告中，確實揭發到某些部門和人員在執行工作過程中出現一些不規矩的情況，而且亦引起相關部門的注意和作出改善。然而，隨 審計署的運作上軌道，社會上對審計署的要求不斷提高，好像在 2005 年 11 月審計長蔡美莉列席立法會關於《2004 年度政府帳目審計報告》的討論時，多位立法會議員對其工作表達了意見和作出批評，包括“立法會主席曹其真直言閱遍 2004 年政府帳目審計報告後，都見不到審計長對去年政府執行報告的評價”、“吳國昌議員稱，倘是政府財帳運作健全，外間對東亞運動會等項目就不致那麼多意見”、“張立群議員指出，審計署從來唔夠膽寫份報告批評哪一部門做到不好”等 6 ，由此可知，特區政府是有需要在審計監督上作出強化，而審計長亦表示該署會透過重組，增加人員編制，分工專門化，以提升審計素質和效率，從中亦可知審計署本身亦認同有需要對工作進行強化。本文認為審計署今後應在現時開展的工作基礎上，在各項審計報告發表後，加強措施跟進被審計部門是否有作出改善，並公開予社會和市民知悉，這樣才能有效糾正和遏止各公共部門和實
  • 689體的不良行政作風或行政違規現象；另外，審計署亦應參考中國和香港審計部門的做法，大膽地點名批評某些被視為“大花筒”的部門，以回應社會和市民對審計部門的訴求，切實做好“衡工量值”的審計監督工作。（二） 優化社會團體的監督本澳的社會團體對政府運作進行監督，主要是派出代表參選立法會，透過立法監察政府的工作，而且根據基本法的規定，立法會的直選議席不斷增加，由回歸前的 8 人增至現屆的 12 人，因而可以說是擴闊了社團參政議政的渠道，從而增強本澳社團監督政府施政的力量。然而，為了應付社會新形勢的發展，社團亦需不斷自我優化，以提升自身的進行監督能力。要做到這點，本文同意社團應 眼於提升社團精英的政治視野和議事的專業水平，使其在立法會上對社會某些議題發表的意見能具有一定的理論基礎，這樣才能帶出普遍的政治意涵，從而擴大議題的價值覆蓋範圍 7 ，使社團能獲得其他階層支持，拓闊社會的根基，這樣社團的代表性才可不斷提高，為有效進行行政監督提供穩固的基礎和優化的條件。五、結語行政監督是行政管理體系中的重要組成部分及一個政府正常運作的機制，本文透過論述行政監督的內涵和作用，得出澳門按基本法的規定形成了一個較完整和健全的行政監督體系，因而在行政內外監督體系有效運作下，本澳在回歸後，特區政府不斷改善行政管理和提升行政效率，以及促進廉政建設。然而，隨 本澳社會不斷向前發展，特區政府各級行政機關的政策對市民的影響日漸增大，所以行政監督體系各個組成要素亦需不斷自我優化以作出配合。經分析，由於特區政府已對行政內部的監督開展完善工作，如全面對公職法律制度作出修訂等，相信這方面可在不久將來有新的措施推出，
  • 690為其完善提供保證。而在行政外部監督方面，本文認為可在強化審計監督和優化社會團體的監督兩方面 手，以完善行政外部監督體系。希望通過上述的完善措施，可為澳門行政監督體系的持續有效運作提供條件。註釋：1 張開平主編：《行政學》，三民書局， 1990 年，第 389-391 頁。2 馬懷平主編：《監督學概論》，中國財經經濟出版社， 1990 年，第 143 頁。3 夏書章主編：《行政管理學》，中山大學出版社， 1991 年，第 189 頁。4 澳門特別行政區第 11/1999 號法律第 3 條。5 《澳門出版法》第一章第 4 條。6 《澳門日報》， 2005 年 11 月 2 日，第 A02 版。7 《澳門日報》， 2005 年 3 月 11 日，第 A02 版。參考書目：1. 竺乾威主編：《公共行政學》，復旦大學出版社， 2 0 0 4 年。2. 李小滄編：《中國的行政監督》，天津大學出版社， 1 9 9 9 年。3. 張開平主編：《行政學》，三民書局， 1 9 9 0 年。4. 馬懷平主編：《監督學概論》，中國財經經濟出版社， 1 9 9 0 年。5. 夏書章主編：《行政管理學》，中山大學出版社， 1 9 9 1 年。6. 《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》，澳門法務局。7. 《澳門公職法律制度》，澳門印務局， 1 9 9 9 年。（原載《澳門研究》，楊允中主編，澳門︰澳門基金會，第 3 5 期， 2 0 0 6 年 8 月）
  • 691特區政府要做好公關工作胡錦漢 *特區籌委會九月初（1998 年──編者註）就澳門特別行政區推選委員會產生辦法的諮詢工作已告一段落，在百家爭鳴、百花齊放的社會氣氛下，相信中方會對諮詢結果感到滿意。由社團提名產生推委候選人的方法隱然成為主流方案，這使本澳近千個社團的領導層都燃起了超然的使命感，渴望為未來特區行政長官選舉投下神聖一票；會不會“希望越大，失望越大”，且看最終名單的公佈。但無論如何，這次諮詢工作對全澳社團內部的整合與向心力的加強都起 促進作用。一些久未露面或平日甚少公開活動的社團，也來一湊熱鬧。特別要注意的就是本澳公務員團體的“忘我”投入。不難察覺從今年初開始，公務員團體就施展出渾身解數，以各種公關活動，例如到北京訪問、赴葡研討、成立關注小組等，來引起社會及籌委會的注意；關切未來特區籌組工作之情，更是溢於言表。我們暫且不談公務員擔任推委角色是否恰當，但驀然驚覺，原來澳門的公務員也是公關能手，擁有強烈的公關意識，這真是令人喜出望外。如果能將這些意識發揮在與市民溝通、塑造政府形象、服務公眾等方面，那更是社會之福。如果說，澳門政府公務員缺乏公關意識，這話倒有以偏蓋全之嫌；但說政府體制內公關意識薄弱，那倒是千真萬確。“石頭公社”事件與今年連續的暴力罪案中澳葡政府的反應便是明顯例子。香港民建聯主席曾鈺成較早前* 澳門廣告學會會長
  • 692也曾經公開批評香港特首董建華公關工作差勁，間接導致回歸後的香港形象受損。這些都反映出未來澳門特區政府公關工作的重要性，如果為政者一廂情願的指望“船到橋頭自然直”，最終只會自食其果，故必須認真進行探討及改革，重新樹立良好形象。政府公共關係工作要做得出色，首先要從內部公關做起。體制改革與公務員公關意識的強化，兩者關係是互為促進的。前者對後者有支援作用，後者對前者有指導作用。一、澳葡政府公關工作現狀在澳葡政府長期殖民管治下，澳門公務員的公共關係意識可說是相當薄弱，刻板的官僚主義和形式主義是 1960 、 70 年代澳門市民對公務員的普遍印象。這一方面歸咎於中文官方地位長期以來未能確立，使過去的公務員因為懂葡語而自視高人一等，從而忽略大部分只懂華語的中國人；另一方面就是長期以來，政府部門機制內甚少設立諮詢及投訴部門，使官民缺乏溝通渠道，久而久之，公務員與市民大眾之間的關係變得疏離，更逐步形成部分公務員態度惡劣及散漫的情況。直至 1987 年《中葡聯合聲明》簽署後，華人大量進入公職機構，使情況得以改善。與此同時，政府體制內設立了多個諮詢部門及反映民意的機構，1984 年 5 月澳門廣播電視啟播，增加了報道政府運作的信息及居民反映意見的渠道；1987 年 5 月公眾服務暨諮詢中心成立，供市民詢問有關政府手續與運作的情況並接受投訴；1990 年設立反貪污暨反行政違法性高級專員公署，負責處理公共機構貪污和行政違法的投訴與調查；1991 年 10 月保安部隊成立公眾服務暨諮詢接待處，負責處理保安部隊人員的投訴及有關手續詢問；1992 年 3 月設立的監察暨技術審查辦公室，處理市民對政府機構的投訴，並向政府提出改善運作的建議。這些機構的設立，使政府機構與市民之間的溝
  • 693通大為增加，也因為接受市民投訴而對公務員起 警惕作用，間接提升公務員服務大眾的意識。二、公務員正確的公關意識值得注意的是，假若公務員的公關意識只是來自政府設立投訴部門的阻嚇性而來，這意識是脆弱的，並不能長久。正確的公關意識，應體現在以下多個方面：（一） 政治方面1. 堅定服務意識。公務員必須清楚認識所服務主權機構的本質與屬性，貫徹服務大眾的意識，這是政府內部公共關係根本性問題。2. 較高的理論政策水平，強烈的法制意識。公務員的工作，就是推動政府政策的順利實施，這要求人員必須完全領會政策的意義，掌握政策的內容，並能準確加以解釋。而在運作期間，必須要有強烈的法制意識，由於政府運作裡高度的嚴肅性和規範性是有別於其他組織的重要標誌，因此公務員必須嚴格遵守各項法律，在法制下運作。（二） 思想品德方面1. 服務於民，實事求是。為市民服務是公務員公關意識的重點，對公眾負責，全心全意維護公眾利益是公務員是否稱職的重要標準。而秉持公正態度，不作隱瞞，將實情向政府和公眾如實傳達，就是實事求是的態度。2. 強烈的社會責任感。政府公務員的工作與政府及社會的形象息息相關。必須有強烈的社會責任感，本 對社會和公眾高度負責的態度，一絲不苟履行職務。3. 廉潔、真誠、守諾是公務員的職業道德。公務員絕不能利用職權謀取
  • 694私利，徇私枉法。誠實無欺，忠誠履行職責極為重要，這樣才可取信於民。公務員的公關意識，是政府推行公共關係成敗的關鍵，良好意識的建立，是政府全員公關之本，而其他公關能力、公關知識，則可透過有效的培訓工作獲得。三、公務員公關培訓工作由於政府行政管理涉及社會事務的各個方面，其中與市民接觸最為頻繁，故此人員的公共關係意識顯得十分重要。選擇和配備富有素質的公關人員，是搞好政府公共關係的前提，公關隊伍本身的狀況及素質直接影響並決定政府公共關係的成效，因此做好公務員公共關係培訓工作，是政府公關工作成功的基礎。（一） 職前培訓在公務員正式入職前，政府應提供一些入職課程作為培訓，因為職前考核只不過顯示出人員的知識水平或技術能力，之後的跟進工作才最重要。培訓內容包括介紹整個政府內部的架構運作、機構職能、與市民關係、溝通技巧及公關常識等等。透過入職培訓，可使公務員明白本身工作崗位的任務及重要性，並培養出一種為大眾服務的價值觀念。澳門政府現時並沒有設立這種職前培訓制度，未來特區政府的行政暨公職局應落實實施，為創造全員公共關係意識奠定良好基礎。（二） 在職訓練職前培訓只能對新加入公務員行列的人員提供幫助，但它需要經歷一個漫長周期，才可使整個公務員隊伍達到全面認識。要加速進度，還必須進行在職培訓。培訓的對象主要是與市民接觸最為直接的公務員，我們將其分成
  • 695三大部分：第一線公務員，例如身份證明司、郵電司、財政司、移民局等的一般櫃 接待員；第二線公務員，例如諮詢人員，主要來自勞工司、社會保障基金、行政暨公職司的公眾服務暨諮詢中心、房屋司、地球物理暨氣象台、紀律部隊等；第三線公務員，例如接受投訴的人員，主要來自消費者委員會、市政廳、反貪污暨反行政違法性高級專員公署等。其實，類似的在職培訓工作在多年前已局部展開。行政暨公職司在 1985年開展了一項短期培訓計劃，名為“公眾接待課程”。初期設葡文班， 1991年增開中文班，課程共 24 小時，每班學員大約 20 名，均是政府部門中與市民接觸較多的公職人員；到 1998 年 5 月已開辦了 30 個班，學員共約六百人，內容主要教授公務員與市民溝通技巧等。這類課程可使前線公務員提高公關意識，促進官民溝通及提升政府形象。（三） 大專教育培訓上述培訓課程，主旨是透過短期培訓，使一般前線公務員對公共關係意識和技巧有一個概括的認識。但眾所周知，政府工作是全面性的，良好內部公共關係的建立，必須依賴相應職能的專職機構，發揮全面公關職能方能奏效。故此，培養一批受過專業訓練的公關人才實屬必要，而這些人才有賴大專教育機構的系統培訓，使受訓人員理論與實務結合。目前在全澳大專院校當中，提供此項相關專業教育工作的包括有理工學院的公關專業課程及澳門大學的中文傳意及英文傳意學位課程。四、政府公共關係部門設置從公關管理角度而言，建立一個系統的功效是“整體大於部分之和”，也就是說，一項有系統之整體工作，如果是由一個相應系統的組織來完成，而不是由個體或鬆散的小團體兼任，那麼，其整體功效定必超過這些個體總
  • 696和的效應。公共關係工作本身作為一個整體，必須有相應的整體機構來完成，這樣才能獲得最佳功效。從實務角度而言，隨 公共關係在政府管理工作中重要性的日益增加，大量公共關係方面的工作需要處理。故此如果沒有相應職能的部門去履行和承擔這方面的工作，政府整體運作必定受到影響。在現今各國政府當中，專責公關部門的設立相當普遍，例如美國各聯邦政府中，政府行政部門都設立有專門公關部門，也許這些部門名稱各異，像公關部、公共事務部等，但實質工作都圍繞在公共關係的領域上。中國亦非常注重這一方面的工作，廳局級別的政府部門都設有信訪部，很大程度上體現了國家對公共關係的重視。香港特別行政區政府大部分局級機構都設立有公共關係部，特別是執法機構公關部門的設立，更使人稱道。香港紀律部隊良好形象的產生，警察公共關係科實在功不可沒。五、政府公關部門的組建（一） 設置原則一個公關部門的設立，應包括各方面專才，各司其職，才能達到良好效果。目前在政府架構 63 個獨立部門當中，公關部（或職能相近的部門）以處級或以上級別設立的只有七個，分別是澳督府辦公室、澳門市政廳、海島市市政廳、澳門大學、澳門理工學院、旅遊司及新聞司。當然，公關部門的規模亦應考慮到所屬機構的性質。如機構純屬技術型或科研性質的，像地圖繪製暨地籍司等，其設立的公關部門不宜過分龐大，可設一或二名技術員專責處理公關事務即可，避免出現冗員。有關機構在公關部的設立過程當中，可考慮調動原機構其他部門的相關人員加入作局部重組。公關部門的設立，需要遵循精簡原則、自動調節原則、專業性原則、協
  • 697同性原則、服務性原則及針對性六個原則，再根據不同工作性質和機構面對不同的公眾來設置。（二） 具體分工按照《澳門特別行政區基本法》第 62 條規定，特區政府設司、局、廳、處四級架構，故此建議公關部門以“處級”設置於每個權責較重的局級機構內，並直接向局級領導負責，這樣在職能發揮上會較為理想，亦代表機構對公關部門的重視。而公關部門在橫向的溝通上，需與多個部門緊密聯繫，例如執行部門、研究部門、人事部門、採購部門等，發揮互動合作與協調分工的作用，這樣公關計劃才能順利進行。公關部門的組成可按多種模式設置，包括工作職能、工作對象、工作區域等。就政府設置公關部門而言，下圖所示按其職責分工來設立的原則應較為實際。處長活動策劃 公關調查 文案創作 諮詢接待（新聞界聯絡）圖 1 政府公關部門的組成六、全面推行發言人制度發言人制度是政府對市民大眾，特別是新聞界發放信息的一種重要渠道，先進的國家政府，都設有發言人制度。因為政府處理越重大事件，牽涉市民的部門就越多，如果官員各說各話，不但顯示了政策的分歧，更影響了政府的公信力，使人無所適從，阻礙政策的順利推展。另外，一項政策可能
  • 698牽涉多個政府部門，他們因各司其職，每人均站在自己的立場上，看法未必一致，如果任由官員們對新聞媒體發表意見，可能會出現互相矛盾的情況。故此，必須制定某一個人或某一個單位，代表整個機構對外發言，這就是發言人制度和新聞室建立的緣由。發言人制度能夠將政府決策向公眾宣揚，並作合理的闡釋，使人知之所詳，積極配合，輔助政策推行。七、特區政府發言人制度之建立（一） 特區政府局級部門發言人制度目前澳門各個政府部門當中，具有發言人制度的機構只有保安部隊及司法警察司。後者和保安部隊的治安警察廳及水警稽查隊的發言人制度建立於1996 年底，而消防隊則建立於 1997 年初。至於其他政府部門，設立發言人制度的少之又少，大多數由主管部門的司長或副司長充當，故此發放信息的工作也就比較被動，一般都是在公開場合，在新聞記者的要求採訪下（或者是在追問下）作出回應，也有些在事先預約的情況下進行。一些機構的公關部門，其主管負責人可能由於職級較低，或是礙於沒有獲得授權，一直以來都沒有擔任發言人角色，致使機構的信息無從發放，而造成欠缺透明度。故此未來特區政府應確立發言人制度，規定每個局級部門必須委任固定發言人及定期舉行新聞發佈會。（二） 特區政府發言人制度回顧多屆澳葡政府的運作，在 1986 年馬俊賢總督任期內，首先設有發言人制度。當時委任社會事務政務司鄧禮儒為政府發言人，每周主持新聞發佈會，發佈政令及接受新聞界提問。此一時期被新聞界譽為最開明的年代。但馬俊賢在任不足一年，之後新聞發佈會改為不定期舉行，更有每年才舉辦一
  • 699次的情況。1991 年韋奇立上任初期，曾經委任當時的社會事務政務司高樹維為發言人，並每周主持新聞發佈會。其後一年，此制度卻被取消。 1997 年 11 月，立法會在討論來年政府施政報告中有關傳播旅遊及文化事務工作時，就有議員提出政府應恢復發言人制度，但建議未獲接納。按照目前澳葡政府的行政架構來看，澳門政府發言人，應該由掌管傳播旅遊暨文化事務的政務司擔任，又或是新聞司司長。未來特區政府在考慮此二職位的人選時，需要顧及其發言人的職能角色，應挑選具備相關專業能力及發言人條件者出任。發言人制度是政府增加施政透明度的一種做法，是政府與新聞界聯繫之重要渠道，對有效宣示政府政策方針，及時解釋施政有重大作用，從而增加市民對政策的瞭解，加強市民信心及建立良好政府形象。必須注意的是，發言人的委任，必須具備熟悉政府機構運作、良好的說話技巧、嫻熟的語言能力和思路敏捷等基本條件，再接受應對的訓練。一般而言，由公關部門主管擔當最為合適。八、公關工作有利政府效率與形象提升建立發言人制度與設立公關部門的結果，加強了體制內信息對外發佈的功能，達到增加透明度，促進社會內部公關的目的。但具體運行時需要與其他機構密切配合。目前政府負責對外發放信息的機構是新聞司，由於它不像香港特區政府新聞處擁有統一發放所有部門新聞消息的職能，更沒有龐大的人力資源足以派駐新聞主任於其他各政府部門（香港新聞處有超過二百位新聞主任派駐其他部門），所以澳葡政府大部分部門都是自行將有關政務信息直接向傳媒發佈。未來特區政府新聞局在本地區信息發佈工作方面，由於各主要局級部門
  • 700均設有本身編制的公關部，故亦無需效法香港採用派駐新聞主任的方式。而統一發放所有新聞消息的目的，就是希望得到信息發放的整體性與協同性的效果，這方面同樣可透過新聞局與各局級機構內的公關部門，特別是發言人及文案撰稿人員經常性的聯繫及協調而獲得。由新聞局發出指引，包括信息發佈程序、媒介聯繫及專有名詞的稱謂統一等，在不增加政府架構及人員的情況下，使地區內部信息發放的工作達至最佳效果。就澳門普羅大眾而言，一直以來對政府公關工作的要求甚低，政府首長人員只需要具有多些危機公關意識及主動負責的態度去面對公眾與傳媒，相信會較容易獲得讚賞，並獲得市民大眾的認同。社會及公眾對未來特區政府期望甚殷，因此特區政府更需全力做好公關工作，建立開放與高效的政府體制。公務員也應該樹立全面的公關意識，做政府與市民的橋樑，共同開創未來特區政府公共關係的新一頁。（原載《澳門政策研究》，冷夏主編，澳門︰名流政策研究所，總第 2 期， 1 9 9 8 年 1 0 月）
  • 701澳門特區行政文化建設的理性審視婁勝華 *一公共行政是由組織、人員、資源、文化等眾多要素組合而成的規範性結構系統。在公共行政系統中，行政文化屬於無形要素，具有與其他有形要素所不同的彌散性與深層性特質。它無時不在，無處不有，且一旦形成，變革不易，具相對穩定。正因此，許多政治家進行公共行政改革時，出於追求政治效應的考慮，往往會選擇易於顯效的行政技術、行政組織與行政制度作為改革對象。誠然，行政技術與組織的改革確實能夠出現立竿見影的效果，但是長遠看，由於缺乏行政文化的支撐，許多當初轟轟烈烈的行政改革終究難免功敗垂成。在公共行政改革實踐中，類似現象可謂屢見不鮮。澳門特別行政區成立後，特區政府在積極穩妥地推動行政技術、行政組織與行政制度的改革過程中，始終注意將塑造新型行政文化作為公共行政改革的重點與先導，從而使公共行政改革具有明確的方向與清晰的定位，改革內容與改革次序形成體系化與配套化，改革取得了一定成效。有關機構的調查資料 1 表明，澳門市民對特區政府與特區行政長官的滿意率與信任度不但較回歸之前的澳葡政府高，也優於內地與鄰埠香港。《人民日報》記者在一篇題為《營造新型的行政文化》的相關報道 2 中認為，“特區政府贏得了澳* 澳門理工學院公共行政高等學校副教授
  • 702門市民的認同和信賴”，並具體指出，“公務員和政府部門服務態度的轉變、行政效率的提高”是回歸以來市民“感受最深的變化”。那麼，澳門特區行政文化建設究竟取得了哪些成效呢？概括來說，澳門特區行政文化建設初步實現了“一個轉變”與“三個基本確立”。“一個轉變”，指的是澳門特區政府與公務員群體價值觀基本實現了從官僚主義的“衙門文化”向民本主義的“公僕文化”轉變。對於理性利益主體的政府與公務員群體來說，在從事公共事務與提供公共產品等行政行為時，確實遭遇價值取向上的本位觀困惑。究竟是以民為本，還是以官為本，成為具體行政實踐中相互對立與衝突的基本價值範疇。有鑒於此，澳門特區政府成立後，在行政文化建設上，鮮明而不含糊地將“以民為本”作為塑造新型公共行政文化的價值基礎。甚至早在 1999 年何厚鏵先生參選首任澳門特區行政長官的《參選政綱》中，就提出以“公僕”來定位未來特首。 3 2001年施政報告更加明確提出，“‘以民為本’是國際公共行政的基本理念，亦是我國傳統行政文化的精華所在。澳門回歸祖國，管治權出現了質的改變，澳人治澳的基本原則得到全面貫徹。因此，毫無疑問，特區政府的施政必定充分體現本澳市民的整體利益。在全體公務人員中進一步強化服務特區、服務市民的公僕觀念，是特區政府繼續改進行政運作的基本出發點”。 4 事實上，檢視特區政府成立以來的歷年施政報告，“以民為本”成為報告文本中出現頻率較高的主導性政治話語，同時，它也成為特區政府與公務員具體行政行為中努力踐行的基本信條。“以民為本”的提出與踐行，完全顛覆了澳葡時代的政府與民眾關係，使民本主義成為特區政府建構政府與市民之間新型關係的價值導向和精神基礎。“三個基本確立”，指的是特區政府與公務員群體在“以民為本”價值基礎上確立的新型行政觀念。具體地說，一是基本確立了便民利民的服務型行政觀。回歸以來，特區政府致力於建立現代化、人性化及負責任的服務系
  • 703統，不斷提升政府服務的質素，努力讓市民獲得高效率及高水準的政府服務，推出了多項便民利民的服務措施。據有關部門統計，至 2004 年 9 月底，共有 19 個公共部門實施了“市民滿意度評估計劃”，以掌握市民的需求與評價。對外服務的 45 個公共部門已於 2003 年底推行“服務承諾”，至 2004年 9 月底，承諾的服務質量指標累計達到 923 項。有 10 個部門共推行了 15 項“一站式”服務，民政總署的“一站式”綜合服務中心已經投入運作。特區政府成立以來，有 9 個部門合共 30 多個附屬單位成功考取 ISO 品質管理系統國際認證。 5“服務承諾”、“一站式”服務、品質認證等措施直接推動了特區公共服務的優質化與效率化，使被服務的市民享受到政府提供的便利、快捷的公共服務，體現出特區政府以公眾需求為導向，服務民眾、方便民眾的行政觀念，原先澳葡時代的管制型行政觀開始向服務型行政觀轉變。二是基本確立了依法行政的法治型行政觀。回歸以來，特區政府始終注意加強特區法制建設。五年來，共頒行各種法律法規達 260 項，其中法律 75 項，行政法規 1 8 5 項。 6 通過法律法規的創制、修訂與完善，使政府與民眾有法可依、有章可循。與此同時，持續不懈地進行以《基本法》為中心的特區法律之推廣宣傳，令法律盡可能地廣為人知，從而成為政府行為的依據與公眾監督政府行為的準則。依法行政機制與意識的強化，使特區政府與公務人員的行政行為得到規範，橫行於澳葡時代為社會與民眾所痛恨的貪污賄賂、營私舞弊等不端行政行為與惡濁行政作風得以遏制，從而推動了澳葡時代人治型行政觀開始向法治型行政觀轉變。三是基本確立了由民間組織合作參與的民主開放型行政觀。回歸以來，特區政府推動公共行政的民主化建設。在公共政策的制訂與執行過程中，通過推廣政府“跨部門電子投訴處理系統”的應用範圍，收集與容納民間意見，加強政府內部與社會民眾的雙向溝通，接受公眾傳媒監督，重視專家學者建議，發揮各種專門委員會的諮詢功能，提升行政運作的公開化與透明度。在公共服務等社會民生事務上，特區政府注意培育與發揮民間組織的優勢，鼓勵、引導與推動民間社團的合作與參與。通
  • 704過擴大公眾與民間組織的有效參與，使公民對社會公共事務的知情權與管理權得到尊重與保障，同時也減少了公共決策的失誤，提高了政策執行效度，從而推動了澳葡時代封閉集權型行政觀開始向民主開放型行政觀轉變。二如前所述，作為行政系統的深層結構，行政文化具有相對的獨立性與穩定性。那麼，澳門特區行政文化建設何以能夠較快地取得“一個轉變”與“三個基本確立”的成效呢？除了上述特區政府的全力投入外，還與澳門所具有的某些特殊條件密切相關。（一） 行政環境的劇變提供了千載難逢的歷史契機行政生態學原理表明，公共行政受制於其賴以生存與發展的行政環境。行政環境包括自然環境與人文社會環境，一個國家或地區的政治、經濟、社會、文化環境的改變都會對該國家或地區的公共行政產生直接或間接影響。行政環境的變化必然要求公共行政的性質與方向與其相適應。具體到澳門，雖然近年來行政環境的諸多要素均有所變化，但是比較而言，對澳門公共行政產生劇烈影響的莫過於眾所周知的政治環境之根本轉折── 1999 年 12 月20 日澳門管治權的移交。澳門政治環境與政治關係的轉折徹底改變了澳門公共行政的性質與發展方向。隨 一國兩制、澳人治澳、高度自治的實施，澳門居民成為澳門的主人，特區政府成為澳門人自己的政府。由此，政府與民眾之間的關係出現根本性變化──從過去的管治者（殖民者）與被管治者（被殖民者）轉變為被授權者（僕人）與授權者（主人）。政治環境與政治關係的轉變奠定了澳門特區行政文化迅速改觀的根本性前提。正是有了這個政治前提，特區政府才能提出“以民為本”的施政理念。試想作為外來管治者的澳葡政府怎會提出“以民為本”的行政理念，即使提了，也會因為行政
  • 705主體與行政理念的內在衝突而難以付諸實施。事實上，無論是歷史上還是現實世界中，許多國家或地區的公共行政改革都發生在政治環境劇變之時，究其因，蓋源於政治環境的改變一方面要求行政與之相適應，另一方面政治環境的改變有利於行政改革的成功。澳門特區政府適時把握政治環境變革所提供的歷史契機，提出“以民為本”來“塑造新型公共行政文化”，得到了澳門社會與民眾的一致認同。倘若沒有澳門回歸的政治前提，澳門行政文化的轉變相信不會如此順利。換言之，對於特區政府來說，如果無視政治環境改變而依然承襲澳葡時代的行政本位觀，特區政府很難得到澳門民眾的認同。（二） 為數眾多的民間社團提供了不可多得的參與載體通常所說的“公共行政價值觀”、“行政文化”、“行政作風”等概念，其實質性指向在於政府與民眾關係。簡單地說，即如何看待與處理官民關係。前述澳門特區成立後努力塑造與培育開放型民主型的行政文化，由此政府必然會遇到這樣的問題，即政府對誰開放？誰來參與行政？對處於非直接民主制度條件之下的政府來說，願不願意實行開放式行政和民主式行政是一個問題，而政府實行民主式開放式行政後，有沒有參與主體或者說參與主體的能力是否足夠，同樣也是一個問題。事實上，確實存在這樣一種情況，即一些國家或地區的政府試圖實行開放式民主式行政，就是找不到適合的參與載體。為此，不少國家或地區的政府正在組織和培育具有一定參與能力的民間組織。相對來說，澳門社會有其優勢。澳門有為數眾多的民間社團組織，這些社團組織擁有組織民眾開展非政府性活動的基本能力與悠久傳統。澳門回歸後，它們很自然地成為參與和協助特區政府施政的組織載體。在澳門，政府將一些公共事務交給民間社團，或者與民間社團合作進行，已經成為普遍現象。政府行政過程中，引導民間社團的參與，借助民間社團的力量，已經成為政府行政行為的自覺意識與習慣方式。
  • 706（三） 政府職能範圍的有限性弱化了新型行政文化的生長障礙公共選擇理論 7 傾向於把政府與公務員群體視作理性行為主體，在公共事務活動中，它們形成利益集團，參與社會博弈(gaming)和利益分配。因此，在公共物品的供給中，“政府失敗”變得不可避免。既然如此，公共行政主客體之間的利益矛盾是經常的，利益一致則具有偶然性。從澳門的行政實踐來看，公共行政主客體間的利益是否一致，以及一致或不一致的程度與政府職能存在某種聯繫。一般說來，建設“以民為本”的行政文化，受到民眾的贊同是必然的，至於是否會遭遇來自政府部門和公務員群體或明或暗的阻擾，則取決於政府與民眾在利益上的一致程度。在澳門，政府職能範圍的有限性弱化了政府部門以及公務員群體與民眾利益的衝突性，從而減少了“以民為本”新型行政文化的生長障礙。眾所周知，政府職能在不同歷史時期以及不同國家或地區有不同範圍，但其主要職能不外乎：1) 政治統治與保衛，以及 2) 社會管理與服務。比較而言，澳門特區政府的職能應屬於小範圍類型，因為特區政府的政治統治與保衛功能相對較弱。一方面，特區的國防、外交等重大政治事務由中央政府負責；另一方面，澳門沒有競爭性政黨存在，因政黨對立而造成的利益分化與衝突尚未形成。所以，特區政府的職能更多地集中於管理與服務上。這個條件，澳葡政府時代也沒有，澳葡政府承擔 政治統治的職能。政治統治與保衛職能的弱化，提高了特區政府與民眾的利益一致性與共同性。不是說政府部門以及公務員群體與澳門民眾不存在任何利益矛盾與文化衝突，而是說遠較實行競爭性政黨政治的地區之利益衝突程度與可能性要小得多。所以，“以民為本”的行政文化理念能夠較為順利地得到包括公務員群體在內的全社會廣泛認同。上述三個特殊條件是其他國家或地區所難以具備的，也是澳門特區文化建設的有利因素。
  • 707三雖然澳門特區行政文化建設已經取得顯著成效，但是在未來發展過程還應注意某些潛在問題發生的可能性。此以概念辨析方式提示如下。（一）“以民為本”、“依法施政”的實質內涵與語義指向雖然“以民為本”、“依法施政”的提出引起了極其正面的社會反響，成為特區政府行政文化建設的價值導向，可事實上，僅從概念考察，它們並非特區政府首創，而是古已有之。在封建專制時代，君主也講“以民為本”，所謂“民為邦本，本固邦寧”，“水能載舟，亦能覆舟”；也講“依法施政”，所謂“法則公平”、“刑當其罪”。那麼，問題在於現在特區政府使用的概念與封建專制時代君主言說的概念究竟存在何種區別呢？仔細考究，兩者區別不在於具體行為的差異，或許專制時代的君主同樣可能做出民主政府的愛民、利民之舉。因此，真正的區別在於兩者的出發點不同。封建時代，君主講“以民為本”，是出於政治統治的策略考慮（即使是殖民政府也可以講“以民為本”，道理亦然），怕失去天下，失去統治權，實質上反映的是以權為本，折射到社會文化上，就是官本位。相反，特區政府倡行“以民為本”，體現的是政府與民眾的新型關係本質，即權力的公共性與責任性，以及權力來源的合法性，要求的是政府存在的正義性與政府行為的正當性。由此可見，兩者在語義指向與內涵上存在本質性差異。儒家雖然倡導民本主義，卻不承認主權在民，主張建立一種“父愛主義國家”，即施“仁政”。現在特區政府講“以民為本”，同樣是民本主義，卻是體現主權在民原則的民本主義。同理，封建君主講“依法施政”，但在制定法律時就維護“權利差等”，執行的只能是保護特權的法律。現在特區政府講“依法施政”，制定和執行的是體現平等與正義的法律，而不是保護特權的法律。可見，概念雖然相同，差別卻不可謂不大。有鑒於此，對於特區政府來說，
  • 708“以民為本”、“依法施政”千萬不能變成一種統治策略，一個空頭口號，一種形式主義。類似的例子古往今來屢見不鮮，教訓可謂深刻。值得提醒的是，在實踐理性上，“以民為本”指向的是政府治理動機的合法性，而不是政府治理的有效性。因此，對於政府與公務員群體來說，“以民為本”的純正動機並不能代替治理績效。倘若政府的治理不能帶來經濟發展、民生改善與社會昌明，那怕你在動機上多麼地“以民為本”（“以民為本”不一定必然促進經濟增長），同樣不能保證政府一定能得到民眾的擁護。也就是說，政府不踐行“以民為本”的行政理念是不行的，但僅有“以民為本”的行政理念而無具體實在的治理績效同樣也是不夠的。（二） 行政文化是一個系統性概念，同時也是一個結構性或複合性概念首先，行政文化是公共行政體系的構成部分。如果說觀念是行動的先導，那麼，行政文化的優化是公共行政改革與現代化的先導。但是，僅有行政文化這個先導力量，仍然是不能保證行政改革的成功與現代化。既然公共行政是一個系統，那麼，系統的變革既需要文化性要素的革新，也需要非文化性要素的改革。為甚麼一些國家或地區的公共行政改革未能取得成功，其中一個原因就是改革過程中往往未能注意到文化性要素與非文化性要素改革的相互配套，共同推進。中國大陸的政府機構改革總是在“精簡─膨脹─再精簡─再膨脹”的怪圈中循環，其中固然有其深刻的政治、社會、歷史原因，但在改革中，行政文化性要素與行政體制性要素未能配套進行，不能不說是一個重要原因。同樣，放眼世界，一些被殖民國家獨立之後，往往套用與移植西方國家行政制度，鮮有取得預期效果的。究其原因，忽視行政體制與行政文化的適應性與系統性建設乃其主因。因此，澳門特區行政文化建設過程中，需要考慮文化性要素與非文化性要素的平衡與配套，使行政文化的創新與行政技術、行政組織、行政制度的創新相結合。否則，行政文化的創
  • 709新成果無法得到保證。其次，行政文化是一個結構性概念，不但有外部結構，還有其內部結構。在內部結構上，它包含不同層次的內容，有基本價值觀、群體意識與共同行為準則、個體道德規範。具體說，在表現形式上，有觀念性行政文化（如“以民為本”的基本行政價值觀）、規範性行政文化（如公務員行為標準與道德指南）、行為性行政文化（如公共機構與公務員的外在形象）等。在性質上，有積極的行政文化，也有消極的行政文化。正因此，對於特區政府來說，行政文化建設應該注意層次性。“以民為本”作為特區政府的基本價值觀，屬於總體性行政文化。在此基礎上，不同的行政機構還應培育屬於自身的機構性行政文化。而作為行政主體的公務員，理應有約束其行為的道德規範。對於不同層次的公務員應制訂出具層次性的行為規範。如，對高級公務員的要求應更高一些，以彰顯其社會表率作用。所以，特區行政文化建設中，提出“以民為本”的總體性文化目標與要求是必須的，但也是不夠的，還應研究與制訂不同層次的具體規範與要求。（三） 行政文化是一個靜態的描述性概念，同時也是一個動態的發展性概念行政文化，不但是靜態的描述性概念，同時更是動態的發展性概念。它在內容上包含時代性要求，在發展上體現階段性特徵。雖然行政文化具有相對穩定性，但也不是一成不變的，只不過它的變化和它的形成一樣，具有漸進性特徵。行政文化作為一種組織文化，一經形成，易於形成路徑依賴與創新惰性。一般來說，新政權建立之初，往往會引進新型行政文化與行政風尚。隨 時間的推移，時代在進步，民眾訴求也在不斷變化，如何使行政文化的內涵體現時代發展的要求與民眾需求的變化，始終做到與時俱進，確實是一個值得思考的問題。具體到澳門特區，表現在行政文化的內涵上，回歸初時，澳門市民對社會平等的強烈經濟訴求，那麼，“以民為本”的行政價
  • 710值觀更多地體現在政府對物質性資源的公平分配上。隨 社會經濟的發展，當非物質性的文化精神需求成為社會大眾的核心需求時，“以民為本”的行政價值觀就需要更多地體現在政府對優化市民生活素質的關注。同樣，公務員的行為規範不能僅停留在廉潔性要求上，應當在廉潔性要求基礎上不斷增加效率性要求。唯此，方能保持特區行政文化建設與行政環境發展的同步性與適應性。這些都是特區行政文化建設需要注意的問題。註釋：1 詳見 http://hkupop.hku.hk/chinese/macau/motp4/morelease.html 。2 姚小敏、連錦添：《營造新型的行政文化──澳門特區政府行政改革紀實》，詳見http://www.people.com.cn/GB/paper39/8292/781471.html 。3 何厚鏵：《知難而進 共創新機》（1999 年參選政綱），澳門， 1999 年，第 1 頁。4 《二○○一年財政年度施政報告》，中華人民共和國澳門特別行政區， 2000 年 11 月 9 日，第 13-14 頁。5 《二○○五年財政年度施政報告》，中華人民共和國澳門特別行政區， 2004 年 11 月 16 日，第 36 頁。6 同上，第 38 頁。7 [美]丹尼斯‧繆勒著，張軍譯：《公共選擇》，上海：三聯書店， 1 9 9 3 年。（原載《行政》雜誌，林瑞光編，澳門︰行政暨公職局，總第 6 7 期， 2 0 0 5 年 3 月）
  • 711從人性分析探討澳門特區的行政道德林 媛 *行政道德是當代公共行政研究中的一個重要問題，也被認為是行政倫理的核心部分。研究行政道德，首先要瞭解道德的範疇。在哲學理論中，關於道德的存在和形成眾說紛紜，也由於對道德的不同認識，導致了許多不同的管理理念。行政道德，作為公共行政領域內的道德範疇，對其認識和分析也必然受到不同道德理論的影響。本文僅從有關道德“自律”與“他律”作用的角度，對行政道德的形成及其特殊性進行初步分析，並以此來嘗試探討澳門特區目前行政道德的現狀和問題。一、由人性分析引發道德“自律”與“他律”的討論由於對人性的不同設定，也就對道德存在 不同的認識，這是哲學界長期爭論的話題之一。在西方哲學理論中，較普遍的觀點是認為人的存在是二重化的：一方面，作為肉體存在物，人是自然界的一部分，受自然律的決定和支配；另一方面，人還是一種精神存在，受道德律的決定和支配，從而具有尊嚴。宗教改革家馬丁‧路德說過：“人有一個雙重的本性，一個心靈的本性和一個肉體的本性。”1 康德說：“有兩種東西，我越時常、越反覆加以思維，它們就給人心灌注了時時在翻新、有加無已的讚歎和敬畏：頭上的* 澳門特別行政區可持續發展策略研究中心助理研究員
  • 712星空和內心的道德法則。”2 在這裡，康德提出了“自然律”和“道德律”的問題，分別對應於人的存在的二重化所顯示的兩個層面。雖然“二重化”的說法在理論分析上過於簡單，但是提出了“道德律”對人精神存在的決定，是人與生俱來的特性。在實踐哲學中，通過對主體“我”五個層面的探討 3 ，提出過實踐主體（即人格）中包括的道德主體是人內在的屬性。人的肉體主要受自然律的支配，但是在人的精神領域，尤其是道德生活領域，自由意志發揮 重要的作用。如果沒有自由意志，人不能自由地選擇和支配自己的行為，道德就失去了根據。假如殺人或偷盜等行為是處於身體或環境的必然原因，個人的意志對這類行為沒有控制，就沒有理由要求罪犯對他們的罪行承擔道德責任或法律的懲罰。因此，承認了自由意志的存在，也就承認了行為主體的存在，即道德主體得以形成。這裡強調的自由包含 雙重的涵義，其一是要為自己的行為負責任，其二是要尊重他人的意志。從這個角度來看，也引出了道德的涵義，強調了對他人的尊重，強調了道德是人格的內在屬性。在“性惡論”和“性善論”的爭論中，也引發出對道德存在的不同觀點。“性惡論”學說表現在基督教教義中，是“原罪”的說法，即人天生具有的罪惡本性。在先秦思想家中，“性惡論”的代表當推荀子。他明確肯定：“人之性惡，其善者偽也。”4 在他看來，人的本性是惡的，道德只是人為的產物，而不屬於人的固然本性，因而是外在的規定。荀子所說的“惡”作為人性規定，其基礎就是人的自然屬性，即作為自然界一部分的人的肉體存在及其生物性的表現。所謂人“生而有耳目之欲，有好聲色焉”5 ，是需要外在規定的道德來約束的。這與基督教神學中提出通過學習“耶穌的訓導”和耶穌自身榜樣的力量從而對教徒產生自我行為的約束不謀而合。站在“性善論”的立場上，就先秦思想家而言，孟子可以說是“性善論”的代表。孟子把道德作為人之所以區別於動物的本質規定和基本標誌，因為在他看來，“人皆可以為堯舜”，“人之所以異於禽獸者幾希”6 ，差別就
  • 713在於人有德性，即“良知”、“良能”。在孟子的學說裡，人之本性也是不學而能的規定，與荀子不同的只是在於這種本能不再是生物學的規定，而是唯獨隸屬於人的規定。孟子說：“人之所不學而能者，其良能也；所不慮而知者，其良知也。”7 按照孟子的觀點，道德這一絕對精神價值乃是人的內在本性的體現和要求。因此，對於人而言，道德是內在的而非外在的，所謂“仁義禮智，非由外鑠我也，我固有之也”。 8 道德屬於人之本體，而不是“用”，不是工具和手段的規定。從以上不同哲學觀點對道德存在的不同認知不難看出，對於道德的理解存在 “人之本體”，即“自律論”和“外在規定”，即“他律論”的爭論。前者把道德看成是由自由意志決定的，與人的自由緊密相關。它注重道德的內在覺悟和動機，突出道德行為所體現出來的人格尊嚴和境界。在自律論者的眼裡，道德的內在特質在於自我主宰、自我約束、自我控制，並由此突出了一個人的個體人格。自律論者強調道德規範是主體自己立法、自己遵守，道德規範由於是主體依據自己的善良本性而制定的，因而也相應地是善的。人對道德規範的依循和服膺是接受自己的善良本性驅使的必然性。他律論者則認為，社會的“正義”秩序是道德的核心，因而，通過各種法律、規範、宗教和習俗等形成的道德體系是人們理所當然應該遵循的行為準則。因為人會被自己的欲望直接控制，時時尋求欲望的自我滿足，成為自己情感和欲望的奴隸。如果聽任欲望的驅使，那麼社會生活必將陷入無序的混亂狀態。因此，要用法律和道德的手段來規範人們的行為，並節制人們的行為和心靈生活，他律的必要性即在於此。但是，也有些他律論者認為人是環境的產物，與其本性善惡無關。他們主張規範的社會和道德秩序可以產生對人的心靈生活和行為有向善的引導作用，成就 人們的德性和社會成員的幸福，而腐敗落後的社會和道德秩序則毀壞 社會成員的心靈和行為。筆者認為“自律”和“他律”並不是如此的涇渭分明和絕對，兩者間存在 相互作用的統一性。在道德哲學中，康德曾指出，人作為“感性世界的
  • 714成員，服從自然規律，是他律的”。 9 在這裡，“他律”意指除按照道德原則所作的意志決定以外，一切決定性地影響或支配意志的（內在的和外在的）根源。而人作為“理智世界的成員，只服從理性規律，而不受自然和經驗的影響”。 10 在這層意義上，強調了道德是自律的。康德的“自律”強調的是道德標準是人內在的尺度，是作為發自內心的自覺自願遵循的原則，即自己為自己立法。康德的道德哲學強調了用道德責任和規則約束自己（道德自律）而不受強制力的支配（他律），因為他律需要自律的轉化。康德曾經指出：“任何外部立法，無法使得任何人去接受一種特定的意圖，或者，能夠決定他去追求某種宗旨，因為這種決定或追求取決於一種內在的條件或者他心靈自身的活動。”11 也就是說，任何外在的制度安排與非制度設施（包括道德規範、宗教、禮儀、文化、傳統等）必須經過內在的“意志自律”的昇華，只有轉化為內在的意志自律的標準才能夠成為既是人們的道德行為準則，又是社會價值判斷標準（包括道德評價標準）。如果只是在道德哲學上堅持“他律”原則，就恰如帕通所說：“那麼規則主宰人的行為，就不是以意志自身為依據，而是以意志以外的物件為依據。這樣的觀點只能生出假言命令，而非道德的命令。”1 2雖然有關道德“自律”和“他律”的爭論一直沒有停息，但從社會實踐的角度上來說，道德規範的形成與發展既需要“他律”的約束，即通過法律、宗教、禮儀、宗法制度等外部環境的力量加以規範和制約，更需要“自律”的領會和提升，即通過人的理性能力發揮道德實踐主體的主觀能動性和自我管理能力。因此，可以說道德的形成是“自律”與“他律”的統一。二、行政道德中“自律”與“他律”的相互關係在公共行政管理中，行政的定義從廣義上理解就是對公眾的生活進行規範化的、有序的管理，但從狹義上理解，較強調最高指導性工作人員的工
  • 715作，如政府的各級官員和公職人員在執行法律、司法與行政命令中的行政行為和管理工作。行政道德，是公共行政領域內的道德，滲透在立法、司法和行政的各項管理工作中，對公職人員的行政行為進行規範。一般來說，道德包括了兩個向度：其一是“公德”，即一個社會共有的道德體系和標準；其二是“私德”，即作為社會中的個體在成長過程中形成的個人道德水平。行政道德雖然限定了是存在於公共行政領域內的道德體系，但是也包括了整體公共行政領域內的道德體系和公職人員自身的道德水平兩個向度。從公共行政領域內整體的道德體系而言，行政道德強調了由“公職人員法規或行為規範”等法律條文構建的“他律”的外部環境。從公職人員自身的道德水平向度出發，行政道德體現了道德的“自律”，即公職人員在公共行政領域內自我道德意志的提升和規範。從公職人員的特性分析，公職人員具有“行政人”的職業特性和自我本體“自由人”雙重特性。一方面，公職人員的行政行為和各種管理工作是一種職業行為，每一項行政行為都帶有行政人員所在的職業崗位的特徵，是行政人員職業群體行為的組成部分，即“行政人”的特性。另一方面，由於行政行為又是由公職人員個體來承載的，在每一項具體的作業中，都是由行政人員個體做出的，行政行為就必然帶有公職人員的個人特質，即“自由人”的特性。在一般意義上，人作為社會人，不論是“性惡”或“性善”的本性，在其成長過程中，必然受到一定的社會公德的約束或自身的道德修養制約，不斷積澱成個人的道德心理。在成為行政人員時，已經擁有了基本的道德規範。對於一般公民來說，有了基本的道德規範就已經能夠實現對其行為的控制。但是，對於行政人員來說，僅僅擁有基本的道德規範是不夠的，還需要行政道德的規範。因此，行政道德可以理解為一種特殊的職業道德，是公職人員通過履行自身的職責，對國家權利主體和國民利益的責任與義務的表現。各級政府官員、公職行政人員無論在人數上是多麼少數的一部分，但卻
  • 716是直接掌握政府權力的，處在一種直接支配社會資源配置的位置上，其道德規範和道德風貌對社會風氣具有一定影響作用。在中國歷史上，孔子曾強調：“政者，正也”13 ，所表明的是要求掌握權力的階層為謀取眾人之事服務，不要偏向從政者個人私欲的一方。《禮記‧中庸》中說：“大德必得其位，必得其祿，必得其名，必得其壽。”1 4 如果有德，就可以享有功名利祿，流芳百世；相反，無德就會失其位，如果貪污腐敗、以權謀私，則有可能受到處罰，甚至落個斬首示眾失其壽命的結果。從歷史上看，官員的道德水準直接對社會大眾起到了示範效應和導向功能，影響 民德和民風。孔子說：“君子之德風，小人之德草。草上之風，必偃。”15 孔子把掌權者的道德狀況比作風，把老百姓的道德狀況比作草，認為風往哪邊吹，草就會向哪邊倒。表面看來所言非虛，細細品味更覺得恰是如此。因此，建立並完善行政道德體系，對於提高公職人員的行政道德水平和社會的道德風尚都是非常重要的。行政道德的建立與完善可以從其包括的兩個向度來分析，首先，除一般的法律規範外，通過制定“公職人員道德法規或行為規範”等條文法規和設立“廉政公署”與審計署等監督機構，形成一個“他律”的外部環境，對公職人員的行政行為進行基本的道德規範和限制。早在 1978 年，美國第 95 屆國會就通過了第 521 號法案《公職道德法》；1980 年，美國第 96 屆國會通過了第 303 號法案《公職人員道德法》。這兩個法案將道德以法律的形式進行約束，賦予了公職人員道德以法律的意義，使上至總統、國會議員，下至最低級的公職人員的行為在道德上有了依據。除此以外，美國國會設有專門的道德委員會和公職犯罪處，其職能是對政府官員和公職人員的道德操守予以有效監督，凡違背道德又不夠刑事犯罪者，皆由道德委員會督促其主動辭職，凡違法者由公職犯罪處移交司法機關依法進行懲處。意大利也曾出台一部國家公職人員《道德法典》，對公職人員幾乎所有的行為都作了限制性規定。在香港，廉政公署的設立及其對公職人員的有效監督成為一個典範，用
  • 717強制的手段保證了行政隊伍的清廉與信譽。但是，外部的道德原則或規範只能要求公職人員擁有起碼的行政道德，敦促他們在行使公共權力的過程中做到最起碼的公正。對於公職人員來說，更重要的是公職人員的道德自律。也就是說，公職人員應當有 至善的道德願望和道德理想追求，這是由公共行政所處的社會核心位置和對公共權力的行使能力決定的。公職人員作為公共行政領域中的主體，作為公共權力的執掌者和行使者，只有對自己提出非常高的道德要求，才能在公共權力行使的複雜環境中保證公正性。如果公職人員僅僅滿足於一般性的、最起碼的道德要求，在行使公共權力時，由於複雜的環境因素干擾，就很難保證不陷入不道德的境地。所以說，公職人員必須經過內在的“意志自律”的昇華，將外界“他律”的制度和規定轉化為內在自覺的道德規範和行為規範，才能具有必備的行政道德，能夠在行使公共權力的過程中始終處於公正的地位。在實際生活中，由於行政體制的不同，行政道德的形成受到了多重限制。首先是受到執政者或行政管理主體的制約。因為執政者或行政管理主體是以國家的名義履行職能，代表政府的利益與意志。因此，公職人員的人格要受行政組織人格的制約，也受行政目標的制約與影響，這也強調了“行政人”的職業特性。其次，受社會公眾的制約。由於公職人員代表行政管理主體執掌國家行政權力，與各利益集團和社會公眾的利益息息相關，所以利益集團和社會公眾關注 行政權力的運行，通過各種途徑（包括媒體和社會輿論等）力圖對行政管理主體施加影響，並在一定程度上監督和規範公職人員的行政道德表現。再次，受法律、法規、社會常理和行業規範等的制約。公職人員是掌握國家權力和國家資源的特殊人群，執行並服從法律和法規是必須做到的基本要求，還要接受公共行政領域內的行業規範的特定限制。總之，在公共行政管理中強調行政道德，加強道德“自律”，使其在與“他律”制約的相互補充中實現對行政階層在行使公共權力中的有效約束，是公共行政管理中的一個必然要求。因為國家各級官員和公職人員是國家政
  • 718策的制定者和實施者，行政行為是圍繞執行社會公共權力而展開的活動，行政職業又直接體現並執行 國家的意志。正確的政策之制定和執行，不僅取決於公職人員的能力和技術水平，也取決於他們是否具有良好的行政職業道德。因此，行政階層要成為可以自我主宰、自我約束、自我控制的真正君子，是其職業特性的必然和必須的要求。三、澳門特區政府行政道德的現狀初探澳門在葡萄牙四百多年的管治下，形成了其特有的東西文化交會的特色，體現在生活的各個層面上。以宗教為例，不僅天主教和基督教等西方宗教對民眾的生活影響甚廣，中國傳統的佛教和道教等更是在價值觀和道德觀上成為人們的準則。澳門的民風淳樸，傳統文化和思想保留較好，而且東西方的價值觀念也得到很好的融合與發展，使之形成澳門特色的社會道德體系。澳門的歷史研究者將回歸前的澳門歷史劃分為三個時期 16 ，每個時期的公共行政架構和統治權力都各有特色。第一個時期，稱為雙重管轄權或教會共和或參議院共和時期，處於 1557年至 1822 年約三個世紀之間。第二個時期，稱為殖民或確定葡萄牙主權時期，處於 1822 年至 1976 年的兩個半世紀之間。第三個時期，是葡萄牙管制的末期，也是過渡期或城邦時期，處於 1976年並延續至 1999 年 12 月 19 日止。目前應該是處於第四個時期，即回歸後“一國兩制、澳人治澳”時期，從 1999 年 12 月 19 日至今後 50 年。從 1583 年在澳門定居的葡人決定成立市政廳來管理澳門事務開始，澳門的公職人員體系逐漸形成並不斷壯大，公共行政架構、職能和法律體系也日
  • 719漸完善，並在不同的歷史時期體現出不同的特點。尤其是在回歸後的第四個時期，隨 社會變革和發展的需要，澳門特區政府將公共行政改革作為施政的重要內容之一，不斷要求提高政府的服務水平，提高公務員的素質和工作效率，並 手進行了一系列的改革。從公職人員的總體來看，根據澳門行政暨公職局的最新統計，澳門的公共行政工作人員截至 2003 年為 17,496 人，佔澳門總人口的 8% 左右。公職人員相對其他行業從業人員來說，有較高的薪金和較好的福利保證，因此，在通過擇優錄取的選拔競爭中，確實選取了擁有較好的素質、學歷和道德水準的人才進入公職隊伍，也在一定程度上實現了“高薪養廉”的策略。澳門政府為適應回歸的需要對已有的公職法律進行了一系列調整。在《1989 年的施政方針》中，行政當局就提出要以整體和綜合的方式修訂有關《澳門公職法律制度》，不僅為回歸所需要的公務員本地化和貫徹雙語政策做準備，也便於澄清一些有爭議的規定，甚至堵塞某些漏洞，有利於實現行政現代化和適應行政過渡期的挑戰。目前澳門特區的公職法律制度，主要分列於以下三個法規中：1) 《澳門公共行政工作人員通則》，經 1989 年 12 月 21 日第 87/89/M 號法令核准並經 1998 年 12 月 28 日第 62/98/M 號法令修改；2) 《領導及主管人員通則》，經 1989 年 12 月 21 日第 85/89/M 號法令核准並經 1997 年 6 月 23 日第 25/97/M 號法令修改；3) 《澳門公共行政職程的一般及特別制度》，經 1989 年 12 月 21 日第86/89/M 號法令核准。上述公職法律制度對擔任公職的一般要件，領導及主管人員一般獲賦予在公共部門工作的概括性許可權和公共行政職程做了規定。尤其是在《人員通則》第 279 條中，對公職人員的一般義務作了規定，這些規定雖然以公職人員必須履行的義務提出，但也反映了特區政府對公職人員的基本道德要求：
  • 7201) 無私之義務，指不因執行職務而直接或間接收取非法律賦予之金錢或其他利益，持公正無私及獨立之態度對待任何性質之私人利益及壓力，以尊重市民之間之平等。2) 熱心之義務，指以有效之方式及盡心之態度執行其職務，尤其要交接法律及規章之規定、上級之指示；具備及增進其技術知識、掌握及改善其工作方式。3) 服務之義務，指尊重及遵守其正當上級以法定方式及以工作為目的而發出之命令。4) 忠誠之義務，指根據上級指示及工作目的執行其職務，以謀求公共利益。5) 保密之義務，指對因擔任其職務而獲悉之非公開之事實，而保守職業秘密。6) 有禮之義務，指以尊重、有教養之態度對待公共部門之間之使用者、同事、上級及下屬。7) 勤謹之義務，指正常及持續地在部門工作。8) 守時之義務，指按指定之時間到部門上班。9) 不從事不得兼任之活動之義務，指不擔任及停止從事與所擔任職務不相容之活動。1999 年 10 月 11 日第 57/99/M 號法令通過了新的《行政程序法典》，以取代 1994 年 7 月 18 日第 35/94/M 號法令核准的《行政程序法典》。新《行政程序法典》完善及明確了原《行政程序法典》中的若干規定，並引進重要更新，對規範公共行政當局的組織及運作，為各部門的活動合理化提出指引，在一定程度上規範了公職人員的行政行為。另外，根據出台的《陽光法》規定，公職人員還需要定期提交財產及收益申報表，對公職人員及其直系親屬的資產數量和來源進行定期監控，也在一定程度上對公職人員施行了外部的強制和有效監控。
  • 721澳門廉政公署於回歸後根據《基本法》的規定而成立，成立四年多以來，致力於調查和偵察貪污行為和公務員的欺詐行為，確保公共行政的公正、合法性和效率。根據《澳門廉政公署 2003 年年報》的總結，近兩年收案數位連續出現下降趨勢，市民認為澳門貪污問題嚴重的比例也大幅下降。從這些數據可以分析出澳門目前由於行政程式透明度增加，法制不斷健全，市民和媒體等加強了監督等外部機制的有效運作，對公職人員的行政行為起到了重要的防範作用。廉政公署還通過向各公共部門或機構發出了《公務採購程式指引》和《公共部門人員處理節日饋贈事宜指引》等規定對如何處理“利益”提出了指導，明確公職人員的行為規範。在廉政公署的支援及協助下，在“公務人員基本培訓課程”中把廉潔奉公等內容作為主要構成部分，要求所有公務人員均須接受培訓。從目前的效果來看，培訓的成效令人滿意，起到了一定的教育和警惕的作用。同時，公職人員與政府部門、廉政公署之間建立起溝通和信任的渠道，公職人員在某些行為上如有疑問，可通過諮詢熱線等渠道獲得解答。從上述已有的各項法律規定和機構設置來看，特區政府已形成了一系列相關的義務、指引、法規和條例等要件來規範公職人員的行政行為，但是目前還沒有對公職人員的行政道德提出明確的界定或規範，也沒有制定類似美國的《公職人員道德法》來以法律的形式具體和全面界定公職人員的道德行為。所以，公職人員基本上是根據自身已具備的道德修養和外部的法律與制度規範作為行使公共權利的依據。由於公職人員“行政人”的特性要求，明確行政道德有利於公職人員職業道德水平的提升，也有利於推動公職人員改革的實施。為了不斷完善澳門的行政道德體系，可以考慮從以下幾個方面採取措施：（一）制定《公職人員道德法》或相類似的法律規定，把行政道德以法律的形式加以規定，即可以明確對公職人員行政道德的要求，又可以強化道德的約束力。雖然行政道德屬於“德治”的範疇，但離不開“法治”的密切
  • 722配合，需要通過道德法規的制定，完善“他律”的外部約束機制。（二）加強行政道德“自律”的培養，通過自身的認識提高和內在的意志自律的昇華，將外部的行政道德規範轉化為內在的道德自律，形成自身的行政道德行為準則。雖然公職人員受到澳門社會良好道德風尚和宗教的道德觀的熏陶，但還需要認識到自己的“行政人”的職業特性，需要強化對行政道德的認識，注重道德“自律”與“他律”的有機統一，培養並提高自身的行政道德。（三）通過培訓或加強行政道德的宣傳，促進公職人員對行政道德的認識和培養。目前公職人員的培訓主要集中為電腦、英語等技能培訓，較注重公職人員學歷的提高。如果廉政公署、檢察院等部門配合，增加對公職人員行政道德的培訓，通過對一些發生過的公職人員腐敗或欺詐的案例進行分析，更有助於公職人員瞭解道德失範的危險性，明確行政行為的道德指引。（四）加強市民和媒體的輿論監督，用好的行政道德風尚引導社會的道德風尚。雖然輿論監督本身並不解決問題，但是與政府權力機構或社會權力機構相結合，就能發揮巨大的作用。孔子曾說過：“道之以政，齊之以刑，民免而無恥；道之以德，齊之以禮，有恥且格。”提高公職人員的行政道德水平，對整體社會的道德風尚提高都會起到事半功倍的效果。四、結束語綜上所述，在道德的形成過程中，離不開“自律”與“他律”的相互作用，在行政道德的形成中，也要注重兩者相互有機的配合，並且強調“自律”在“他律”基礎上提升的重要性。在澳門特區的公共行政管理中，在採用法律等監督機制提高公職人員道德素質的同時，更重要的是提倡公職人員對行政道德的認識，對行政道德“自律”的重視，才能真正提高各級官員和公職人員的行政道德水平，促進公共行政改革的實施。
  • 723註釋：1 周輔成編︰《西方倫理學名著選輯》，北京：商務印書館， 1964 年，第 440 頁。2 康德著：《實踐理性批判》，北京：商務印書館， 1960 年，第 164 頁。3 實踐哲學中有把主體“我”劃分成五個層次之說：其一是“我”的身體，即物理的屬性；其二是經驗的意識流，即心理的屬性；其三是認識主體，即心的純粹統覺的實體化；其四是道德主體，即行為的主宰；其五是法權主體，即財產的主人。實踐主體，即人格，包括了道德主體和法權主體。4 參見《荀子‧性惡》。5 參見《荀子‧性惡》。6 參見《孟子‧離婁下》。7 參見《孟子‧盡心上》。8 參見《孟子‧告子上》。9 康德著：《道德形而上學原理》，上海：上海人民出版社， 20 02 年，第 76 頁。10 同上。11 康德著：《法的形而上學原理──權利的科學》，北京︰商務印書館， 1991 年，第 34 頁。12 康德著：《道德形而上學原理》，上海：上海人民出版社， 2002 年，第 123 頁。13 參見《論語‧顏淵》。14 參見《禮記‧中庸》。15 參見《論語‧顏淵》。16 薛尼路：《在過渡中的澳門》，載《行政》雜誌，澳門︰行政暨公職司，總第 41 期， 1998年 9 月，第 832 頁。參考文獻：1. 周輔成編︰《西方倫理學名著選輯》，北京：商務印書館， 1 9 6 4 年。2. 任厚奎、歐陽榮慶、徐開來、羅中樞：《西方哲學概論》，成都：四川大學出版社，1988 年。3. 康德著：《法的形而上學原理──權利的科學》，北京︰商務印書館， 1 9 9 1 年。4. 康德著：《道德形而上學原理》，上海：上海人民出版社， 2 0 0 2 年。5. 康德著：《實踐理性批判》，北京：商務印書館， 1 9 6 0 年。6. 陳振明：《公共管理學──轉軌時期我國政府管理的理論與實踐》，北京：中國人民大學出版社， 1999 年。7. 譚力：《中國行政學》，北京：中共中央黨校出版社， 1 9 9 0 年。
  • 7248. 《澳門特別行政區公共行政 20 04》，澳門︰行政暨公職局， 20 04 年。9. 《澳門公職法律制度》（修訂本），澳門︰行政暨公職局， 1 9 9 9 年。10. 《澳門廉政公署 2003 年年報》，澳門︰廉政公署， 2004 年。（原載《澳門理工學報》，澳門︰澳門理工學院，總第 1 6 期， 2 0 0 4 年第 4 期）
  • 725澳門歷史上的行政管理吳小宇 *1999 年末澳門的治權將要轉移。《澳門特別行政區基本法》規定：“澳門特別行政區行政長官由澳門永久性居民中的中國公民擔任，行政長官在澳門通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命，行政長官對中央人民政府和澳門特別行政區負責。”《基本法》又規定，行政長官在某些情況下可以解散立法會。“凡不涉及公共收支、政治體制或政府運作的議案，可由立法會議員個人或聯名提出。凡涉及政府政策的議案，在提出前必須得到行政長官書面同意”。很明顯， 1999 年後的澳門保留了“行政主導”的政治體制。“前事不忘，後事之師”。為了澳門的平穩過渡，保持未來的繁榮穩定，我們需要從澳門歷史上的行政管理中探討澳門未來繼續保持“行政主導”模式的重要性，為其找到歷史的依據。澳門歷史上的行政管理大致可以分為四個階段：第一階段，行政架構草創時期，從澳門開埠的 1557 年至 1583 年。第二階段，地方自治時期，從 1583年至 1784 年。第三階段，中央王權管治時期，從 1784 年至 1976 年。第四階段，向民主政體過渡時期，從 1976 年至 1999 年。* 澳門特別行政區政府行政暨公職局翻譯中心首席文案
  • 726第一階段：澳門行政架構的草創時期， 1557 年至 1583 年澳門開埠之初，並沒有地區的行政架構。葡萄牙人於公元 1557 年開始在澳門建立居留地。 1563 年在澳門居留的葡萄牙人達到 900 人左右，其他中外居民也有近萬人。澳門成為中外貿易的中心，每年來澳門的各國商船達 20餘艘。在貿易如此繁榮，人口如此眾多的情況下，澳門地區並沒有正式的行政架構，駐印度果阿的葡萄牙總督便命令在澳門居留的葡萄牙人必須服從每年從印度前往中國、日本貿易的葡萄牙貿易船隊司令官的管轄。這就是澳門歷史上最初的行政管理形式。為了在中國購買貿易用的貨物和等待來年的西南季風，葡國貿易船隊司令官在澳門大約要逗留八個月到一年。在這一段時間裡，他負責管理澳門的行政、軍事、司法和貿易事務。而當第二年西南季風來時，他將繼續北上到日本，而下一任的葡國貿易船隊的司令官率領第二支貿易船隊從印度果阿到達澳門，並接任在澳門的行政管理以及其他職務，而這一船隊的司令官是每年由葡萄牙國王或者由在印度果阿的葡萄牙總督以國王的名義任命的。因此，可以說澳門的行政管理最初是由葡國中央王朝控制的，雖然它執行得並不十分有效。很明顯，面對當時已經成為中外貿易中心的澳門，經濟繁榮不斷和人口激增，這種一年一度改變行政長官的行政管理是很不適宜的。更何況當時前往中、日貿易的葡國貿易船隊司令官的職務，經濟利益的意義遠遠大於政治意義。而作為中國領土的澳門，在當時中國政府的官吏眼中也是經濟意義大於政治意義。他們當時沒有派遣官員來管理這一小塊土地，只是對來澳門貿易的外國商船徵收實物稅。1572 年左右，中國政府開始收受居澳葡人交納的每年 500 兩銀的地租，並將這筆地租載入萬曆年間刊行的《廣東賦役全書》。這表明中國官府已經正式允許葡萄牙人在澳門居留。明政府於 1574 年在蓮花莖中央修建了一座關閘來阻擋居留澳門的葡萄牙人，但沒有在澳門建立行政管理架構。
  • 727當時中國政府在澳門沒有有效地行使行政管理權的狀況，即是後來居澳葡人津津樂道的“古代特權”：1580 年居澳葡人自己選舉法官，並在澳門實施葡國法律。這是居澳葡人意圖在澳門建立地區行政管理架構的一次嘗試。其中一個原因是 1578 年明政府重新允許外國商人來廣州貿易，打破了澳門作為唯一中外貿易口岸的限制，東南亞各國的商人和其他的外國商人紛紛直接前往廣州貿易，澳門遂成為葡萄牙獨佔的商埠。而自 1562 年以來澳門因中外貿易而繁榮的經濟和人口激增的現實也確實迫切地需要一個本地區自治的行政管理架構，更何況此時澳門已經成為葡萄牙人在中國唯一的居留地。但是居澳葡人的這一舉動受到了中國政府新任兩廣總督的責備和查辦，因為中國政府不允許在中國的領土上實施葡國的法律。經過當時澳門地方長官、葡國貿易船隊司令官米南德(Aires Gonçalves deMiranda)的代表本內拉(Matia Penella)的周旋，這件事才平息下來。但是明政府強調，居澳葡人必須服從中國官員的管轄。1582 年左右，明政府在行政、司法、課稅等方面於澳門建立了一套特殊的管轄制度， 1584 年任命居澳葡人的首領管理居澳葡人，並授予其一些管理在葡人居留地內居住的中國商人和居民的權力。與此同時，明政府在澳門葡人居留地建立議事亭，作為中葡雙方官員會面商討政務的場所。由以上的歷史事實可以看出，自 1580 年到 1584 年左右，中國明朝政府在澳門開始行使行政管理權，同時也讓居澳葡人享受了較大的自治權。在中國政府對來澳貿易的商船抽稅的同時，也允許葡人在澳門自設海關向葡萄牙商船另行抽稅，作為他們自治機構的經費。所以在同一時期，居澳葡人也逐步建立了自治政權。這樣，當時在澳門就有雙重的行政管理架構，中葡雙方分別行使 行政管理權。這是澳門中西文化交疊的一個很重要、很突出的特色。1581 年，葡萄牙被西班牙吞併，西班牙國王兼任葡萄牙國王。 1582 年在澳葡人得悉這一消息後，抵制這一政治現實，他們不願意受制於西班牙人，
  • 728所以希望在澳門建立自治政權。這一政治現實在很大程度上成了 1583 年居澳葡人在澳門建立自治政權的重要動力。第二階段：地方自治時期， 1583 年至 1784 年1583 年居澳葡人經過協商後，他們根據葡萄牙的城市自治法令建立了澳門地區的行政架構──澳門議事局。 1586 年他們又向駐印度的葡萄牙總督爭取到部分自治權。雖然居澳葡人希望像波爾圖市那樣享有更大的自治權，但是一直沒有被批准。儘管如此，澳門地區的自治地位總算被正式承認，並建立起澳門地區的行政架構。這個時期，居澳葡人建立了澳門地區的行政架構──澳門議事局。每三年選舉一次，由所有在澳門長期居留的，或者在澳門出生的、有選舉權的葡萄牙人選舉。選舉之初，先由所有選舉人選出六名代表，這六名代表分為三組，再各自提出候選人，然後由澳門的大法官(Ouvidor)甄選上報駐印度的葡國總督，最後由駐印度的葡國總督編定一份分別載有其後三年的澳門議事局議員的名單。每任議員任期一年，每一個任期的官員由三名長老（40 歲以上），兩名初級法官（30 歲以上），一名民政官組成。名單將保密，並送到澳門。每年 12 月 31 日舉行權力交接儀式，由上屆議事局秘書當眾拆讀第一年的議事局官員名單，然後主持新任議員宣誓就職。議事局的分工中，各個長老將輪流出任議事局主席，主持議事局會議，並按照葡萄牙法律處理澳門的日常事務。而初級法官則監察長老的工作有否違法，並且執掌解決澳門刑事、民事糾紛的大權。民政官則處理澳門的財政、經濟、海關和城市建設等工作，並擔任澳門議事局與中國明朝政府之間的聯絡官，擔任明朝政府任命的官職。澳門地區重大的事務由“市民大會”討論解決。“市民大會”的參加者包括歷任市政議員、主教、教士和全澳市
  • 729民。議事局的市政衛隊與海關衛隊一起在治安官員的統領下負責澳門地區的治安工作。每屆治安官員共有 24 名，任期一年，輪流值勤，每月有兩名治安官員負責日常的治安工作。遇到大規模的動亂或者外敵入侵，就徵集全澳男性市民武裝起來參加戰鬥。同時澳門議事局向國王提出不願再受葡國貿易船隊司令官管轄的請求，但是沒有被批准。可以說，從澳門議事局成立之初開始，澳門地方自治政權與葡國中央王權在澳門的代表就產生了無休止的矛盾衝突和權力鬥爭。澳門議事局於 1586 年再次請求取消葡國貿易船隊司令官對澳門的管轄權，終於得到西班牙國王的批准。西班牙國王於 1587 年 2 月另外委派大法官到澳門兼管行政和司法。對於居澳葡人選舉出來準備作為澳門地區軍事首領的地方長官(Capitão da terra)，西班牙國王並不完全接受，僅僅讓他在葡國貿易船隊司令官離開澳門時與大法官一起治理澳門。但是歷任由國王委派的大法官到達澳門後卻與當地的葡人不斷發生衝突，造成社會動亂。澳門議事局向國王寄出請願書，要求西班牙國王廢除大法官這一職務。當時西班牙正在沒落，西班牙國王於 1595 年批准澳門享有全部自治權，使澳門正式取得自治城市地位。並且根據澳門議事局提議，大法官的職權由澳門議事局年長的長老擔任。1615年3月西班牙國王又改變主意，任命法蘭斯科(Francisco Lopes Carrasco)為澳門的軍事首領和大法官，取代葡國貿易船隊司令官。這是西班牙國王企圖控制澳門的又一次嘗試。但是 1616 年 8 月法蘭斯科到達澳門後，葡國貿易船隊司令官拒絕承認他的職權。而法蘭斯科也引起居澳葡人的敵視， 1617 年初他終於被召回果阿。從 1621 年起澳門議事局又與買得三年對中、日貿易特權的葡國貿易船隊司令官沙蒙度(Lopo Sarmento de Carvalho)為爭奪貿易特權而發生激烈衝突。澳門議事局為此又向西班牙國王和葡印總督反覆請求廢除葡國貿易船隊司令官對澳門的管轄權，而在澳門僅僅設軍事長官，最好讓澳門議事局實行自治，完全掌握澳門的行政管理權，但是這些意見並沒有被接
  • 730納。葡印總督反而於 1623 年 5 月任命馬斯加任耶(Francisco Mascarenhas)為澳門的軍事長官（總督），其地位在澳門議事局之上。但是，這時澳門總督只是駐軍司令，與後來擁有軍政大權的澳門總督是不同的。葡印總督這一舉動激怒了居澳葡人，他們與歷任果阿派來的澳門總督產生了無休止的衝突。在這一時期澳門地區的政治體制從原來的葡國貿易船隊司令官、國王委派的大法官和澳門議事局三位一體的政治體制，轉變成為由國王委派的澳門總督（軍事長官）、澳門議事局和由國王委派的大法官組成的新三位一體的政治體制。其中行政管理主要是由澳門議事局來執行。這種“三位一體”式時有衝突的政治體制一直持續到 1784 年。由此看來，澳門地區的行政架構最早建立於 1583 年左右。從 1583 年到1784 年這二百年的時間裡，澳門一直主要由掌地方自治權的澳門議事局所管治。由於其中牽涉到日、中、葡、東南亞之間巨大的國際貿易利益，就葡方而言，三位一體的政治體制的各方，經常由於權力和商業利益發生衝突。而從一開始，澳門地區的行政管理權就出現了嚴重的交叉重複現象︰居澳葡人建立的自治政權、葡國國王委派來管治澳門的葡國貿易船隊司令官、澳門總督（軍事長官）和大法官，還有中國明朝政府派遣來澳的各級官員。中、葡、澳三方都有權在澳門行使行政管理權，分別代表 三方面的政治形象和經濟利益。這三個方面各自行使權力，均分貿易繁榮帶來的巨大經濟利益，這種政治組合和交叉的行政管理在中外歷史上確實是不多見的，也是中西文化中的一朵奇葩。由於行政管理權的多元化，產生混亂和衝突是難免的，對澳門的社會穩定和經濟發展難免有所影響。也可以說，自此之後，澳門地區政治一直交織 這三種勢力，此消彼長，不斷變化。在澳門開埠初期，雖然時有衝突發生，但基本上還能保持社會的穩定，總算為澳門帶來了長達半個世紀的經濟繁榮，使澳門從華南一個默默無聞的小漁村變成當時亞洲最大的國際貿易港口城市。17 世紀 30 年代之後的一百多年，澳門經歷了由盛變衰和短期復興的過
  • 731程。這種變化主要是與對日本、對中國、對東南亞的貿易有關，更是與葡國中央王權與澳門地方自治權之間的權力鬥爭有關。 1642 年在維持澳門與馬尼拉貿易還是忠於葡國新國王的問題上，澳門總督施飛拉(Sebast ião Lobo daSilveira)與澳門議事局的意見是針鋒相對的，最後雙方甚至動用大炮互相轟擊，並且展開激戰。 1702 年葡國國王重新設立的澳門大法官也想與澳門議事局爭權，首任大法官一上任便逮捕了澳門議事局的民政長官。澳門總督、大法官和澳門議事局之間的權力鬥爭造成頻繁的衝突。 1709 年葡國國王終於頒佈法令，規定行政權和財政權歸澳門議事局所有，總督和大法官不得插手，總督無權召集市議員開會，只能於議事局的首席就坐旁聽。澳門總督、大法官和議事局之間的權力鬥爭嚴重地影響了澳門社會的安定和經濟發展，持續的社會動亂使澳門經濟迅速地衰落。 1714 年葡印總督只得將作為國庫收入的澳門議事局歲入的百分之五交還議事局使用。到了 1716 年，澳門已負債纍纍，極度衰落。他們向葡國國王求救說，再不設法，葡國在遠東最好的居留地行將失去。到了 1740 年左右，澳門貿易船隊一部分“被風飄沒”，一部分“缺資不能營運”，船隻從原先的 25 艘減少到 13 艘，到了 1780 年左右澳門虧損金額高達 32 萬兩銀，澳門經濟完全陷入困境。從以上的歷史事實可以看到，從 1583 年澳門自治政權建立開始到 1784年，除了最初五十年之外，其餘一百多年的時間內，澳門都是在權力鬥爭和社會動亂中度過的，最終的結果是導致澳門經濟的崩潰和社會的解體。其最主要的原因是政治上的多中心、中央王權與地方自治權的爭權奪利。政治上的不統一必然導致社會的不安定，社會的不安定必然導致經濟的衰落。歷史的經驗告訴我們：要保持經濟的繁榮，就必須保持政治上的統一。第三階段：中央王權管治時期， 1784 年至 1976 年1784 年，葡萄牙女王要求澳門議事局和新的教區主教設法恢復澳門的
  • 732“古代特權”。葡萄牙殖民大臣馬丁約(Martinho de Mello e Castro)在澳門推行政治改革，他授權澳門總督不僅作為當地的軍事長官，而且有權干預澳門的日常事務，有權否決澳門議事局作出的任何決定，並且讓澳門總督兼任澳門議事局主席，使澳門總督成為澳門名符其實的最高掌權人。而澳門的庫房、財政收支也改由澳門總督和由國王委任的大法官審計批核。這就從根本上把澳門議事局的行政管理權收歸澳門總督所有，大大加強了“中央王權”而削弱“地方自治權”，改變了二百年來由地方自治權掌權的行政模式。與此同時，還花費巨資購買了二百多年前由中國政府興建的“議事亭”，把其改建成為上下兩層的“市政廳”作為澳門行政架構的正式辦公地點。另外，一改過去大法官由果阿的葡印總督以國王的名義委派的舊例，由瑪麗亞一世直接委派大法官，兼管行政、司法和海關，並在總督缺席時作為議事局的代主席。很顯然瑪麗亞一世此時已經將澳門的行政管理權收歸葡萄牙國王所有。1822 年，在歐洲資產階級革命運動的推動下，由公民選舉產生的葡萄牙議會制定了第一部憲法，宣稱澳門為葡萄牙領土的一部分。而澳門的市政官員則改由葡萄牙本土派來擔任。 1774 年，葡萄牙國王曾允許澳門土生葡人擔任市政議員，但實際上這只不過是一紙空文，所以澳門市民又直接向國王和議會上書，提出恢復澳門議事局原來的政體，任用澳門土生葡人擔任政府職務等要求。這實際上是澳門土生葡人要求把澳門的行政管理權重新歸還他們，也就是地方自治權與中央王權再一次的權力之爭。 1822 年 8 月爆發了澳門的“民主運動”。 8 月 19 日舉行市民大會，會議最後決定，恢復 1784 年以前的政體，新選出的議事局所擁有的立法權、行政權和司法權將不受總督和地方長官的控制。而原來的總督阿爾布克爾克(José Osório de Castro Cabral deAlbuquerque)被任命為 1784 年以前那樣的軍事總督。 1823 年 6 月葡印總督派兵鎮壓澳門的“民主運動”。 9 月 23 日民主運動的領導人巴波沙被逮捕，隨後保守派組織了政府委員會來代理澳門總督的職權。1825 年鎮壓民主運動的軍事首領巴也(Joaquim Mourão Garcez Palha)就任澳
  • 733門總督，而原有的政府委員會宣告解散。澳門這場“民主運動”的爆發和被鎮壓是“地方自治權”和“中央王權”權力之爭的白熱化結果。為了得到澳門的經濟利益，澳門土生葡人和葡國國王都力圖獨攬澳門的行政管理權。在雙方無法妥協的情況下，只能兵戎相見。1 8 3 3 年，資產階級立憲派掌握了葡國政權，新任澳門總督安德拉(Bernado José de Sousa Soares Andrea)實行了一系列的改革，地方長官的職務於1834 年被撤銷，議事局於 1835 年被解散，總督擁有軍政實權，而市政廳只擁有僅僅處理日常市政事務的權力。澳門市民十分擁戴這位廉潔、開明、能幹的總督，但是反對廢止已經有將近三百年歷史的澳門地方自治政體──議事局。他們於 1837 年上書請求葡國國會，要求恢復澳門議事局，但是始終沒有得到批准。從此澳門總督完全控制了澳門的行政管理權。從 1784 年到 1833 年，澳門地區一連串的政治改革，基本上完成了葡國中央政權對澳門地區的控制，確立了“中央王權”管治澳門的政治事實，形成了一套統一的、比較完整的行政架構，明確地劃分了葡國中央政權在澳門地區行使行政管理權的範圍與澳門本地區自治實體的權限。這些改革無疑有利於澳門地區的行政管理，改變了 1784 年以前三位一體的政治體制因權力和商業利益之爭造成澳門地區內部無休止衝突的局面。由於權力的集中統一和直接隸屬於葡國中央政府，也有利於澳門能夠更多地得到葡國中央政府的支持和援助。這對於作為國際貿易港口城市的澳門而言無疑是十分重要的。澳門不但在政治上得到有力的支持，更重要的是澳門至歐洲貿易航線的開通，使澳門在澳門與歐洲、澳門與印度、澳門與日本、中國甚至南亞的國際貿易中得到好處。 18 世紀末 19 世紀初澳門海外貿易的發展帶來了經濟、文化等方面的又一次復甦。尤其是鴉片戰爭之後，澳門地區正是依靠葡國中央政府的支持，才能在開拓澳門地區的疆界方面取得相當大的進展。澳門從原來的三巴門牆垣為界的範圍一直擴展到以蓮花莖為界的整個澳門半島以及 仔、路環兩個海島，使澳門的面積比原來增加了幾倍。雖然這一舉措在中國政府看
  • 734來是很不光彩的。1844 年葡國政府讓澳門脫離果阿的管轄，與帝汶和蘇祿(Solor)合併為一個海外省。澳門總督成了“澳門暨帝汶總督”。 1845 年 11 月 20 日葡萄牙女王瑪麗亞二世宣佈澳門為自由港。鴉片戰爭後的 1846 年 4 月，亞馬留(João Maria Ferreira do Amaral)出任澳門總督。他立即推行殖民計劃，奪取對居澳中國居民的管轄權。他解散市政委員會，另行改組。 1848 年他擴展澳門葡人居留地，把界牆從水坑尾向北推至關閘。 1849 年他又封閉中國設在澳門的海關。 1849 年 8 月 22 日亞馬留被刺殺，由此引起的中葡衝突，使葡人佔據了關閘，原來駐紮澳門葡人居留區管理居澳中國商民事務的香山縣丞退駐前山。從此居澳葡人拒交地租銀，澳門實際上淪為葡萄牙的殖民地，雖然中國政府從來都未曾認可。 1865 年葡人在佔領路環島之後，設立了海島鎮行政局，作為管理 仔、路環兩島的行政機構。 1874 年葡人在舊關閘以北的地方建造了新關閘，他們還陸續在澳門的中國人居住區編列戶籍、馬路門牌，徵收地租。1887 年 3 月 26 日簽署的《中葡里斯本草約》更使中國政府失去了對澳門行使行政管理權的權利。 1888 年 4 月 28 日中葡雙方互換的中葡《和好通商條約》，訂明讓葡國人“永居管理”澳門。 1898 年葡人終於完全佔據、管理了整個澳門半島和 仔、路環兩個小島。自此之後，澳門的行政管理權就完全為葡人所有。1898 年之後的將近一百年的時間裡，澳門行政管理架構一直沒有太大的改變，都是由葡國派來的澳門總督執掌軍政大權。 1920 年代末期，澳門向近代城市的演變還是很緩慢的。這主要是由於葡國本土政治動盪、經濟落後，澳門很難從葡國中央政府方面得到支持。一些在澳門任職的葡國官員有時也知道要興利革弊，但是一直未得到葡國中央政府的授權而使一些合理化建議胎死腹中。 1910 年在葡萄牙共和國成立後，對澳門行政管理架構影響最大的是，葡國本土輪流上台的政客都分別委派自己的親信來管治澳門，而澳門政
  • 735府部門的職位也就成為酬謝在葡國本土政治競選中有功人士的回報。1926 年葡萄牙在又一次政變之後成立的新政府較有作為，其財政、經濟改革對澳門都有 積極影響，而且擔任澳門行政當局職務的官員素質也有所提高，所以從 1930 年代初期開始，澳門發展得較為迅速，並開始繁榮。二次大戰結束後，澳門政府在社會和政治方面採取了一系列改良措施，改善了中葡居民之間的關係。同時努力改革澳門的行政管理，積極發展澳門工商業、交通和旅遊業，鼓勵商人來澳門投資，使澳門的經濟得到一定的發展。1949 年，中華人民共和國成立。以美國為首的西方陣營對中國大陸實行經濟封鎖。而澳門對打破西方陣營對中國大陸的經濟封鎖有 一定的作用，所以中國政府在廢除所有不平等條約的同時，並不急於在澳門恢復行使主權和行政管理權，而葡國中央政府也一直行使 澳門的行政管理權。從 1784 年至 1976 年近二百年的中央王權管治時期，澳門由於政治上的統一，行政管理避免了 1784 年以前那樣的多中心和交叉重疊，所以社會一直比較安定。在此期間，雖然由於 18 世紀末西方其他殖民者在東方的崛起和中國在鴉片戰爭後被迫開放門戶，致使澳門失去往日作為與中國貿易的唯一口岸的優勢，但是澳門經濟在經歷了作為西方商人“旅居地”、“商業護航”、“苦力貿易”、“鴉片加工和走私”以及“開賭”等等艱辛和曲折的道路之後，終於在 1930 年代開始走上工業化的道路。對外貿易額從 1936 年的二千四百餘萬澳門元上升至 1945 年的三億四千九百餘萬澳門元，升幅達到十四倍，而 1949 年更增至四億五千二百餘萬澳門元，比 1945 年增加 30% 左右。 1962年澳門旅遊娛樂有限公司投得賭業專利權之後大力發展旅遊博彩業，澳門經濟更得到進一步的發展。綜觀從 1784 年至 1976 年近二百年的澳門歷史，可以看出由於中央王權的管治，澳門社會內部比較穩定。雖然外部國際政治經濟形勢的改變對澳門的經濟造成不少壓力，但是由於澳門社會內部的穩定，還是克服了重重困難，
  • 736終於走上以工業化和旅遊博彩業為主的經濟穩定發展的道路，為 1976 年後澳門的經濟起飛奠定了基礎。第四階段：向民主政體過渡的時期， 1976 年至 1999 年1974 年，葡國革命推翻了獨裁統治，開始了民主政治的進程。 1976 年頒佈新的《澳門組織章程》開始了澳門向民主政體的過渡。雖然在此期間澳門所奉行的仍然是“行政主導”的政治體制，雖然澳門總督在擁有行政權的同時仍然擁有立法權，雖然在澳門立法會內仍有一部分議員是由澳門總督委任，而且還有另一部分議員是間接選舉出來的，但這終究是一個好的開端，畢竟是向民主政治制度邁出了難得的第一步。而且從 1976 年到 1995 年這二十年期間，“行政主導”的政治體制確實是澳門經濟迅速發展、繁榮的主要因素之一。因為“行政主導”的政治體制為澳門帶來政治、社會的穩定，有利於經濟的發展。從 1971 年至 1981 年的十年是澳門經濟起飛的黃金時代，澳門生產總值增長率年平均為 16 .7% ，成為世界上經濟增長率最高的地區之一。 1981 年後澳門經濟更繼續保持高速增長的勢頭，特別是中國大陸奉行改革開放的政策之後，澳門作為連接中國與世界各國，尤其是歐美日本的貿易窗口，自然得益不淺。可以說自 1970 年代以來澳門的經濟一直蓬勃發展。作為澳門經濟迅速發展的一項重要因素，可以說是 1976 年以後澳門繼續保持“行政主導”政治體制所帶來的澳門政治與社會的穩定。事實證明，澳門地區這種“行政主導”政治體制下的行政管理機制，為澳門提供了行之有效的行政管理。它最大的優點是摒除了澳門內部紛爭，並且得到中央政府的大力支持。其次由於澳門政府的首長級官員都是由葡國本土委派來的，而這些官員一般都是接受過正規的高等教育、在葡國已有多年工作經驗的專家。這樣，就為澳門地區帶來了歐洲先進的行政管理經驗和歐洲先進的科學技術。這些對於澳門地區的行政架構的運作和澳門地區的經濟發展和城市建設
  • 737無疑帶來了很大的好處。1999 年末，澳門地區的治權將移交給中國政府。為了保持澳門國際城市的地位，為了保持澳門的經濟繁榮，為了保持 1999 年之後澳門地區行政架構正常而有效地運作，除了實現“澳人治澳”、“高度自治”之外，同時也應當保持在政治體制方面“行政主導”的模式。從澳門的歷史上，我們可以得到借鑒，如果不保持“行政主導”的模式而使權力分散，將會導致 1784 年以前經常發生的那種內部紛爭，而削弱澳門的整體力量，這對澳門地區的整體利益是不利的。現在我們有機會重溫一下澳門歷史上的行政管理，使我們可以清醒地分析澳門的現狀，展望澳門的未來，為澳門作一最佳的選擇，為澳門未來的繁榮鋪平道路。這應該是中葡雙方以及所有的澳門居民所樂見的。參考書目︰1. (清)范端昂︰《粵中見聞》。2. (民初)汪兆鏞：《澳門雜詩》。3. 《中華民國史資料叢稿》，中華書局， 1 9 7 9 年。4. 《辛亥革命回憶錄》，文史資料出版社， 1 9 6 2 年。5. 《明實錄》。6. 《東方雜誌》， 1909 年第五期。7. 《近代中國史料叢刊》，文海出版社。8. 《清史》。9. 《清史稿》。10. 《清外務部全宗案卷》，中國第一歷史檔案館藏。11. 《清季外交史料》。12. 《清宣統朝外交史料》。13. 《清朝續文獻通考》。14. 《清實錄》。15. 《港澳經濟》。16. 《廣東賦役全書》，萬曆年刻本。
  • 73817. 《澳門華僑誌》。18. 《澳門經濟年鑒》。19. 《籌辦夷務始末》，北京故宮博物院， 1 9 3 0 年影印本。20. 王士性：《廣志繹》，中華書局， 1 9 8 1 年。21. 王以寧：《東粵疏草》，浙江圖書館， 1 9 5 8 年油印本。22. 王鐵崖：《中外舊約章彙編》。23. 北洋政府外交部編：《澳門界務紀要》。24. 史式徽(J. de la Servière)著：《江南傳教史》，上海譯文， 1983 年。25. 布衣：《澳門掌故》，香港廣角鏡出版社， 1 9 7 7 年。26. 布雷格(J. M. Braga)：《西方開拓者及他們對澳門的發現》(The Western Pioneers and TheirDiscovery of Macao)， 1949 年。27. 皮雷斯(Tomé Pires)：《東方記》(Suma Oriental)。28. 印光任、張汝霖：《澳門記略》，嘉靖庚申江寧藩署重刊本。29. 徐薩斯：《歷史上的澳門》， 1 9 2 6 年。30. 吳小宇：《拱北海關史初探》，廣東省文史館， 1 9 8 9 年。31. 佩雷拉(A. Marques Pereira)：《澳門的中國海關》(As Alfândegas Chinesas de Macau)，澳門， 1870 年。32. 屈大均：《廣東新語》。33. 金尼閣著(Nicolas Trigault)：《利瑪竇中國札記》(Matteo Ricci)，中華書局， 1983 年。34. 俞永濟：《澳門指南》， 1 9 3 9 年。35. 姚賢鎬編：《中國近代對外貿易史資料》，中華書局， 1 9 6 2 年。36. 威廉士(S. W. Williams)：《中國商業手冊》(The Chinese Commercial Guide)。37. 倫斯泰特(Andrew Ljungstedt)：《葡萄牙在華居留史綱》(An Historical Sketch of the Por-tuguese Settlements in China)， 1836 年。38. 特謝拉(Manuel Teixeira)：《十九世紀澳門名人錄》(Galeria de Macaenses Ilustres do SéculoDezanove)，澳門， 1942 年。39. 祝淮修、黃培芳纂：《香山縣志》，道光七年（1 8 2 7 年）刻本。40. 馬士著(H. B. Morse)：《中華帝國對外關係史》。41. 馬士著(H. B. Morse)：《東印度公司對華貿易編年史(1635-1834)》。42. 張廷玉等：《明史》，中華書局， 1 9 7 4 年。43. 梁廷 編：《粵海關志》，道光年間刊本。44. 梁志舉：《趙氏家廟碑記》。45. 梅葉斯(W. F. Mayers)、鄧尼斯(N. B. Dennys)：《中國和日本的通商口岸》(The Treaty Portsof China and Japan)，倫敦， 1867 年。
  • 73946. 郭尚賓：《防澳防黎疏》，萬曆四十一年（1 6 1 3 年）本。47. 郭棐：《粵大記》，萬曆年間。48. 郭棐：《廣東通志》，萬曆三十年（1 6 0 2 年）刻本。49. 陳子龍等輯：《皇明經世文編》，崇禎十一年本。50. 博克塞(C. R. Boxer)：《十六世紀的南中國》(South China in Sixteenth Century)，倫敦，1953 年。51. 博克塞， The Embassy of Captain Gonçalo de Siqueira de Souza, Macau, 1938 。52. 博克塞：《一個出使日本的葡萄牙使團(1644-1647)》(A portuguese Embassy to Japan, 1644-1647)，倫敦， 1928 年。53. 博克塞：《十七世紀中期的葡屬印度》(Portuguese India in the Mid-Seventeenth Century)，德里， 1980 年。54. 博克塞：《從阿媽港開出的大帆船：澳門與日本貿易史(1555-1640)》(The Great ship fromAmacon: Annals of Macao and the old Japan Trade, 1555-1640)，里斯本， 1963 年。55. 博克塞：《葡萄牙人和日本(1600-1639)》(The Portuguese and Japan, 1600-1639)。56. 博克塞：《葡萄牙紳士在遠東(1550-1770)》(Fidalgos in the Far East, 1550-1770)，海牙，1948 年。57. 博克塞：《熱帶的葡萄牙社會，果阿，澳門，巴伊亞和盧旺達的市政委員會》(P o r t u g u e sSociety in the Tropics, the Municiple Council of Goa, Macao, Bahia and Luanda)，美國威斯康辛， 1965 年。58. 彭琪瑞、薛鳳旋、蘇澤霖：《香港與澳門》，香港商務印書館， 1 9 8 6 年。59. 馮自由：《革命逸史》。60. 黃佐：《泰泉集》，嘉靖本。61. 黃佐：《廣州志》，嘉靖六年刻本。62. 達佛郎薩(Bento da França)：《澳門史補遺》(Subsídios para a História de Macau)，里斯本， 1888 年。63. 裴化行(H. Bernard)著，蕭濬華譯：《天主教十六世紀在華傳教誌》，北京商務印書館，1936 年。64. 趙允菁：《重修澳門望廈村普濟禪院碑紀》，嘉慶年間。65. 暴煜修、李卓揆纂：《香山縣志》，乾隆十五年（1 7 5 0 年）刻本。66. 蔡渭洲：《中國海關簡史》，中國展望出版社， 1 9 8 9 年。67. 鄭勉剛編：《澳門界務錄》。68. 鄧遷修、黃佐纂：《香山縣志》，嘉靖二十七年（1 5 4 8 年）刻本。69. 盧坤等編纂：《廣東海防彙覽》，道光年刊版。70. 戴璟修、張岳纂：《廣東通誌初稿》，嘉靖十四年（1 5 3 5 年）刻本。
  • 74071. 鍾天石等：《西南遊行雜寫》，文海出版社， 1 9 7 3 年。72. 龐尚鵬：《百可亭摘稿》，萬曆本。73. 普塔克(Roderich Ptak)：《古代澳門的人口統計》(The Demography of old Macao, 1555-1640)。74. 嚴從簡：《殊城周咨錄》，萬曆癸未本。（原載《行政》雜誌，葛祖民、鄭亞洲編，澳門︰行政暨公職司，總第 34 期， 1996 年 12 月）
  • 74120 世紀澳門政治行政組織的變革吳志良 *一、《澳門組織章程》頒佈前的政治行政組織雖然澳門自 1583 年議事會成立，居澳葡人已開始內部自治， 1849 年清廷駐澳官員被逐出境後，殖民管治也正式建立，但是，作為澳門現行政治制度的雛形，則起源於 20 世紀之初。19 世紀末，葡萄牙主張海外省實行真正政治、立法和行政自治的殖民思想逐漸形成，但 1911 年的首部共和憲法仍然強調中央集權。直至 1914 年，才依英國的殖民地管理模式首次對海外屬地的政治行政組織作出徹底的改革──殖民地部長利貝羅(Almeida Ribeiro)提交議會(Congresso)的《海外省民政組織法》（Lei Orgânica de Administração Civil das Províncias Ultramarinas，法律第277號）在 8 月 15 日獲得通過，從而為各海外省制定自身的組織法提供了指導原則和法律依據。第 277 號法律訂出綱要 50 條，對海外省與中央政府的關係、總督的職責權限、政務委員會(Conselho do Governo)的組成及其職權，均作出極為詳細的總體規定。根據該法律第 3 條，各海外省組織法由本省政務委員會起草，聽取殖民地委員會意見後送交中央政府通過。澳門的組織章程，也在三年後誕生。* 澳門基金會行政委員
  • 742（一） 1917 年《澳門省組織章程》(Carta Orgânica da Província deMacau)如果說 1844 年 9 月 20 日葡萄牙女王宣佈澳門脫離印度管轄獨成一省的法令為澳門第一個組織章程，那麼， 1917 年 11 月 5 日法令通過的《澳門省組織章程》則為第二個，亦是最詳盡的一個。章程共 17 章 258 條，重複 1914年第 277 、 278 號法律的許多內容，顯得過分冗長而文理欠清晰，但對殖民地政治、行政、財政、軍事和市政組織及其運作規定甚詳。根據章程，澳門享有行政財政自主權，受中央政府的領導和監督（第 2條）。殖民地有兩個本身的機關──總督和政務委員會。總督按照法律和公共利益管理澳門，依憲法和法律規定來委任，任期一般為五年，期滿後可每兩年續一期；若期滿前兩個月未接續任通知，則意味 期滿離職（第 30 、31 、 32 條）。總督直屬殖民地部長，並從民事和刑事上對自己的行為負責，但其任內的民事、商事和刑事訴訟只能由里斯本法區受理（第 36 、 37 條）。總督是殖民地的最高民事和軍事權威（第 41 條），代表中央政府（第 42 條），擁有行政權、軍事權、財政權和立法權（第 43 、 45 、 46 和 47 條），其立法以訓令(Portaria)形式為之（第 48 條）。政務委員會是“總督之後首要和主要管理機關，依法密切協同總督運作”（第 54 條）。政務委員會由公務員成員和非公務員成員兩部分組成，前者包括總督、輔政司、律政司、官醫局長、工程公所所長、國課署長、海防事務署長和軍政局長，主要職責是對需要討論和解決的問題提出技術性的意見和說明，令擬採取的行動符合行政傳統和規範；後者包括澳門議事公局所有葡裔或加入葡籍的議員，以及由總督在葡人中或加入葡籍超過五年、居澳八年以上，且能讀寫葡萄牙語的華裔人士中挑選出來的兩位社區代表，以推動和維護居民的合法權益，表達其意見（第 55 條）。雖然第 277 號法律賦予總督一般立法權，可以對“殖民地有關的所有事
  • 743項進行立法”（第 14 綱第 4 項），但新的《澳門省組織章程》規定總督只能就地區行政劃分、公務員編制及其權利、貨幣和稅收制度等進行立法（第 47條），涉及市民權利義務、司法組織、公共工程、舉債等領域的事項，則屬政務委員會的決議權限。即使如此，許多決議亦須先報中央政府批准後方可執行（第 80 、 81 條）。政務委員會不僅是諮詢機關，已帶有官方立法會的功能，開始與總督互相制衡。政務委員會首次有立法動議權，並可以要求總督解釋有關政府管理問題（第 70 、 71 條）。總督須經政務委員會贊成才能立法，在施行某些政策前，亦必須聽取政務委員會的意見，但這些有關總督行政權的意見並不具約束力（第 44 、 77 、 78 條）。若政務委員會冒犯最高權威或其他權力機關，不服從這些機關的決定或法律，或對本身的工作漠不關心、熱情不高，總督可以向中央政府提議解散其中非公務員成員部分，進行重新選舉（第 7 7條）。總督與政務委員會產生紛爭時，由中央政府經聽取殖民地委員會意見後進行裁決（第 3 、 6 、 69 條）。（二） 1920 年第 7030號法令1920 年葡萄牙修改憲法，賦予各殖民地高度的自治（8 月 7 日第 1005 號法律）。殖民地有三個自我管治機構──總督、議例局(Conselho Legislativo)和行政局(Conselho Executivo)，將原有的政務委員會一分為二，且較前進步──議例局“應有當地代表，以適應各殖民地發展”（第 3 條第 1 款）。根據新法律，葡萄牙議會只保留殖民地司法組織、國際交往和協定以及其他涉及國家主權事項的立法權，其餘立法權皆由中央政府依殖民地一般法律或由各殖民地政府依相關特別法律的規定行使（第 3 條），總督的立法權大大增加。然而，總督立法時必須諮詢議例局的意見，若議例局反對，中央政府可依“公共行政緊急和不可遲緩的情況的需要”免除議例局的意見，但此一免
  • 744除事後要交葡萄牙議會查核。無論在何種情形下，各殖民地自我管理機構的立法均須接受中央政府指導、監督和核准。同年 8 月 20 日頒佈的第 1022 號法律，對第 277 、 278 號法律作出若干修改。為了配合這一系列法律變動， 10 月 16 日頒佈的第 7030 號法令對 1917 年各殖民地組織章程進行修訂，制定各管治機構的組成、運作及產生方式。依法令，行政局由總督、律政司、總督每年委任的四位政府部門首長和另一位成員組成（第 2 條）。行政局成員同時為議例局議員，此外議例局還包括下列非官委議員（第 10 條）：1) 議事公局局長；2) 議事公局推選的一位市政議員；3) 從 30 位納稅最多的市民中選舉的一名市民；4) 總督在華人社會挑選的兩名代表。雖然立法會初步開放選舉，但總督的立法權卻受到更多限制，若屬馬上執行實施的法例，提案送交議例局前，則須提前足夠的時間向海外部長解釋有關依據，以便接受中央政府的適當指示（第 24 條第 1 項）。從附錄 1 可以看出，這時的政治架構已基本具備行政、立法和司法組織，但很簡單和鬆散，職能限於稅收、工務、衛生和郵電，除官立中學，連負責教育的機構都沒有，反而軍政機關所佔的比重較大。（三） 1926 年《澳門殖民地組織章程》(Carta Orgânica da Colóniade Macau)1926 年，葡萄牙再次修改有關管治殖民地的法例（10 月 2 日第 12421 號法令），使得殖民地管治法例更為系統化，以改善“殖民地行政財政管理混亂的狀況”（法令引言）。新法令規定，除開制訂殖民地管治綱要法、涉及主權和國際關係方面的
  • 745立法權為議會專屬外（第 7 綱），其餘均由中央和殖民地政府負責。議例局和行政局合二為一，恢復政務委員會。“依現行法律規定，保障在殖民地居住的本國和外國公民的自由、人身安全和財產的權力”（第 2 綱），則是該法令創新之處。幾乎與此同時，通過《澳門殖民地組織章程》（1926 年 10 月 4 日第 12499-C 號法令）。根據新章程，澳門有兩個政治機關──總督和政務委員會。總督在殖民地部長提名下由部長會議委任（第 7 條），直屬殖民地部長（第 13條），主持政務委員會工作。政務委員會具有決議和諮詢的職責，由當然成員、委任成員和選舉產生成員三部分組成（第 32 條）。當然成員為政府官員，即官守成員，包括政務廳長、律政司、工務局長和財政局長（第 42 條）。委任和選舉的成員為非公務員委員，人數必須相同（第 33 條），其中選舉的成員包括議事公局互選的一位議員代表、居民直接選舉的一位代表以及澳門商會（今中華總商會）推選的一位代表（第 43條）。引入直選機制，是該章程首創的。無論是委任抑或選舉產生的委員，任期均為兩年，可連任或再次當選。經總督提議，殖民地部長有權在法律規定的特殊情況下，解除選舉產生的委員的資格（第 62 條）。總督行使行政立法權（第 19 條）。一般情況下，總督經諮詢政務委員會意見便可立法（第 25 條），重要立法則由政務委員會進行（第 70 條）。政務委員會一年有兩個會期（第 52 條），非官守成員均有立法創制權，亦可質詢總督的施政（第 57 、 58 條）。總督與政務委員會的分歧，由殖民地部長全權裁決（第 56 條第 2 款）。（四） 1933 年《葡萄牙殖民地帝國組織章程》(Carta Orgânica dolmpério Colonial Português)葡萄牙共和國成立後，政局一直動盪不安，造成海外殖民政策朝令夕
  • 746改。 1928 年薩拉查(Oliveira Salazar)出任財政部長，開始掌握權力，整頓內政。1930 年由於跟殖民地部長意見相左，他乾脆接管了殖民地部，至 1932 年出任部長會議主席（即總理），建立新政(Estado Novo)，推行獨裁統治。1930 年 6 月 8 日俗稱《殖民地法案》的第 18570 號令，標誌 新政海外改革的開始。《殖民地法案》針對國際反殖民的思潮，試圖一改殖民地管治的混亂局面，因此，十分強調本土與殖民地帝國的道德、政治和經濟聯繫及統一，再度加強中央集權，削減殖民地自治權。1933 年的憲法肯定了《殖民地法案》的內容，只要求依照憲法規定作出修改後重新頒佈（第 132 條）。在其後 20 年內，各殖民地都沒有單獨的組織章程，一概依《葡萄牙殖民地帝國組織章程》（1933 年 11 月 15 日第 23228 號法令）和《海外行政改革法》（Reforma Administrativa Ultramarina ，第 23229 號法令）進行內部管理。次年 1 月 1 日生效的組織章程共八章 248 條，對殖民地內部管治的各方面的組織運作、中央（議會、政府、部長會議、殖民地部長）與殖民地政府的關係作出詳盡、系統、全面的規定。殖民地部長成為“殖民政策的主要指導者和領導人”（第 9 條），在殖民地高等委員會(Conse lho Supe r io r dasColónias)、殖民地總督聯席會議(Conferência dos Governadores Coloniais)和葡萄牙殖民地帝國經濟聯席會議(Conferência Económica do Império Colonial Português)等諮詢機構的協助下，代表中央政府對殖民地帝國行使除議會保留立法權之外的所有權力，儼然“總督的總督”。政務委員會變為一個純諮詢機關，每年僅有一個為期 30 天的會期（第72 條），但有一個常設小組，由律政司、財政局長和總督挑選的一位政務委員組成（第 80 、 81 條）。政務委員可以向總督提出議案，但本身沒有立法創制權（第 76 條）。總督立法和制定重大行政措施時，必須諮詢政務委員會的意見，兩者在立法事務上有歧見時，由殖民地部長仲裁；在行政措施上有分歧時，總督可以不接受政務委員會的意見，但須將有關決定知會殖民地
  • 747部長（第 39 、 45 條）。政務委員會仍然由三個部分──官守四位、非官守委任和選舉各二位成員組成（第 54 條）。總督委任政務委員時，需要照顧到市政組織、工商業、農業和工人團體的提名（第 52 條第 1 款）；選舉政務委員要在經濟團體內進行，若無經濟團體，則在納稅最多的人士中推選，參選人數最多至 4 0 位（第 61 條獨 1 款）。由此可以看出，在中央集權的同時，又盡量開設渠道聽取當地居民、尤其是對殖民地經濟有所貢獻的人士的意見。此後的行政組織，雖然仍十分粗糙，但逐漸趨向穩定，分工較前明確，層次較為分明。經濟總局是新設立的，政務廳改為民政總局，統管政府最基本職能之外的其他工作（見附錄 2）。（五） 1955 年《澳門省章程》(Estatuto da Província de Macau)1933 年的《葡萄牙殖民地帝國組織章程》和《殖民地法案》，只在 1937年作過若干細節性修改。隨 1945 年第二次世界大戰結束後葡萄牙修改憲法，上述兩個法例也在 1946 年獲得修訂（5 月 29 日第 2016 號法律），殖民地部長的職權有所減少，其原有權力大多轉交給部長會議及其主席，或直接授予總督。1951 年，葡萄牙再次修憲，《殖民地法案》被撤銷，有關殖民地管理的綱要直接寫入憲法（第二部分第七章），使用多時的“殖民地帝國”一詞也被放棄，復稱海外省，其組織章程亦為《葡萄牙海外組織法》(Lei Orgânica doUltramar)所取代（1952 年 6 月 27 日第 2066 號法律）。新憲法主張海外省“具有符合其地理位置和社會環境條件的政治行政組織”（第 134 條），即實行本地化，並將海外屬地經濟組織納入葡萄牙經濟體系內（第 158 條）。根據《葡萄牙海外組織法》，各海外省都要制訂章程。 1955 年 7月 5日，《澳門省章程》頒佈（第 40227 號法令），並於同年 8 月 1 日生效。澳門從此成為“公權法人，享有行政財政自治”（第 2 條），總督和政務委員會也首
  • 748次明確地被稱為“自我管治機關”（第 4 條）。總督不僅似原來那樣只有副官和私人秘書，還可以配備辦公室主任（第 7 條）。總督的立法權也有所增加，“包括有關本省所有事項，但屬於中央或本省其他機關的立法權除外”（第 8 條）。通過立法時，須得政務委員會的贊同或經海外部長同意作此免除（第 9 條），但施政時，政務委員會的意見僅作參考。政務委員會有直接選舉的成員，且人數首次超過委任成員。首次選舉，在 1955 年 8 月 21 日進行。政務委員會任期四年，任期內領取出席費（第 23條），可由海外部長解散（第 33 條）。政務委員會的組成如下（第 17 條）：1) 檢察官、市政廳長和兩位政府部門首長；2) 三位由直選產生的成員；3) 一位由總督從私人社團推薦的三人名單中選任的人士；4) 總督委任的一位華人社會代表。從附錄 3 、 4 、 5 可以看出，此一時期（1951-1961 年）的政府組織比十年前變化甚大，分工更細化，分為司法機關、民政機關、軍政機關、自治機關和教會機關。華務專理局被降格為華務科，併入民政總局；監獄從法院移往檢察官署；天文台從港務局獨立升格為天文局，但水警隊和政府船塢仍在港務局轄下；工務局變成了工務港口及運輸廳，經濟局變為經濟統計廳。 60年代後，澳門法院屬下設立了司法警察處，警察廳也不再從屬於民政廳，升為平級且附設移民局。增設新聞及旅遊處，市政廳則將圖書館交回民政廳，但管轄消防隊。民政廳多了一個認別證科。（六） 1 9 6 3 年《澳門省政治行政章程》( E s t a t u t o P o l í t i c o -Administrativo da Província de Macau)1959 年葡萄牙又修改憲法，但對海外省的管理法律變動不大。對《澳門省章程》影響較大的，是 1963 年《葡萄牙海外組織法》的修訂（7 月 24 日第
  • 7492119 號法律），立法委員會得以恢復，新的政治行政組織輪廓也基本保持至今。隨之頒佈的《澳門省政治行政章程》於 1964 年 1 月 1 日生效，自我管治機關變為三個──總督、立法委員會和政務委員會（第 5 條）。立法委員會由總督擔任主席，具有立法和諮詢功能。除一般立法權外，立法委員會尚有專屬立法權（第 18 條第 2 款）──財政預算綱要、批准總督舉債、審議經濟發展計劃的報告、選舉本省在海外委員會的代表等。此外，立法委員會成員還有立法創制權。立法委員會選舉產生的議員佔多數，其組成成員如下（第 20 條）：1) 三位官守議員（檢察官和二位政府代表）；2) 總督委任的一位華人社會代表；3) 三位直接選舉的議員；4) 納稅人推選的一位代表；5) 行政組織、行政公用法人和道德文化利益代表團體推選的三位成員；6) 私人社團和機構推選的一位代表。政務委員會主要是諮詢機關，只有一項立法職能，即通過澳門經濟發展大綱（第 36 條第 1 款 c 項）。它由五位主要官員（秘書長、駐軍司令、檢察官、財政廳長和市政廳主席）和三位立法委員會挑選的議員組成（第 3 7條），總督出任主席。總督一般在立法委員會休會或被解散時立法，亦可行使與立法委員會的共享性立法權，但均須聽取政務委員會的意見。總督有權否決立法委員會通過的法例（第 13 條），被否決的法律，或送交海外委員會裁定，或送回立法委員會討論，但獲得第二次表決通過的法律，總督必須頒佈實施。此一時期的明顯改革，是職能進一步專業化，司法機關增設立契處，登
  • 750記局分設民事登記處和物業及汽車登記處，公共救濟總會和體育協會分別易名為公共救濟總處和體育行政委員會，另外教育處從民政廳獨立出來，升格為教育廳。財政廳下設公鈔局（見附錄 6）。（七） 1972 年《澳門省政治行政章程》1971 年，葡萄牙修改憲法，將海外屬地稱為自治地區，有關海外屬地管理的部分也縮短為 4 條（第 133 至 136 條）。次年，《葡萄牙海外組織法》跟隨修訂（7 月 11 日第 5/72 號法律），對海外省管治的基本原則、共和國主權機構的職責權限、海外省自我管治機關的組織運作，對各省公共行政、財政、市政、司法、經濟、社會秩序等，均作出詳盡的總體規定。新的《澳門省政治行政章程》也接 頒佈（12月 22日第 546/72號法令），並於 1973 年 1 月 1 日生效。新章程共五章 56 條，訂定自我管治機關的組織、權限和運作、行政架構、財政制度和地方行政的設置。根據新章程，“澳門省為內部公權法人，並享有行政財政自治”（第 2 條）。自我管理機關有總督和立法會(AssembleiaLegislativa)，在省諮詢會(Junta Consultiva Provincial)協同下工作（第 5 條）。立法權由立法會和總督行使，除葡萄牙國會和政府所屬立法範圍，可以對澳門省各有關事項立法（第 6 條）。而行政權則由總督行使，亦可將部分職權授予秘書長執行（第 7 條），但財政權不可轉授（第 14 條第 4 款）。總督由海外部長提議、部長會議任免，任期四年，可以兩年期續期，是葡萄牙派駐澳門最高官員和代表，也是澳門的最高民事、軍事和財政權威（《葡萄牙海外組織法》第 7 、 20 、 21 綱）。總督可以就立法會專屬立法權之外的所有事項進行立法，也可由立法會授權和在立法會解散時行使立法權（第 11 條）。有關公務員編制、薪酬福利、行政規劃、稅務制度等事項，則為總督特別立法權。立法會仍由總督擔任主席，共有 14 位議員，除華人社會代表外，全部
  • 751在葡萄牙公民中由選舉產生（第 18 、 19 條）：1) 五位由登記選民直接選舉產生；2) 三位在法律承認的行政公用法人和行政機構中選出；3) 兩位經濟利益團體的代表；4) 兩位道德文化利益團體的代表；5) 一位私人團體和機構的代表。立法會議員任期四年，每次開會領取出席費。立法會每年分兩個會期，每個會期不超過 30 天。除保留給中央主權機關外的立法權外，立法會可以就有關澳門省的所有事務進行立法，可解釋、中止和撤銷所立法例。立法會負責向總督授予立法許可、授權借貸、通過資源法和經濟發展大綱以及對《澳門省政治行政章程》提出意見等。省諮詢會協助總督行使職權，對總督提交的所有事項提出意見。總督在立法、草擬經濟發展計劃、進行 500 萬元以上的開支時，必須聽取省諮詢會的意見。諮詢會任期四年，其組織如下（第 38 條）：1) 選舉成員五位，分別在行政機關（兩位）、文化利益團體和公用法人機構（兩位）以及經濟社團（一位）中產生；2) 官守成員三位，包括檢察官、財政廳長和民政廳長；3) 總督委任的社會知名人士（名額不定）。在不足 60 年的時期內，澳門政治行政組織伴隨葡萄牙政局翻來覆去，變化無常，特別是中央政府集大權在身，對澳門經濟社會的長遠穩定發展造成嚴重不良影響。《澳門省政治行政章程》是葡萄牙殖民時期內的最後一個章程，對建立澳門高度自治的《澳門組織章程》影響甚大。 1976 年 2 月 17 日《澳門組織章程》的頒佈生效，揭開了澳門政治行政史的新一頁。1960 年代中至 70 年代中這段時期為澳門經濟社會發展緩慢期，行政組織
  • 752也變化甚微，只將公共救濟總處改名為社會福利處，官立學校從民政廳轉屬教育廳，新聞及旅遊處下設澳門廣播電台（見附錄 7）。二、《澳門組織章程》頒佈後的演變《澳門組織章程》在 1976 年頒佈生效，澳門政治生活逐步民主化，具有更大代表性和立法權的首屆立法會亦產生並投入運作，成為澳門地區兩個自我管治機關之一，形成澳門分權制衡的現代政制。澳門的行政架構因葡萄牙軍隊撤出而設立澳門保安部隊，將警察和消防部門統而轄之，並設最高安全委員會協調地區防衛和治安問題。總督將一些部門依領域交由新設置的政務司負責監管，但自己仍保留了大多數重要政府部門──如民政廳、財政廳、經濟計劃協調廳、港務廳、新聞旅遊處、博彩合約監察處等──直接管轄，從本質上還是沿襲 1974 年的行政組織，直至1981 年（見附錄 8 、 9）。伊芝迪(Melo Egídio)總督執政期間，曾在 1979 年 4 月頒佈法律，試圖將行政架構適應《澳門組織章程》的要求，令澳門公共機關(Serviços Públicos)真正成為當地專屬機構，而公共機關的人員，也一概隸屬澳門地區本身的編制，只受其所屬機關約束及監督（《澳門組織章程》第 66 、67 條），唯有關法律沒有得到有效的實施。也就是說，行政系統仍基本上遵循葡萄牙《海外組織法》和《海外公務員章程》(Esta tu to do Func iona l isnoUltramarino)的原則和規定，並沒有作出相應的法律調整，以適應澳門社會政治的根本變化和經濟發展的要求。1981 年 6 月，高斯達(Almeida Costa)總督上任，施行前任頒佈的第 10/79 號法律並開始對公共行政(Administração Pública)的組織結構進行較大的改革、重組和現代化。他不似前任只委任三位政務司，第一次填滿《澳門組織章程》規定的五位政務司限額，並重新訂定各政務司的職責權限，將各職能機構授權給五位政務司分管，只保留一個財政司直屬自己。同時，逐漸將組織架構專
  • 753業化，以適應當時的社會和經濟的快速發展。1984年8月11日，高斯達頒佈《澳門公共行政組織結構大綱》（Bases Geraisda Estrutura Orgânica da Administração Pública de Macau，第 85/84號法令），再次全面系統地檢討公共行政體制，再度嘗試令澳門公共行政從法理上獨立於葡萄牙系統。該法例旨在理順行政關係、簡化行政程序、加強行政組織的靈活性和公務員對公共行政的參與感，提高行政運作的效率和效益，以滿足澳門經濟發展和社會進步的真正需要。《澳門公共行政組織結構大綱》加強了原有公共機關的職能，增設了與行政管治的領域相應的機關，在某種意義上強化了政府的干預能力。更具創新性的是，創設法律機制，以設立享有行政、財政和財產自治權的架構（公共企業、自治機構等），使行政管治更具靈活性。《澳門公共行政組織結構大綱》和同時頒佈的其他三項法例──《進入公職條例》（Regime de Provimento em Cargos Públicos，第 86/84/M 號法令）、《一般職程制度》（Regime das Carreiras Comuns ，第 87/84/M 號法令）和《領導和指導人員章程》（Estatuto do Pessoal de Direcção e Chefia ，第 88/84/M 號法令），奠定了現代澳門公共行政制度的初步基礎。雖然這些法例後來經過三次修訂和補充，對缺勤、假期、公開招考和特別職程等作出新的規定，行政架構也經歷多次變化和改動（如 1986 年將旅遊司劃歸經濟政務司、司法警察司劃歸行政政務司），但其基本原則大部分得以維持至今（見附錄 10 、 11）。1987 年 6 月，文禮治(Carlos Melancia)總督走馬上任，促成執政只有 13 個月的前任馬俊賢(Pinto Machado)總督草擬好的第 8/87/M 號法律的通過並將它頒佈實施。然而，該法律只是對高斯達時期所制訂的《澳門公共行政組織結構大綱》作細節上的技術性修改和完善，整個公共行政系統和制度仍然過於依賴葡萄牙《海外公務員章程》，遠遠不能適應《中葡聯合聲明》簽署後澳門過渡期的新形勢。1988 年 5 月 9 日頒佈的第 35 、 36 和 37/88/M 號法令，是澳門公共行政法
  • 754律制度的真正轉折點。第 35/88/M 號法令廢止了《海外公務員章程》在澳門的效力，第 36/88/M 號法令將上述章程的部分條文加以修訂改編，變成澳門地區本身的法例，對公共行政部門的工作時間、年資計算方法及預支薪金等作出規定。第 37/88/M 號法令還制定了澳門公務員和公職人員的紀律章程。這一系列法令的頒佈，邁出建立適合澳門地區本身需要的獨立自治的公共行政法制的關鍵性一步。朝 這個方向，文禮治總督在 1989 年 10 月 23 日獲得立法會全面授權（第9/89/M 號法律），繼續檢討澳門公共行政尤其是公務員制度的法例，力求簡化法律概念和程序，並將之法典化，方便使用和應用，加強有關法例之間的協調和銜接並促成其現代化，以逐步滿足澳門過渡期的需要。 1989 年，先後於 8月 28日和 12 月 21日頒佈了 53/89/M號（《外聘人員章程─ Estatuto do PessoalRecrutado no Exterior》）、85/89/M號（《領導及指導人員章程》）、86/89/M號（《職程制度─ Regime de Carreiras》）和 87/89/M 號（《澳門公職人員章程 -Estatuto dosTrabalhadores da Administração Pública de Macau》）四項法令。這些法例規定，當局必須在其生效一年後重新檢討，以檢驗其是否真正符合澳門實際的要求。其間時有細節性修訂和補充，其中《外聘人員章程》還於 1992 年獲重新制訂（8 月 24 日第 60/92/M 號法令），各個政府機關也在不斷改組中。但是，對總體公共行政組織架構的一次宏觀評估和重組，進而順應《中葡聯合聲明》和《澳門特別行政區基本法》要求，設計一個可以平穩過渡到 21 世紀並有效運作和發展的模式和制度，似乎仍有必要。《澳門組織章程》第 31 條第 1 款 p 項規定由立法會制訂公共行政制度一般性綱要，但第 13 條第 3 款指定專門由總督批准有關行政權的架構和運作的法規，總督有權設立、重組或撤銷公共機關，確定其法律性質、職責權限和運作規則以及對有關人員編制作出相應的修訂。這種靈活性為每屆總督依自己的意願和當時的具體環境組織行政架構提供了便利，因此，除總督的直接助手──政務司的人數（1990 年修章後由五位改為七位，同時取消保安司）
  • 755受《澳門組織章程》硬性限制外（第 17 條第 1 款），整個行政架構（包括政務司的分工）均處於不斷的變化中。這種情況，在文禮治執政時期尤為明顯，除司級和各種臨時性特別項目辦公室大量出現外，還創新性地相繼設立大型建設政務司（1987 年）和過渡時期事務政務司（1990 年），分別負責機場、港口和大橋等大型基建工程以及協調過渡期各項事務（見附錄 12）。直至 1994 年 12 月，除開七個政務司辦公室外，澳門公共行政架構有 28個司、 13 司級或總督顧問級辦公室、兩個基金──退休基金會和社會保障基金、兩個市政廳以及六個行政、財政和財產獨立的機構──澳門貨幣暨匯兌監理署、澳門貿易投資促進局、民用航空局、澳門基金會、澳門大學、澳門理工學院（見附錄 13）。三、小結澳門現代政治行政組織的形成，可以追溯到 20 世紀初期，直至 70 年代中的大半個世紀，雖然職能有專業化的趨向，結構亦逐漸細化，但發展十分緩慢，總體來說仍很粗糙原始，且本質上是葡萄牙殖民帝國政治行政體系的一個組成部分。 1976 年頒佈的《澳門組織章程》，為建立本地化自治的現代政治行政制度創造了必要的條件，而 1984 至 1989 年頒佈的一系列法例，則可視為澳門現代行政制度的基石。因此，我們可以說，澳門現代政治行政體制萌芽於本世紀初，形成於1976 至 1989 年， 90 年代才踏入發展期。在這三個時期，都具有不穩定性、隨意性、缺乏系統化和規格化的特點，此特點在行政組織上尤為明顯。可幸的是， 90 年代以降，澳門政治體制的運作日漸成熟，行政組織亦趨科學化、科層化，為特別行政區政府的創建奠定了最起碼的基礎。
  • 756輔政司署國課署譯務署官醫局工程公所電話局郵政局印刷局澳門政務廳澳門議事公局路公局警察局軍政局路統領部附錄 1 1920 年代澳門政府架構圖澳門政府監察鴉片煙事務署澳門中學校國課稽核處路 國課分局海防事務署工程公所學術會審議兼評政院督署秘書處行政局 議例局 按察司署 財政會議監獄華人訴訟所登記局律政司署管理口岸公會視學會商務實業委員會海軍船廠海岸工程處天文台水上警察仔船政廳分局路環船政廳公局海防事務處兼船政廳資料來源︰《澳門年鑒》(Anuário de Macau)， 1922 年和 1924 年。
  • 757澳門政府政務委員會陸軍總局港務局按察司署律政司署評政審議院登記局消防總所政府秘書處財政總局經濟總局衛生專理局華務專理局工務專理局郵電專理局民政總局附錄 2 1940 年代澳門政府架構圖澳門市行政局海島市行政局警察局國立中學校公共圖書館賈梅士商業及人種博物陳列館國家印刷局資料來源︰《澳門年鑒》(Anuário de Macau)， 1941 年。
  • 758附錄 3 1951 年澳門政府組織系統表政務委員會司法機關民政機關澳門政府軍政機關自治機關教會機關澳門法院─監獄檢察官評政審計院登記局澳督府秘書處出版物檢查委員會民政總局工務局財政局衛生司經濟局郵電局陸軍總部港務局天文台海軍船塢水警隊、水警稽查隊市政廳教務行政處資料來源︰《澳門工商年鑒》，大眾報編印， 1 95 1 年。教育督導處澳門市行政局治安警察局海島市行政局官立學校賈梅士圖書館賈梅士博物院國家印刷局華務科
  • 759附錄 4 1959-1960 年澳門政府組織系統表政務委員會司法機關民政機關澳門政府軍政機關自治機關教會機關澳門法院檢察官 監獄評政審計院登記局教育督導處華務科警察廳 裁判所澳門市行政局海島市行政局官立學校國家印刷局澳督府秘書處出版物檢查委員會民政廳工務港口及運輸廳財政廳衛生廳經濟兼統計廳郵電局天文局陸軍總部港 務 廳海軍船塢水 警 隊市政廳天主教教務行政處資料來源︰《澳門工商年鑒》，大眾報編印， 1959-1960 年。圖書館賈梅士博物院
  • 760附錄 5 1961 年澳門政府組織系統表政務委員會司法機關民政機關澳門政府軍政機關自治機關教會機關澳門法院 司法警察處檢 察 官 監獄評政審計院登記局 教育處華務科行政科認別證科澳門市行政局海島市行政局官立學校國家印刷局國家圖書館澳督府秘書處出版物檢查委員會民政廳工務港口及運輸廳財政廳衛生廳經濟兼統計廳郵電廳天文局警察廳 移民局新聞及旅遊處體育協進會公共救濟總會各種委員會陸軍總部海軍軍務廳(港務局)海軍船塢水 警 隊市政廳天主教教務行政處資料來源︰《澳門工商年鑒》，大眾報編印， 1 96 1 年。賈梅士博物院消防隊
  • 761附錄 6 1966 年澳門政府組織系統表政務委員會司法機關民政機關澳門政府軍政機關自治機關教會機關澳門法院──司法警察處檢 察 官──監獄評政審計院登記局、民事登記處、物業及汽車登記處立契處華務科行政科認別證科澳門市行政局海島市行政局官立學校國家印刷局國家圖書館澳督府秘書處出版物檢查委員會民政廳教育廳工務、港口及運輸廳財政廳──公鈔局衛生廳──衛生分局經濟兼統計廳郵電廳天文局警察廳──移民局新聞及旅遊處體育行政委員會公共救濟總會各種委員會陸軍總部海軍軍務廳(港務廳)市政廳天主教教務行政處資料來源︰《澳門工商年鑒》，大眾報編印， 1965-1966 年。賈梅士博物院消防隊立法委員會海軍船塢水警稽查隊
  • 762附錄 7 1974 年澳門政府組織系統表澳門政府資料來源︰《澳門工商年鑒》，大眾報編印， 1972-1974 年。諮詢會司法機關民政機關軍政機關自治機關教會機關澳門法院──司法警察處檢 察 官──監獄評政審計院民事登記處、物業及汽車登記處立契官公署華務科行政科認別證科澳門市行政局海島市行政局國家印刷局國立圖書館澳督府秘書處出版物檢查委員會民政廳教育廳──官立學校工務及運輸廳財政廳──公鈔局衛生教育廳──衛生分局經濟兼統計廳郵電廳天文局警察廳──移民局新聞及旅遊處、澳門廣播電台社會福利處體育行政委員會各種委員會陸軍總部海軍軍務廳(港務廳)海軍船塢水警稽查隊市政廳天主教教務行政處賈梅士博物院消防隊立法會農林研究委員會經濟計劃彙集委員會銀行商務監察處土地委員會新聞資料彙集處公共教育委員會商業諮詢委員會
  • 763附錄 8 澳督李安道時期(1974 年 11 月 -1979 年 1 月)立法會 澳門政府 法庭 檢察官公署立法會辦事處 秘書處 諮詢會 最高安全委員會民政廳華務廳經濟計劃彙集廳財政廳中央監獄新聞旅遊處農林廳博彩合約監察處港務廳海軍船廠76767576(a)(b)經濟協調政務司經濟廳統計廳銀行業務監察處社會事務暨文化政務司衛生救濟廳教育廳體育行政委員會工務交通政務司工務運輸廳地圖繪製委員會郵電廳氣象台輔助發展辦公室社會福利處保安司令司令部治安警察廳水警稽查隊消防隊綜合訓練中心司法警察處市政警察隊757576767676767677767675/76-歐美德1975 - 韋而立1976 - 高理雅1975 - 申偉達 1976 - 羅作堅(a) 從 1 9 6 1 年開始在澳門駐有海外農藝研究團。(b) 19 75 年 12 月 20 日以前設有幸運或娛樂博彩監察處。表中數字代表成立或改組的年份。資料來源︰《行政》雜誌，行政暨公職司，總第 6 期， 1989 年 12 月。
  • 764附錄 9 澳督伊芝迪時期(1979 年 2 月-1981 年 2 月)立法會 澳門政府 法庭 檢察官公署立法會辦事處 秘書處 諮詢會 最高安全委員會民政廳華務廳建設計劃協調廳財政廳中央監獄新聞旅遊廳農林廳博彩合約監察處港務廳海軍船廠經濟協調政務司經濟廳統計廳銀行業務監察處社會事務暨文化政務司衛生救濟廳教育廳體育行政委員會工務交通政務司工務運輸廳地圖繪製委員會郵電廳地球物理暨氣象台輔助發展辦公室社會福利處保安司令司令部治安警察廳水警稽查隊消防隊綜合訓練中心司法警察署市政警察隊1979 - 謝兆時 1979 - 麥格思 1979 - 江樹培相當於廳長級的職務， “D ” 字級(第 10 /97 / M 號法律)相當於廳長職務，“ D ”級( 第1 0 / 9 7 / M號法律)，包括電力公司，登記局和立契署官員。* 改組後的新名稱。資料來源︰《行政》雜誌，行政暨公職司，總第 6 期， 1989 年 12 月。1979 - 施禮華****
  • 765附錄 10 澳督高斯達時期(1981 年 6 月-1986 年 1 月)81 - 羅寶時83 - 賈蓮德資料來源︰《行政》雜誌，行政暨公職司，總第 6 期， 1989 年 12 月。一級司二級司自治機構(a) 取代秘書處 (b) 取代民政廳 (c) 以前隸屬民政廳(d) 只是在 1 9 8 4 年的改組中才開始隸屬經濟協調政務司(e) 取代地圖繪製委員會(f) 1 9 8 5 年被撤銷，在第二級司中已沒有了相應的部門(g) 1 98 5 年以前稱作官印局表內數字顯示該部門成立或改組之年份立法會 總督 法庭 檢察官公署立法會辦公室里斯本澳門辦事處政府辦公室經濟協調政務司行政政務司財政司諮詢會 最高安全委員會社會事務政務司教育文化暨旅遊政務司保安司令教育文化司 司令部旅遊司文化學會治安警察廳水警稽查隊消防隊綜合訓練中心司法警察司市政稽查隊行政暨公職司華務司司法事務室身份證明司諮詢會秘書處衛生司社會工作司勞工事務署新聞署政府印刷署監獄署少年感化院社會復原中心澳門廣播電視公司81 - 高樹培84 - 施滿士81 - 韋以納82 - 馬文佳81 - 馬思濤 81 - 黎祖智 81 - 斐迪飛圖解84(a)83(b)計劃設備暨建設政務司建設計劃協調司工務運輸司地圖繪製暨地籍署地球物理暨氣象台郵電司房屋協調辦公室農林廳海事署政府船塢經濟司統計暨稽查司博彩合約監察署發行機構8583(C)(d) 84(e)84(f )84 8285(g)澳門市政廳海島市政廳
  • 766附錄 11 澳督馬俊賢時期(1986 年 6 月-1987 年 7 月)韋德霖資料來源︰《行政》雜誌，行政暨公職司，總第 6 期， 1989 年 12 月。一級司 二級司 自治機構法庭 檢察官公署最高安全委員會高秉倫 鄧禮儒圖解立法會 總督立法會辦公室里斯本澳門辦事處政府辦公室 諮詢會行政政務司行政暨公職司華務司司法事務室身份證明司諮詢會秘書處司法警察司經濟財政暨旅遊政務司經濟司退休基金會發行機構社會設備政務司建設計劃協調司工務運輸司地圖繪製暨地籍署地球物理暨氣象台郵電司房屋協調室海事署政府船塢教育暨文化政務司教育司體育總署文化學會社會事務政務司保安司令司令部治安警察廳水警稽查隊消防隊綜合訓練中心市政警察隊衛生司社會工作司勞工事務署新聞署政府印刷署監獄署少年感化院社會復原中心澳門廣播電視公司統計暨稽查司博彩合約監察署財政司旅遊司孟智豪 狄雅誠澳門市政廳海島市政廳
  • 767附錄 12 澳督文禮治時期(1987 年 7 月-1991 年 5 月)法庭 檢察官公署立法會 總督資料來源︰《行政》雜誌，行政暨公職司，總第 6 期， 1989 年 12 月。87 - 韋德霖88 - 彭理樂88 - 孟敬賢87 - 薛民信 87 - 賈伯樂 87 - 韋高信 88 - 范禮保 87 - 傅英偉里斯本澳門辦事處里斯本澳門聯絡處總督辦公室經濟事務政務司經濟司勞工事務署退休基金會教育衛生暨社會事務政務司辦公室體育總署教育司衛生司社會工作司文化學會保安司令司令部治安警察廳水警稽查隊消防隊綜合訓練中心辦公室旅遊司財政司統計暨普查司博彩監察暨協調司發行機構市政廳 澳門市政廳文化綜合辦公室新聞司大型建設政務司辦公室焚化爐辦公室國際機場辦公室港口及大橋辦公室海事署政府船塢工務暨房屋政務司辦公室建設計劃協調司地球物理暨氣象台郵電司工務運輸司地圖繪製暨地籍司華務司身份證明司法律翻譯室司法事務室行政暨司法政務司辦公室行政暨公職司司法警察司監務暨社會重返司社會復原中心法律及公共行政課程辦公室公共服務暨諮詢中心政府印刷署諮詢會最高安全委員會社會協調常設委員會市政警察隊
  • 768附錄 13 澳門公共行政組織架構圖(1995 年)資料來源︰《9 5 澳門公共行政人力資源》，行政暨公職司。立法會 澳 督 法 院 檢察院過渡期事務委員會經濟暨財政政務司經濟司辦公室退休基金會財政司統計暨普查司博彩監察暨協調司司法警察司身份證明司辦公室諮詢會辦事處政府印刷署港務局房屋司政府船塢辦公室土地工務運輸司郵電司地球物理暨氣象台焚化中心暨污水處理站辦公室路 填海發展辦公室澳門民用航空局衛生司辦公室環境技術辦公室體育總署海島市政廳辦公室行政暨公職司輔助納編辦公室澳門市政廳水警稽查隊治安警察廳消防隊辦公室市政警察保安部隊高等學校保安部隊事務司新聞司文化司署辦公室情報架構籌設辦公室策劃暨合作辦公室博物館辦公室澳門聯絡處里斯本澳門辦事處總督辦公室 諮詢會保安政務司反貪污暨反行政違法性高級專員公署社會協調常設委員會澳門貨幣暨匯兌監理署澳門貿易投資促進局工務暨運輸政務司地圖繪製暨地籍司司法事務政務司司法事務司法律翻譯辦公室立法事務辦公室過渡期事務研究暨計劃辦公室衛生暨社會事務政務司社會工作司勞工暨就業司公職人員福利司消費者委員會社會保障基金預防及戒毒辦公室行政、教育暨青年事務政務司教育暨青年司高級教育輔助辦公室監察暨技術審查辦公室澳門基金會澳門大學澳門理工學院宣傳、旅遊暨文化事務政務司旅遊司紀念葡萄牙發現事業澳門地區委員會經濟委員會
  • 769參考書目：1. 《澳門年鑒》(Anuário de Macau)， 1922 、 1924 和 1941 年。2. 大眾報編：《澳門工商年鑒》，第 1-18 回， 1951 和 1991 年。3. 吳志良：《澳門政制》，澳門基金會， 1 9 9 5 年。4. 《行政》雜誌，澳門政府行政暨公職司， 1 9 8 9 年，第 6 期。5. 《9 5 澳門公共行政人力資源》，澳門政府行政暨公職司， 1 9 9 5 年。（原載《澳門政治社會研究》，吳志良、陳欣欣著，澳門：澳門成人教育學會， 2000 年）
  • 770行政雙語化之我見魏美昌 *實現行政、立法、司法三個領域雙語化是過渡時期的目標。三者是相互聯繫相互影響的，其中立法與司法領域雙語化，因本澳缺乏雙語法律人才，難度較大，暫且不說，在此只集中談行政雙語化，從學術上加以探討。《中葡聯合聲明》和《澳門基本法》規定，中葡兩種語言均是 1999 年之後的官方語言，而在此之前要確立中文的官方地位。由於種種原因，中文直到 1992 年 1 月才由澳督以法令形式宣佈為官方語言，並成立了語文關注委員會，監督和推動中文官方化的進一步落實。雖然從法律上講，兩種語言的官方地位是平等的，但從實際運用來說，在 1999 年之前是以葡文為主，中文為輔，而 1999 年之後則是以中文為主，葡文為輔。中文官方化的實施，澳門比香港整整落後了二十年，各方面的條件均不如香港。要在剩下的六年時間內真正落實行政雙語化，使中文在官方機構的運用得到全面貫徹，尚需付出巨大努力。只有真正落實了中文的官方運用，才能確保 1999 年之後葡文的繼續運用，兩者之間是互為因果的。要落實行政雙語化，需要實現“三突破”，即觀念、技術和培訓三方面的突破。* 澳門中華拉丁基金會主席
  • 771一、觀念上的突破主要是指一些處於領導地位的行政官員要改變觀念，徹底拋開葡萄牙管理殖民地的一套舊觀念和習慣，因為這種觀念並未能保證葡國退出殖民地後原有行政制度的延續性，何況澳門根本不是非洲，其中一個重要區別是語言文化背景不同，葡文始終未能在本地華人社會中佔據主導地位，葡文只能靠特權在行政等部門維持其統治地位，而一旦此特權喪失， 1999 年後葡文在行政部門的延續性就成問題。因此必須確立和發展澳門的行政文化，使雙語化能長期維持不變。關鍵在於當前要在各級行政領導人腦海中樹立一種觀念，即要十分重視中文在行政部門的普遍使用，否則， 1999 年之前中文在行政部門得不到應有的推廣，雙語制度得不到真正的確立，那麼葡語在 1999 年之後在行政部門中的使用就會有迅速減弱以至消失的危險。雙語行政文化並非短期內用機械湊合辦法可以形成的，而是長期的、互相尊重、互相借鑒、互相交融的過程中逐漸形成的，若不趕緊動手培植，恐怕永遠培植不成，那麼 1999 年之後要保持行政制度的延續性亦成為一句空話。由於至今某些部門行政領導人腦海中並未確立此新觀念，因此在該部門推廣中文的過程中就遇到種種阻力，甚至出現倒退現象。這同來自葡萄牙的官員的任期過短，不熟悉澳門情況亦有關。一些抱臨時觀點的人，不但認為自己無需學中文，而且認為不推廣中文，日子照樣可以過，行政部門照舊可以運作，因此缺乏一種內在壓力。實踐證明，光靠外在壓力，已不足以解決中文推廣的迫切問題，行政官員的觀念更新來自對長遠目標的認識以及實現此目標的自覺性。葡人行政官員中觀念的突破固然是關鍵，而華人中亦存在觀念更新問題。華語目前（指論文寫作時的 1993 年──編者註）在行政部門中仍處於劣
  • 772勢，而由劣勢轉為優勢的過程中，容易產生一種片面性，只強調漢語的生存權和使用權，而排斥或忽略另一方。華人在繼承和改造現存行政制度的過程中，必須從學葡語入手，力求行政部門中擔任中、上層職務，尤其是領導職務的華人能夠熟練地運用葡語，熟悉澳門的行政制度及其賴以建立的基礎──葡國法律制度。無疑這是長期學習和熟悉的過程，不能一蹴而就，在自己腦海中要牢牢樹立起雙語化觀念，兩語並行而非互相排斥。需要排斥的是以自我為中心的大國沙文主義觀念，才能保證 1999 年之後雙語制的延續。二、技術上的突破這主要是排除在推廣中文及確立雙語制方面存在的種種技術障礙，這裡有內部溝通和對外溝通兩方面的問題。內部溝通有口語和書面之分。口語方面主要障礙在上層，因為這一層能通中葡雙語者較少，有時不得不用英語勉強應付。硬要 1999 年前離職的葡國官員現在才來惡補中文，恐怕不現實。比較現實的做法是鼓勵華人公務員多用葡語與其上司或同事溝通。另一種辦法是在 1999 年後決心留職的公務員中普遍推廣雙語，每人根據需要來補自己之不足。難度較大的書面溝通問題，包括各種會議記錄、請示報告、告示與批示等等，至今仍以葡文書寫，有的需嚴格遵循固定格式，或引用法律文件書寫。只有資料性、參考性的文件有時可以用英文書寫。問題是在何種情況下才可以用中文書寫？在行政主管不通雙語的情況下，是難以辦到的。因為依靠翻譯來溝通不僅拖慢辦事速度，而且在翻譯質量差的情況下會造成預料不到的行政貽誤和損失，除非行政主管通雙語，在下達行政命令之前能及時糾正翻譯上的差錯。
  • 773即使在本地化方面搞得比較好的香港和新加坡，內部文件仍用傳統行政語言──英語來書寫，維持其較高的行政效率。因此在 1999 年之前，內部溝通文件大多數以葡文書寫的局面將難以改變，也不需要急於改變。只要求在涉及更大範圍的中、下層公職人員需知的文件，則需盡量譯成中文，而且力求譯文準確。為了保持行政效率和質素，該要求受華語教育的公職專業人員，特別是那些準備晉升領導職務者，下苦功精通葡語並熟悉葡國法律及行政運作，以做到直接用葡文起草內部文件。 1999 年之後則要求受葡語教育的、擔任領導工作的公職人員能用中文起草內部文件。隨 高層公務員本地化的深入開展，行政內部運作將逐漸由以葡文為主、中文為輔，轉變為 1999 年之後以中文為主、葡文為輔。這應是個漸變過程，盡量避免突變，以免行政效率受損。1999 年之前，翻譯工作應集中於對外溝通方面，使政府的各種運作、指令、政策等能盡早為只懂華語而不懂葡語的廣大居民所瞭解，增加政府的透明度，密切官民關係。如果能直接用中文起草和公佈這些文件，當然更好。但 1999 年之前，大部分對外文件仍需依靠翻譯來完成。由於每個政府部門所管轄的範圍不同，專業性較強，因此對翻譯的專業化要求則越來越高，這就需要每個司級的部門具有自己的翻譯班子。對外溝通實際上亦包括口語和書面兩個部分。每個單位的公關部門應配備足夠的雙語人員，對外使用的表格應做到徹底雙語化而不留尾巴。應允許市民以中文書寫自己對政府部門的意見和要求，並有權得到迅速答覆。中文既然已成為官方語言，就不應在這方面有任何保留或折扣。要做到這點，關鍵在於提高公職人員的雙語程度，特別是中文程度，使各種問題能夠及時和直接用中文得到處理，提高政府的辦事效率。翻譯這個“拐杖”畢竟數量有限，不能事事時時都依賴它。翻譯力量應
  • 774集中於解決重要環節，使工作效率不斷提高。翻譯人員除了增大其數量外，應重視其質量的不斷提高，除了給予優厚待遇，保證翻譯隊伍的穩定性之外，還應訂立一系列的制度和措施，檢查譯文的準確性，保證其質量。三、培訓的突破這不僅在於培訓合格的翻譯人員，而是為確立雙語制度而進行全面和有重點的培訓。眾所周知，雙語培訓是個長期任務，應針對不同的對象，設計不同的課程，又有脫產和在職培訓之分。翻譯人員的培訓目前由理工學院和澳門大學承擔，重點需解決師資、教材等問題，力求不斷提高教學質量，以滿足社會對翻譯不斷增長的需求。對學員，除了重點掌握中葡兩種文字外，還應學好英語和普通話，以適應澳門的多語社會環境及日益發展的對外交往。在可能的條件下，還應學法、西等拉丁語種，使澳門將來成為中國與拉丁語系國家的特殊橋樑。學員在大學裡所受到的是一般訓練，在走到工作崗位上後，還要創造條件，按其工作專業需要進行專業訓練，以不斷提高其專業翻譯水平。一般來說，沒有五年以上的磨練是不易成才的。在職公務人員的雙語培訓，也應根據工作需要及學員的不同水平，安排不同的課程。行政暨公職司培訓廳及其他有關部門在這方面做了大量工作，不再贅述。在雙語培訓中，對成績優秀者應予獎勵，並應在工作中對掌握雙語的能力作定期評核，形成制度，並以掌握雙語的程度作為晉升的重要條件之一。需要突出和強調的是對中、上層公務人員的培訓，並與公務員本地化相結合，把這種培訓作為公務員本地化的重要步驟。由於這些人是治澳人才和
  • 775棟樑，故應花更多精力和時間來研究和落實培訓計劃。對他們的培訓應有別於對一般公務人員的培訓，應設計特別課程，讓他們有更充分的時間和條件來掌握雙語，並熟悉法律及國內外行政制度和經驗。現有的赴葡、赴京就讀計劃，以及澳門大學的公共行政課程，看來還不能完全滿足這一需要。還應設計一套更切合實際、針對性更強、效率更高的培訓計劃。如果這個計劃能設計和落實得好，將會大大促進公務員本地化和行政雙語化的進程，並使雙語制和雙語文化的延續得到更牢靠的保證。屆時，澳門的華人將不再為與政府打交道仍不能使用中文而操心，而葡國人也無需為1999 年後葡語會自然消亡而擔心，使《中葡聯合聲明》和《澳門基本法》關於雙語化的規定得到真正落實。（原載《行政》雜誌，廖明、葛祖民編，澳門︰行政暨公職司，總第 23 期， 1994 年 3 月）

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